III OSK 466/23

III OSK 466/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Gospodarka komunalna
Sygn. powiązane
I SA/Op 295/22 - Wyrok WSA w Opolu z 2022-12-28
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 679
art. 4 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Op 295/22 w sprawie ze skargi Wojewody O. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [...] 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości ceny za usługę komunalną o charakterze użyteczności publicznej w zakresie odprowadzania wód opadowych lub roztopowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy O. na rzecz Wojewody O. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 28 grudnia 2022 r., sygn. akt I SA/Op 295/22, w sprawie ze skargi Wojewody O. (dalej jako "Wojewoda" albo "skarżący") na uchwałę Rady Miejskiej w O. (dalej jako "Rada" albo "organ") z dnia [...] 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości ceny za usługę komunalną o charakterze użyteczności publicznej w zakresie odprowadzania wód opadowych lub roztopowych, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Uchwałą z dnia [...] 2022 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości ceny za usługę komunalną o charakterze użyteczności publicznej w zakresie odprowadzania wód opadowych lub roztopowych, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559), dalej jako "u.s.g.", oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 679), dalej jako "u.g.k.", Rada ustaliła w § 1 cenę za usługę komunalną o charakterze użyteczności publicznej w zakresie odprowadzania wód opadowych lub roztopowych na terenie miasta i gminy O., świadczoną przez X Sp. z o.o. w A. w wysokości: 3,35 zł/m3 + 8% VAT = 3,62 zł/m3. Podjęta uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa O. z dnia [...] 2022 r. pod pozycją [...].
Wojewoda, na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na ww. uchwałę domagając się stwierdzenia jej nieważności z powodu istotnego naruszenia prawa oraz przyznania należnych kosztów według norm przepisanych. Zdaniem Wojewody zaskarżona uchwała istotnie narusza prawo z uwagi na wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego wyznaczającego radzie gminy granice kompetencji prawotwórczych. Ponadto wskazana w treści uchwały cena nie wskazuje w sposób transparentny i klarowny dla jej adresatów sposobu jej obliczenia, co powoduje zbyt dużą dowolność dla organu stanowiącego w ustalaniu wysokości tej ceny z uwagi na brak algorytmu jej ustalenia.
W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Uwzględniając skargę na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej jako "P.p.s.a.", i stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały Sąd pierwszej instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie spór pomiędzy organem a skarżącym koncentruje się w pierwszej kolejności na istnieniu podstaw prawnych pozwalających organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, to jest Radzie Miasta O. na ustanowienie regulacji prawnej dotyczącej ustalenia ceny za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych na terenie miasta i gminy O., świadczoną przez X Sp. z o.o. w A. Jako podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały organ wskazał art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k.
Sąd pierwszej instancji powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2022 r. (sygn. akt III OSK 5837/21), w którym podzielono pogląd, że uchwały podejmowane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowią akty prawa miejscowego. Mają one charakter normatywny, w związku z czym wynikające z nich ceny i opłaty obowiązują na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, wiążąc wszystkie podmioty wykonujące gospodarkę komunalną w zakresie usług użyteczności publicznej, jak i odbiorców tych usług lub osoby korzystające z obiektów użyteczności publicznej. Przepis ten, stanowiący lex specialis wobec regulacji ustrojowych, tworzy samoistną podstawę prawną do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego (przywołano wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 2990/17; z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II OSK 27/16). Zgodnie z art. 16 pkt 69 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2233), dalej jako "P.w.", ilekroć w ustawie jest mowa o wodach opadowych lub roztopowych - rozumie się przez to wody będące skutkiem opadów atmosferycznych. Natomiast z postanowień art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. wynika, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Z tego ostatniego przepisu wynika zatem, że z tytułu świadczenia określonych usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej gminy mogą pobierać opłaty. Jak zauważono, przepis art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. W świetle tych regulacji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafna jest konstatacja, że nie można zaprzeczyć, aby odprowadzanie wód opadowych i roztopowych nie stanowiło zadania własnego gminy o charakterze użyteczności publicznej, a więc usługi zaspokajającej potrzeby o charakterze zbiorowym, świadczonej w sposób oparty na majątku publicznym, w sposób ciągły i celem zaspokojenia potrzeb zbiorowości bez możliwości wyboru dostawcy tej usługi. Wskazano również , że trzeba mieć też na uwadze, że zgodnie z art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2028), dalej "u.z.z.w.", użyte w ustawie określenia oznaczają: ścieki komunalne - ścieki bytowe lub mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi będącymi skutkiem opadów atmosferycznych, odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych. Z zestawienia art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. oraz art. 2 pkt 10 u.z.z.w. wynika, że usuwanie i oczyszczanie ścieków komunalnych stanowi zadanie własne gminy. Natomiast do katalogu ścieków komunalnych zalicza się mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi będącymi skutkiem opadów atmosferycznych, jeżeli są one odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy. Jak dalej zauważono, przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. upoważnia organy stanowiące j.s.t. do regulowania odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Regulacja tej odpłatności wiąże się z postanowieniem o wysokości cen i opłat, albo o sposobie ustalania cen i opłat za określone usługi. Prawodawca lokalny został zatem upoważniony do wprowadzenia opłaty, która - wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji wyrażonemu w sprawie poddanej kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie stanowi daniny publicznej, ale jest formą odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Podkreślono jednocześnie, że w analizowanym przepisie zawarto alternatywne rozwiązania, a mianowicie postanowienie o wysokości cen i opłat albo postanowienie o sposobie ustalania cen i opłat. Lokalny prawodawca: "może postanowić o cenach i opłatach wyłącznie w przypadku, gdy cena wynika z innych regulacji i nie jest efektem ustaleń oraz kalkulacji jednostki samorządu terytorialnego, natomiast opłata jest bezpośrednią pochodną ceny, którą można ustalić na podstawie prostej kalkulacji. W każdym przypadku wysokość opłaty jest pochodną ceny [...]. Z tego też powodu zasadne jest w akcie prawnym nie tyle uregulowanie wysokości opłaty, co raczej sposobu jej ustalenia. Ostateczna opłata jest bowiem wypadkową ceny oraz najczęściej ilościowego ujęcia świadczonej usługi.
W przywołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podniósł również, że nie może przy tym mieć zastosowania jakakolwiek kalkulacja poza aktem prawa miejscowego, czyli na etapie podpisywania umowy cywilnoprawnej. Zarówno opłata (sposób jej ustalenia) oraz cena (sposób jej ustalenia) muszą być kompleksowo uregulowane w akcie prawa miejscowego. Dopiero na podstawie tak skonstruowanego aktu prawa miejscowego wyznaczającego cenę za usługę oraz sposób obliczenia opłaty, można rozważać podpisanie umowy cywilnoprawnej będącej podstawą prawną świadczenia usług komunalnych konkretnemu podmiotowi (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2021 r.; sygn. akt I GSK 639/21). Równocześnie zauważono, że tym różni się akt prawa miejscowego regulujący ceny i opłaty za określone usługi komunalne od aktu prawa miejscowego ustalającego opłatę będącą daniną publiczną, że w tym pierwszym przypadku akt ten musi regulować sposób ustalenia ceny i opłaty jeżeli sposób ich ustalenia nie wynika z innych regulacji. A w przypadku daniny publicznej prawodawca nie musi uzasadniać sposobu jej ustalenia. Uwaga ta dotyczy również opłat publicznych, które mają charakter odpłatny, czyli są wprowadzane za określone świadczenia o charakterze publicznoprawnym, jednakże - co należy podkreślić - nie muszą być ekwiwalentne. Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że będąc związany zarzutami skargi kasacyjnej, wypowiedział się wiążąco jedynie odnośnie charakteru prawnego zaskarżonej uchwały.
Sąd pierwszej instancji zauważył, że wprawdzie omówiony powyższej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2022 r. (sygn. akt III OSK 5837/21), jako wydany w innej sprawie nie ma mocy wiążącej o której mowa w art. 170 P,p,s,a,, to jednakże jest on kolejnym orzeczeniem sądowym wpisującym się i kontynuującym tę linię orzeczniczą, która przyjmuje, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. zawiera normę prawną upoważniającą organ stanowiący samorządu terytorialnego do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zawiera bowiem wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego, co wynika z konstrukcji tej normy prawnej, która na równi z umocowaniem zawartym w przepisach szczególnych stanowi umocowanie zawartej w tej normie.
Podzielając zatem stanowisko zaprezentowane w powyższym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i przyjmując je jako własne, Sąd meriti w niniejszej sprawie nie podzielił tych zarzutów skargi, które dotyczyły braku podstawy prawnej do podjęcia przez organ stanowiący gminy zaskarżonej uchwały. Skoro zatem w świetle obowiązujących regulacji prawnych istniała stosowna podstawa prawna, przewidziana w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., do podjęcia zaskarżonej uchwały w przedmiocie odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, Sąd był zobligowany do dokonania dalszej oceny zgodności z prawem regulacji samej zaskarżonej uchwały.
W tym też zakresie istotnym było w ocenie Sądu meriti przypomnienie, że Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadając się w sprawie o sygn. akt III OSK 5837/21 w kwestii samego istnienia podstawy prawnej dla ustalenia odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, jednocześnie zauważył, że tym różni się akt prawa miejscowego regulujący ceny i opłaty za określone usługi komunalne od aktu prawa miejscowego ustalającego opłatę będącą daniną publiczną, że w tym pierwszym przypadku akt ten musi regulować sposób ustalenia ceny i opłaty jeżeli sposób ich ustalenia nie wynika z innych regulacji. W tym też względzie Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się do swojego wcześniejszego wyroku z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 639/21. W wyroku tym wskazano między innymi, że prawodawca lokalny może postanowić o cenach i opłatach wyłącznie w przypadku, gdy cena wynika z innych regulacji i nie jest efektem ustaleń oraz kalkulacji jednostki samorządu terytorialnego, natomiast opłata jest bezpośrednią pochodną ceny, którą można ustalić na podstawie prostej kalkulacji. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Dokładna analiza art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. prowadzi do wniosku, że przepis ten upoważnia organy stanowiące j.s.t. do regulowania odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Regulacja tej odpłatności wiąże się z - jak wyraził to art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. - postanowieniem o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za określone usługi. Na podstawie tego upoważnienia ustawowego prawodawca lokalny został upoważniony do wprowadzenia opłaty, która - co należy podkreślić - nie stanowi daniny publicznej ale jest formą odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. W związku z powyższym upoważnienie nie ogranicza się tylko do wskazania końcowej opłaty, ale wiąże się również z wyznaczeniem ceny. W analizowanym przepisie ustawodawca wskazał na alternatywne rozwiązania, a mianowicie postanowienie o wysokości cen i opłat albo postanowienie o sposobie ustalania cen i opłat.
W tym stanie rzeczy, według Naczelnego Sądu Administracyjnego prawodawca lokalny może postanowić o cenach i opłatach wyłącznie w przypadku, gdy cena wynika z innych regulacji i nie jest efektem ustaleń oraz kalkulacji jednostki samorządu terytorialnego, natomiast opłata jest bezpośrednią pochodną ceny, którą można ustalić na podstawie prostej kalkulacji. Ponieważ w każdym przypadku opłata (jej wysokość) jest pochodną ceny, z tego też powodu zasadne jest w akcie prawnym nie tyle uregulowanie wysokości opłaty, co raczej sposobu jej ustalenia. Ostateczna opłata jest bowiem wypadkową ceny oraz najczęściej ilościowego ujęcia świadczonej usługi. W związku z powyższym w przypadku, gdy cena jest ustalana samodzielnie przez jednostkę samorządu terytorialnego, a ustalenie wysokości opłaty oraz ceny nie wiąże się z prostą kalkulacją prawodawca lokalny powinien wprowadzić regulację o sposobie ustalania cen i o sposobie ustalania opłat. W dalszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż w kontrolowanym w tej sprawie akcie prawa miejscowego - analogicznie jak w uchwale zaskarżonej w rozpoznawanej obecnie sprawie (uwaga Sądu pierwszej instancji) - określono wysokość cen za usługi odprowadzania wód opadowych lub roztopowych, jednak nie wiadomo, w jaki sposób ceny te zostały skalkulowane. Brak jest tu bowiem regulacji o sposobie ustalania cen. Po drugie zarówno w sprawie objętej omawianym wyrokiem NSA, jak i w niniejszej sprawie, w zaskarżonym akcie prawa miejscowego w ogóle nie uregulowano samej opłaty, nie mówiąc już o sposobie jej ustalenia. W takiej sytuacji, jak dalej zauważył NSA, ustalenie opłaty będącej, jak już wskazano, pochodną ceny może się okazać skomplikowane, gdyż przewidziano wyłącznie cenę, która odnosi się do objętości wód opadowych i roztopowych. Nie uregulowano natomiast, w jaki sposób należy ustalić objętość tych wód opadowych i roztopowych. W tym też zakresie Naczelny Sąd Administracyjny zdecydowanie nie dopuszcza tu zastosowania jakichkolwiek kalkulacji poza aktem prawa miejscowego, czyli na etapie podpisywania umowy cywilnoprawnej. Zarówno opłata (sposób jej ustalenia) oraz cena (sposób jej ustalenia) muszą być kompleksowo uregulowane w akcie prawa miejscowego. Dopiero na podstawie tak skonstruowanego aktu prawa miejscowego wyznaczającego cenę za usługę oraz sposób obliczenia opłaty, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., można rozważać podpisanie umowy cywilnoprawnej będącej podstawą prawną świadczenia usług komunalnych konkretnemu podmiotowi. Naczelny Sąd Administracyjny stoi zatem na stanowisku, że zagwarantowanie weryfikowalności przyjętej przez organ stanowiący ceny za przedmiotowe usługi jest możliwe wyłącznie jeżeli w akcie prawa miejscowego zostanie uregulowany sposób ustalenia tej ceny, co ma miejsce w sytuacji, gdy jest ona efektem określonej kalkulacji. Tylko w takim przypadku można zapewnić weryfikowalność ceny i sprawdzić, czy jest ona rynkowa i ekwiwalentna.
Sąd pierwszej instancji mając na uwadze powyżej zaprezentowane rozważania wskazał, że zagwarantowanie weryfikowalności przyjętej przez organ stanowiący ceny za przedmiotowe usługi jest możliwe wyłącznie jeżeli w akcie prawa miejscowego zostanie uregulowany sposób ustalenia tej ceny, co ma miejsce w sytuacji, gdy jest ona efektem określonej kalkulacji. Mając na uwadze treść zaskarżonej uchwały Sąd pierwszej instancji zauważył, iż uchwała nie zawiera jakiejkolwiek kalkulacji ustalonej w jej § 1 ceny za usługę komunalną o charakterze użyteczności publicznej w zakresie odprowadzania wód opadowych lub roztopowych na terenie miasta i gminy O., świadczoną przez X Sp. z o.o. w A., w wysokości 3,35 zł/m3 powiększoną o należny podatek VAT, co dało kwotę 3,62 zł/m3. W uzasadnieniu do projektu tej uchwały podano bowiem, że stawkę ustalono na podstawie kalkulacji X Sp. z o.o.
Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że aczkolwiek Rada była umocowana do podjęcia stosownej uchwały w przedmiocie określenia wysokości cen za określone usługi odprowadzania wód opadowych lub roztopowych, to jednakże same jej zapisy nie stanowią wypełnienia wynikającego z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. obowiązku kompleksowego uregulowania w akcie prawa miejscowego zarówno opłaty (sposobu jej ustalenia) oraz sposobu ustalenia ceny gwarantującej jej weryfikowalność. Wymogu tego w żądnej mierze nie spełniało odwołanie się w projekcie uchwały do kalkulacji X Sp. z o.o.
Rada wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając, z odwołaniem się do art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, to jest:
1) art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. poprzez błędną wykładnię, niezgodną z literalnym brzmieniem art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., polegającą na przyjęciu, iż nie jest wystarczające określenie w zaskarżonej uchwale wyłącznie ceny jednostkowej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych (w zł/m3), w sytuacji, w której w ww. regulacji ustawodawca zastosował spójnik "albo", a tym samym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest zobowiązany do ustalenia zarówno wysokości cen opłat, jak i sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostki samorządu terytorialnego, a w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że określenie sposobu ustalenia cen i opłat nie może nastąpić poza aktem prawa miejscowego, w szczególności w umowie cywilnoprawnej;
2) art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w związku z § 11 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283), dalej jako "ZTP", poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż dla zagwarantowania weryfikowalności ceny nie jest wystarczające wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały podstaw ustalenia stawki ceny jednostkowej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych oraz wskazanie sposobu kalkulacji zgodnie z dokumentami otrzymanymi od X Sp. z o.o. z siedzibą w A., a organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien ująć w uchwale sposób ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostki samorządu terytorialnego, co jest niezgodne z literalnym brzmieniem art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Rada wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji albo uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Wojewody. Ponadto Rada wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Z daleko idącej ostrożności procesowej, w przypadku nieuwzględnienia stanowiska Rady, wniosła o odstąpienie od zasądzania od niej kosztów postępowania w całości. Jednocześnie Rada oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od Rady na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie Rada złożyła stosowny wniosek, a Wojewoda nie przedstawił odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w treści art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki determinujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.),
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. We wniesionym przez Radę środku odwoławczym sformułowano jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego. Istotnym jest w tym miejscu wskazanie, że wbrew wyrażonej na piśmie intencji autora skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. oraz § 11 załącznika do rozporządzenia Prezesa rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej) powiązano w warstwie opisowej z regulacją art. 147 § 1 P.p.s.a., a zatem z przepisem procedury sądowoadministracyjnej stanowiącym podstawę do wydania przez Sąd pierwszej instancji wyroku stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały.
Strona skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, że zaskarżona uchwała określa wyłącznie cenę jednostkową od m3 za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych, co jest wystarczające, gdyż pozostałe elementy mające wpływ na wysokość opłaty mogą być ustalone w oparciu o doświadczenia zdobyte w ramach dotychczas funkcjonujących rozwiązań odnośnie naliczania opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, poza aktem prawa miejscowego, w szczególności w umowie cywilnoprawnej zawieranej przez operatora świadczącego z ramienia gminy usługi użyteczności publicznej z odbiorcami usługi.
Stanowisko to jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę nieprawidłowe.
Trafna jest argumentacja Sądu pierwszej instancji - odwołująca się w pełnym zakresie do rozważań zaprezentowanych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2022 r. (sygn. akt III OSK 5837/21) - że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. upoważnia organy stanowiące j.s.t. do regulowania odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Regulacja tej odpłatności wiąże się z postanowieniem o wysokości cen i opłat, albo o sposobie ustalania cen i opłat za określone usługi. Prawodawca lokalny został zatem upoważniony do wprowadzenia opłaty, która nie stanowi daniny publicznej, ale jest formą odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Co istotne, w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. zawarto alternatywne rozwiązania, a mianowicie postanowienie o wysokości cen i opłat albo postanowienie o sposobie ustalania cen i opłat. Lokalny prawodawca: "może postanowić o cenach i opłatach wyłącznie w przypadku, gdy cena wynika z innych regulacji i nie jest efektem ustaleń oraz kalkulacji jednostki samorządu terytorialnego, natomiast opłata jest bezpośrednią pochodną ceny, którą można ustalić na podstawie prostej kalkulacji. W każdym przypadku wysokość opłaty jest pochodną ceny. [...] Z tego też powodu zasadne jest w akcie prawnym nie tyle uregulowanie wysokości opłaty, co raczej sposobu jej ustalenia. Ostateczna opłata jest bowiem wypadkową ceny oraz najczęściej ilościowego ujęcia świadczonej usługi." W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może mieć zastosowania jakakolwiek kalkulacja poza aktem prawa miejscowego, czyli na etapie podpisywania umowy cywilnoprawnej. Zarówno opłata (sposób jej ustalenia) oraz cena (sposób jej ustalenia) muszą być kompleksowo uregulowane w akcie prawa miejscowego. Dopiero na podstawie tak skonstruowanego aktu prawa miejscowego wyznaczającego cenę za usługę oraz sposób obliczenia opłaty, można rozważać podpisanie umowy cywilnoprawnej będącej podstawą prawną świadczenia usług komunalnych konkretnemu podmiotowi. Ponadto istotnym jest wskazanie, że tym różni się akt prawa miejscowego regulujący ceny i opłaty za określone usługi komunalne od aktu prawa miejscowego ustalającego opłatę będącą daniną publiczną, że w tym pierwszym przypadku akt ten musi regulować sposób ustalenia ceny i opłaty jeżeli sposób ich ustalenia nie wynika z innych regulacji. W przypadku daniny publicznej prawodawca nie musi natomiast uzasadniać sposobu jej ustalenia. Uwaga ta dotyczy również opłat publicznych, które mają charakter odpłatny, czyli są wprowadzane za określone świadczenia o charakterze publicznoprawnym, jednakże - co należy podkreślić - nie muszą być ekwiwalentne.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić należy zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, który stwierdził, że Rada była umocowana do podjęcia stosownej uchwały w przedmiocie określenia wysokości cen za usługi odprowadzania wód opadowych lub roztopowych, to jednak same jej zapisy nie stanowią wypełnienia wynikającego z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. obowiązku kompleksowego uregulowania w akcie prawa miejscowego zarówno opłaty (sposobu jej ustalenia) oraz sposób ustalenia ceny gwarantującej jej weryfikowalność. Ten obowiązek należy bowiem wypełnić poprzez przyjęcie stosownych zapisów w treści danej uchwały.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawnienie do określania cen, wynikające z przepisów szczególnych, jak i z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., jest konsekwencją wymogu powszechnej dostępności usług o charakterze użyteczności publicznej (art. 1 ust. 2 u.g.k.), która uzasadnia nie tylko rozstrzyganie o cenach stosowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, gospodarujących własnym mieniem. Zgodnie z istotą gospodarki komunalnej, którą jest zaspokajanie potrzeb mieszkańców, prowadzenie jej nie opiera się na wolności działalności gospodarczej, nawet jeśli zajmuje się tym przedsiębiorca prywatny, i podlega ograniczeniom dotyczącym warunków jej wykonywania. Ceny nie mogą być wygórowane i mechanizm ich ustalania nie jest typowo rynkowy. Należy też podkreślić, że umowy zawierane z odbiorcami w zakresie gospodarki komunalnej stanowią umowy adhezyjne i nie ma praktycznej możliwości indywidualnego negocjowania ich warunków. Warunki te muszą być zatem określane generalnie dla wszystkich usługobiorców. Czyni to jednostronnie administracja samorządowa, określając między innymi jakość i sposób świadczenia usług, przede wszystkim w regulaminach. Omawiany przepis wskazuje na kompetencję do określania cen przedmiotowych usług (por. C. Banasiński, K. Jaroszyński, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2017 r.; System Informacji Prawnej LEX./el – uwagi do art. 4).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro z delegacji ustawowej wynika jednoznaczne, że uchwała ma określać "sposób ustalania cen i opłat za usługi komunalne [...]", to trudno uznać, że dla wypełnienia tej delegacji wystarczające będzie zawarcie odpowiednich zapisów w tym zakresie w uzasadnieniu do uchwały podjętej (na przykład poprzez odniesienie się - jak w realiach rozpatrywanej sprawy - do kalkulacji danego przedsiębiorstwa komunalnego). W przypadku, gdy organ powinien uregulować sposób ustalania cen i opłat za usługi komunalne, niedopuszczalne jest zastosowanie jakichkolwiek kalkulacji poza aktem prawa miejscowego, czyli na etapie podpisywania umowy cywilnoprawnej. Akty prawa miejscowego powinny wypełniać delegację ustawową w sposób kompleksowy (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2023 r.; sygn. akt III OSK 253/22).
Uznając z powyższych względów, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły prawidłowości wyroku wydanego przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł - jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku - o jej oddaleniu.
O kosztach postępowania kasacyjnego (punkt drugi sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Na koszty te składa się wynagrodzenie pełnomocnika Wojewody należne za sporządzenie i wniesienie w terminie ustawowym, określonym dyspozycją art. 179 P.p.s.a., odpowiedzi na skargę kasacyjną.