III OSK 465/23

III OSK 465/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /przewodniczący/
Ireneusz Dukiel
Wojciech Jakimowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Ke 453/22 - Wyrok WSA w Kielcach z 2022-11-08
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Pawłowski po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 453/22 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia I. z siedzibą w S. na decyzję Z. sp. z o.o. z siedzibą w S. z dnia 28 lipca 2022 r., znak: 3720/2022/ZEC w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z. sp. z o.o. z siedzibą w S. na rzecz Stowarzyszenia I. z siedzibą w S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia I. z siedzibą w S. (dalej także jako: Stowarzyszenie) na decyzję Z. sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej także jako: Spółka) z dnia 28 lipca 2022 r., znak: 3720/2022/ZEC o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w punkcie I wyroku z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 453/22 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Spółki z dnia 30 czerwca 2022 r., a w punkcie II wyroku zasądził od Spółki na rzecz Stowarzyszenia kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem z dnia 3 czerwca 2022 r. Stowarzyszenie, w oparciu o art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwróciło się do Spółki o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kserokopii wszelkiej korespondencji, dokumentacji oraz oświadczeń wiedzy i woli dotyczących realizacji umowy nr [...] zawartej pomiędzy Spółką, a generalnym wykonawcą firmą C. S.A. z siedzibą w K. ul. [...]. Stowarzyszenie poprosiło jednocześnie, aby wskazane powyżej kserokopie przekazać od daty zawarcia ww. umowy do daty odpowiedzi na powyższy wniosek.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Spółka pismem z dnia 10 czerwca 2022 r. wezwała Stowarzyszenie do wyjaśnienia czy wniosek z dnia 3 czerwca 2022 r. odnosi się zarówno do korespondencji kierowanej przez Spółkę do C. S.A., jak i do korespondencji kierowanej przez C. S.A. do Spółki?
Stowarzyszenie odpowiedziało na powyższe wezwanie w piśmie z dnia 14 czerwca 2022 r., w którym wskazało, że wniosek z dnia 3 czerwca 2022 r. dotyczy korespondencji kierowanej przez Spółkę do C. S.A., jak i tej otrzymywanej przez Spółkę od C. S.A.
W piśmie z dnia 30 czerwca 2022 r. Spółka odmówiła udostępnienia ww. informacji i wskazała, iż dokumentacja objęta wnioskiem Stowarzyszenia stanowi dokumenty wewnętrzne Spółki i nie podlega udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. Spółka podkreśliła, że dokumentacja będąca przedmiotem wniosku Stowarzyszenia nie zawiera żadnego finalnego stanowiska zarówno Spółki, jak i C. S.A., które wpływałoby na zmianę relacji stron wynikającej z zawartej umowy nr [...], a ponadto nie zawiera także żadnych decyzji administracyjnych, które byłyby wydawane przez Spółkę lub C. S.A. Jak wskazała Spółka, dokumentacja ta zawiera szereg pism informacyjnych służących bieżącej prawidłowej realizacji obowiązków wynikających z umowy nr [...], a ponadto wzajemne stanowiska stron co do realizacji ww. obowiązków.
Spółka podkreśliła, że dokonała szczegółowej analizy korespondencji i każde z pism zweryfikowała w kontekście ustalenia czy stanowi ono dokument wewnętrzny. Analiza ta wykazała, że C. wystosował do Spółki 30 pism, z których:
- 10 dotyczyło bieżących rozliczeń w związku z umową wykonawczą;
- 2 dotyczyły skutków wojny w Ukrainie i realizacji umowy podwykonawczej;
- 6 dotyczyło uzyskiwania od organów administracji zgód niezbędnych dla realizacji procesu inwestycyjnego;
- 7 dotyczyło przedstawienia umowy podwykonawczej;
- 2 dotyczyły harmonogramu realizacji prac;
- 1 dotyczyło kwestii technicznych związanych z realizacją;
- 2 dotyczyły szeroko pojętej działalności biznesowej wykonawcy.
Jednocześnie Spółka wystosowała do C. 15 pism, z których:
- 7 dotyczyło bieżących rozliczeń w związku z umową;
- 3 dotyczyły umów podwykonawczych;
- 1 dotyczyło harmonogramu realizacji prac;
- 3 dotyczyły uzyskiwania od organów administracji zgód niezbędnych dla realizacji procesu inwestycyjnego;
- 1 dotyczyło korzystania przez wykonawcę z materiałów marketingowych.
W związku z powyższym Spółka wskazała, że treść i zakres wskazanej i przeanalizowanej przez organ korespondencji wyraźnie potwierdza, że odnosi się ona zasadniczo do wymiany informacji i materiałów niezbędnych z punktu widzenia realizacji umowy zawartej pomiędzy Spółką, a C. S.A. Jednocześnie Spółka podkreśliła, że korespondencja ta nie prowadziła do zmiany umowy lub zasad realizacji inwestycji wynikających z tej umowy.
Stowarzyszenie nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Spółki wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy i zarzucając naruszenie art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez nieuzasadnione przyjęcie, że żądane informacje stanowią dokumenty wewnętrzne, które nie są objęte obowiązkiem ich przekazania wnioskodawcy w drodze dostępu do informacji publicznej oraz naruszenie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak wszechstronnego rozważenia przez spółkę wszystkich istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy i błędne przyjęcie, że żądane przez wnioskodawcę informacje nie podlegają ujawnieniu z uwagi na rzekomą okoliczność, że są to dokumenty wewnętrzne, wniosło o uchylenie przedmiotowej decyzji i udzielenie żądanej informacji publicznej wnioskodawcy. Stowarzyszenie podniosło przede wszystkim, że żądana korespondencja bezpośrednio dotyczy realizacji inwestycji celu publicznego, a także w znacznej mierze kwestii związanych z gospodarowaniem przez Spółkę majątkiem publicznym.
W związku z powyższym Spółka decyzją z dnia 28 lipca 2022 r., nr 3720/2022/ZEC, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 30 czerwca 2022 r. wskazując w uzasadnieniu, że sam fakt realizowania przez spółkę komunalną zadań publicznych nie oznacza automatycznie, że jest ona zobowiązana do udostępniania wszelkiej wewnętrznej dokumentacji. Natomiast dokumentacja, o której mowa we wniosku Stowarzyszenia, zdaniem Spółki, nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu, bowiem składają się na nią pisma o charakterze wewnętrznym, które nie są wyrazem oficjalnego stanowiska Spółki. Spółka podkreśliła, że w decyzji z dnia 30 czerwca 2022 r. nie tylko wymieniła szczegółowo, jakie pisma wchodzą w skład korespondencji prowadzonej z wykonawcą, ale także podała ich dokładną liczbę. W związku z powyższym, zdaniem Spółki, podjęto zatem wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wyczerpująco zebrano i rozpatrzono cały materiał sprawy, a także zawarto w decyzji wszelkie wymagane prawem elementy. Ustalono bowiem, co zawiera żądana przez Stowarzyszenie korespondencja, a nawet, jaką jej ilość Spółka posiada, a następnie dokonano segregacji dokumentów, z których wszystkie zakwalifikowano jako wewnętrzne.
W piśmie z dnia 29 sierpnia 2022 r. Stowarzyszenie wywiodło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na ww. decyzję i wnosząc o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości, a także poprzedzającej ją decyzji z dnia 30 czerwca 2022 r., zasądzenie od Spółki na rzecz Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania w kwocie ustalonej na podstawie norm prawem przepisanych, a także o zobowiązanie Spółki do przedłożenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach treści dokumentacji, o której mowa w decyzji z dnia 30 czerwca 2022 r., zarzuciło Spółce naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że żądane informacje stanowią dokumenty wewnętrzne, które nie są objęte obowiązkiem ich przekazania wnioskodawcy w drodze dostępu do informacji publicznej;
2) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak wszechstronnego rozważenia przez Spółkę wszystkich istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy i błędne przyjęcie, że żądane przez wnioskodawcę informacje nie podlegają ujawnieniu z uwagi na rzekomą okoliczność, że są to dokumenty wewnętrzne.
W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, że ze swej istoty komunalne spółki prawa handlowego zakładane są przez jednostki samorządu terytorialnego w celu realizacji zadań publicznych, a kwestię tę reguluje ustawa o gospodarce komunalnej. Stowarzyszenie zauważyło, że w przypadku Spółki takimi zadaniami jest dostarczanie ciepła oraz organizacja transportu miejskiego, a także zwróciło uwagę na to, że jedną ze spraw prowadzonych przez Spółkę jest realizacja umowy nr [...], zawartej ze Spółką w celu wykonania inwestycji pn. [...]. Stowarzyszenie podkreśliło, że jest to inwestycja celu publicznego. Stowarzyszenie podniosło, że obowiązkiem Spółki jest w szczególności udostępnienie korespondencji związanej z realizacją przedmiotowej umowy, a ponadto z: bieżącym rozliczeniem w związku z umową wykonawczą, skutkami wojny w Ukrainie i realizacją umowy podwykonawczej, przedstawienia umowy podwykonawczej, harmonogramu realizacji prac, kwestii technicznych związanych z realizacją, bieżących rozliczeń w związku z umową, umów podwykonawczych, czy uzyskiwania od organów administracji zgód niezbędnych dla realizacji procesu inwestycyjnego.
W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o oddalenie skargi w całości podtrzymując stanowisko wyrażane w dotychczasowym toku postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w punkcie I wyroku z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 453/22 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Spółki z dnia 30 czerwca 2022 r., a w punkcie II wyroku zasądził od Spółki na rzecz Stowarzyszenia kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił na wstępie, że kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje ocena, czy objęte przedmiotowym wnioskiem informacje stanowią informację publiczną. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem Spółki, dokumentacja, o której mowa w przedmiotowym wniosku, nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu. Składają się na nią pisma o charakterze wewnętrznym, które nie są wyrazem oficjalnego stanowiska Spółki. Spółka wyjaśniła, że dokumentacja objęta wnioskiem zawiera szereg pism służących informacji, niezbędnych dla bieżącego prawidłowego realizowania obowiązków wynikających z umowy nr [...], a ponadto w dokumentacji zawarte są wzajemne stanowiska stron co do bieżącej realizacji obowiązków obu stron wynikających z ww. umowy. Zakład dokonał szczegółowej analizy korespondencji, którą C. wystosował do Spółki i którą Spółka wystosowała do C.
W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zauważył, że jak wynika z treści wniosku Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej, Stowarzyszenie zwróciło się do Spółki o udostępnienie nie tylko korespondencji związanej z ww. umową nr [...], ale także wszelkiej dokumentacji oraz oświadczeń wiedzy i woli dotyczących realizacji tej umowy. Ponadto, Sąd I instancji podkreślił, że umowa, na którą wskazuje wniosek o udostępnienie informacji publicznej, dotyczy realizacji inwestycji celu publicznego, a Stowarzyszenie precyzuje, że jest to inwestycja pn. [...]. Dodatkowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał, że pełnomocnik Stowarzyszenia na rozprawie wyjaśnił, że ww. inwestycja jest realizowana w ramach zamówień publicznych, a wydatki zaplanowano na ok. 102 mln złotych i w związku z tym została zaciągnięta pożyczka w Wojewódzkim Funduszu Ochrony Środowiska na ten cel. Nie ma zatem w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wątpliwości, że środki wydatkowane na realizację umowy mają charakter publiczny, a sama umowa została zawarta w trybie przepisów o zamówieniach publicznych. Spółka zaś realizuje zadanie publiczne w związku z tą umową.
Powyższe zastrzeżenia w ocenie Sądu I instancji prowadzą do wniosku, że informacje zawarte w dokumentacji dotyczącej ww. umowy co do zasady mają charakter publiczny. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, informacją publiczną jest z pewnością treść i postać wszystkich dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej). Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, że definicję dokumentu urzędowego zawiera art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Następnie dodał, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 351/17, że wprowadzenie definicji legalnej "dokumentu urzędowego" w art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma na celu umożliwić precyzyjne stosowanie regulacji art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 4a oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Posiada ona szeroki zakres przedmiotowy i uniwersalny charakter, gdyż obejmuje wszelkie treści oświadczeń woli lub wiedzy bez względu na formę ich utrwalenia. Sąd I instancji podkreślił jednak, że użycie terminu "podpisana" implikuje konieczność dokonania tej czynności zgodnie z wymogami stawianymi jej przez poszczególne unormowania dotyczące tej materii. Dodatkową przesłanką zakwalifikowania utrwalonej treści oświadczenia woli lub wiedzy do grupy dokumentów urzędowych jest skierowanie jej do innego podmiotu lub złożenie do akt, przy czym rodzaj adresata oświadczenia woli lub wiedzy jest nieistotny (inny funkcjonariusz publiczny, podmiot, którego oświadczenie woli lub wiedzy bezpośrednio dotyczy, osoba trzecia). Konstytutywną przesłanką definicji dokumentu urzędowego jest jego pochodzenie od funkcjonariusza publicznego. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, pod tym ostatnim pojęciem należy rozumieć podmioty wskazane w art. 115 § 13 Kodeksu kornego, a przepis ten w kontekście art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy jednak interpretować zawężająco, gdyż nie każda osoba będąca pracownikiem organu administracji publicznej będzie upoważniona do władczego działania, a tym samym jej utrwalone oświadczenie woli lub wiedzy nie będzie posiadać charakteru urzędowego (takiego kwalifikowanego charakteru nie posiadają w szczególności dokumenty wydane przez osoby pełniące funkcje eksperckie lub udzielające niewiążących prawnie opinii czy analiz).
Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że z treści uzasadnień wydanych w tej sprawie decyzji nie wynika, jakie w ogóle dokumenty zostały wytworzone po zawarciu umowy nr [...], co w ocenie Sądu I instancji uniemożliwia dokonania jakiejkolwiek oceny czy wśród dokumentów dotyczących tej umowy są dokumenty urzędowe, bądź inne dokumenty, które w świetle regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej zawierają informację publiczną. Informację publiczną będą zawierać wszystkie dokumenty o cechach dokumentu urzędowego dotyczące realizacji przedmiotowej umowy (art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej), a nie tylko - jak twierdzi Spółka - decyzje administracyjne. Będą to dokumenty utrwalone i podpisane przez funkcjonariusza publicznego. Taką informację będą zawierały także te dokumenty, których konieczność wytworzenia w określonej formie przewidują obowiązujące przepisy, bądź zawarta z wykonawcą umowa, np. wniosek wykonawcy o zmianę harmonogramu robót, aneksy do umowy, umowy podwykonawcze, protokoły odbioru robót itp.
Sąd I instancji zauważył, że Spółka rozpoznała wniosek Stowarzyszenia przede wszystkim z punktu widzenia informacji dotyczącej wzajemnej korespondencji stron kontraktu, choć Stowarzyszenie zwróciło się o wszelką dokumentację oraz oświadczenia wiedzy i woli dotyczące realizacji umowy nr [...]. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał, że przywołany w uzasadnieniu decyzji z dnia 30 czerwca 2022 r. przedmiot korespondencji pomiędzy Spółką, C. także wskazuje, że w związku z realizacją ww. umowy została wytworzona dokumentacja, która może zawierać informację publiczną. Zdaniem Sądu I instancji w szczególności taką informację mogą zawierać dokumenty wytworzone przez Spółkę (nawet jeżeli w ramach korespondencji zostały skierowane do kontrahenta) dotyczące rozliczeń w związku z umową, umów podwykonawczych, harmonogramu realizacji prac, czy uzyskiwania od organów administracji zgód niezbędnych do realizacji inwestycji.
Jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach powtórzył, że uzasadnienia obu decyzji wydanych w sprawie - z uwagi na ich sporządzenie z naruszeniem wymogów z art. 107 § 3 Kodeksu postepowania administracyjnego - nie pozwalają Sądowi na ocenę prawidłowości zakwalifikowania dokumentacji (korespondencji) związanej z realizacją ww. umowy jako dokumentów wewnętrznych. Organ powinien opisać każdy dokument (każde oświadczenie woli i wiedzy), którego nie chce udostępnić (nawet jeśli wchodzi w skład korespondencji z kontrahentem) i podać powody tej odmowy. Opis dokumentu powinien wyjaśniać, kto podpisał dokument (bądź jaką funkcję pełni ta osoba), w jakiej dacie oraz czego konkretnie dotyczy dokument. Wtedy dopiero możliwa będzie ocena, czy dokument zawiera informację publiczną, a jeśli tak, to czy z uwagi na ograniczenia wynikające z przepisów szczególnych (art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej) uzasadniona jest odmowa jej udostępnienia.
W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja z dnia 30 czerwca 2022 r. zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka i zaskarżając ten wyrok w całości wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz o zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, ewentualnie w razie uznania przez Sąd, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej w myśl art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie:
1) prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego niezastosowanie i uchylenie obu zaskarżonych decyzji w zakresie, w jakim odnosiły się do pism skierowanych do Spółki przez C. S.A.;
2) przepisów prawa procesowego, tj. art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez uznanie, iż uzasadnienie obu zaskarżonych decyzji narusza postanowienia tegoż przepisu, w sytuacji, gdy w uzasadnieniu określono adresatów i nadawców pism, których dotyczą decyzje oraz ich ogólną tematykę, uwzględnienie zaś w uzasadnieniu szczegółowego opisu dokumentu (w szczególności tematyki dokumentu), którego dotyczy decyzja odmowna stanowiłoby de facto ujawnienie informacji w nim zawartej, czyniłoby zatem decyzję odmowną bezprzedmiotową.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że korespondencja kierowana do niej przez podmiot niebędący organem administracji publicznej, jakim jest C. S.A., zasadniczo nie stanowi w ogóle informacji publicznej. Ponadto, strona skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę na to, że taki podmiot zewnętrzny ma prawo oczekiwać zachowania poufności korespondencji i poszanowania tajemnicy przedsiębiorstwa zawartej w tej korespondencji na ogólnych zasadach dotyczących uczestników obrotu gospodarczego. W związku z tym, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, skarga powinna zostać oddalona w zakresie, w jakim dotyczy ona korespondencji kierowanej przez C. S.A. do Spółki. Wskazane w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku aneks lub protokoły odbioru robót nie stanowią zaś elementu korespondencji.
Strona skarżąca kasacyjnie wskazała także, że z treści uzasadnienia zaskarżonych decyzji wynika, że odmowa udostępnienia informacji nie dotyczy umów lub aneksów do umów, a jedynie bieżącej korespondencji stron umowy. Natomiast uzasadnienie decyzji odnoszącej się do poszanowania tajemnicy nie może samo w sobie prowadzić do ujawnienia tej tajemnicy, bowiem prowadziłoby to do bezprzedmiotowości normy zawartej w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od Spółki na rzecz Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości ustalonej na podstawie norm prawem przepisanych i zgadzając się z rozstrzygnięciem Sądu I instancji zwróciło ponadto uwagę na wadliwe sformułowanie przez stronę skarżącą kasacyjnie podstaw kasacyjnych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego Stowarzyszenie wskazało, że nieskuteczne jest sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa materialnego "poprzez jego niezastosowanie", czyli jedynie przytoczenie w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego, który zdaniem skarżącego nie został zastosowany, choć powinno to mieć miejsce. Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania Stowarzyszenie zwróciło uwagę na to, że Spółka w żaden sposób nie odniosła się do tego jakie przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi miały zostać naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach i już z tej przyczyny zarzut taki jest skonstruowany w sposób wadliwy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).
W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Sądowi I instancji naruszenie art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) – dalej zwanej k.p.a., poprzez "poprzez uznanie, iż uzasadnienie obu zaskarżonych decyzji narusza postanowienia tegoż przepisu, w sytuacji gdy w uzasadnieniu określono adresatów i nadawców pism, których dotyczą decyzje oraz ich ogólną tematykę, uwzględnienie zaś w uzasadnieniu szczegółowego opisu dokumentu (w szczególności tematyki dokumentu), którego dotyczy decyzja odmowna stanowiłoby de facto ujawnienie informacji w nim zawartej, czyniłoby zatem decyzję odmowną bezprzedmiotową". Zarzut ten nie mógł odnieść skutku.
Przede wszystkim wskazać należy, że sąd administracyjny sprawując kontrolę działalności organów administracji publicznej przepisów k.p.a. nie stosuje, a jedynie dokonuje oceny ich zastosowania przez organy i podmioty zobowiązane do stosowania przepisów k.p.a. w odpowiednim zakresie. Niezależnie jednak od tego, dla skuteczności podważenia stanowiska Sądu I instancji co do uznania wydanych przez organ decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej za wadliwe, w realiach niniejszej sprawy, w której wydano decyzje administracyjne na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., konieczne było nie tylko przywołanie przepisów k.p.a., ale przede wszystkim wskazanie odpowiednich przepisów postępowania zawierających unormowania dotyczące postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, tj. art. 16 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym "Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (...)". Skarga kasacyjna wymogu tego nie spełnia. Tymczasem sprawa, której przedmiotem jest kwestia udostępnienia informacji publicznej, jest z tego względu sprawą specyficzną bowiem dotyczy oświadczenia wiedzy, a nie oświadczenia woli organu, jakie jest właściwe dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 k.p.a., a przewidziana w u.d.i.p. forma decyzji dla odmowy udostępnienia informacji publicznej służy przede wszystkim zagwarantowaniu praw procesowych, w tym zwłaszcza prawa do odwołania na drodze administracyjnej. Z tego względu konieczna stała się wyraźna deklaracja ustawodawcy wyrażona w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. o dopuszczalności stosowania w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji dla skuteczności zarzutów wadliwego uwzględnienia skargi Stowarzyszenia przez Sąd I instancji, konieczne było wskazanie na naruszenie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Skoro rozpoznawana skarga kasacyjna wymogu tego nie spełnia, to czyni to rozpatrywany zarzut nieskutecznym.
W związku z nieskutecznością podniesionego przez autora skargi kasacyjnej zarzutu w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.
Przechodząc zaś do oceny zarzutu podniesionego przez stronę skarżącą kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
Na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wytyka Sądowi I instancji naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez jego niezastosowanie i uchylenie obu zaskarżonych decyzji w zakresie w jakim odnosiły się do pism skierowanych do Spółki przez spółkę C. S.A. Zarzut ten także okazał się nieskuteczny.
W związku z treścią powyższego zarzutu podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, Lex 120212; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10, LEX nr 1080252). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12, LEX nr 1382183). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianego zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna jednak nie spełnia, co tym samym czyni podnoszony zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nieskutecznym.
Ponadto, o nieskuteczności omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego niezastosowanie świadczy również jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na jego podstawie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w błędnej, jej zdaniem, ocenie treści wniosku Stowarzyszenia w zakresie dotyczącym udostępnienia pism skierowanych do Spółki przez spółkę C. S.A., co z kolei stanowi ocenę jednego z istotnych dokumentów postępowania, która jako taka mogłaby być zwalczana zarzutem naruszenia przepisów postępowania, a nie – tak jak w rozpoznawanej skardze kasacyjnej – zarzutem naruszenia prawa materialnego. Należy bowiem podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie (niezastosowanie) jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego również z tego powodu omawiany zarzut okazał się niezasadny.
Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto natomiast na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.