III OSK 1079/22

III OSK 1079/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-07-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Jezielska /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6480
659
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III SAB/Gl 158/21 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-01-12
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Gminy B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2022 r. sygn. akt II SAB/Gl 158/21 w sprawie ze skargi A.A. na przewlekłość postępowania Burmistrza Gminy B. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z 12 stycznia 2022 r. (sygn. akt II SAB/Gl 158/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.A. na przewlekłość postępowania Burmistrza B. w przedmiocie informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania prze WSA Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), zobowiązał Burmistrza B. do załatwienia wniosku skarżącego z 21 lipca 2021 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od zwrócenia akt sprawy przez Sąd; stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza, które ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzył Burmistrzowi grzywnę w wysokości 200 zł; oddalił skargę w pozostałym zakresie oraz zasądził od Burmistrza na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku podano, że 21 lipca 2021 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o przesłanie umowy organu zawartej z K. S.A. Pismem z 4 sierpnia 2021 r. organ poinformował skarżącego o przedłużeniu terminu udzielenia odpowiedzi do 30 września 2021 r. w związku z okresem urlopowym.
W dniu 5 sierpnia 2021 r. skarżący wystąpił ze skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.) i wnosząc o zobowiązanie organu do wykonania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, stwierdzenie, że organ dopuścił się nieuzasadnionego przedłużenia terminu udostępnienia informacji publicznej poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podając, że organ nie odmówił udzielenia odpowiedzi, a także omyłkowo przedłużył termin załatwienia wniosku do 30 września 2021 r. zamiast do 15 września 2021 r. Wyjaśniono, że organ zajmujący się merytorycznie sprawami z zakresu udzielenia odpowiedzi na wniosek, zgodnie z regulaminem organizacyjnym, winien składać się z 2 pracowników, z czego jeden przebywał na urlopie, a drugi jest w okresie wypowiedzenia. Ponadto podniesiono, że aktualnie przeprowadzanych jest 6 konkursów na wolne stanowiska urzędnicze, wpływa bardzo duża liczba wniosków o udostępnienie informacji publicznej, w tym także od skarżącego, zaś urząd miejski jest niewielki. Wskazano, że udzielenie odpowiedzi na wniosek wiąże się ze stosunkowo dużym nakładem pracy, gdyż wymaga wydzielenia kilkustronicowych umów dotyczących danego kontrahenta i dokonania ich skanów.
W kolejnych pismach procesowych z 6 października, 1 i 15 listopada oraz 1 grudnia 2021 r. skarżący poinformował, że organ nie rozpoznał jego wniosku, a także wniósł dodatkowo o ukaranie organu kwotą grzywny w wysokości 5000 zł.
Uwzględniając częściowo skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że Wójt Gminy jest organem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej w zakresie jego funkcjonowania. Natomiast przedmiotem wniosku jest udostępnienie umowy organu zawartej z K. S.A. i organ na tym etapie postępowania nie kwestionuje, że umowa dotyczy jego sfery działalności publicznej. Zatem wniosek skarżącego z 21 lipca 2021 r. nie jest prawidłowo procedowany, gdyż w terminie 14 dni do załatwienia wniosku tj.: 4 sierpnia 2021 r. organ poinformował skarżącego o przedłużeniu terminu jego załatwienia do 31 września 2021 r., co jest niezgodne z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Ponadto pomimo upływu tego terminu wniosek nie został załatwiony. W związku z tym WSA stwierdził, że organ dopuścił do przewlekłości w załatwieniu wniosku skarżącego, a przewlekłość ta jest zawiniona i ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Podano, że organ nie poinformował WSA, czy zastosował się do wymogów ustawy do dnia orzekania w sprawie tj. do 12 stycznia 2022 r. i w tym stanie rzeczy Sąd uznał, że organ nie udzielił informacji publicznej stronie zgodnie z wnioskiem, mimo upływu niemalże pół roku od daty jego złożenia. Wskazano, że na wynik sprawy nie wpływa argument organu o niemożności załatwienia wniosku z uwagi na urlopy pracowników oraz dużą ilość spraw z zakresu informacji publicznej. Wyjaśniono, że wymierzając grzywnę WSA uwzględnił okoliczność, że organ nie załatwił wniosku przez 6 miesięcy, jednak oddalił skargę w pozostałym zakresie uznając, że kwota ta jest wystarczająca do zdyscyplinowania organu.
Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł Burmistrz B., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania:
- art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia w przedmiocie przewlekłości postępowania bez przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, a mianowicie faktu, że organ zgodnie z art. 13 u.d.i.p. przedłużył postępowanie i przekazał skarżącemu w dniu 2 grudnia 2021 r. skan porozumienia z K.;
- art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, przejawiające się w uwzględnieniu skargi na przewlekłość prowadzonego postępowania pomimo istnienia w sprawie szeregu okoliczności faktycznych i wniosków korzystnych dla Burmistrza B. i wskazujących na aktywność procesową organu, a wyartykułowanych powyżej w pkt 1 skargi;
- naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyznanie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w wysokości 100 zł i nałożenie na organ grzywny w wysokości 200 zł.
Wskazując na powyższe naruszenia skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, dopuszczenie dowodu z pisma organu z 2 grudnia 2021 r. wraz z porozumieniem, pisma z 23 grudnia 2021 r., pisma z 10 stycznia 2022 r., pism z 25 stycznia 2022 r. i 10 lutego 2022 r. na okoliczność, że Burmistrz nie pozostawał bezczynny oraz oświadczył, że zrzeka się prawa do rozpoznania sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu powyższych zarzutów wskazano, że przy ustalaniu terminu udzielenia odpowiedzi na wniosek nastąpiła oczywista omyłka pisarska, gdyż prawidłowy termin to 15 września 2021 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu o bezczynności organu można jednak mówić wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust.1 u.d.i.p. terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2-miesięcznym terminie, albo nie wyda na zasadach przewidzianych w k.p.a. decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej. Natomiast skarżący kasacyjnie organ nie tylko nie odmówił udzielenie odpowiedzi, ale podjął przewidziane w art. 13 u.d.i.p. kroki, a jako przyczynę przesunięcia terminy wskazał trwający okres urlopowy pracowników, trwający nabór pracowników na nowe stanowiska urzędnicze oraz wpływ bardzo dużej liczba wniosków o udostępnienie informacji publicznej, w tym od samego skarżącego. Pomimo tego organ w dniu 2 grudnia 2021 r. przekazał skarżącemu skan porozumienia z K. oraz wyjaśnił, że nie jest w posiadaniu umowy z K. SA.
W odpowiedzi na skargę A.A. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania wedle norm przepisanych. Wyjaśnił, że jakakolwiek próba realizacji jego wniosku nastąpiła już po przekroczeniu terminu, tj. w dniu 2 grudnia 2021r. i polegała na udostępnieniu porozumienia z K., nie stanowiącej przedmiot wniosku umowy. Wprawdzie w skardze kasacyjnej organ podał, że udostępnił porozumienie, a nie umowę, ponieważ nie znajduje się w jej posiadaniu, to tego typu informacja powinna być przedstawiona wnioskodawcy w ustawowym terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.
Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy podkreślić, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oparte jest na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu przed Sądem I instancji. Zatem obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II SK 1688/07). Wprawdzie nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13, wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11).
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., które miałoby polegać na wydaniu orzeczenia bez przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz bez uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy, a mianowicie faktu przedłużenia postępowania zgodnie z art. 13 u.d.i.p. oraz przekazania skarżącemu 2 grudnia 2021 r. żądanej informacji.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Skoro bowiem wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonego aktu lub czynności bądź rozpoznając skargę na bezczynność sąd ocenia zgodność zachowania organu z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07). W związku z tym do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków, wydał wyrok mimo niekompletnych akt sprawy, pominął istotną część tych akt lub też oparł orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA: z 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09, z 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1645/09, z 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 763/12). Podkreślić jednak należy, że art. 54 § 2 p.p.s.a. nakłada na organ obowiązek przekazania sądowi, wraz ze skargą i odpowiedzią na nią, kompletnych i uporządkowanych akt sprawy. W związku należy przyjąć, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy, ewentualnie uzupełnione przez organ w toku postępowania sądowego przed wydaniem orzeczenia przez Sąd są tymi, które organ posiadał prowadząc postępowanie, zakończone orzeczeniem zaskarżonym do Sądu lub skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. To zatem na podstawie przekazanych przy skardze akt sprawy Sąd wydaje wyrok i to te akta są tymi, o których mowa w art. 133 § 1 p.p.s.a. Tylko, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, Sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, w trybie art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. Jednak powołane przepisy nie nakładają na Sąd obowiązku gromadzenia kompletnych akt postępowania w sprawie toczącej się przed nim, a tylko dokonania oceny na podstawie akt przesłanych przez organ. W związku z tym obowiązek skompletowania akt sprawy administracyjnej ma organ ją prowadzący, a jeśli tego w postępowaniu toczącym się przed nim nie uczyni, to nie może na Sąd przerzucać tego obowiązku. Postępowanie sądowoadministracyjne jest bowiem postępowaniem odrębnym, mającym na celu kontrolę legalności postępowania organu, w tym ocenę bezczynności lub przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ. Nie stanowi natomiast uzupełnienia postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 1 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 1548/06).
Mając na uwadze powyższe wywody należy wskazać, że nie jest słuszny zarzut skarżącego kasacyjnie organu, że WSA nie orzekał na podstawie akt sprawy. WSA uwzględnił okoliczność skierowania do skarżącego pisma z 4 sierpnia 2021 r., informującego o przedłużeniu terminu udzielenia odpowiedzi, gdyż odniósł się do niego w uzasadnieniu wyroku uznając, że okoliczność ta, a także argumentacja zawarta w tym piśmie nie wpływa na ocenę przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ. Należy zaś wskazać, że zarzut naruszenia przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez Sąd I instancji, z którą nie zgadza się skarżący (por. wyrok NSA z 9 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1350/11; wyrok NSA z 17 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1609/10, wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1749/11). Natomiast odnosząc się do kwestii udzielenia przez skarżący kasacyjnie organ odpowiedzi na wniosek skarżącego, co w jego ocenie miało miejsce przy piśmie z 2 grudnia 2021 r., doręczonym skarżącemu w dniu 6 grudnia 2021 r., to pismo to zostało przesłane przez organ dopiero jako załącznik do skargi kasacyjnej. Pomimo okoliczności, że w dniu 9 grudnia 2021 r. WSA przesłał skarżącemu kasacyjnie organowi odpis pisma skarżącego z 15 listopada 2021 r., w którym skarżący stwierdził, że dotychczas nie otrzymał żądanej informacji, organ nie poinformował WSA, że podjął jakiekolwiek czynności w przedmiotowej sprawie, do czego z mocy powołanych wyżej przepisów jest zobowiązany. Skoro zatem organ zaniedbał obowiązku przesłania do Sądu, celem dołączenia do akt sprawy, odpisu pisma z 2 grudnia 2021 r. przesłanego skarżącemu, to nie może obecnie skutecznie podnosić zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uwzględnienie skargi na przewlekłość prowadzonego postępowania, pomimo istnienia w sprawie szeregu okoliczności faktycznych i wniosków korzystnych dla organu wskazać należy, że przepis ten określa jedynie kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że tego rodzaju przepisy, mające charakter ogólny (blankietowy) i nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. W związku z tym zarzut skargi kasacyjnej nie może ograniczać się do wskazania naruszenia tego przepisu bez powiązania go z zarzutem naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (por. wyroki NSA z: 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14, 4 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 78/14, z 28 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 887/16 oraz wyroki z 17 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2483/14, z 7 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2595/13, z 30 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 931/08). Dla skutecznego podważenia stanowiska Sądu I instancji koniecznym było więc wskazanie przepisów, których naruszenie świadczy o błędnym uwzględnieniu skargi, a takich przepisów skarżący kasacyjnie nie wskazał. W związku z tym zarzut ten nie okazał się skuteczny.
Podobnie nieprawidłowo został skonstruowany zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. Przede wszystkim autor skargi kasacyjnej, zarzucając Sądowi I instancji jego błędne zastosowanie poprzez przyznanie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania i nałożenie na organ grzywny, stanowiska swojego w ogóle nie uzasadnił. Należy zaś wskazać, że art. 149 § 2 p.p.s.a. uprawnia sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, do orzeczenia z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Skoro zatem Sąd I instancji stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania przez skarżący kasacyjnie organ, a orzeczenie w tym zakresie nie zostało skutecznie zakwestionowane, to nie wiadomo na czym – w ocenie skarżącego kasacyjnie - miałoby polegać błędne zastosowanie powołanego przepisu. Natomiast art. 149 § 2 p.p.s.a. w ogóle nie reguluje kwestii dotyczącej zwrotu kosztów postępowania. W związku z tym także ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.
Z powyższych względów zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne.
W związku z tym, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Odnosząc się zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku A.A. o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych wyjaśnić należy, że zwrot kosztów postępowania kasacyjnego związany ze sporządzeniem i wniesieniem odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczy wyłącznie przypadku, w którym tego rodzaju pismo sporządził profesjonalny pełnomocnik (adwokat, radca prawny – art. 175 p.p.s.a.) oraz wniósł je w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej (art. 179 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną została sporządzona i wniesiona przez samego skarżącego kasacyjnie, a w związku z tym brak było podstaw do orzekania o zwrocie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.