III OSK 4620/21

III OSK 4620/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/
Olga Żurawska - Matusiak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6194 Funkcjonariusze Służby Więziennej
Hasła tematyczne
Służba więzienna
Sygn. powiązane
II SA/Po 624/20 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2021-01-14
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 79 poz 523
art. 94 ust. 2 pkt 3
Ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 624/20 w sprawie ze skargi K. C. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu z dnia 29 maja 2020 r., nr 99 w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. C. na rzecz Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 14 stycznia 2021 r., II SA/Po 624/20 oddalił skargę K. C. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu z 29 maja 2020 r., nr 99, w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
Dyrektor Zakładu Karnego [...] (dalej: "Dyrektor ZK" lub "organ pierwszej instancji") decyzją z 24 kwietnia 2020 r., na podstawie art. 94 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1427 z późn. zm., dalej: "ustawa o Służbie Więziennej") zawiesił K. C. (dalej: "skarżący"), starszego oddziałowego działu ochrony ZK [...], w czynnościach służbowych na okres od 24 kwietnia 2020 r. do 23 lipca 2020 r. Jednocześnie na podstawie art. 95 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej organ zawiesił skarżącemu od 1 maja 2020 r. wypłatę 50% należnego uposażenia. Powodem zawieszenia w czynnościach służbowych było wszczęcie przez dyrektora jednostki 24 kwietnia 2020 r. postępowania dyscyplinarnego wobec skarżącego, z uwagi na zarzucenie mu popełnienia przestępstwa z art. 178a § 1 k.k., polegającego na kierowaniu samochodem osobowym po drodze publicznej w stanie nietrzeźwości. Stanowi to przewinienie dyscyplinarne określone art. 230 ust. 1, 2 i ust. 4 ustawy o Służbie Więziennej.
Następnie Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Poznaniu (dalej: "Dyrektor OSW" lub "organ odwoławczy") decyzją z 29 maja 2020 r., nr 99, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Wskazał, że przesłanką zawieszenia w czynnościach służbowych jest wszczęcie postępowania dyscyplinarnego a nie udowodnienie przewinienia i wyjaśnienie wszystkich aspektów zdarzenia. Postępowanie w sprawie zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych nie jest postępowaniem, w którym organ dokonuje jakichkolwiek ustaleń co do zasadności postawionych w postępowaniu dyscyplinarnym zarzutów, ani nie dokonuje odrębnych od postępowania dyscyplinarnego ustaleń co do zdarzeń, czy okoliczności, w związku z którymi nastąpiło postawienie skarżącemu zarzutów w postępowaniu dyscyplinarnym.
Organ odwoławczy dodatkowo podniósł. że wziął pod uwagę aktualny stan sprawy i poczynionych ustaleń, odmienny niż w momencie wydawania decyzji o zawieszeniu skarżącego w czynnościach służbowych. Mianowicie skarżącemu 21 maja 2020 r. zmieniono zarzuty w postępowaniu dyscyplinarnym, przeformułowując zarzut popełnienia przestępstwa, wskazując jednocześnie na naruszenie dobrego imienia służby przez niegodne zachowanie wskutek wulgarnego i agresywnego odnoszenie się do policjantów, personelu medycznego w szpitalu oraz naruszenie dobrego imienia służby, przez fałszywe oświadczenie w okresie pandemii o swoim zakażeniu koronawirusem, co spowodowało objęcie nadzorem epidemiologicznym kilku policjantów z dwóch komend, zastępu Straży Pożarnej, kilku osób z personelu szpitala i 19 funkcjonariuszy jednostki penitencjarnej.
Oceniając odwołanie skarżącego, Dyrektor OSW nie stwierdził przesłanek przemawiających za podważeniem i uchyleniem decyzji o zawieszeniu w czynnościach służbowych.
Skarżący, nie zgadzając się z powyższą decyzją, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, podzielając jednocześnie ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej i przyjmując je za własne.
Sąd pierwszej instancji podzielił również argumentację organów, uznając ją za prawidłową. Dostrzegając pewne niedostatki uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej, Sąd uznał jednak, że nie miały one zasadniczego wpływu na poprawność tej decyzji. Co więcej wszelkie wady rozstrzygnięcia Dyrektora ZK zostały konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego. Uzasadnienie decyzji Dyrektora OSW spełnia wszelkie wymagania stawiane mu przez obowiązujące przepisy i wyrażone w nim stanowisko Sąd pierwszej instancji w całości podzielił.
Według Sądu pierwszej instancji, trafne jest stanowisko organu, że dopuszczalność zawieszenia funkcjonariusza w wykonywaniu przez niego czynności służbowych uzależniona została przez ustawodawcę od samego faktu wszczęcia postępowania dyscyplinarnego oraz postawienia mu zarzutów, nie zaś od stwierdzenia winy funkcjonariusza co do popełnionych czynów. Decyzja o zawieszeniu nie przesądza o winie funkcjonariusza ani nie narusza zasady domniemania niewinności osoby, której postawiono zarzut w postępowaniu dyscyplinarnym. Instytucja zawieszenia polega na tym, że pomimo ciążących na funkcjonariuszu zarzutów nie dochodzi do jego zwolnienia przed definitywnym rozstrzygnięciem przez właściwe organy w postępowaniu karnym lub dyscyplinarnym, czy rzeczywiście jest on winny popełnienia przestępstwa lub naruszenia dyscypliny.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że poza obiektywną przesłanką formalnoprawną, polegającą na samym fakcie wszczęcia przeciwko funkcjonariuszowi postępowania dyscyplinarnego, wpływ na decyzję o zawieszeniu funkcjonariusza w czynnościach służbowych ma ocena potrzeby i celowości zastosowania wobec niego tego środka. Podejmując decyzję w ramach uznania administracyjnego organ jest obowiązany rozważyć wszelkie okoliczności sprawy przemawiające za zawieszeniem funkcjonariusza, lub też jego niezawieszeniem, a stosowną argumentację zawrzeć w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie organ wypełnił ten obowiązek. Wskazał w decyzji powody, dla których uznał zawieszenie skarżącego w czynnościach służbowych za uzasadnione. Powołał się w tym zakresie na wagę zarzucanych funkcjonariuszowi czynów i charakter powierzonych mu obowiązków funkcjonariusza publicznego, pełniącego służbę w formacji umundurowanej i uzbrojonej, zapewniającej porządek i bezpieczeństwo publiczne. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przytoczona argumentacja organu jest dostatecznie przekonująca. Organ miał bowiem na uwadze z jednej strony charakter i specyfikę służby oraz związane z tym prawa i obowiązki funkcjonariuszy, zaś z drugiej, rodzaj zarzucanego skarżącemu czynu, który pozostaje w oczywistej sprzeczności z tymi obowiązkami.
Skarżący, nie zgadzając z powyższym wyrokiem, zaskarżył w całości skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1) naruszenie prawa materialnego, tj.:
- art. 94 ust. 2, 3 i 4 ustawy o Służbie Więziennej, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu i uznaniu, że istnieją podstawy do zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych, podczas gdy przepis ten jest fakultatywny i uznaniowy, w niniejszej sprawie nie jest dostatecznie uzasadniony, brak dostatecznego uzasadnienia decyzji, a także dowolność w wydanej decyzji, przekroczenie granic uznania administracyjnego, jak też brak wnikliwej analizy stanu faktycznego i należytego umotywowania,
- art. 95 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, poprzez jego błędne zastosowanie i przez to niezasadne pozbawienie skarżącego należnego uposażenia,
- art. 249 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Więziennej w związku z przepisami rozdziału 21 ustawy o Służbie Więziennej, poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania dyscyplinarnego i jego zawieszenie, co naruszyło prawo skarżącego do obrony;
2) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art 7 i art. 77 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję, mimo naruszenia przez organ tych przepisów, poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych, na podstawie których dokonano zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych,
- art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję mimo naruszenia przez organ tych przepisów, poprzez uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w sprawie, nieuwzględnienie jego stanowiska, twierdzeń i dowodów,
- art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję mimo naruszenia przez organ tych przepisów, poprzez niewyjaśnienie przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy,
- art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 61 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję mimo naruszenia przez organ tych przepisów, poprzez wszczęcie postępowania dyscyplinarnego bez uzasadnionych podstaw,
- art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 75 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję mimo naruszenia przez organ tych przepisów, poprzez nieprzeprowadzenie dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy,
- art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję mimo naruszenia przez organ tych przepisów, poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący,
- art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 107 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję mimo naruszenia przez organ tych przepisów, poprzez niewskazanie przyczyny, jaką się kierowano, dla której nie uwzględniono stanowiska skarżącego, brak weryfikacji zarzutów i stanowiska skarżącego,
- art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję mimo naruszenia przez organ tych przepisów, poprzez uznanie, że zawieszenie skarżącego w czynnościach służbowych jest zasadne i nieuwzględnienie faktu, że skarżący przebywał na zwolnieniu lekarskim, w szpitalu i faktycznie nie pełnił czynności służbowych.
Mając na uwadze powyższe wnoszę o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie w całości decyzji nr 99 Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu z 29 maja 2020 r., OI/K.111.3.99.2020.SG.1227 o utrzymaniu w mocy zaskarżonej przez skarżącego decyzji Dyrektora Zakładu Karnego [...] z 24 kwietnia 2020 r., nr D/K. 111.643.2020.ZZ w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych na okres od 24 kwietnia 2020 r. do 23 lipca 2020 r. i zawieszeniu wypłaty 50% należnego uposażenia oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zakładu Karnego [...] z 24 kwietnia 2020 r., nr D/K.111.643.2020.ZZ w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych na okres od 24 kwietnia 2020 r. do 23 lipca 2020 r. i zawieszeniu wypłaty 50% należnego uposażenia, ewentualnie:
2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji,
3) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Jednocześnie skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu niezbędnych kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bada tylko, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem.
Analizując środek odwoławczy w powyższym zakresie, uznać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie zgłoszone zostały zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w rozpoznawanej sprawie na wstępie należało odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego w kontekście dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wykładni wskazanego przepisu. W tym przypadku zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią procesową konsekwencję zakwestionowanej wykładni przepisu prawa materialnego, są zatem procesowym odzwierciedleniem koncepcji materialnej, przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 94 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, funkcjonariusza można zawiesić w czynnościach służbowych w przypadku wszczęcia przeciwko niemu m.in. postępowania dyscyplinarnego. W świetle art. 94 ust. 3 tej ustawy, zawieszenie może nastąpić na czas nie dłuższy niż 3 miesiące, zaś w szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia w czynnościach służbowych można przedłużyć na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy. Stosownie do treści art. 95 ust. 1 cyt. ustawy, funkcjonariuszowi zawieszonemu w czynnościach służbowych zawiesza się, od najbliższego terminu płatności, 50% należnego uposażenia.
Z treści art. 94 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej wynika, że decyzja wydana na podstawie ww. przepisu ma charakter fakultatywny i jest podejmowana w ramach uznania administracyjnego. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona, zawarta w art. 7 k.p.a., powinność uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony i ustalenie właściwych proporcji pomiędzy tymi interesami. Zarówno pojęcie interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony, nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, a taką jest decyzja o zawieszeniu w czynnościach służbowych na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, ma ograniczony zakres i sprowadza się jedynie do zbadania, czy zaskarżony akt nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowa w takich przypadkach obejmuje proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy też wszechstronność oceny faktów. Dotyczy ona zatem jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2010 r., I OSK 130/10). Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. wyrok NSA z 19 maja 2011 r., I OSK 301/11). W konsekwencji oznacza to, że w sprawach dotyczących fakultatywnego zawieszenia funkcjonariusza Służby Więziennej w czynnościach służbowych, sądy administracyjne badają jedynie, czy decyzja w tym przedmiocie nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów.
Powołany art. 94 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej stanowi o możliwości zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych w przypadku wszczęcia przeciwko niemu m.in. postępowania dyscyplinarnego. Prawodawca, używając takiego sformułowania, pozwala organom Służby Więziennej na odpowiednią ocenę stanu faktycznego, by w konsekwencji organy te mogły zdecydować o celowości zawieszenia w czynnościach służbowych. Z pewnością ustawodawca, wskazując na przesłankę wszczęcia przeciwko funkcjonariuszowi postępowania dyscyplinarnego, dostrzega potrzebę ochrony interesu służby (interesu społecznego), jako interesu nadrzędnego, dając jednocześnie właściwym organom możliwość oceny każdego indywidualnego przypadku. Przy podejmowaniu decyzji w sprawie zawieszenia w czynnościach służbowych powinien zostać uwzględniony zarówno interes Służby Więziennej, jak i charakter oraz rodzaj zarzucanego funkcjonariuszowi czynu (zwłaszcza gdy może on świadczyć o braku przydatności funkcjonariusza do służby w Służbie Więziennej), a także dobro toczącego się postępowania dyscyplinarnego.
Zauważyć należy, iż z uwagi na cele i zadania Służby Więziennej oraz status funkcjonariuszy tej służby, osoby realizujące tę służbę nie mogą szkodzić zaufaniu publicznemu i podważać autorytetu państwa. Już zatem samo istnienie wątpliwości co do zachowania przymiotów niezbędnych do sprawowania funkcji publicznych nie może pozbawiać właściwych organów możliwości stosowania wobec funkcjonariuszy publicznych dolegliwości przewidzianych w obowiązujących przepisach, w tym przypadku określonych w art. 94 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej. Wynikające z prowadzonego przeciwko funkcjonariuszowi postępowania dyscyplinarnego wątpliwości co do postawy moralnej funkcjonariusza i respektowania zasad etyki zawodowej oraz zagrożenie, że wykonując w obowiązki służbowe funkcjonariusz będzie szkodził dobremu imieniu służby, mogą stanowić podstawę do zawieszenia w czynnościach służbowych na podstawie ww. przepisu. Podkreślenia wymaga, że okoliczności brane pod uwagę przy ocenie zasadności zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych nie ograniczają się do przypadków naruszenia przez funkcjonariusza obowiązków służbowych, ale mogą one wynikać z innych zachowań funkcjonariusza w służbie lub poza nią, jeżeli takie zachowania kolidują z dobrem macierzystej formacji. Na podkreślenie zasługuje, że stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, do zadań Służby Więziennej należy prowadzenie oddziaływań penitencjarnych i resocjalizacyjnych wobec osób skazanych na karę pozbawienia wolności, przede wszystkim przez organizowanie pracy sprzyjającej zdobywaniu kwalifikacji zawodowych, nauczania, zajęć kulturalno-oświatowych, zajęć z zakresu kultury fizycznej i sportu oraz specjalistycznych oddziaływań terapeutycznych. Realizacji takich celów z przyczyn oczywistych musi bezwzględnie towarzyszyć nieposzlakowana opinia funkcjonariusza więziennictwa, który swoim zachowaniem winien dawać gwarancję prawidłowego wykonywania obowiązków. Wskazać należy, że pełnienie służby publicznej przez funkcjonariusza Służby Więziennej wymaga - jak stanowi art. 27 ustawy o Służbie Więziennej - wysokiego poziomu moralnego oraz nieposzlakowanej opinii, i takiemu wizerunkowi społecznemu funkcjonariusza ma służyć możliwość skorzystania przez organ z instytucji zawieszenia w czynnościach służbowych w razie wystąpienia jednej z przesłanek określonych w art. 94 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołanego w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego nie naruszył. Trafnie zaaprobował przedstawioną przez organy Służby Więziennej analizę powodów zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych, z jednoczesnym zawieszeniem wypłaty 50 % należnego mu uposażenia.
Wyjaśnić należy, iż w postępowaniu dyscyplinarnym rezultatem, do jakiego ma ono doprowadzić, jest udowodnienie obwinionemu winy w popełnieniu zarzucanego czynu. Natomiast odmienne kryteria są brane pod uwagę przy ocenie tego, czy dany funkcjonariusz spełnia przesłanki do zawieszenia w czynnościach służbowych. W takim przypadku znaczenie mają nie tylko dowody świadczące o winie funkcjonariusza, lecz nawet okoliczności sytuacji, w jakiej się on znalazł. Jeśli z tych okoliczności wynikają wątpliwości co do tego, czy funkcjonariusz nie naruszył prawa, to w odbiorze społecznym, postrzeganym przez pryzmat dobra służby, osoba taka nie daje już gwarancji, że w sposób poprawny będzie egzekwować prawo od innych osób. Dla prawidłowego zastosowania w sprawie art. 94 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej istotna była zatem wyłącznie analiza ogółu okoliczności dotyczących przedstawionego zachowania skarżącego 18 kwietnia 2020 r. w kontekście postawienia mu w postępowaniu dyscyplinarnym trzech zarzutów (określonych w postanowieniu z 21 maja 2020 r.) oraz wyciągnięte z niej przez organy wnioski. Podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy, podejmując rozstrzygnięcie w sprawie, powinien uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w chwili orzekania, a zatem musi brać pod uwagę zdarzenia faktyczne lub zmiany przepisów, które miały miejsce po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji (por. J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1996; T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Kantor. Wydawniczy Zakamycze, Kraków 2004). Obowiązek ich uwzględnienia przez organ odwoławczy wynika z zasady praworządności oraz z zasady prawdy obiektywnej. Dlatego też Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Poznaniu, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, obowiązany był uwzględnić, iż w postępowaniu dyscyplinarnym doszło do zmiany zarzutów i zarzuty te i ich charakter uwzględnić decydując o potrzebie odsunięcia skarżącego od zajęć służbowych.
Przedstawiona ocena tych wniosków, zasadnie zaaprobowana przez Sąd pierwszej instancji, podważa wiarygodność skarżącego, jako funkcjonariusza Służby Więziennej, niezbędną do wykonywania czynności służbowych. Jego zachowanie miało bowiem niekorzystny wpływ na wizerunek Służby Więziennej, działania innych służb oraz godziło w dobre formacji, w której pełnił służbę. Specyfika służby organów Służby Więziennej oraz cele, jakie te organy mają realizować, sprawiają, że funkcjonariusze muszą pozostawać poza jakimikolwiek podejrzeniami o zachowania, które mogą godzić w dobre imię służby. Z postawionych skarżącemu zarzutów wynika, że będąc pod wpływem alkoholu, znajdując się w miejscu publicznym, zachowywał się agresywnie i wulgarnie w stosunku do interweniujących funkcjonariuszy Policji i personelu medycznego. Natomiast składając nieprawdziwe oświadczenie dotyczące jego stanu zdrowia doprowadził do konieczności objęcia nadzorem epidemiologicznym grupy policjantów, strażaków, funkcjonariuszy Służby Więziennej i personelu medycznego, wpływając tym samym na ograniczenie możliwości wykonywania przez nich przypisanych im zadań.
Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że przedstawione rozważania upoważniają do stwierdzenia, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokonał prawidłowej wykładni i zasadnie zastosował w niniejszej sprawie art. 94 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, co czyni zarzut jego naruszenia niezasadnym.
Przepis art. 94 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej stanowi, że zawieszenie może nastąpić na czas nie dłuższy niż 3 miesiące. W szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia w czynnościach służbowych można przedłużyć na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy. W kontrolowanym postępowaniu okres zawieszenia w czynnościach służbowych został określony w granicach zakreślonych tym przepisem, tzn. na 3 miesiące.
Zgodnie z art. 94 ust. 4 ww. ustawy zawieszenia w czynnościach służbowych dokonuje przełożony właściwy do mianowania funkcjonariusza na zajmowane stanowisko służbowe. W sprawie nie zostało wykazane aby decyzję o zawieszeniu skarżącego w czynnościach służbowych wydał niewłaściwy organ. Stosownie do przepisu art. 46 ustawy podmiotem uprawnionym do mianowania funkcjonariusza Służby Więziennej na stanowisko służbowe, z wyjątkiem wyższego stanowiska kierowniczego w Służbie Więziennej, o którym mowa w rozdziale 8, jest kierownik jednostki organizacyjnej. W myśl art. 13 ust. 1 ustawy zakładem karnym i aresztem śledczym kieruje dyrektor. W przedmiotowej sprawie decyzję o zawieszeniu skarżącego w czynnościach służbowych wydał Dyrektor Zakładu Karnego [...], a więc organ właściwy.
Chybiony jest zarzut naruszenia art. 95 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Zgodnie z tym przepisem funkcjonariusz zawieszony w czynnościach służbowych otrzymuje połowę należnego mu uposażenia. Wypłata pozostałej części zostaje zawieszona. Z kategorycznego sformułowania przepisu wynika, że po pierwsze następuje to obligatoryjnie, po drugie nie ma możliwości "miarkowania" wysokości niewypłacanej części uposażenia ze względu np. na sytuację rodzinną zawieszonego funkcjonariusza czy okoliczności konkretnej sprawy. Zastosowanie powyższego przepisu stanowiło zatem konsekwencję zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 249 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Więziennej, gdyż przepis ten reguluje obowiązującą w postępowaniu dyscyplinarnym zasady obiektywizmu i domniemanie niewinności, które to zasady nie znajdują zastosowania w sprawie w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych.
Oczekiwanego przez autorkę skargi kasacyjnej skutku nie mogły odnieść także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.
W judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, wedle którego prawidłowe podanie podstaw kasacyjnych, o jakim stanowi art. 176 p.p.s.a. wymaga, aby wskazać konkretne przepisy naruszone zdaniem strony skarżącej przez sąd, z wyszczególnieniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Tylko prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10). Powołanie się na całość przepisu nie pozwala na prawidłowe ustalenie granic zaskarżenia, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonywać kontroli zaskarżonego orzeczenia, a zatem uchybienie w tym zakresie stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 9 lutego 2006 r., I GSK 1348/05).
Skarga kasacyjna w zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymogów tych w pełni nie respektuje. Art. 10, 61, 75, 77 i 107 k.p.a. składają się z mniejszych jednostek redakcyjnych, które jednak ani w zarzutach ani w ich uzasadnieniu nie zostały określone. Motywy wskazane na ich poparcie wskazują, że skarżący kasacyjnie kwestionuje prawidłowość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych sprawy.
Zarzuty w tym zakresie zostały szczegółowo rozważone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a w skardze kasacyjnej nie podważono oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji.
Jak już wyżej podano przy ocenie zarzutu naruszenia prawa materialnego, dokonana przez organy Służby Więziennej ocena okoliczności związanych ze zdarzeniem, które miało miejsce 18 kwietnia 2020 r., podważa wiarygodność skarżącego jako funkcjonariusza, niezbędną do wykonywania czynności służbowych oraz godzi w dobre imię formacji, w której pełnił on służbę jako dyrektor jednostki organizacyjnej Służby Więziennej. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo nie dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny potwierdza, że w tej sprawie organy Służby Więziennej podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny – tożsamy z interesem służby i słuszny interes strony, jak również w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy w zakresie wystarczającym do oceny przesłanki określonej w art. 94 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, dając temu szczegółowy wyraz w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji personalnej i w sposób należyty wykazując, dlaczego skarżący został z 24 kwietnia 2020 r. zawieszony w czynnościach służbowych na 3 miesiące, z jednoczesnym zawieszeniem wypłaty 50 % należnego uposażenia. Przytoczone przez organ oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu okoliczności pozwalały na zastosowanie w tej sprawie art. 94 ust. 2 w zw. z art. 95 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Okoliczności te niewątpliwie mogły mieć niekorzystny wpływ na wizerunek i dobre imię Służby Więziennej oraz nie sprzyjały budowaniu autorytetu tej formacji i pełniących w niej służbę funkcjonariuszy. Zawieszenie w czynnościach służbowych nastąpiło zatem z powodu utraty przez skarżącego przymiotów niezbędnych do wykonywania obowiązków funkcjonariusza, co wiązało się z potrzebą dbałości o społeczny wizerunek Służby Więziennej. W sprawie zachodziły przesłanki uzasadniające przedłożenie interesu społecznego (tożsamego z interesem służby) nad słuszny interes strony. Jak już podano, organy nie musiały wykazywać winy funkcjonariusza w rozumieniu odpowiedzialności dyscyplinarnej, a jedynie dokonać oceny zaistniałych w sprawie okoliczności faktycznych przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 94 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, co w sposób wystarczający uczyniły w zgodzie z wyrażoną w art.11 k.p.a. zasadą przekonywania. Nie zachodziła zatem potrzeba przeprowadzania dowodów odnoszących się do przewinienia dyscyplinarnego objętego prowadzonym postępowaniem dyscyplinarnym. Ani organ administracyjny, ani Sąd pierwszej instancji nie mogły też badać prawidłowości wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, gdyż kontrola w tym zakresie mogłaby być przeprowadzona jedynie w ramach badania legalności autonomicznego postępowania dyscyplinarnego. Sąd pierwszej instancji szczegółowo wyjaśnił, dlaczego przebywanie przez skarżącego na zwolnieniach lekarskich nie stanowiło negatywnej przesłanki zawieszenia w czynnościach służbowych i ze stanowiskiem tym należy się zgodzić. Ratio legis instytucji zawieszenia w czynnościach służbowych polega na tym, aby funkcjonariusza pełniącego służbę niezwłocznie odsunąć od wykonywania swoich obowiązków. Przepis ten odnosi się do funkcjonariuszy pozostających w czynnej służbie. Nie ulega wątpliwości, że przebywając na zwolnieniu lekarskim funkcjonariusz pełni służbę, i okoliczność ta nie zapewnia dostatecznie skutecznego, w przewidzianym przepisami ustawy o Służbie Więziennej okresie, odizolowania go od wykonywania czynności służbowych. Zwolnienie lekarskie może być w każdej chwili zakończone, co skutkowałoby podjęciem czynności służbowych przez skarżącego.
W kontrolowanym postępowaniu nie została naruszona zasada czynnego udziału. Również ta kwestia była analizowana przez Sąd pierwszej instancji i także w tym przypadku z wnioskami Sądu należy się zgodzić. Jak wskazuje się w judykaturze jednym z warunków uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. jest wykazanie przez skarżącego, że strona została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy możliwości złożenia wyjaśnień i że uchybienie wskazanemu przepisowi mogło mieć wpływ na wynik sprawy (zob. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r., I OSK 1691/18; wyrok NSA z 12 marca 2019 r., II OSK 1022/17). Taka zależność w rozpoznawanej sprawie nie została wykazana.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 1 p.p.s.a.