III OSK 4615/21

III OSK 4615/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Windak /sprawozdawca/
Mirosław Wincenciak
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Sygn. powiązane
II SA/Lu 592/20 - Wyrok WSA w Lublinie z 2020-12-15
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
ART.185 PAR.1, ART.207 PAR.2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art.28, art.145 par.1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2017 poz 1566
art.545 ust.1, art.509 pkt 8 lit.c
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
Dz.U. 2020 poz 283
art.74 ust.3a
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ł. sp. z o.o. z siedzibą w K. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 592/20 w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 17 lipca 2020 r. nr SKO.4020.OC/272/20 w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2. zasądza od W. M. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od W. M. na rzecz Ł. sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 15 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 592/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z 17 lipca 2020 r. nr SKO.4020.OC/272/20 w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania, w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z 11 lipca 2019 r. nr SKO.4020.OC/532/19, w pkt II zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej na rzecz W. M. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Decyzją z 3 sierpnia 2016 r. Burmistrz Miasta Ł. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz określił środowiskowe uwarunkowania dla budowy wytwórni pasz dla zwierząt, realizowanej w Ł. na działkach o nr [...] i [...].
Następnie decyzją z 26 lipca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej, po rozpoznaniu odwołania Stowarzyszenia "[...]", umorzyło postępowanie odwoławcze, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z 5 września 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 650/17 umorzył postępowanie ze skargi Stowarzyszenia. Postanowieniem z 26 lipca 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny umorzył postępowanie kasacyjne.
W dniu 10 sierpnia 2017 r. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z 3 sierpnia 2016 r. złożył W. M. Jako podstawę wznowienia wskazał art. 145 § 1 pkt 1, 2, 4 i 5 k.p.a. Dnia 19 października 2017 r. ponowił wniosek o wznowienie postępowania.
W dniu 4 maja 2018 r. do Burmistrza Miasta Ł. wpłynął sprzeciw Prokuratora Rejonowego w Ł. od decyzji z 3 sierpnia 2016 r., w którym podniesiono zarzut nie przyznania statusu strony właścicielom nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania przedsięwzięcia i na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wniesiono o wznowienie postępowania.
Postanowieniem z 28 maja 2018 r. Burmistrz odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek Prokuratora. Postanowieniem z 28 sierpnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej z urzędu stwierdziło nieważność postanowienia z 28 maja 2018 r., utrzymując je w mocy postanowieniem z 5 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 2 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 40/19 oddalił skargę na ww. postanowienie.
Postanowieniem z 26 listopada 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej odmówiło wznowienia postępowania z wniosku W. M. dotyczącego decyzji ostatecznej z 26 lipca 2017 r., argumentując, że nie posiadał statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z 3 sierpnia 2016 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy postanowieniem z 13 maja 2019 r. Kolegium utrzymało w mocy swoje postanowienie. Na powyższe postanowienie W. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jednak po jej cofnięciu, postanowieniem z 26 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 432/19 Sąd umorzył postępowanie sądowe.
Postanowieniem z 3 czerwca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej, wobec sprzeciwu Prokuratora, z urzędu wznowiło postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza Miasta Ł. z 3 sierpnia
2016 r.
Decyzją z 11 lipca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej wznowione postępowanie w sprawie umorzyło na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wniósł W. M. Decyzją z 17 lipca 2020 r. Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję z 11 lipca 2019 r. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 184 § 4 k.p.a., jeżeli podstawą sprzeciwu jest naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wniesienie sprzeciwu wymaga zgody strony. Prokurator nie uzyskał zgody na wniesienie sprzeciwu w imieniu wymienionych w nim 18 osób, stąd też w odniesieniu do tych osób postępowanie należało umorzyć. Kolegium podało, że art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - określa krąg stron postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis ten nie znajduje jednak zastosowania, gdyż zgodnie z art. 509 pkt 8 w związku z art. 545 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 z późn. zm.) do postępowań wszczętych i niezakończonych przed 1 stycznia 2018 r. zasadniczo stosuje się przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. obowiązujące przed tą datą. Przyjąć więc należy, że krąg stron postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Miasta Ł. z 3 sierpnia 2016 r. określa art. 28 k.p.a. Burmistrz Miasta Ł. określił, na podstawie załączonej przez wnioskodawcę mapy terenu z wyznaczonym obszarem oddziaływania przedsięwzięcia, właścicieli nieruchomości znajdujących się w tym obszarze i na tej podstawie wyznaczył strony postępowania. Większość podmiotów, które wyraziły zgodę na wystąpienie przez Prokuratora w ich imieniu o wznowienie postępowania, wezwane przez Kolegium do wykazania interesu prawnego, nie zajęły stanowiska w sprawie. Organ wskazał, że jeśli chodzi o W. M. to postanowieniem z 13 maja 2019 r. odmówiono wznowienia postępowania na jego wniosek na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją Kolegium z 26 lipca 2017 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego z odwołania Stowarzyszenia "[...]" od decyzji Burmistrza z 3 sierpnia 2016 r. uznając, że nie był on legitymowany do udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania, jako strona, a tym samym do żądania wszczęcia postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej opisaną na wstępie decyzją. Zatem jego żądanie wznowienia postępowania zostało załatwione już innym aktem administracyjnym. Zdaniem Kolegium, w obu sprawach przedmiotem postępowania wznowieniowego są te same, ostateczne decyzje administracyjne. W ocenie Kolegium, z uwagi na położenie działek C. P. i E. K. oraz W. M. w stosunku do działek przewidzianych pod przedsięwzięcie, mają oni w sprawie jedynie interes faktyczny.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. M. zarzucił decyzji Kolegium naruszenie 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ osnowa decyzji oraz postanowienia o wznowieniu postępowania dotyczą różnych postępowań. Zdaniem skarżącego, organ w istocie umorzył inne postępowanie, niż wznowił. Zaznaczył również, że po wznowieniu postępowania z urzędu jego zakończenie regulują przepisy art. 151 § 1 pkt 1, art. 151 § 1 pkt 2 oraz 151 § 2 k.p.a.
Według skarżącego, równie wadliwie odmówiono mu statusu strony. Nieruchomości stanowiące jego własność pozostają w bliskim sąsiedztwie z nieruchomościami inwestycji, a zatem pozostają w strefie jego oddziaływania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w części merytorycznej rozważań wyroku z 15 grudnia 2020 r. wskazał, że rzeczywiście w postanowieniu z dnia 3 czerwca 2019 r. Kolegium stwierdziło, że wznawia z urzędu postępowanie zakończone ostateczną decyzją Burmistrza Miasta Ł. z 3 sierpnia 2016 r. W decyzji z 11 lipca 2019 r. umorzyło postępowanie wszczęte postanowieniem z 3 czerwca 2019 r., podając, że nastąpiło to po rozpatrzeniu sprzeciwu Prokuratora Rejonowego
w Ł. Z kolei w zaskarżonej decyzji podano, że chodzi o umorzenie postępowania wznowieniowego wszczętego postanowieniem z 3 czerwca 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania z odwołania Stowarzyszenia "[...]" od decyzji z 3 sierpnia 2016 r.
Sąd I instancji podkreślił, że wznowienie postępowania może dotyczyć jedynie decyzji ostatecznej. W niniejszej sprawie taką decyzją była decyzja Kolegium z dnia 26 lipca 2017 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego Stowarzyszenia "[...]" w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia pod nazwą Budowa wytwórni pasz dla zwierząt (głównie produkcja pasz sypkich i granulowanych dla drobiu) i określającej środowiskowe uwarunkowania dla wskazanego zamierzenia inwestycyjnego, realizowanego w Ł.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, przekonanie skarżącego o rozstrzygnięciu przez Kolegium co do różnych decyzji zapadłych w postępowaniu instancyjnym i odwoławczym ma uzasadnione podstawy.
Sąd i instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a., wydanie przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania poprzedza sprawdzenie warunków formalnych wniosku, tj. czy wniesiony został w terminie i czy oparty został na ustawowych podstawach. We wstępnej fazie postępowania nie jest jednak dopuszczalna ocena przyczyn wznowienia, co następuje dopiero na etapie merytorycznego rozpoznania sprawy. Sąd Wojewódzki wskazał, że nie podziela przekonania Kolegium o możliwości umorzenia wznowionego postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., gdy organ uzna, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania. Sąd odwołał się do poglądu orzecznictwa, wedle którego, w przypadku gdy prowadząc wznowione postępowanie organ dojdzie do wniosku, że nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., powinien wydać decyzję o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a nie umorzyć postępowanie wznowieniowe.
Sąd Wojewódzki nie zgodził się z Kolegium, że status strony w postępowaniu o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia w tej konkretnej sprawie należy wyprowadzić z art. 28 k.p.a. Stan prawny w kwestii statusu stron postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko uległ istotnej zmianie z dniem 1 stycznia 2018 r. Do art. 74 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach odziaływania na środowisko, na mocy art. 509 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne dodano ustęp 3a, zgodnie z którym, stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przez obszar ten rozumie się: (1) działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie; (2) działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska; (3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Sąd Wojewódzki powołał się również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 3964/19, w którym wyjaśniono, że art. 74 ust. 3a stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., a co za tym idzie przepis ten stanowi podstawę do ustalenia kręgu stron, a przepis art. 28 k.p.a. może być stosowany jedynie pomocniczo.
Zdaniem Sądu I instancji, zasada wynikająca z art. 545 ust. 1 ww. ustawy nie może mieć zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Postępowanie dot. przedmiotowej inwestycji zostało zakończone decyzją ostateczną Kolegium z 26 lipca 2017 r., którą umorzono postępowanie odwoławcze zainicjowane przez Stowarzyszenie "[...]".
Sąd wskazał, że zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że postępowanie dotyczące wznowienia postępowania jest nowym postępowaniem w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, a nie jego kontynuacją. W wyroku z 15 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1443/14 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że organ związany jest przepisami prawnymi obowiązującymi w dniu wydania decyzji podjętej w trybie wznowienia postępowania. Z kolei w wyroku z 28 czerwca 1984 r. sygn. akt I SA 86/84 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził aprobowany dotychczas pogląd, że "Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego (...). Wobec tego organ administracji publicznej, wydając nową decyzję, stosuje te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania. Odstępstwo od tej zasady dotyczy tylko decyzji deklaratoryjnych, to jest stwierdzających wyłącznie skutek prawny, który nastąpił z mocy prawa, więc z mocą ex tunc".
Sąd I instancji podkreślił, że w postępowaniu wznowieniowym stosuje więc te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w chwili orzekania. Kolegium było zatem zobowiązane uwzględnić nową treść art. 74 ust. 3a ww. ustawy.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego, status C. P., E. K. oraz skarżącego należało ocenić z uwzględnieniem wspomnianych reguł, a kwestia ta nie została w stosunku do skarżącego rozstrzygnięta postanowieniem z 26 listopada
2018 r., którym odmówiono wznowienia postępowania z jego wniosku na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Sąd wyraził pogląd, że Kolegium jest niekonsekwentne w powyższej ocenie. Nie tylko bowiem zawiadomiło skarżącego o wznowieniu postępowania z urzędu na skutek złożonego sprzeciwu przez Prokuratora, co dotyczy przecież tylko stron, ale również rozpoznało jego wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z 11 lipca 2019 r., w efekcie czego wydało zaskarżoną decyzję z 17 lipca 2020 r. Sąd zgodził się ze skarżącym, że odmowa wznowienia postępowania na jego wniosek, nie uniemożliwia mu wykazywania interesu prawnego w postępowaniu wszczętym na skutek wniosku innego podmiotu. Wynika to stąd, że legitymację do wniesienia odwołania, czy wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy ma podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy decyzja organu I instancji, a nie tylko podmiot, który zainicjował postępowanie zakończone tą decyzją. Ponadto, z istoty zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika, iż organ II instancji ponownie rozpoznaje sprawę, w której wcześniej orzekał organ I instancji. Oznacza to, zdaniem Sądu I instancji, że nie może być mowy zarówno o pozostawaniu w mocy decyzji w niezaskarżonej części, jak i o ustatecznieniu się decyzji wobec osób, które nie wniosły od decyzji odwołania. Poza tym, status skarżącego należało rozważyć na podstawie art. 74 ust. 3a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach odziaływania na środowisko.
Sąd uznał, że z powyższych powodów na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję z 11 lipca 2019 r.
Od wyroku skargę kasacyjną wniosło, reprezentowane przez radcę prawnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej, w ramach której zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi:
I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego skutkujące uchybieniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz z art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez błędne zastosowanie wskazanej regulacji i wadliwe uznanie, że legitymację osób wnioskujących o wznowienie postępowania należy badać według przepisów obowiązujących w dacie orzekania, a nie według brzmienia tego przepisu w dacie wydania decyzji "dotychczasowej", czyli tej, której dotyczy żądanie wznowienia postępowania.
II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy poprzez:
a) uchylenie decyzji i przyjęcie, że w postępowaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania bez wskazania jednak, jakie to przepisy postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy zostały naruszone,
b) uwzględnienie przez Sąd skargi, w sytuacji gdy Kolegium wyjaśniło, że postępowanie wznowieniowe dotyczyło postępowania zakończonego własną decyzją z 26 lipca 2017 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego wszczętego przez Stowarzyszenie "[...]" w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji spornego przedsięwzięcia;
2) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i zawarciu w uzasadnieniu wyroku niezrozumiałego wywodu, "Oznacza to, że nie może być mowy zarówno o pozostawaniu w mocy decyzji w niezaskarżonej części, jak i o ustatecznieniu się decyzji wobec osób, które nie wniosły od decyzji odwołania";
3) art. 141 § 4 p.p.s.a w związku z art. 153 p.p.s.a polegającego na nie zawarciu w uzasadnieniu konkretnych i precyzyjnych wskazań co do dalszego postępowania, co uniemożliwia zastosowanie się do nich przy ponownym rozpoznaniu sprawy i oznacza, iż uzasadnienie nie jest kompletne,
4) art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na oparciu wyroku na własnych ustaleniach, a pominięcie włączonego do akt niniejszej sprawy materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zakończonym postanowieniem z 13 maja
2019 r. o odmowie wznowienia postępowania z wniosku W. M.
Kolegium wniosło o rozpatrzenie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skargę kasacyjną od wyroku wniosła także Ł. Spółka z o.o. z siedzibą w K., reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- w pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej - naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1, art. 145 § 1 pkt 4, art. 151 § 1 pkt 1, art. 148 § 1 i § 2, art. 184 § 1-4, art. 186 i w związku z art. 6 i art. 28 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, że decyzja z 17 lipca 2020 r. oraz poprzedzająca ją decyzja naruszają przepisy postępowania, bowiem w przypadku gdy organ administracyjny dojdzie do wniosku, że nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. to powinien wydać decyzję, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a nie umorzyć postępowanie wznowieniowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., podczas gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem:
- prokurator nie uzyskał zgody na wniesienie sprzeciwu od 18 osób w sprzeciwie wymienionych, a w związku z tym postępowanie należało umorzyć z uwagi na brak wniosku osób uprawnionych,
- krąg stron postępowania określa art. 28 k.p.a., zaś osoby wezwane przez organ do wykazania interesu prawnego (za wyjątkiem trzech osób) nie zajęły stanowiska w sprawie i tym samym nie wykazały jakichkolwiek okoliczności uzasadniających udzielenie im ochrony prawnej jako stronom postępowania,
- osoby, które wyraziły zgodę na wniesienie sprzeciwu i zajęły stanowisko w sprawie (C. P., E. K., W. M.) nie mają interesu prawnego w uznaniu ich za strony postępowania o wydanie decyzji środowiskowej, a przedsięwzięcie nie będzie miało wpływu na nieruchomości będące ich własnością,
- C. P. i E. K., jako członkowie stowarzyszenia zwykłego "[...]", wiedzieli o toczącym się postępowaniu o wydaniu decyzji środowiskowej i występowali uprzednio o uznanie ich za strony postępowania,
- z wniosku W. M., toczyło się już odrębne postępowanie wznowieniowe w stosunku do postępowania zakończonego decyzją z 27 lipca 2017 r. (stanowisko organu zostało wyrażone w ostatecznym postanowieniu z 13 maja
2019 r. o odmowie wznowienia postępowania z wniosku W. M.),
- brak jest przesłanek do uznania, że C. P., E. K., W. M. byli legitymowani do udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji środowiskowej,
- wniosek o wznowienie nie pochodził od stron postępowania, dlatego organ prawidłowo umorzył postępowanie,
- przedmiotowa okoliczność - nawet przy przyjęciu argumentacji Sądu za zasadną - nie ma istotnego wpływu, bowiem sedno dotyczy kwestii materialnoprawnej, z której jednoznacznie wynika, że słusznie organ zakwestionował możliwość udziału osób wskazanych w sprzeciwie Prokuratora w charakterze stron postępowania,
- nakazywanie organowi zmiany formalnej decyzji o umorzeniu postępowania na decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.) nie zmienia sytuacji skarżącego oraz pozostałych osób, a jedynie prowadzi do zbędnego przedłużenia postępowania,
- w niniejszej sprawie miała miejsce sytuacja nadzwyczajna, bowiem legitymacja procesowa osób wskazanych w sprzeciwie była przez organ wielokrotnie weryfikowana i brak było podstaw do uznania tychże osób za strony postępowania, zaś w stosunku do skarżącego wydane zostało ostateczne postanowienie o odmowie uznania skarżącego za stronę postępowania,
- w pkt 3 skargi kasacyjnej - naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 z art. 184 § 1-4 w związku z art. 186, art. 6 w związku z art. 28 k.p.a. i w związku z art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko w związku z art. 545 ust. 1 ustawy Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1556 ze zm.) polegające na błędnym uznaniu, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja naruszają przepisy postępowania, gdyż status strony w postępowaniu o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia winien być wyprowadzony z art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. podczas, gdy status stron postępowania został prawidłowo przez organ ustalony na podstawie art. 28 k.p.a.;
- w pkt 4 skargi kasacyjnej - naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie art. 545 ust. 1 ustawy Prawo wodne oraz błędne zastosowanie art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r.;
- w pkt 5 skargi kasacyjnej - naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1, art. 149, z art. 184 § 1-4, z art. 186 i w związku z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8, art. 9, art. 61 w związku z art. 105 § 1 i art. 28 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. i w związku z art. 545 ust. 1 ustawy Prawo wodne polegające na błędnym uznaniu, że organ winien uwzględnić treść art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. oceniając status C. P., E. K. oraz skarżącego, podczas gdy decyzja środowiskowa jest decyzją deklaratoryjną, na podstawie art. 545 ust. 1 ustawy Prawo wodne do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 1 stycznia 2018 r. dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepisy obowiązujące przed dniem 1 stycznia 2018 r., tj. art. 28 k.p.a.;
- w pkt 6 skargi kasacyjnej - naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1, art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 148 § 1 i § 2, art. 184 § 1-4, art. 186, art. 6 i art. 28 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, że odmowa wznowienia postępowania na wniosek skarżącego nie uniemożliwia mu wykazania interesu prawnego w postępowaniu wszczętym na skutek wniosku innego podmiotu, podczas, gdy w stosunku do skarżącego zostało uprzednio wydane ostateczne postanowienie o odmowie wznowienia postępowania;
- w pkt 7 skargi kasacyjnej - naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do oddalenia skargi;
- w pkt 8 skargi kasacyjnej - naruszenie art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy organ winien zastosować art. 28 k.p.a.;
- w pkt 9 skargi kasacyjnej - naruszenie art. 545 ust. 1 w związku z art. 28 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie.
Mając na uwadze powyższe, skarżąca kasacyjnie Ł. Spółka z o.o. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, względnie, uchylenie w całości wyroku i oddalenie skargi w całości, zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm prawem przepisanych wraz z kosztami zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W. M. wniósł odpowiedź na skargi kasacyjne, w której podniósł, że obowiązujący system prawny nie przewiduje możliwości umorzenia postępowania po jego wznowieniu, o czym świadczy literalne brzmienie art. 151 § 1 pkt 1, 151 § 1 pkt 2 oraz 151 § 2 k.p.a. oraz podniósł szereg argumentów, powołując się na orzecznictwo sądów, w celu uzasadnienia konieczności merytorycznej weryfikacji i ustalenia jego interesu prawnego w sprawie środowiskowej. Krytyczne uwagi względem wydanych w sprawie decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze sformułował również w piśmie procesowym z 8 października 2024 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Złożone w niniejszej sprawie dwie skargi kasacyjne: Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej oraz Ł. Spółki z o.o. w K. okazały się zasadne.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (tak jak w niniejszej sprawie), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Złożone w sprawie skargi kasacyjne oparto na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędne jego zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy.
Przed odniesieniem się do zasadności zarzutów sformułowanych w skargach kasacyjnym celowym jest poczynienie kilku uwag dotyczących wymogów jakie powinna spełniać skarga kasacyjna. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez autora skargi kasacyjnej naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przytoczenie podstaw kasacyjnych musi zatem być dokładne, nie może polegać na wymienieniu w zarzutach kolejno szeregu przepisów o różnej treści normatywnej, bez dalszego wyjaśnienia w jaki sposób dana norma została naruszona, czy też dane normy zostały naruszone we wzajemnym ich związku i jakie okoliczności na to wskazują. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno wskazywać jak stawiane tezy autor powiązał z naruszeniem poszczególnych przepisów.
Tymczasem, skarga kasacyjna Ł. Spółki z o.o. w K. w zakresie podniesionych zarzutów wymienia szereg przepisów procedury sądowej oraz administracyjnej w sposób zbiorczy: "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1, art. 149, z art. 184 § 1-4, z art. 186 i w związku z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8, art. 9, art. 61 w związku z art. 105 § 1 i art. 28 k.p.a.", które we wzajemnym powiązaniu miały zostać naruszone przez Sąd Wojewódzki. Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, w jaki sposób i dlaczego doszło do naruszenia przywołanych kolejno przepisów, z odniesieniem się do treści każdego z nich. Zarzuty we wskazanej postaci nie zostały także w wyodrębniony sposób rozwinięte w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej. Ponadto, zarzuty te wielokrotnie powielają się (vide: pkt 1 i 2 oraz 3, 4 i 5 skargi kasacyjnej), a rozróżnienie ich w odrębnych punktach sprowadza się wyłącznie do dopisania kolejnych przepisów procedury, które miał naruszyć Sąd I instancji. Przy tym zgłoszone naruszenia nie zostały właściwie przypisane do odrębnych podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.
Uchybienia te ograniczają możliwości pełnego, merytorycznego odniesienia się do wszystkich zgłoszonych w poszczególnych punktach skargi kasacyjnej naruszeń przepisów procedury administracyjnej i sądowoadministracyjnej. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał je w takiej postaci, jaką odkodował w oparciu o opis zarzutów w poszczególnych punktach skargi kasacyjnej w zestawieniu z treścią zawartą w jej uzasadnieniu.
Będąca przedmiotem postępowania sprawa została zainicjowana sprzeciwem Prokuratora z 30 kwietnia 2018 r., wniesionym w trybie przepisów art. 184 § 1 i 2 k.p.a. od ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta Ł. z 3 sierpnia 2016 r. o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z art. 184 § 1 k.p.a., prokuratorowi służy prawo wniesienia sprzeciwu od decyzji ostatecznej, jeżeli przepisy kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę. W takim przypadku właściwy organ zobligowany był wznowić z urzędu postępowanie.
Kwestia organu właściwego do wznowienia postępowania w tej sprawie została przesądzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawomocnym wyrokiem z 2 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 40/19, oddalającym skargę Ł. Spółka z o.o. w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z 5 listopada 2018 r. nr SKO.4020.OC/720/18 w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza Miasta Ł. o odmowie wznowienia postępowania w wyniku sprzeciwu Prokuratora w sprawie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody dla realizacji przedsięwzięcia. W myśl art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy (w tym Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie) i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Po wznowieniu z urzędu postanowieniem z 3 czerwca 2019 r. postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Miasta Ł. z 3 sierpnia 2016 r. w sprawie środowiskowych uwarunkowań, organ zobligowany był w pierwszej kolejności przeprowadzić postępowanie co do przyczyny wznowienia wskazanej w sprzeciwie Prokuratora. Efektem przeprowadzonych ustaleń było wydanie decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej z 11 lipca 2019 r. o umorzeniu postępowania wznowionego w sprawie, utrzymane następnie w mocy decyzją tego organu z 17 lipca 2020 r.
Wspólnym zarzutem obu skarg kasacyjnych jest błędne uznanie przez Sąd Wojewódzki, że status strony w postępowaniu wznowieniowym, dotyczącym ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia, winien być zbadany w oparciu o przepis art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283 ze zm. – dalej określanej jako "ustawa z dnia 3 października 2008 r."). Zarzuty te zasługują na uwzględnienie.
Istotne jest podkreślenie, że przepis art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. w powołanym przez Sąd I instancji brzmieniu, został dodany przez art. 509 pkt 8 lit. c ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566) zmieniającej ustawę z dnia 3 października 2008 r. z dniem 1 stycznia 2018 r. Tymczasem, będąca przedmiotem wznowionego postępowania decyzja Burmistrza Miasta Ł. o środowiskowych uwarunkowaniach została wydana 3 sierpnia 2016 r.
Do weryfikacji istnienia interesu prawnego osób objętych sprzeciwem Prokuratora w kontekście badania wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie mają znaczenia przepisy międzyczasowe przyjęte w odniesieniu do nowelizacji art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r., jak też przepisy określające status strony postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, które nie obowiązywały w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem wznowienia postępowania.
Zdaniem Naczelnego Sąd Administracyjnego, badanie przesłanki braku udziału strony, bez własnej winy, w postępowaniu odnosić się powinno do stanu prawnego kształtującego legitymację procesową danej osoby na dzień wydania decyzji ostatecznej, będącej przedmiotem wznowienia postępowania. W orzecznictwie podkreśla się, że podmiot trzeci, który chciałby zakwestionować decyzję w toku postępowania nadzwyczajnego, domagając się wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., winien wykazać, że w dacie jej wydania legitymował się interesem prawnym, który nie został przez organ uwzględniony (zob. wyrok NSA z 6 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1523/21, wyrok NSA z 26 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 40/18).
Nie można uznać za prawidłowe stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że w zakresie weryfikacji, czy strony posiadały interes prawny w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza Miasta Ł. z 3 sierpnia 2016 r., w ramach badania przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., należy stosować te przepisy prawa, które obowiązują w chwili orzekania.
Powyższe twierdzenie Sądu Wojewódzkiego wynika z niewłaściwego odczytania przywołanych w uzasadnieniu wyroku tez wybranych orzeczeń sądowych. Orzeczenia te bowiem nie wypowiadają się co do stanu prawnego w ramach którego powinna nastąpić weryfikacja legitymacji procesowej strony, która powołuje się na pominięcie jej w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. Przytoczony przez Sąd Wojewódzki fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 1984 r. sygn. akt I SA 86/84 jednoznacznie wskazuje, że "Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą zatem o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygnięta. Wobec tego organ administracji publicznej wydając nową decyzję, stosuje te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania". Stanowisko to, które obecny skład orzekający w pełni akceptuje, nie dotyczy przepisów w ramach których badany winien być status strony, która uważa, że została bez własnej winy pominięta w postępowania, ale ostatniego etapu postępowania wznowieniowego - rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Najpierw jednak musi dojść do pozytywnej weryfikacji ziszczenia się przesłanki wznowienia postępowania, w tym przypadku zbadania, czy dany podmiot posiadał interes prawny w dacie wydania ostatecznej decyzji objętej wznowionym postępowaniem. Taka pozytywna weryfikacja powoduje otwarcie na nowo postępowania co do jego istoty i może skutkować np. uchyleniem decyzji dotychczasowej i wydaniem nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). W tym ostatnim stadium - rozstrzygania o istocie sprawy - organ winien uwzględnić stan prawny aktualny na dzień orzekania. Do tego etapu postępowania odnoszą się również pozostałe przywołane przez Sąd Wojewódzki orzeczenia. W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze negatywnie zweryfikowało jednak wystąpienie wskazanej w sprzeciwie podstawy wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).
Nieadekwatne było również powołanie się przez Sąd Wojewódzki na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 3964/19, który trafnie wyjaśnił znaczenie przepisu art. 74 ust. 3a względem art. 28 k.p.a., jako przepisu szczególnego. Przepis ten jednak nie obowiązywał w dniu wydania decyzji Burmistrza Miasta Ł. o środowiskowych uwarunkowaniach z 3 sierpnia 2016 r.
Zaakceptowanie stanowiska Sądu Wojewódzkiego prowadziłoby do sytuacji, w której każda kolejna zmiana przepisów kształtujących status strony postępowania, otwierałaby możliwość wznawiania postępowań i ponownego, merytorycznego rozstrzygania spraw już ostatecznie zakończonych. Trafnie zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że zastosowanie reguły "nowych" przepisów przy badaniu statusu strony, jak zalecił to Sąd Wojewódzki, stanowiłoby naruszenie zasady pewności prawa, tym bardziej, że doszło już do kolejnej zmiany, z dniem 24 września 2019 r., przepisu art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r., mocą art. 1 pkt 17 lit. d ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019r., poz. 1712).
Wadliwe stanowisko Sądu w opisanym zakresie spowodowało, że Sąd ten nie przeprowadził kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem, tj. nie ocenił prawidłowości uznania przez organ, że nie potwierdziła się przesłanka pominięcia w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza Miasta Ł. z 3 sierpnia 2016 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, stron tego postępowania, do których organ nie zaliczył podmiotów wyrażających zgodę na zgłoszenie przez Prokuratora sprzeciwu w trybie art. 184 § 1 w zw. z art. 184 § 4 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej kasacyjnie Ł. Spółki z o.o. co do błędnego uznania przez Sąd I instancji, że organ powinien był wydać decyzję, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a nie umorzyć postępowanie wznowieniowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. należy wskazać, że co do zasady, stanowisko Sądu Wojewódzkiego jest prawidłowe. W orzecznictwie podkreśla się, że w przypadku, gdy organ ustali, że nie występuje żadna ze wskazanych we wniosku strony podstaw wznowienia postępowania, nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, tylko podejmuje decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (por. wyrok NSA z 8 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2792/20). Dopuszcza się jednak przy tym umorzenie postępowania wznowionego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., w drodze wyjątku, gdy brak interesu prawnego podmiotu wnoszącego o wznowienie postępowania jest oczywisty (por. wyroki NSA z 3 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 808/16 i z 27 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1512/20).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, regułą powinno być zatem stosowanie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w przypadku stwierdzenia braku podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b. Stwierdzenie w postępowaniu wznowieniowym, że z wnioskiem o wznowienie wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną skutkować powinno wydaniem decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a nie decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 k.p.a.
Jednakże, jeżeli Kolegium prawidłowo zakwestionowałoby w ramach wznowionego postępowania posiadanie przez określone podmioty statusu stron w postępowaniu zakończonym decyzją z 3 sierpnia 2016 r., to uchylanie przez Sąd decyzji tylko z tego względu, że została wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. celem wydania przez organ ponownego rozstrzygnięcia w trybie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. z takim samym uzasadnieniem i skutkiem dla tych podmiotów biorących udział w postępowaniu, stanowiłoby przejaw nadmiernego formalizmu i prowadziłoby do zbędnego przedłużenia postępowania, co trafnie podniosła Ł. Spółka z o.o. w skardze kasacyjnej.
Nie zasługiwał natomiast na uwzględnienie zarzut skarżącej kasacyjnie Spółki co do błędnego uznania przez Sąd I instancji, że odmowa wznowienia postępowania na wniosek skarżącego nie uniemożliwia mu wykazania interesu prawnego w postępowaniu wszczętym na skutek wniosku innego podmiotu (pkt 6 petitum skargi kasacyjnej). Przede wszystkim nie są właściwe argumenty Spółki wskazujące na funkcjonowanie w obrocie prawnym postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w tej samej sprawie na wniosek skarżącego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej orzekało w sprawie wniosku skarżącego o wznowienie postępowania ostatecznym postanowieniem z 13 maja 2019 r., odmawiając wznowienia postępowania administracyjnego "w sprawie umorzenia postępowania z odwołania Stowarzyszenia "[...]" od decyzji Burmistrza Miasta Ł. z dnia 3 sierpnia 2016 r.", a więc w sprawie zakończonej decyzją Kolegium z dnia 26 lipca 2017 r. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie orzekało zatem w przedmiocie odmowy wznowienia, na wniosek skarżącego, postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Miasta Ł. z 3 sierpnia 2016 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że również stanowisko Sądu Wojewódzkiego w opisanej wyżej kwestii budzi wątpliwości. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki zauważa, że sprawa dotyczy sprzeciwu Prokuratora Rejonowego w Ł., skutkującego wznowieniem z urzędu postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Miasta Ł. z 3 sierpnia 2016 r. w sprawie środowiskowych uwarunkowań (vide: sentencja postanowienia z 3 czerwca 2019 r. SKO.4020.OC/463/19). Dalej natomiast Sąd stwierdza, że wznowienie postępowania może dotyczyć jedynie decyzji ostatecznej i taką decyzją w niniejszej sprawie była decyzja Kolegium z 26 lipca 2017 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego w związku z odwołaniem Stowarzyszenia "[...]", wniesionym od decyzji organu I instancji w sprawie środowiskowych uwarunkowań.
Pomimo tego za nieskuteczny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skargi kasacyjnej organu co do naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z jego dyspozycją, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kwestionowanego wyroku zawiera wymagane elementy i poddawało się kontroli instancyjnej. Sąd Wojewódzki nie sformułował wprost odrębnych wskazań dla organu, koniecznych do uwzględnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Tym niemniej z motywów rozstrzygnięcia wynikało, że oczekiwaniem Sądu Wojewódzkiego było ponowne rozpoznanie sprawy przez organ i rozważenie istnienia po stronie skarżącego przymiotu strony z uwzględnieniem wskazanych przez Sąd przepisów prawa obowiązujących na dzień podejmowania rozstrzygnięcia. Odmienną kwestią, wykraczającą poza zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., okazała się trafność zaprezentowanego przez Sąd Wojewódzki stanowiska.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny za konieczne uznał uchylenie wyroku Sądu Wojewódzkiego i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania celem przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonej decyzji.
W szczególności Sąd Wojewódzki winien uwzględnić uwagi Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszące się do przepisów stanowiących podstawę do rozważenia posiadania przez wszystkie podmioty wymienione w sprzeciwie Prokuratora statusu stron postępowania. Sąd uwzględni przy tym wiążący go przedmiot postępowania wznowionego z urzędu określony sprzeciwem Prokuratora, którym była decyzja Burmistrza Miasta Ł. z 3 sierpnia 2016 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, nie zaś decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o charakterze wyłącznie formalnym, o umorzeniu postępowania odwoławczego z 26 lipca 2017 r. Wydanie tej ostatniej spowodowało, że ostateczną decyzją rozstrzygającą o środowiskowych uwarunkowaniach stała się decyzja organu I instancji. Sąd winien odnieść się przy tym jednoznacznie do znaczenia i ewentualnego wpływu na wynik sprawy wykazanej w skardze rozbieżności w opisie przedmiotu postępowania w osnowie zaskarżonej decyzji z 13 maja 2019 r. z określeniem tego przedmiotu w poprzedzającej ją decyzji tego organu z 11 lipca 2019 r. i w postanowieniu Kolegium o wznowieniu postępowania z 3 czerwca 2019 r.
O uchyleniu w całości zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.
O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w pkt II i III wyroku na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.