III OSK 461/25

III OSK 461/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6249 Inne o symbolu podstawowym 624
Hasła tematyczne
Żołnierze zawodowi
Sygn. powiązane
II SA/Wa 937/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-10-22
Skarżony organ
Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2305
art. 312 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 5, ust. 6 i ust. 10
Ustawa z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 937/24 w sprawie ze sprzeciwu S. E. od decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 marca 2024 r. nr 6/2024/RP w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od S. E. na rzecz Ministra Obrony Narodowej kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 października 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 937/24, w sprawie ze sprzeciwu S. E. (dalej jako "skarżący") od decyzji Ministra Obrony Narodowej z 28 marca 2024 r. nr 6/2024/RP w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), oddalił sprzeciw.
Wyrok wydano w poniższym stanie faktycznym i prawnym.
Skarżący wniósł do Szefa Ośrodka Zamiejscowego w [...] Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji wniosek o ustalenie i wypłatę należnego świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie ze stosunku pracy w związku z odbytymi przez niego ćwiczeniami wojskowymi żołnierzy rezerwy, w Ośrodku Zamiejscowym w [...] CWCR, w dniach 25-27.10.2023 r.
Decyzją z dnia 18 stycznia 2024 r. nr 11/Fin/OZ Szef Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji, na podstawie art. 104 § 1 i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775), dalej "k.p.a.", art. 312 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 5, ust. 6 i ust. 10 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2022 r. poz. 2305 ze zm.), § 2 pkt 3, § 3 ust. 1 pkt 1, § 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 maja 2022 r. w sprawie świadczenia pieniężnego dla żołnierzy pełniących terytorialną służbę wojskową, żołnierzy aktywnej rezerwy i żołnierzy pasywnej rezerwy (Dz. U. z 2022 r., poz. 1112), dalej "rozporządzenie", oraz obwieszczenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 20 stycznia 2023 r. w sprawie przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw w 2022 r. (M. P. poz. 127), 1. przyznał skarżącemu świadczenie pieniężne rekompensujące utracone wynagrodzenie ze stosunku pracy, które mógłby uzyskać w okresie odbywania ćwiczeń wojskowych, w wysokości 1.604,73 zł; 2. ustalił do wypłaty świadczenie pieniężne w wysokości 974,73 zł, tj. w kwocie pomniejszonej o uposażenie, jakie żołnierz pasywnej rezerwy otrzymał z tytułu odbywania ćwiczeń wojskowych za dni, których dotyczy rekompensata.
W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji wskazał, że skarżący do złożonego w terminie wniosku załączył wszystkie niezbędne dokumenty, w tym zaświadczenie, o którym mowa w § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia, wystawione przez pracodawcę ([...]) o wysokości wynagrodzenia brutto otrzymanego przez niego ze stosunku pracy za miesiąc poprzedzający miesiąc, w którym była pełniona służba wojskowa, tj. za miesiąc wrzesień. Jak wynika z przedstawionego zaświadczenia, w miesiącu wrześniu 2023 r. skarżący, otrzymał wynagrodzenie ze stosunku pracy w wysokości 11 768,09 zł brutto.
Uwzględniając powyższe oraz treść art. 312 ust. 2 ustawy, organ I instancji stwierdził, że świadczenie pieniężne przysługujące skarżącemu, wynosi za:
- każdy dzień ćwiczeń - 534,91 zł,
- cały okres 3-dniowych ćwiczeń -1.604,73 zł,
Organ wyjaśnił, że skarżący za odbycie ćwiczeń wojskowych w dniach 25-27.10.2023 r., tj. przez okres 3 dni otrzymał uposażenie w wysokości 630 zł, o którą to kwotę - na podstawie art. 312 ust. 6 ustawy - zmniejszono kwotę przysługującego mu świadczenia pieniężnego. Tym samym ostateczna kwota świadczenia pieniężnego przysługująca zainteresowanemu żołnierzowi została ustalona w wysokości 974,73 zł.
Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie. W odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez nieustalenie proporcjonalnie podstawy wymiaru świadczenia pieniężnego, co skutkowało przyjęciem podstawy ustalenia świadczenia pieniężnego w kwocie 11.768,09 zł, zamiast proporcjonalnego ustalenia podstawy jego wymiaru w kwocie 14.776,89 zł, a w wyniku tego ustalenie
i wypłacenie świadczenia pieniężnego nierekompensującego utracone wynagrodzenie ze stosunku pracy w kwocie 974,73 zł, zamiast w kwocie 1385,03 zł, rzeczywiście rekompensującej utracone wynagrodzenie, które mógłby uzyskać, świadcząc pracę, w okresie pełnienia czynnej służby wojskowej w dniach 25-27.10.2023 r.
Decyzją z dnia 28 marca 2024 r. nr 6/2024/RP Minister Obrony Narodowej, dalej "MON", powołując się na art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję.
W ocenie MON nie można jednak rozstrzygnąć sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącego, ponieważ po zapoznaniu się z aktami sprawy Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego, powziął wątpliwości co do zgodności z prawem wystawienia zaświadczenia i jego treści, które powinien wystawić pracodawca S. E., tj. "[...]" S.A. z siedzibą w [...]. MON stwierdził, że zaświadczenie zgromadzone w aktach nie mogło stanowić dowodu w sprawie z powodu poniższych okoliczności.
MON zauważył, że pracodawcą skarżącego jest spółka kapitałowa prawa handlowego działająca pod firma "[...]" S.A. w formie spółki akcyjnej. Zgodnie z art. 12 i nast. ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 18, z późn. zm.), dalej "k.s.h.", z chwilą wpisu spółki do rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, zwanego dalej "KRS", spółki kapitałowe w organizacji, w tym spółka akcyjna w organizacji, uzyskują osobowość prawną, którą posiadają także po dokończeniu procesu organizacji i w czasie działalności jako spółka akcyjna. Z tą chwilą wpisu w KRS spółka akcyjna staje się podmiotem praw i obowiązków spółki. Jednakże na podstawie art. 368 § 1 k.s.h. zarząd spółki, jako organ spółki, prowadzi sprawy spółki i reprezentuje spółkę. Zdaniem MON wydanie zaświadczenia pracownikowi, które jest wymagane przepisami prawa (art. 312 ust. 5, ust. 10 i ust. 11 ustawy o obronie Ojczyzny oraz § 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia), w celu przedłożenia tego dokumentu przed organami administracji publicznej jako dowód w sprawie, powinno nastąpić przez właściwie reprezentowanego pracodawcę. Zatem zaświadczenie to powinno być podpisane przez organy spółki i zgodnie z zasadami reprezentacji, ujawnionymi w Rejestrze Przedsiębiorców KRS, prowadzonym dla "[...]" S.A. z siedzibą w [...] pod Nr KRS: [...].
Z wpisu KRS pracodawcy skarżącego wynika, że organem uprawnionym do reprezentacji podmiotu jest zarząd, który składa się z dwóch osób i każdy z członków zarządu samodzielnie składa oświadczenia i podpisuje w imieniu spółki. Zaświadczenie pracodawcy jest oświadczeniem spółki o faktach i zdarzeniach dotyczących działalności tej spółki, w tym zatrudnienia pracowników i wypłaty wynagrodzenia. Na podstawie wpisu w KRS danych osób wchodzących w skład organu (k. 22-23) i zaświadczenia z dnia 19 grudnia 2023 r. (k. 3) ustalono, że podpisana pod treścią zaświadczenia zastępca kierownika do spraw płac, specjalista do spraw kadr [...] nie wchodzi w skład zarządu "[...]" S.A. i nie wykazano upoważnienia jej do działania w zastępstwie za zobowiązanych członków zarządu. W ocenie MON nie można było uznać, że zaświadczenie pochodzi od pracodawcy skarżącego. Organ I instancji nie ocenił przedłożonego dokumentu zaświadczenia, a w związku z tym nie wezwał skarżącego do przedłożenia właściwego dokumentu zaświadczenia, czym naruszono przepisy postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 9, art. 64 § 2, art. 77, art. 80 i art. 81a k.p.a.
Ponadto MON zwrócił uwagę, że w zaświadczeniu, wydanym na podstawie § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, stwierdza się, że "S. E. jest pracownikiem [...] S.A. i otrzymał kwotę miesięcznego wynagrodzenia ze stosunku pracy uzyskaną za miesiąc wrzesień 2023 r. w wysokości 11 768,09 zł brutto (słownie jedenaście tysięcy siedemset sześćdziesiąt osiem złotych 09/100 brutto), stanowiącą proporcjonalną kwotę do jego w tym miesiącu wynagrodzenia w wysokości 14 776,89 zł brutto (słownie: czternaście tysięcy siedemset siedemdziesiąt sześć złotych 89/100 brutto), co miało związek z pełnieniem przez niego w dniach 25-29 września 2023 r. czynnej służby wojskowej".
MON wskazał, że zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia pracodawca wydaje wnioskującemu żołnierzowi zaświadczenie,
w którym stwierdza wysokość kwoty miesięcznego wynagrodzenia otrzymanego przez żołnierza pasywnej rezerwy ze stosunku pracy lub stosunku służbowego uzyskanego za miesiąc poprzedzający miesiąc, w którym była pełniona służba.
W związku z brzmieniem powyższego przepisu i treścią zaświadczenia, zdaniem MON, nie wyjaśniono przyczyn podania przez pracodawcę dwóch kwot i wskazania wcześniejszego terminu pełnienia czynnej służby wojskowej. Uzasadnienie decyzji nie wyjaśnia zatem sprawy i nie uzasadnia rozstrzygnięcia zgodnie z art. 7, 7a § 1 i art. 81 a § 1 k.p.a. w związku z przyznanym przez ustawodawcę prawem do uzyskania utraconego wynagrodzenia, które mógłby uzyskać w okresie odbywania ćwiczeń wojskowych, a które nie mogło być wykazane przez pracodawcę w rzeczywistej miesięcznej kwocie wynagrodzenia, a jedynie pomniejszonej o dni nieobecności w pracy z powodu wykonywania przez pracownika obowiązków służby wojskowej. Z tego powodu MON stwierdził, że w trakcie ponownego rozpoznawania sprawy należy uzupełnić postępowanie w zakresie zgromadzenia w aktach zaświadczenia pracodawcy zgodnego z zasadami reprezentacji albo upoważnienia organu do działania w jego zastępstwie oraz faktu pełnienia służby wojskowej we wrześniu 2023 r.
Ponadto MON wskazał, że w przedmiocie oceny treści zaświadczenia organ I instancji powinien uwzględnić znaczenie dla sprawy brzmienia art. 7, art. 71 § 1 i art. 81a § 1 oraz inne przepisy k.p.a., mając na względzie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 06.05.2021 r. (II SA/Bd 84/21), w którym stwierdzono, że "Niedopuszczalne jest w państwie prawa, aby żołnierz rezerwy odbywający ćwiczenia wojskowe nie mógł otrzymać rekompensaty pieniężnej odzwierciedlającej utracony przez niego dochód. Tym bardziej w sytuacji, gdy uzyskuje on przychody, a na skutek uczestniczenia w ćwiczeniach wojskowych, ponosi wymierny i dotkliwy uszczerbek w dochodzie z prowadzonej działalności gospodarczej", analogicznie - wynagrodzenie ze stosunku pracy. Zdaniem MON ratio legis (celowość) regulacji art. 312 ustawy o obronie Ojczyzny, podobnie, jak uprzednio art. 119a u.p.o.o.RP, przemawia za tym, że "przyznana żołnierzowi rezerwy rekompensata musi być rzeczywista i adekwatna do straty poniesionej z tytułu powołania żołnierza rezerwy do ćwiczeń. Nie może mieć ona charakteru pozornego" (wyroki WSA w Gdańsku z 02.08.2018 r" II SA/Gd 422/18, z 23.02.2017 r." II SA/Gd 15/17), w szczególności w okoliczności powoływania żołnierza rezerwy na ćwiczenia wojskowe w dwóch bezpośrednio następujących po sobie miesiącach.
Od powyższej decyzji skarżący wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Zaskarżonej sprzeciwem decyzji skarżący zarzucił:
1. sformułowanie rozstrzygnięcia z elementem jedynie uchylającym decyzję organu I instancji, bez elementu przekazującego temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, tj. sformułowanie rozstrzygnięcia niezgodnie z treścią danego przepisu, stanowiącego podstawę jego wydania;
2. nadużycie danego przepisu w wyniku stwierdzenia, że zasada proporcjonalności z § 3 ust. 2 rozporządzenia, nie przekłada się na ustalenie świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie ze stosunku pracy, w sytuacji gdy wymieniona tu zasada proporcjonalności, która powinna mieć w sprawie zastosowanie nie daje się zestawić z naruszeniem przez organ I instancji przepisów postępowania i idącą za tym koniecznością wyjaśnienia jakiegokolwiek zakresu przedmiotowej sprawy;
3. wyrażona przez organ zasada § 3 ust. 1 pkt 1 i § 2 rozporządzenia nie daje się jednak połączyć z naruszeniem przez organ I instancji przepisów postępowania
i związaną z tym koniecznością wyjaśnienia jakiegokolwiek zakresu niniejszej sprawy;
4. nadużycie danego przepisu w wyniku uznania, że procedowanie wniosku o ustalenie i wypłacanie świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie ze stosunku pracy, które żołnierz pasywnej rezerwy mógłby uzyskać w okresie pełnienia czynnej służby wojskowej, do którego to wniosku załączone zostało określone w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia zaświadczenie wystawione przez pracodawcę, przy jego sporządzeniu i podpisaniu przez pracownika tego pracodawcy w osobie zastępcy kierownika do spraw płac i jednocześnie specjalisty do spraw kadr, stanowi naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania (tj. art. 7 w zw. z art. 9, art. 64 § 2, art. 77, art. 80 i art. 81a k.p.a.).
WSA w Warszawie uznał, że sprzeciw jest niezasadny.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. np. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji w świetle przesłanek
art. 138 § 2 k.p.a., Sąd I instancji podzielił ocenę, przedłożonego przez skarżącego wraz z wnioskiem wszczynającym postępowania, zaświadczenia. I tak, po pierwsze - Sąd I instancji uznał, że zaświadczenie to nie zostało podpisane przez osobę upoważnioną do reprezentacji wskazanej wyżej Spółki, ani też nie wykazano, że osoba, która je podpisała jest upoważnienia do działania w zastępstwie osób reprezentujących Spółkę. Po drugie zaś, Sąd I Instancji uznał, że zasadnie MON stwierdził, że treść złożonego zaświadczenia była niejednoznaczna. Wskazano bowiem w nim dwie kwoty wynagrodzenia, a zaświadczenie to, w świetle treści § 3 ust. 1 i § 4 ust. 1 rozporządzenia, było istotnym dowodem w sprawie i powinno jednoznacznie wskazywać wymagane prawem dane. Jak podkreślił Sąd I instancji, dane te winny być przedstawione w taki sposób, aby nie wymagały interpretacji. Ponadto zaświadczenie ze swej istoty ma wskazywać fakty, a nie ich ocenę.
W konsekwencji WSA w Warszawie wyprowadził wniosek, że MON prawidłowo zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 7 w zw. z art. 9, art. 64 § 2, art. 77, art. 80 oraz 80a k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, MON wyjaśnił przy tym powody, dla których nie mógł wydać decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Przeszkodą ku temu były, jak zaznaczył Sąd I instancji, opisane wyżej braki w materiale dowodowym wymagające uzupełnienia.
W ocenie Sądu I instancji stanowisko MON o zastosowaniu w tej sytuacji art. 138 § 2 k.p.a. jest uzasadnione, ponieważ konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i przekracza ramy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które władny jest przeprowadzić we własnym zakresie organ odwoławczy. Z kolei usunięcie tych uchybień nie mogłoby nastąpić w postępowaniu odwoławczym bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.
Jednocześnie Sąd I instancji wyjaśnił, że wprawdzie MON dokonał w zaskarżonej decyzji również wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie, jednak prawidłowość tej wykładni pozostawała poza oceną Sądu w sprawie, w której Sąd rozpoznawał sprzeciw.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego.
Zaskarżył wyrok WSA w Warszawie w całości. Skarżący kasacyjnie wniósł
o stwierdzenie nieważności zaskarżonego wyroku w całości. W przypadku zaś niedopatrzenia się przez Sąd ll instancji nieważności postępowania, wystąpił
o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, celem uchylenia objętej sprzeciwem – o charakterze skargi, decyzji Ministra Obrony Narodowej, względnie rozpatrzenie przez Sąd II instancji tego sprzeciwu na zasadzie z art. 188 p.p.s.a. i uchylenie objętej nim decyzji administracyjnej.
Wniósł także o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania podług norm przepisanych.
Sądowi I instancji zarzucił nieważność postępowania spowodowaną zastosowaniem art. 64e p.p.s.a. do kontroli decyzji administracyjnej o rozstrzygnięciu nieokreślonym w art. 138 § 2 k.p.a, co w związku z art. 64d § 1 i art. 16 § 2 p.p.s.a. oraz art. 90 § 1, art. 91 § 2 i art. 106 § 2 p.p.s.a. skutkuje nieważnością postępowania z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 pkt 4 i pkt 5 p.p.s.a.,
tj. z powodu niewłaściwego ilościowo składu sądu i z powodu pozbawienia skarżącego możliwości obrony jego praw.
Następnie skarżący kasacyjnie postawił zarzut naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez jego niezastosowanie przy kontroli z art. 64e p.p.s.a. decyzji administracyjnej, a mianowicie:
- § 4 ust. 1 pkt 1 i § 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 maja 2022 r. w sprawie świadczenia pieniężnego dla żołnierzy pełniących terytorialną służbę wojskową, żołnierzy aktywnej rezerwy i żołnierzy pasywnej rezerwy (dalej: rozporządzenie) oraz art. 31 § 1 Kodeksu pracy (dalej: KP) w związku z art. 138 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że zaświadczenie, o którym mowa w wymienionych tu przepisach rozporządzenia, nie może być wydane przez osobę określoną w wymienionym tu przepisie Kodeksu pracy, tj. osobę wyznaczoną do dokonywania za pracodawcę będącego jednostką organizacyjną czynności w sprawach z zakresu prawa pracy, w sytuacji gdy rzeczone zaświadczenie jest dokumentem wydawanym w ramach czynności z zakresu prawa pracy, a dana osoba – jako wyznaczona do dokonywania tych czynności - może je wydać;
- § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia i art. 312 ust. 1 oraz ust. 10 ustawy o obronie Ojczyzny (dalej: UOO) w związku z art. 138 § 2 k.p.a. wyrażające się uznaniem, że w świetle treści wymienionych tu przepisów niejasnym jest stwierdzenie w zaświadczeniu pracodawcy dwóch kwot:
a) kwoty otrzymanego przez skarżącego wynagrodzenia, będącej kwotą proporcjonalną do kwoty wynagrodzenia, które mógłby on uzyskać,
b) kwoty wynagrodzenia, które mógłby skarżący uzyskać, w oparciu o którą wyliczona mu została proporcjonalnie kwota wynagrodzenia, które skarżący otrzymał,
w sytuacji gdy § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia mówi o kwocie miesięcznego wynagrodzenia otrzymanego przez żołnierza pasywnej rezerwy ze stosunku pracy uzyskanego za miesiąc poprzedzający miesiąc, w którym pełnił on służbę wojskową, a więc o kwocie z lit. a) oraz w sytuacji gdy w art. 312 ust. 1 UOO, przy odesłaniu do ust. 10 tego artykułu jest mowa o wynagrodzeniu, które żołnierz pasywnej rezerwy mógłby uzyskać w okresie pełnienia służby wojskowej, a więc o kwocie z lit. b).
Skarżący kasacyjnie sformułował również zarzuty naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), to jest:
1. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 64e i art. 151a § 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, że do wydania decyzji z naruszeniem przez organ I instancji przepisów postępowania i do konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie dochodzi w przypadku stwierdzenia takiego stanu rzeczy przez organ ll instancji, a nie w przypadku rzeczywistego wystąpienia takiego stanu rzeczy, w sytuacji gdy treść art. 138 § 2 k.p.a. mówi wyraźnie nie o stwierdzeniu przez organ ll instancji wydania decyzji z naruszeniem przez organ I instancji przepisów postępowania i stwierdzeniu koniczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygniecie, tylko o wydaniu przez organ I-ej instancji decyzji z naruszeniem przepisów postępowania i o konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygniecie, jako rzeczywistego stanu rzeczy;
2. naruszenie art. 136 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 64e i art. 151a § 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, że art. 136 § 1 i § 2 k.p.a. nie ma zastosowania do wyjaśnienia elementów treści zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci dokumentu będącego zaświadczeniem pracodawcy (wydanym w przedmiocie otrzymanego przez pracownika wynagrodzenia), jak również przepisy te nie mają zastosowania do potwierdzenia faktu wyznaczenia osoby do wydania tego zaświadczenia za pracodawcę przez powierzenie jej funkcji (zastępcy kierownika do spraw płac, specjalisty do spraw kadr) obejmującej wydawanie takich zaświadczeń, w sytuacji gdy treść tych przepisów jednoznacznie wskazuje na możliwość nie tylko uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie przez organ ll instancji, ale nawet przeprowadzenia przez ten organ postępowania wyjaśniającego w pełnym niezbędnym jego zakresie, co powoduje, że w przypadku postępowania, w którym uczestniczy tylko jedna odwołująca się strona, wskazując w odwołaniu na istotne dla tego wyjaśnienia okoliczności, organ ll instancji (nie naruszając zasady dwuinstancyjności) może przeprowadzić pełne postępowanie dowodowe, a nie tylko dodatkowe czynności je uzupełniające.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.
z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.).
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Organ kasacyjny przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Za prawidłowe zatem uznać należy stanowisko, że organ drugiej instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazać należy bowiem, że braki
w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania
z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające.
Zgodnie z treścią art. 136 k.p.a. organ drugiej instancji uprawniony jest do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Oceniając przedstawione wyżej poglądy w realiach niniejszej sprawy, wskazać należy, że WSA w Warszawie prawidłowo uznał, że organ odwoławczy nie naruszył przepisu art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, w sprawie organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. To zaś, że w sentencji decyzji organ nie posłużył się formułą zamieszczoną w treści ww. przepisu, która brzmi: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (...)", nie odbiera wydanej decyzji przymiotu decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Należy bowiem wziąć pod uwagę całą treść decyzji. I tak, po pierwsze - organ odwoławczy wprost przywołał przepis
art. 138 § 2 k.p.a. jako podstawę wydanej decyzji, po drugie - w uzasadnieniu decyzji jednoznacznie wskazał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sprowadza się do uzyskania, a następnie oceny przez organ I instancji zaświadczenia o odpowiedniej treści. Treść ta, jak słusznie zauważył organ odwoławczy oraz Sąd I instancji, musi być jednoznaczna i odpowiadać wymaganiom określonym w § 3 ust. 1 pkt 1 i § 4 ust. 1 pkt 1 cyt. powyżej rozporządzenia wykonawczego. Po trzecie, w uzasadnieniu decyzji organ II instancji zamieścił wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stwierdził bowiem, że: "Dlatego w trakcie ponownego rozpoznawania sprawy należy uzupełnić postępowanie w zakresie zgromadzenia w aktach zaświadczenia pracodawcy zgodnego z zasadami reprezentacji albo upoważnienia organu do działania w jego zastępstwie oraz faktu pełnienia służby wojskowej w miesiącu wrześniu 2023 r." Tym samym organ wykonał dyspozycję ustawodawcy zamieszczoną w przepisie art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. Po czwarte, organ odwoławczy pouczył stronę o prawie, terminie i sposobie wniesienia sprzeciwu, czyli środka zaskarżenia przysługującego tylko od decyzji wydanej w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a.
Z kolei istotność zaświadczenia jako tego zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, wynika z normatywnej decyzji samego prawodawcy, który w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wyraźnie stwierdza, że podstawę ustalenia świadczenia pieniężnego stanowi kwota miesięcznego wynagrodzenia brutto otrzymanego przez żołnierza OT, żołnierza AR i żołnierza PR, zwanych dalej ,,żołnierzami'', ze stosunku pracy lub stosunku służbowego uzyskanego za miesiąc poprzedzający miesiąc, w którym była pełniona służba, a wysokość tej kwoty, zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, umieszczana jest właśnie w zaświadczeniu.
Zaświadczenie, którym dysponował organ I instancji, nie odpowiadało treści tych przepisów, ponieważ, poza dwiema różnymi kwotami wynagrodzenia, zawierało również wskazanie innego miesiąca pełnionej służby niż miesiąc służby rzeczywiście pełnionej przez skarżącego.
Z tych powodów sformułowany w skardze zarzut nieważności postępowania poprzez rozpoznanie sprawy w I instancji w nieprawidłowym składzie – niewłaściwym do kontroli decyzji o rozstrzygnięciu innym niż wymienione w art. 138 § 2 k.p.a. jest całkowicie chybiony. Czyni to również niezasadnymi dwa postawione zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 64e i art. 151a § 2 p.p.s.a. oraz art. 136 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 64e
i art. 151a § 2 p.p.s.a., z tą jednak uwagą, że Sąd I instancji błędnie - za organem II instancji - uznał, że wadliwość zaświadczenia wymagająca ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego polegała również na jego wydaniu (podpisaniu) przez osobę nieupoważnioną do reprezentacji wskazanej spółki (pracodawcy) skarżącego.
Jak bowiem wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt I PK 257/15 (Legalis nr 1537363), w sprawach dotyczących reprezentacji spółek i spółdzielni z zakresu prawa pracy pierwszeństwo, jako przepis szczególny, ma art. 31 § 1 KP. Sąd Najwyższy przyjął jednocześnie tak wyrażony pogląd za wykształconą linię orzeczniczą przywołując wcześniejsze wyroki (np. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 2 października 2003 r., I PK 455/02, z dnia 25 maja 2016 r., II PK 126/15, czy z dnia 7 grudnia 2012 r., II PK 121/12). W innym wyroku (z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn.. akt II PK 91/17, Legalis 1793705), Sąd Najwyższy stwierdził też, że "wyznaczenie osoby do dokonywania za pracodawcę czynności prawnych z zakresu prawa pracy może nastąpić w każdy sposób dostatecznie ujawniający wolę reprezentowanego. Znaczy to tyle, że wyznaczenie innej osoby w trybie art. 31§ 1 KP może nastąpić przez złożenie oświadczenia woli przez pracodawcę i wyrażenie na to zgody przez wyznaczoną osobę. Może ono nastąpić w każdy sposób dostatecznie ujawniający taką wolę reprezentowanego pracodawcy (art. 31 KP oraz art. 60 KC w związku z art. 300 KP), w szczególności nie jest uzależnione od udzielenia takiej osobie pisemnego pełnomocnictwa"
W tej zaś sytuacji zarówno organ odwoławczy, jak też Sąd I instancji nieprawidłowo przyjęli wadliwość zaświadczenia z opisanej wyżej przyczyny, która miałaby skutkować koniecznością wydania decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Jednakże wobec dyskwalifikującej dowodowo – niejednoznacznej - treści zaświadczenia uchybienie to nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy i należało uznać, że mimo błędnego w tej części uzasadnienia Sądu I instancji zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Wystarczającą bowiem przyczyną do uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia była wadliwość zaświadczenia wynikająca z dwóch wskazanych powyżej nieprawidłowości w jego treści, które nie mogły zostać usunięte przez organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 i § 2 k.p.a.
Z uwagi na niezasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie mogły również odnieść zamierzonego przez skarżącego kasacyjnie skutku zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, które, jak wynika z treści skargi kasacyjnej, jej autor powiązał z przepisem postepowania, tj. art. 64e p.p.s.a.
Jak wskazano już powyżej § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w zw. z § 4 ust. 1 tego rozporządzenia nadaje zaświadczeniu jako dokumentowi i dowodowi w sprawie świadczenia pieniężne rekompensujące utracone wynagrodzenie ze stosunku pracy charakter podstawowy (charakter podstawowego dowodu) na potrzeby przyznania tego prawa, a zaświadczenie złożone w postepowania, wbrew treści zarzutu, posiadało aż dwie wady, które wymagały wyjaśnienia w postępowaniu przed organem I instancji. W odróżnieniu bowiem od zakwestionowanego przez organ odwoławczy zaświadczenia – organ I instancji winien dysponować zaświadczeniem, w którym podano wysokość tylko jednej kwoty miesięcznego wynagrodzenia brutto, a kwota ta i jej wysokość powinna obejmować kwotę uzyskaną za miesiąc poprzedzający miesiąc, w którym pełniona była służba.
Co do zarzutu naruszenia § 4 ust. 1 pkt 1 i § 5 rozporządzenia w powiązaniu z art. 31 § 1 k.p. oraz art. 64e p.p.s.a., to niezasadność tego zarzutu wynika z innych wad postępowania dowodowego leżących poza okolicznościami wskazanymi w tym zarzucie, co również wyjaśniono powyżej.
W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.