III OSK 460/23

III OSK 460/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak /przewodniczący sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz
Sławomir Pauter
Symbol z opisem
6133 Informacja o środowisku
658
Hasła tematyczne
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Sygn. powiązane
II SAB/Bk 116/22 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2022-12-21
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1973
art. 6 ust. 1 i art. 7
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
Sentencja
Dnia 23 października 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 23 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 grudnia 2022 r. sygn. akt II SAB/Bk 116/22 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Dyrektora Białowieskiego Parku Narodowego w Białowieży w przedmiocie udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na rzecz Dyrektora Białowieskiego Parku Narodowego w Białowieży kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 21 grudnia 2022 r. sygn. akt II SAB/Bk 116/22 oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Dyrektora Białowieskiego Parku Narodowego w Białowieży w przedmiocie udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie.
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Wnioskiem z dnia 3 października 2022 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "Stowarzyszenie" lub "wnioskodawca"), powołując się na przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm., dalej w skrócie: "u.i.o.ś."), wniosło o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie, poprzez:
1) podanie liczby drzew, które zostały usunięte z pasa granicznego w związku z budową zapory na granicy polsko-białoruskiej oraz czy prowadzono ich inwentaryzację uwzględniającą dane takie jak: gatunek drzewa, wymiar pierśnicy itp. – jeżeli tak, udostępnienie kopii stosownej inwentaryzacji/rejestru;
2) wskazanie, co stało się z drewnem uzyskanym z wyżej wymienionych drzew i w jaki sposób drzewa zostały zagospodarowane po wycince;
3) podanie liczby drzew, które zostały wycięte z obszaru ochrony ścisłej i z obszaru ochrony częściowej z podziałem na oddziały oraz na drzewa stojące żywe, stojące martwe i leżące, w związku z budową zapory na granicy i funkcjonowaniem wojska i innych służb, a także poinformowanie, czy prowadzono inwentaryzację wyciętych drzew uwzględniającą dane takie jak: gatunek drzewa, wymiar pierśnicy itp. – jeżeli tak, udostępnienie kopii stosownej inwentaryzacji/rejestru;
4) wskazanie, co stało się z drewnem uzyskanym z wyżej wymienionych drzew i w jaki sposób drzewa zostały zagospodarowane po wycince;
5) wskazanie, jakie szkody powstały w związku z użytkowaniem dróg dojazdowych do granicy przez [...]: na granicy obszaru ochrony ścisłej i obszaru ochrony częściowej (przy [...]) oraz czy prowadzono ich inwentaryzację – jeżeli tak, udostępnienie kopii stosownej inwentaryzacji/rejestru.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Dyrektor Białowieskiego Parku Narodowego w Białowieży (dalej w skrócie: "organ" lub "Dyrektor") w piśmie z dnia 24 października 2022 r. wyjaśnił, że informacje dotyczące inwestycji polegającej na budowie zapory na granicy polsko-białoruskiej, wobec brzmienia art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 października 2021 r. o budowie zabezpieczenia granicy państwowej (Dz. U. z 2021 r., poz. 1992, dalej w skrócie: "u.b.z.g.p."), nie podlegają udostępnieniu na podstawie przepisów u.i.o.ś. Organ podkreślił, iż – wbrew stanowisku wnioskodawcy – podstawą braku możliwości udostępnienia żądanych informacji nie jest art. 7 u.b.z.g.p. (wyłączający udostępnienie jedynie informacji dotyczących konstrukcji, zabezpieczeń i parametrów technicznych bariery, które nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie odrębnych przepisów), ale art. 6 ust. 1 u.b.z.g.p., zgodnie z którym do inwestycji nie stosuje się przepisów odrębnych, w tym prawa budowlanego, prawa wodnego, prawa ochrony środowiska oraz przepisów o udostępnianiu informacji o środowisku, prawa geodezyjnego i kartograficznego, przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz środowiskowych, przepisów o transporcie kolejowym oraz przepisów o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przywołując treść art. 3 u.b.z.g.p. i art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej w skrócie: "u.p.b.") Dyrektor stwierdził, że roboty budowlane to pojęcie znacznie szersze od pojęcia budowy. Robotami budowlanymi są wszystkie te czynności, które skutkują realizacją danego celu. Pierwszym elementem robót budowlanych jest prowadzenie na terenie budowy prac przygotowawczych (np. przygotowanie stanowisk dla maszyn i urządzeń, utwardzenie ciągów komunikacyjnych na placu budowy, czy ogrodzenie placu budowy). Następnie dochodzi do prowadzenia właściwych robót (wykopy, roboty konstrukcyjne, roboty wykończeniowe, prace instalacyjne). Ostatnim etapem prowadzenia robót budowlanych jest uprzątnięcie placu budowy i usunięcie sprzętu. Skoro pod pojęciem inwestycji u.b.z.g.p. rozumie wykonanie robót budowlanych, pojęciem tym należy objąć także wszelkie prace związane z budową bariery, w tym nie tylko prace sensu stricto, polegające na stawianiu samej bariery, ale również inne czynności ułatwiające, czy też umożliwiające jej budowę, w tym prace przygotowawcze polegające m.in. na usuwaniu drzew z pasa granicznego. Tym samym, w ocenie organu, działania dotyczące usuwania drzew, jak również ich późniejszego zagospodarowania, ich liczby, kwestie związane z użytkowaniem dróg dojazdowych, a zatem czynności objęte zakresem wniosku Stowarzyszenia, nie podlegają udostępnieniu na podstawie art. 6 ust. 1 u.b.z.g.p., w tym również w oparciu o przepisy u.i.o.ś., gdyż do inwestycji polegającej na budowie bariery ustawy tej się nie stosuje.
Pismem z dnia 7 listopada 2022 r. Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność organu, zarzucając naruszenie art. 4 w zw. z art. 8 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 7 u.b.z.g.p., poprzez przyjęcie, że żądana przez wnioskodawcę informacja nie może być udostępniona, ponieważ do przedmiotowej inwestycji nie stosuje się przepisów odrębnych, w tym prawa ochrony środowiska oraz przepisów o udostępnianiu informacji o środowisku, podczas gdy w niniejszej sprawie – ze względu na brzmienie art. 7 u.b.z.g.p. – żądana informacja stanowi informację o środowisku, gdyż nie dotyczy ona konstrukcji, zabezpieczeń i parametrów technicznych bariery.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie,
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku stwierdził, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.i.o.ś., każdy ma prawo do informacji o środowisku i jego ochronie na warunkach określonych ustawą. W świetle art. 8 ust. 1 u.i.o.ś., władze publiczne są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej, a w przypadku sądów i trybunałów – działalności orzeczniczej. Z kolei stosownie do treści art. 9 ust. 1 u.i.o.ś., informacjami o środowisku są informacje dotyczące: 1) stanu elementów środowiska, takich jak: powietrze, woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności biologicznej, w tym organizmy genetycznie zmodyfikowane, oraz wzajemnych oddziaływań między tymi elementami; 2) emisji, w tym odpadów promieniotwórczych, a także zanieczyszczeń, które wpływają lub mogą wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1; 3) środków, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów; 4) raportów na temat realizacji przepisów dotyczących ochrony środowiska; 5) analiz kosztów i korzyści oraz innych analiz gospodarczych i założeń wykorzystanych w ramach środków i działań, o których mowa w pkt 3; 6) stanu zdrowia, bezpieczeństwa i warunków życia ludzi, oraz stanu obiektów kultury i obiektów budowlanych – w zakresie, w jakim oddziałują na nie lub mogą oddziaływać: a) stany elementów środowiska, o których mowa w pkt 1, lub b) przez elementy środowiska, o których mowa w pkt 1 – emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, oraz środki, o których mowa w pkt 3.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przepisy o dostępie do informacji o środowisku mają zastosowanie do zjawisk związanych z funkcjonowaniem elementów o charakterze przyrodniczym. Wprawdzie przepisy u.i.o.ś. nie zawierają własnej definicji "środowiska", to jednak ustawodawca zdefiniował to pojęcie w art. 3 pkt 39 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z tym przepisem, poprzez "środowisko" rozumie się ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami. U.i.o.ś. dotyczy zatem informacji o elementach środowiska o charakterze przyrodniczym i ewentualnych działaniach władz w zakresie utrzymania właściwego stanu środowiska przyrodniczego. Przyjmuje się przy tym potrzebę szerokiego interpretowania prawa dostępu do informacji o środowisku, mając na uwadze jego konstytucyjne podstawy.
Zdaniem WSA w Białymstoku, wniosek Stowarzyszenia dotyczy "losu" drzew usuniętych z pasa granicznego w związku z budową zapory na granicy polsko-białoruskiej, jak też zakresu szkód powstałych w związku z użytkowaniem dróg dojazdowych do granicy w związku z tą inwestycją. Niewątpliwie pytania o usunięte drzewa (jako dotyczące stanu elementów środowiska), jak też zagadnienie szkód powstałych przy granicy obszaru ochrony ścisłej, co do zasady podlegałyby udostępnieniu w trybie u.i.o.ś. Jednak w związku z tym, że pytania strony skarżącej dotyczą inwestycji polegającej na budowie zabezpieczenia granicy państwowej, zastosowanie tej ustawy zostało przez ustawodawcę wyraźnie wyłączone. Zasady przygotowania i realizacji zabezpieczenia granicy państwowej – stanowiącej granicę zewnętrzną w rozumieniu art. 2 pkt 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (Kodeks graniczny Schengen) (Dz. Urz. UE L 77 z 23.03.2016, str. 1, ze zm.), przez fizyczne, techniczne lub elektroniczne jej zabezpieczenie – zostały uregulowane w ustawie z dnia 29 października 2021 r. o budowie zabezpieczenia granicy państwowej. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 u.b.z.g.p., inwestycja w zakresie budowy bariery polega na projektowaniu, wykonaniu robót budowlanych, utrzymaniu, przebudowie, remoncie i rozbiórce, w tym obiektów budowlanych pozostających z nią w kolizji, w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a także na nabywaniu towarów i usług. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.b.z.g.p., do inwestycji nie stosuje się przepisów odrębnych, w tym prawa budowlanego, prawa wodnego, prawa ochrony środowiska oraz przepisów o udostępnianiu informacji o środowisku, prawa geodezyjnego i kartograficznego, przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz środowiskowych, przepisów o transporcie kolejowym, przepisów o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w szczególności nie jest wymagane: 1) pozwolenie na budowę ani zgłoszenie; 2) decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; 3) sporządzenie projektu budowlanego; 4) uzyskanie innych decyzji, zezwoleń, opinii i uzgodnień lub dokonanie zgłoszeń. Z uzasadnienia projektu u.b.z.g.p. wynika, że projektodawca miał na celu przygotowanie i realizację inwestycji polegającej na budowie bariery (urządzenia budowlane wraz z instalacjami oraz infrastrukturą towarzyszącą, w tym elektroniczną oraz telekomunikacyjną), służącej ochronie granicy państwowej i wspomagającej przeciwdziałanie nielegalnej migracji. Wskazano w nim, że na przestrzeni ostatnich miesięcy Polska doświadczała rosnącej presji migracyjnej ze strony obywateli państw trzecich na polsko-białoruskim odcinku granicy państwowej, stanowiącym jednocześnie granicę zewnętrzną Unii Europejskiej i strefy Schengen. Podkreślono, że próby nielegalnego przekroczenia polskiej granicy i przedostania się na terytorium naszego kraju odbywało się przy wsparciu białoruskich służb państwowych. Uznano, że działania te mają charakter hybrydowy, a ich celem jest destabilizacja sytuacji na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i Unii Europejskiej. W uzasadnieniu projektu wskazano ponadto, że w odpowiedzi na nasilenie zjawiska nielegalnej migracji na wschodniej granicy, w dniu 2 września 2021 r. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, w związku ze szczególnym zagrożeniem bezpieczeństwa obywateli oraz porządku publicznego, wprowadził na okres 30 dni stan wyjątkowy na obszarze części województwa podlaskiego oraz lubelskiego. Z dniem 2 października 2021 r. stan wyjątkowy został przedłużony na określonym wcześniej obszarze o kolejne 60 dni. Stwierdzono, że Straż Graniczna prowadzi obecnie intensywne działania, które mają chronić polsko-białoruski odcinek granicy państwowej. Do realizacji zadań zostali skierowani dodatkowi funkcjonariusze Straży Granicznej oraz żołnierze Sił Zbrojnych RP i policjanci. Mając na uwadze bardzo liczne zorganizowane próby nielegalnego przekroczenia granicy przez osoby na odcinkach granicy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej z Republiką Białorusi, ochranianych przez Podlaski i Nadbużański Oddział Straży Granicznej, uznano że istnieje pilna konieczność podjęcia dodatkowych działań w zakresie ochrony granicy państwowej. Zwrócono uwagę, że strona białoruska zapowiedziała również wprowadzenie z dniem 17 października 2021 r. ruchu bezwizowego przez lotniska w miastach obwodowych Republiki Białorusi, z którego będą mogli korzystać obywatele nowych państw, w tym Pakistanu, Jordanii, Iranu i Egiptu. Ponadto w dniu 4 października 2021 r. białoruska Izba Reprezentantów uchwaliła ustawę zawieszającą porozumienie o readmisji między Białorusią a Unią Europejską, regulujące mechanizm przekazywania, przyjmowania i powrotu osób, które naruszyły warunki wjazdu i pobytu. W związku z tym uznano, że wskazane okoliczności wymuszają na stronie polskiej podejmowanie niezwłocznie kolejnych przedsięwzięć, które znacząco wpływają na poziom ochrony granicy państwowej. Korzystając z doświadczeń innych państw europejskich stwierdzono, iż sprawdzonym i pewnym rozwiązaniem może być budowa na granicy państwa płotów i ogrodzeń. Przyjmując, że wybudowanie odpowiedniej do zagrożeń bariery wzdłuż granicy państwowej przyczyni się do skutecznego przeciwdziałania nielegalnej migracji, uznano za konieczne pilne przygotowania ustawy i podjęcie jak najszybciej prac w zakresie wybudowania odpowiednich budowli i zainstalowania urządzeń, składających się na projektowaną barierę. W celu umożliwienia efektywnego i szybkiego zrealizowania inwestycji w projektowanej ustawie zaproponowano szczególne regulacje, dotyczące skrócenia i uproszczenia procesu inwestycyjnego. Z tego powodu ustawodawca przyjął także rozwiązanie, że do inwestycji nie będą miały zastosowania ograniczenia z przepisów odrębnych, w tym przepisów o udostępnianiu informacji o środowisku (art. 6 ust. 1 u.b.z.g.p.).
Sąd pierwszej instancji zgodził się z przedstawionym przez organ rozumieniem użytego w art. 6 ust. 1 u.b.z.g.p. terminu "inwestycja", która w art. 3 ust. 1 tej ustawy została opisana jako polegająca na projektowaniu, wykonaniu robót budowlanych, utrzymaniu, przebudowie, remoncie i rozbiórce, w tym obiektów pozostających z nią w kolizji, w rozumieniu u.p.b. Słusznie wywodzi organ, że roboty budowlane to pojęcie znacznie szersze od pojęcia budowy. Należy nim objąć czynności ułatwiające, jak też umożliwiające budowę, w tym prace przygotowawcze. Przez inwestycję należy rozumieć wszelkie czynności, nie tylko związane z procesem budowlanym w sensie formalnym, ale też faktycznym, które prowadzą do realizacji założonego celu. Jeśli zatem art. 6 ust. 1 u.b.z.g.p. wyłącza – w odniesieniu do przygotowania i realizacji inwestycji polegającej na zabezpieczeniu granicy państwowej – stosowanie przepisów o udostępnianiu informacji o środowisku, to oznacza to, że zagadnienia stanowiące przedmiot u.i.o.ś (art. 1 tej ustawy) nie będą w odniesieniu do inwestycji realizowane. Tym samym właściwe organy, względem inwestycji określonej w niniejszej sprawie, zostały zwolnione z obowiązku udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie (art. 4 u.i.o.ś.). Wymienione zatem w poszczególnych punktach art. 9 ust. 1 u.i.o.ś. informacje, dotyczące stanu elementów środowiska (takich jak krajobraz czy rośliny), nie podlegają udostępnieniu w zakresie, w jakim odnoszą się do przygotowania i realizacji zabezpieczenia granicy państwowej. Z treści złożonego wniosku wynika zaś jednoznacznie, że Stowarzyszenie pyta o skutki działań podjętych w związku z budową zapory na granicy.
WSA w Białymstoku podkreślił, że wynikający wprost z art. 3 ust. 1 u.b.z.g.p. publiczny cel inwestycji, wyczerpująco opisany w cytowanym uzasadnieniu projektu u.b.z.g.p., uzasadnia przyjęcie tezy o wystąpieniu wyjątkowych okoliczności uzasadniających odstąpienie od realizacji celów gwarantowanych u.i.o.ś. Celem wprowadzania instytucji "inwestycji celu publicznego" do polskiego ustawodawstwa jest promowanie i ułatwiania rozwiązań służących realizacji interesu publicznego. Wyłączenie stosowania określonych regulacji wymienionych w art. 6 u.b.z.g.p., w tym przepisów o udostępnianiu informacji o środowisku, trzeba więc traktować jako instrument promujący cel nadrzędny, jakim była realizacja inwestycji, mającej dbać o bezpieczeństwo państwa. Cel ten został przez ustawodawcę potraktowany priorytetowo, a treść art. 6 u.b.z.g.p. nie pozostawia wątpliwości, że bezpieczeństwo uznano za wartość nadrzędną nad chronionym konstytucyjnie celem, jakim jest ochrona przyrody.
Sąd pierwszej instancji dodał także, iż mając na uwadze fakt, że w skardze Stowarzyszenie odwołuje się do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej w skrócie: "u.d.i.p."), wskazać należy, że stosownie do treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p., jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W orzecznictwie wskazuje się, że nie istnieje dualizm prawny w zakresie udostępniania informacji publicznej, objętych dyspozycją art. 8 i art. 9 u.i.o.ś. Nie ma zatem podstaw, aby wskazywać na pewne elementy podlegające przepisom u.i.o.ś. oraz na pozostałe, udostępniane w oparciu o przepisy u.d.i.p. Odrębność wskazanych regulacji, tj. u.d.i.p. oraz u.i.o.ś., w tym zakres regulowanych przez nie materii, dostrzega ustawodawca, który w przepisach u.b.z.g.p. wprowadza w art. 6 – wyłączenie stosowania przepisów o udostępnianiu informacji o środowisku, a odrębnie w art. 7 – wyłączenie stosowania przepisów o dostępie do informacji publicznej. Za niedopuszczalne należy uznać zabiegi skargi usiłujące "mieszać" regulacje art. 6 i art. 7 u.b.z.g.p. Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 6 ust. 1 u.b.z.g.p., jednoznacznie wyłączający zastosowanie przy realizacji przedmiotowej inwestycji przepisów o udostępnianiu informacji o środowisku. Podstawy do odmowy udostępnienia informacji o środowisku nie stanowi natomiast przepis art. 7 u.b.z.g.p., jako odnoszący się do informacji publicznej i zawężający wyłączenie do informacji dotyczących konstrukcji, zabezpieczeń i parametrów technicznych bariery.
Zdaniem WSA w Białymstoku, w okolicznościach tej sprawy prawidłowym było zatem poinformowanie Stowarzyszenia w formie pisma o tym, że z uwagi na wyłączenie zawarte w art. 6 ust. 1 u.b.z.g.p., żądane przez stronę informacje nie podlegały udostępnieniu w trybie u.i.o.ś., co czyni skargę na bezczynność organu niezasadną.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzuciło naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 w zw. z art. 8 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.i.o.ś. w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 7 u.b.z.g.p., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że żądana informacja nie może być udostępniona, ponieważ do inwestycji nie stosuje się przepisów odrębnych, w tym prawa ochrony środowiska oraz przepisów o udostępnianiu informacji o środowisku, podczas gdy w niniejszej sprawie – ze względu na brzmienie art. 7 u.b.z.g.p. – żądana informacja stanowi informację o środowisku, gdyż nie dotyczy ona konstrukcji, zabezpieczeń i parametrów technicznych bariery, a tylko takie informacje nie podlegają udostępnieniu.
Wskazując na powyższy zarzut, skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji w niezwłocznym i określonym terminie oraz stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosło o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczyło, że zrzeka się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiło argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ustosunkowując się do powołanego w skardze kasacyjnej zarzutu stwierdził, że jest on niezasadny, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.
Istota zarzutu skargi kasacyjnej i jego uzasadnienie zmierza do podważenia oceny Sądu pierwszej instancji, który przyjął, że informacje dotyczące inwestycji polegającej na budowie zapory na granicy polsko-białoruskiej, wobec brzmienia art. 6 ust. 1 u.b.z.g.p., nie podlegają udostępnieniu na podstawie przepisów u.i.o.ś. Tymczasem w ocenie skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia, przy rozstrzygnięciu niniejszej sprawy należy uwzględnić wykładnię art. 6 ust. 1 w zw. z art. 7 u.b.z.g.p., a także cel tej ustawy. Stosownie do treści art. 7 u.b.z.g.p., informacje dotyczące konstrukcji, zabezpieczeń i parametrów technicznych bariery nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie odrębnych przepisów. Zestawienie tego przepisu z art. 6 ust. 1 b.z.g.p. nakazuje zatem uznać, że ustawodawca, wykluczając stosowanie do realizacji inwestycji przepisów odrębnych – w tym prawa ochrony środowiska oraz przepisów o udostępnianiu informacji o środowisku – nie miał na myśli całej ustawy u.i.o.ś. (w tym procedury dotyczącej udzielania informacji o budowie bariery), lecz jedynie kwestie związane z brakiem konieczności spełnienia warunków określonych w przepisach szczególnych, przede wszystkim dokumentacji wymienionej w art. 6 ust. 1 pkt 1-4 b.z.g.p. (m.in. uzgodnień, opinii). W innym przypadku pozbawione logicznego uzasadnienia byłoby wskazywanie w art. 7 u.b.z.g.p., że nie podlegają udostępnieniu jedynie konkretne informacje, tj. informacje dotyczące konstrukcji, zabezpieczeń i parametrów technicznych bariery – wszystkie bowiem informacje byłyby wyłączone z możliwości udostępniania. Oznacza to, że nie wszystkie informacje dotyczące inwestycji w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.b.z.g.p. nie podlegają udostępnieniu, a jedynie te, które dotyczą konstrukcji, zabezpieczeń i parametrów technicznych bariery.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, argumentacja skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.b.z.g.p., do inwestycji nie stosuje się przepisów odrębnych, w tym prawa budowlanego, prawa wodnego, prawa ochrony środowiska oraz przepisów o udostępnianiu informacji o środowisku, prawa geodezyjnego i kartograficznego, przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz środowiskowych, przepisów o transporcie kolejowym, przepisów o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w szczególności nie jest wymagane: 1) pozwolenie na budowę ani zgłoszenie; 2) decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; 3) sporządzenie projektu budowlanego; 4) uzyskanie innych decyzji, zezwoleń, opinii i uzgodnień lub dokonanie zgłoszeń. Z kolei w świetle art. 7 u.b.z.g.p., informacje dotyczące konstrukcji, zabezpieczeń i parametrów technicznych bariery nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie odrębnych przepisów.
Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej, przepis art. 7 u.b.z.g.p. nie stanowi uszczegółowienia przepisu art. 6 ust. 1 u.b.z.g.p., a więc art. 7 u.b.z.g.p. nie można uznać jako lex specialis wobec art. 6 ust. 1 u.b.z.g.p. Z treści art. 7 u.b.z.g.p. jednoznacznie wynika, że przepis ten odnosi się do charakteru informacji dotyczących konstrukcji, zabezpieczeń i parametrów technicznych bariery wyłącznie w kontekście pojęcia informacji publicznej na gruncie u.d.i.p., a nie w kontekście innych przepisów, w tym przede wszystkim przepisów u.i.o.ś. Powoływany przez Stowarzyszenie zwrot "nie podlegają udostępnieniu w trybie odrębnych przepisów", zawarty w tym przepisie, również został użyty w odniesieniu do kwestii związanej z dostępem do informacji publicznej. Ustawodawca w art. 7 u.b.z.g.p., z uwagi na cel nadrzędny, jakim była realizacja inwestycji polegającej na budowie zapory na granicy polsko-białoruskiej, mającej dbać o bezpieczeństwo państwa, uznał bowiem ex lege, że informacje dotyczące konstrukcji, zabezpieczeń i parametrów technicznych bariery są na tyle ważne i istotne z punktu widzenia interesu państwa, że nie stanowią informacji publicznej. Konsekwencją takiego uznania jest to, że przepisy u.d.i.p. w ogóle nie będą miały do w/w informacji zastosowania, dlatego też konieczne było doprecyzowanie, że te konkretne informacje nie zostaną udostępnione również "w trybie odrębnych przepisów". Nie zmienia to jednak tego, że przepis art. 7 u.b.z.g.p. odnosi się w całości do zagadnienia informacji publicznej, a nie kwestii związanej z udostępnieniem informacji o środowisku i jego ochronie. Nie można zatem przyjąć, jak czyni to autor skargi kasacyjnej, że wprowadzenie art. 7 u.b.z.g.p. wpływa na treść art. 6 ust. 1 u.b.z.g.p. i powoduje skutek w postaci uznania, że nie podlegają udostępnieniu jedynie te informacje, które dotyczą konstrukcji, zabezpieczeń i parametrów technicznych bariery, natomiast wszystkie inne informacje dotyczące inwestycji w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.b.z.g.p. mogą być udostępnione, na przykład na podstawie przepisów u.i.o.ś. Podkreślenia wymaga (wbrew argumentacji Stowarzyszenia, które błędnie zdaje się utożsamiać tryb udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie z trybem udostępnienia informacji publicznej), że przepis art. 6 ust. 1 u.b.z.g.p. w sposób bezwzględny wyłącza stosowanie przepisów u.i.o.ś. i treść art. 7 u.b.z.g.p., który, jak już wskazano, dotyczy informacji innej kategorii, tego nie zmienia.
Wobec powyższego uznać należy, iż Dyrektor prawidłowo poinformował Stowarzyszenie w formie pisma o tym, że z uwagi na wyłączenie zawarte w art. 6 ust. 1 u.b.z.g.p., żądane przez wnioskodawcę informacje nie podlegały udostępnieniu w trybie u.i.o.ś., co z kolei uzasadniało oddalenie skargi na bezczynność organu przez Sąd pierwszej instancji. Wbrew twierdzeniu Stowarzyszenia, Dyrektor nie miał obowiązku wydawania decyzji odmownej, bowiem – co już wykazano – przepisy u.i.o.ś. (a więc i art. 20 ust. 1 tej ustawy) nie mogły być stosowane.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił, o czym orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (ONSAiWSA 2013, nr 3, poz. 38).
Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.