III OSK 1316/22

III OSK 1316/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Mierzejewski
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/
Rafał Stasikowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 732/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-01-26
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zobowiązano organ do załatwienia wniosku oraz stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1429
art. 1 ust. 1 art. 6 ust. 1 pkt 3 a c i d
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 732/21 w sprawie ze skargi A. P. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 24 marca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza, że Wójt Gminy K. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 24 marca 2021 r., a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązuje Wójta Gminy K. do rozpoznania wniosku z dnia 24 marca 2021 r. w zakresie punktów 1b, 1c, 1d, 1e i 2 w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami sprawy; 4. zasądza od Wójta Gminy K. na rzecz A. P. kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 732/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. P. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie rozpoznania wniosku z 24 marca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wnioskiem z 24 marca 2021 r. mieszkańcy ul. W. nr [...]
w D. zwrócili się do Wójta Gminy K., na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.; dalej "u.d.i.p.")
o udostępnienie następujących informacji publicznych:
"1. w związku z przeprowadzonymi w dniu 24 marca 2021 r. przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Wołominie kontrolami naszych budynków, na wniosek Urzędu Gminy w K. z dnia 18 stycznia 2021 r., znak: Rl.0632.2.6.2021, o udostępnienie informacji:
a) na podstawie jakich przepisów Urząd Gminy w K. działa w tej sprawie poza plecami mieszkańców i bez podania jakiejkolwiek podstawy prawnej?
b) czego dotyczą "liczne skargi mieszkańców ul. W.", na które powołuje się Urząd Gminy w K. w złożonym do Nadzoru Budowlanego wniosku o kontrolę? Jednocześnie wniesiono o podanie: kto? kiedy? komu? i w jakich okolicznościach takie skargi składał?
c) dlaczego Urząd Gminy w K. nigdy nie poinformował ww. mieszkańców o wpływających pod ich adresami licznych skargach, żeby mogli wspólnie wyjaśnić sprawę?
d) kto w Urzędzie Gminy w K. prowadzi sprawę znak: Rl.0632.2.6.2021? Jednocześnie wyjaśniono, że na złożonym do Nadzoru Budowlanego wniosku widnieje informacja, że sprawę prowadzi P. G. z Referatu Inwestycji. Tymczasem w bezpośrednich rozmowach [...] G. zarzeka się, że sprawy nie prowadzi, natomiast kierownik Referatu Inwestycji M. K. twierdzi, że nic o sprawie nie wie, i że ww. referat zajmuje się wyłącznie nowymi drogami.
e) czy istnieje w Urzędzie Gminy w K. Referat Inwestycji, który zajmuje się drogami nie nowymi, a już trochę używanymi?
2. Ilu mieszkańców ma ul. W. w D.? Wnosimy o podanie numerów porządkowych budynków wraz numerami ewidencyjnymi działek.".
Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazano przesłanie odpowiedzi listownie na adres M. P. ul. W. w D.
W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z 9 kwietnia 2021 r. poinformował wnioskodawców, powołując się na art. 13 ust. 2 u.d.i.p., że z uwagi
na wpływ znacznej ilości wniosków o udostępnienie informacji publicznej termin do rozpatrzenia wniosków zostaje przedłużony do 30 kwietnia 2021 r. Pismem z 29 kwietnia 2021 r. Wójt Gminy K. w odpowiedzi na m.in. wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 24 marca 2021 r., poinformował, że odsyła wnioskodawców do treści informacji i wyjaśnień zawartych we wcześniejszej korespondencji.
W piśmie z 27 sierpnia 2021 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z 24 marca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej - w zakresie pkt 1b, 1c, 1d, 1e i 2 wniosku.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. wniósł o jej oddalenie w całości, ewentualnie o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.
Oddalając skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że okoliczności niniejszej sprawy pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że skarżąca zamierza wykorzystać prawo do informacji publicznej w sposób niezgodny z intencjami ustawodawcy. We wniosku z 24 marca 2021 r. wnioskodawcy powołali się bowiem na przeprowadzone w dniu 24 marca 2021 r. przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Wołominie kontrole ich budynków, na wniosek Urzędu Gminy w K. z 18 stycznia 2021 r., znak: Rl.0632.2.6.2021. Do akt sprawy załączone zostało też pismo z 18 stycznia 2021 r. skierowane przez Wójta Gminy K. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Wołominie o przeprowadzenie kontroli budynków zlokalizowanych na działce ewidencyjnej nr [...] położonej przy ul. W. w D., a także zawiadomienie o kontroli z 23 lutego 2021 r. skierowane przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Wołominie do A. i T. P.
W ocenie sądu pierwszej instancji z powyższego wynika, że żądane przez skarżącą informacje dotyczą jej indywidualnej sprawy i związane są z przeprowadzoną kontrolą budynków zlokalizowanych na należącej do A. P. działce ewidencyjnej nr [...] położonej przy ul. W. w D. przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Wołominie, nie mają więc charakteru publicznego, dlatego nie stanowią informacji publicznej. Skoro treść wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznych wprost odnosi się do informacji, które dotyczą indywidualnych spraw osoby składającej wniosek, nie zaś do istotnej kontroli społeczeństwa nad organami władzy publicznej, to należy stwierdzić, że informacje te nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Zdaniem sądu nie można zatem uznać, że Wójt Gminy K. był zobowiązany do załatwienia tego wniosku w trybie u.d.i.p., a tym samym, że występuje bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 24 marca 2021 r.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając wyrok
w całości. Wniosła o uchylenie wyroku w całości i uwzględnienie skargi oraz
o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Nadto zrzekła się rozprawy.
Stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie w jakim
z przepisów tych wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy
i wydaje rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego wskutek nieuzasadnionego przyjęcia przez WSA w Warszawie, że:
a. wynika z okoliczności sprawy, że "skarżąca wystąpiła w trybie ww. ustawy w swojej sprawie prywatnej, w związku z prowadzoną w dniu 24 marca 2021 r. przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego" (str. 7 uzasadnienia wyroku) oraz że żądane dotyczą "jej indywidualnej sprawy" (str. 8 uzasadnienia wyroku), podczas gdy informacje żądane w pkt 1b, 1c, 1d, 1e i 2 wniosku z 24 marca 2021 r. dotyczą informacji o działalności organu władzy publicznej, niezbędnych do sprawowania społecznej kontroli podejmowanych przez organ czynności;
b. "okoliczności niniejszej sprawy pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że skarżąca zamierza wykorzystać prawo do informacji publicznej w sposób niezgodny z intencjami ustawodawcy" (str. 8 uzasadnienia wyroku), podczas gdy skarżąca wykorzystuje prawo do informacji w celu zwiększenia transparentności działania organu władzy publicznej oraz uzyskania informacji o działalności Wójta Gminy K., których uzyskanie jest zgodne z intencjami ustawodawcy;
c. żądane przez skarżącą informacje służą do załatwienia jej indywidualnej, prywatnej sprawy, oraz że "takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków", podczas gdy nie istnieje inna procedura, w ramach której skarżąca mogłaby otrzymać interesujące ją informacje
- wskazane uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny wpłynąłby w bezpośredni sposób na ustalenia materialnoprawne, czyli na ocenę, czy żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i d oraz pkt 4 lit. c u.d.i.p. w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że prawo do informacji publicznej obejmuje informacje o działalności organów władzy publicznej, o sprawach publicznych, w tym o trybie działania władz publicznych, sposobie przyjmowania i załatwiania spraw oraz o wystąpieniach i ocenach dokonywanych przez organy władzy publicznej, poprzez błędną wykładnię, polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że "celem u.d.i.p. nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności administracji i innych organów itp.", podczas gdy celem u.d.i.p. jest zapewnienie możliwości udostępnienia informacji publicznych oraz m.in. możliwość realizacji i ochrony realizacji innych konstytucyjnie chronionych wolności i praw człowieka i obywatela;
2) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i d oraz pkt 4 lit. c u.d.i.p. w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że prawo do informacji publicznej obejmuje informacje o działalności organów władzy publicznej, o sprawach publicznych, w tym o trybie działania władz publicznych, sposobie przyjmowania i załatwiania spraw oraz o wystąpieniach i ocenach dokonywanych przez organy władzy publicznej, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające nieuzasadnionym przyjęciu, że:
a. żądane w pkt 1b, 1c, 1d, 1e i 2 wniosku informacje nie stanowią informacji publicznej, podczas gdy stanowią informację o działalności organu władzy publicznej (Wójta Gminy K.) i stanowią informację o sprawach publicznych, gdyż stanowią informacje dotyczące:
i. czynienia użytku z kompetencji przez Wójta, polegających na kierowaniu zewnętrznych wystąpień do innych organów (pkt 1b wniosku),
ii. sposobu prowadzenia spraw urzędowych (pkt 1c wniosku),
iii. organizacji urzędu oraz kompetencji i zakresu zadań przekazywanych przez Wójta poszczególnym jednostkom organizacyjnym (pkt 1c wniosku),
iv. spraw lokalnych (pkt 2 wniosku);
b. skarżąca zamierza wykorzystać prawo do informacji publicznej w sposób niezgodny z intencjami ustawodawcy, tj. w swojej prywatnej sprawie, jak również, że mogła pozyskać żądaną informację zgodnie z zasadami przyjętymi w danej procedurze, podczas gdy żądany wniosek był złożony w celu zwiększenia transparentności działania Wójta Gminy K. i społecznej kontroli podejmowanych rozstrzygnięć;
3) art. 2 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieznajdującym podstaw prawnym ocenianiu motywacji skarżącej i domniemywanie przez WSA w Warszawie celu, w jakim zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie
art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem skarżąca zrzekła się rozprawy, zaś organ, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał jej przeprowadzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.
W pierwszym rzędzie rozpoznany zostanie zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego przez organ administracyjny w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut jest nieuzasadniony. Został on zbudowany z przepisów art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a., które miały zostać naruszone przez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego.
Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. reguluje powinność sądu administracyjnego orzekania generalnie na podstawie akt sprawy, uprawniając do przeprowadzenia określonych dowodów tylko w organicznym zakresie, i zamknięcia rozprawy w wyniku uznania wyjaśnienia sprawy do rozstrzygnięcia. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dojść mogłoby zatem wtedy, gdyby sąd wyrokując nie podjął rozstrzygnięcia na podstawie akt sprawy postępowania administracyjnego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby zostać naruszony także wtedy, gdyby sąd pierwszej instancji przykładowo oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Przypadek taki nie zachodzi również w rozpoznawanej sprawie, gdyż treść uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji wskazuje, że oparł on swoje rozstrzygnięcie o dowody znajdujące się w aktach sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (wyrok NSA z 5 października 2021 r., sygn. akt I OSK 3139/21). Jest to konsekwencją tego, iż przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie służy kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego (wyrok NSA z 24 maja 2018 r., I GSK 1025/16; wyrok NSA z 14 czerwca 2016 r., I GSK 829/14). W poddanej kontroli NSA sprawie brak jest jakichkolwiek wątpliwości, iż rozpoznawany zarzut został właśnie w tym celu podniesiony, co czyni go nieuzasadnionym.
Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd albo wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organu w zakresie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.
Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09). Oznacza to, że również zarzut naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. nie może służyć do kwestionowania poprawności czynności procesowych nakierowanych na wyjaśnienie sprawy i ustalenie stanu faktycznego.
Artykuł 141 § 1 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli
w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku:
a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do sądu administracyjnego,
b) prezentacje stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmującą w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz
c) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.
Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 487/08). Nadto, w orzecznictwie przyjmuje się, że zarzuty z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie są skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.).
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Polemika z ustaleniami Sądu pierwszej instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Za jego pomocą nie można także skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Czynności te znajdujące odzwierciedlenie w treści pisemnego uzasadnienia są bowiem następcze względem orzekania. Tym samym zarzut w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny.
Zarzuty oparte o podstawę wynikającą z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zostaną rozpoznane łącznie. Zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie pkt. 1. jest bezzasadny, a w zakresie pkt. 2. usprawiedliwiony.
Na wstępie zaznaczyć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela błędnego uzasadnienia sądu pierwszej instancji. W świetle rozważań sądu pierwszej instancji wniosek skarżącej dotyczył informacji publicznej, lecz skarżąca skorzystała z tryby przewidzianego w u.d.i.p. do załatwienia prywatnej sprawy w związku z przeprowadzoną kontrolą w dniu 24 marca 2021 r. przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego, co w konsekwencji uprawniało do stwierdzenia, że informacje te nie stanowią informacji publicznej. Stanowisko to jest błędne, a wokół tego zagadnienia koncentrują się oba zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Przedmiot informacji publicznej określa przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, wskazujący czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wskazuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Regulacja konstytucyjna swoje rozwinięcia znalazła w ustawie zwykłej. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1
i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Ustawodawca, ujmując pojęcie informacji publicznej, odwołał się do kategorii sprawy publicznej. Jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 31 maja 2004 r., sygn. akt OSK 205/04; z 17 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1416/15).
Treść Konstytucji oraz u.d.i.p. prowadzi także do wniosku, iż ustawodawca nie zróżnicował statusu informacji jako publicznej bądź nieposiadającej takiego charakteru od okoliczności towarzyszących złożeniu wniosku o jej udostępnienie lub innego układu faktycznego. Informacja, wedle decyzji ustawodawcy, posiada status informacji publicznej ze względów przedmiotowych, jeśli dotyczy sprawy publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a w szczególności informacją publiczną są informacje szczegółowo wymienione w przepisach art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Kwalifikacja prawna informacji jako publicznej ma zatem charakter obiektywny. Oznacza to, iż zarzut pierwszy naruszenia prawa materialnego uznać należało za pozbawiony podstaw, gdyż problem stwierdzenia na gruncie konkretnej sprawy, iż wniosek o udzielenie informacji publicznej służył załatwieniu sprawy prywatnej nie jest problemem z zakresu wykładni prawa, lecz jego stosowania.
Biorąc pod uwagę powyższe, nie sposób podzielić również rozważań sądu pierwszej instancji, który stoi na stanowisku, iż w związku z tym, że skarżąca skorzystała z tryby przewidzianego w u.d.i.p. do załatwienia prywatnej sprawy dotyczącej kontroli w dniu 24 marca 2021 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, to należało stwierdzić, że informacje te nie stanowią informacji publicznej. Użycie prawa podmiotowego do celu innego aniżeli zamysł ustawodawcy związany z danym prawem należy rozpatrywać w kategoriach nadużycia prawa.
Nadużywanie publicznego prawa podmiotowego ma miejsce wówczas, gdy podejmuje się próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (vide: J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej [w:] J. Góral, R. Hauser i J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, W-wa, 2005 r., s. 146–147; wyrok NSA z 16 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1992/14; wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15; wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2642/16). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 września 2023 r., sygn. III OSK 5540/21, wskazał, że w polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, przyjmuje się, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, a nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej jest przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym.
Można więc przyjąć, iż w doktrynie prawniczej oraz w orzecznictwie konstrukcja nadużycia prawa do informacji publicznej pojawia się w kontekście następującej motywacji i celów realizowanych przez osoby składające wnioski: 1. wykorzystania prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji (do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji); 2. wykorzystania dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych; 3. wykorzystania dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokojenia prywatnych animozji (por. wyrok WSA w Krakowie z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II SAB/Kr 481/19).
Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega zatem na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, kontroli przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione, czy też stworzenie formalnych mechanizmów umożliwiających destrukcję działalności organów władzy publicznej.
W pierwszym przypadku informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków, np. w trybie k.p.c. (por. wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15), w drugim przypadku dochodzi do naruszenia obowiązku wyrażonego w przepisie art. 82 Konstytucji RP przez brak troski o dobro wspólne.
Powyższe uprawnia do wniosku, że jeśli organ stwierdzi, iż celem działania skarżącego nie jest jakakolwiek dbałość o interes publiczny, to zajdą podstawy do stwierdzenia nadużycia prawa do informacji publicznej. Sposób załatwienia wniosku skarżącego jest jednakże sprawą organu, a rolą sądu administracyjnego jest następcza ocena działania lub zaniechania organu. Ocena organu musi przy tym wynikać z określonych okoliczności. Nie może być pozbawiona jakikolwiek podstaw faktycznych i musi być oparta o skonkretyzowaną podstawę prawną. Do zadań sądu administracyjnego należy zaś kontrola legalności działania i towarzyszącej mu argumentacji. Z uprawnień kontrolnych sądu administracyjnego wynika zakaz zastępowania organu w tym zakresie i klasyfikacji bezczynności organu jako uzasadnionej nadużyciem prawa podmiotowego, jeśli organ sam tego uprzednio nie stwierdził.
Podzielić należy ocenę autora skargi kasacyjnej, iż wniosek z 24 marca 2021 r. w zakresie pkt. 1 b-e i 2 dotyczył informacji publicznej. Poszczególne zapytania objęte wnioskiem podpadają pod zakres "sprawy publicznej" objętej regulacją art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz niektórych spraw szczegółowo wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Zgodzić należy się także z zapatrywaniem organu, iż kwestia zabudowy ulicy W. i jej legalności jest sprawą publiczną, gdyż wznoszenie obiektów budowlanych objęte jest regulacją administracyjnoprawną. Zabudowa i jej legalność pozostaje w związku z szeregiem zadań gminnych, co mogło uzasadniać podjęcie działań inicjujących przeprowadzenie kontroli legalności zabudowy przez kompetentny w tym zakresie organ. Prawidłowa ocena określonych okoliczności faktycznych związanych
z zabudową ul. W. oraz prawidłowa kwalifikacja prawna tego stanu na etapie kierowania wniosku do organu nadzoru budowlanego, związana z uznaniem jej za sprawę publiczną, powinna być przez organ kontynuowana na etapie oceny wniosku o udzielenie informacji publicznej. Zagadnienia zawarte we wniosku o udzielenie informacji publicznej w zakresie dotyczących działań podjętych przez organ w tym zakresie winny być ocenione jako sprawy publiczne w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zakres przedmiotowy wniosku może być oceniany także przez pryzmat wykonywania zadań publicznych, zasad funkcjonowania gminy, sposobu prowadzenia spraw urzędowych, organizacji urzędu, wewnętrznego rozproszenia zadań i kompetencji w ramach urzędu, a więc tym spraw, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 a, c i d u.d.i.p. Stąd też, biorąc pod uwagę powyższe, podniesione zarzuty w ramach drugiego zarzutu naruszenia prawa materialnego uznać należało za usprawiedliwione.
Rola sądu administracyjnego na tym etapie sprowadziła się do stwierdzenia bezczynności w rozpoznaniu wniosku, gdyż dotychczasowy sposób jego załatwienia nie odpowiadał prawu. Sposób jej załatwienia pozostaje w dalszym ciągu wyłącznie sprawą organu, który stosownie do okoliczności faktycznych i prawnych będzie mógł udzielić informacji, bądź też wydać decyzję o odmowie jej udzielenia, wskazując podstawy faktyczne i prawne swojego rozstrzygnięcia. Powtórzyć przy tym należy, iż ewentualne stwierdzenie nadużycia prawa do informacji publicznej jest zastrzeżone do kognicji organu, zaś rzeczą sądu administracyjnego jest wyłącznie kontrola działania lub zaniechania organu administrującego. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji niewłaściwie ocenił swoje kompetencje i z urzędu, w miejsce organu, stwierdził nadużycie prawa podmiotowego. Kwestia ta pozostaje w zakresie właściwości organu, zaś sąd administracyjny uprawniony jest wyłącznie do kontroli legalności zachowania organu.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., uznał skargę kasacyjną w części za uzasadnioną i uchylił zaskarżony wyrok (pkt 1. wyroku). Wystarczającą podstawą jej uwzględnienia była zasadność naruszenia przepisów prawa materialnego (zarzut 2.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek bez wątpienia dotyczył udzielenia informacji publicznej.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę orzekł działając na podstawie wynikającej z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., zobowiązując w pkt. 2. wyroku do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. liczonym od dnia zwrócenia akt, a także stwierdził, iż organ dopuścił się bezczynności, przy czym w oparciu o przepis art. 149 § 1a p.p.s.a. uznano, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ załatwił wniosek w ustawowym terminie, a błędny sposób jego załatwienia nie wynikał ze złej woli, gdyż brak jest w aktach sprawy na nią jakichkolwiek dowodów, a jedynie ze skomplikowanego stanu prawnego, w którym ustawodawca uniknął odpowiedzialności za stworzenie bardziej rozbudowanej regulacji prawnej, przenosząc ciężar jej uzupełnienia w procesach stosowania prawa, dopuszczając tym samym możliwość popełniania błędów na etapie wykonywania bądź stosowania tych przepisów.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.