III OSK 4587/21

III OSK 4587/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 469/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-12-16
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 161
art. 110 ust. 1, ust. 3, ust. 9
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 188, art. 145 par 1 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 27 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 469/20 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2020 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty nagrody rocznej za rok 2018 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z [...] marca 2020 r. Nr [...]; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 grudnia 2020 r., VIII SA/Wa 469/20, po rozpoznaniu skargi M.K. (dalej: "skarżący") na decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] maja 2020 r., nr [...], uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z [...] marca 2020 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wypłaty nagrody rocznej za rok 2018.
Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.
Komendant Służby Ochrony Państwa oraz Komendant Główny Policji [...] listopada 2018 r. zawarli porozumienie o przeniesieniu skarżącego ze służby w Policji do służby w Służbie Ochrony Państwa (dalej: "SOP"). Rozkazem personalnym Komendanta SOP z [...] listopada 2018 r. nr [...], skarżący z 1 grudnia 2018 r., został przeniesiony ze służby w Policji do SOP, z zachowaniem ciągłości służby.
Pismem z 14 stycznia 2019 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] (dalej: "organ pierwszej instancji") o wypłacenie mu zaległej nagrody rocznej za służbę w Policji za 2018 rok wraz z należnymi odsetkami ustawowymi za zwłokę wskazując, że ostatnim miejscem pełnienia służby w Policji, w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 30 listopada 2018 r., przed przeniesieniem do pełnienia służby w SOP, był Wydział [...] Komendy Wojewódzkiej Policji z siedzibą w [...].
Organ pierwszej instancji decyzją z [...] marca 2020 r., nr [...] na podstawie art. 110 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm., dalej: "ustawa o Policji") w związku z art. 70 ust. 5 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. z 2018 r., poz. 138 ze zm., dalej: "ustawa o SOP"), odmówił skarżącemu wypłaty nagrody rocznej za 2018 rok, uznając że do wpłaty nagrody rocznej właściwa jest Służba Ochrony Państwa.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Komendant Główny Policji (dalej: "organ odwoławczy") zaskarżoną decyzją z [...] maja 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 110 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi za służbę pełnioną w danym roku kalendarzowym przysługuje nagroda roczna w wysokości 1/12 uposażenia otrzymanego w roku kalendarzowym, za który nagroda przysługuje. Analogiczne rozwiązanie przewiduje art. 174 ust. 1 ustawy o SOP. Zasadą jest również, że wypłata nagrody rocznej następuje do 31 marca roku kalendarzowego następującego po roku, za który przysługuje nagroda (art. 110 ust. 9 cyt. ustawy), przy czym zgodnie z art. 110 ust. 10 ustawy o Policji policjantowi zwalnianemu ze służby nagrodę roczną wypłaca się w terminie 14 dni od dnia zwolnienia. W tym ostatnim przypadku jest zatem, podobnie jak odprawa, należnością przewidzianą dla funkcjonariusza odchodzącego ze służby, a ta, zgodnie z treścią art. 70 ust. 5 ustawy o SOP, nie przysługuje policjantowi przenoszonemu w trybie art. 70 ust. 1 ustawy o SOP.
Powyższe zdaniem organu odwoławczego oznacza, że prawo do nagrody rocznej materializuje się wobec policjanta z upływem roku, za który nagroda ta przysługuje, a zatem w przypadku przeniesienia do SOP w chwili, w której nie jest on już policjantem. Wobec tego, jeśli nie jest już policjantem, a jest funkcjonariuszem SOP, który w wyniku przeniesienia pomiędzy służbami zachowuje ciągłość służby, to jego służba w Policji jest równoważna ze służbą w SOP, a co za tym idzie przysługuje mu uprawnienie do nagrody rocznej za służbę pełnioną w SOP, za cały rok kalendarzowy, w którym nastąpiło przeniesienie, tj. z uwzględnieniem służby w Policji jako równoważnej ze służbą w SOP. Tym samym – wbrew twierdzeniu strony – brak jest podstaw do przyjęcia, iż wobec organu pierwszej instancji powstało roszczenie z tytułu przyznania prawa do nagrody rocznej za rok, w którym nastąpiło przeniesienie funkcjonariusza z Policji do służby w SOP, tj. za rok 2018. W dniu, w którym zmaterializowało się to prawo, skarżący nie był już policjantem, ale funkcjonariuszem SOP. Zatem w chwili, gdy nabył omawiane prawo, nie miał już w Policji przełożonego, o którym mowa w art. 110 ust. 13 ustawy o Policji, bowiem od dnia przeniesienia takim przełożonym jest Komendant SOP. Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, że przepis art. 25a ust. 3 i 4 ustawy o Policji zawiera analogiczne rozwiązania prawne w stosunku do funkcjonariusza Straży Granicznej, przeniesionego do służby w Policji, jak przepis art. 70 ust. 4 i 5 ustawy o SOP wobec policjanta przeniesionego do służby w SOP.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który przywołanym powyżej wyrokiem uznał, że organ bezpodstawnie odmówił skarżącemu przyznania i wypłaty nagrody rocznej za 2018 r., co skutkowało uchyleniem obu zaskarżonych decyzji.
W uzasadnieniu powołanego orzeczenia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przeniesienie funkcjonariusza Policji do służby w SOP skutkuje zmianą dotychczasowych warunków stosunku służbowego na nowe (zmianie ulegają istotne elementy dotychczasowego stosunku służbowego, tj. podległość służbowa, miejsce pełnienia służby, stanowisko, itp.), przy czym zachowana zostaje ciągłość stosunku służbowego jako takiego. Stanowisko to potwierdza treść art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, w którym określono w sposób enumeratywny, przesłanki zwolnienia policjanta ze służby w Policji. Nie przewidziano tam zwolnienia ze służby w drodze przeniesienia do służby w innej formacji.
Z tym rozwiązaniem ustawowym koresponduje przepis art. 70 ust. 4 ustawy o SOP, który stanowi, że funkcjonariusz m.in. Policji, przeniesiony do służby w Służbie Ochrony Państwa, zachowuje ciągłość służby. Oznacza to, iż w razie przeniesienia funkcjonariusza Policji do służby w SOP, mamy do czynienia z formalnym zachowaniem bytu prawnego tego samego stosunku prawnego - stosunku służbowego - mimo zmiany podmiotu, na rzecz którego funkcjonariusz pełni służbę po przeniesieniu. Tym samym zachowanie ciągłości służby należy rozumieć jako zachowanie dotychczasowych uprawnień nabytych podczas służby w poprzedniej formacji.
W świetle art. 110 ust. 1 i 3 ustawy o Policji, policjantowi za służbę pełnioną w danym roku kalendarzowym przysługuje nagroda roczna w wysokości 1/12 uposażenia otrzymanego w roku kalendarzowym, za który nagroda przysługuje. Nagroda roczna przysługuje, jeżeli policjant w danym roku kalendarzowym pełnił służbę przez okres co najmniej 6 miesięcy kalendarzowych. Okresy służby krótsze od miesiąca kalendarzowego sumuje się, przyjmując, że każde 30 dni służby stanowi pełny miesiąc kalendarzowy.
W ocenie Sądu, z powyższych regulacji wynika, że prawo do nagrody rocznej funkcjonariusz Policji nabywa w roku kalendarzowym, w którym pełnił on służbę. Świadczy o tym zwrot "za służbę pełnioną w danym roku kalendarzowym przysługuje nagroda roczna". Zatem z ostatnim dniem roku kalendarzowego funkcjonariusz nabywa prawo do nagrody rocznej w wysokości uzależnionej od długości okresu służby w tym roku kalendarzowym. Odrębną natomiast kwestią pozostaje data wymagalności i wypłaty świadczenia. Jednakże wypłata nagrody rocznej jest czynnością materialnotechniczną i nie może w jakikolwiek sposób kształtować, w czy też wpływać na samo nabycie prawa do świadczenia. Wobec tego, to na organie Policji ciąży obowiązek realizacji prawa do nagrody rocznej bez względu na to, czy funkcjonariusz Policji zmienił formację, czy też został z nim rozwiązany stosunek służbowy. Wobec tego na organie Policji spoczywa obowiązek realizacji uprawnień nabytych przez funkcjonariusza w czasie pełnienia służby w tej formacji. Zdaniem Sądu, nie stoi temu na przeszkodzie brzmienie art. 110 ust. 13 ustawy o Policji, bowiem gdyby przyjąć za organem, iż dotychczasowy przełożony nie może przyznać funkcjonariuszowi przeniesionemu w trakcie roku kalendarzowego do innej formacji mundurowej świadczenia pieniężnego (choć skarżący nabywa je z mocy samego prawa w danym roku kalendarzowym), to wówczas konsekwentnie po tej dacie, wobec utraty władztwa służbowego nad funkcjonariuszem, nie mógłby tego uczynić także wobec funkcjonariusza zwalnianego ze służby. Nie jest to pogląd do zaakceptowania jeśli się zważy, iż art. 107 ust. 1 ustawy o Policji daje policjantom 3 letni okres dochodzenia swych praw od daty wymagalności należnych funkcjonariuszowi świadczeń pieniężnych. Trudno też zaakceptować sytuację, w której funkcjonariusz Policji przeniesiony do SOP, powołując się na ciągłość służby z art. 70 ust. 4 ustawy o SOP, będzie występował do obecnego przełożonego o rekompensatę wszelkich niezrealizowanych w czasie służby w Policji uprawnień. W niniejszej sprawie, co prawda skarżący nabył prawo do świadczenia już po przeniesieniu do służby w SOP, nie mniej prawo do nagrody rocznej za 2018 r. powinno zostać zrealizowane przez organ Policji w terminie zakreślonym w art. 110 ust. 9 ustawy o Policji.
Zdaniem Sądu, ustawodawca w sposób dostateczny uregulował kwestię przenoszenia funkcjonariuszy innych służb do służby w SOP (art. 70 ustawy o SOP), przyznając ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych uprawnienie do określenia w drodze rozporządzenia m.in. należności przysługujących w SOP. Z treści § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 grudnia 2018 r. w sprawie przenoszenia do służby w Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. 2019 r., poz. 111, dalej: "rozporządzenie z 13 grudnia 2018 r.") wynika, iż przepis ten stanowi szczególną regulację zmierzającą do uproszczenia rozliczeń finansowych w ramach budżetu tak, aby w kolejnej formacji nie wypłacać tej części należności pieniężnych, które zostały wypłacone w dotychczasowej formacji. Regulacja ta, uwzględniając ciągłość służby przewidzianą w art. 70 ust. 4 ustawy o SOP, wprowadza w zdaniu 2 powołanego przepisu zasadę proporcjonalności wypłaty nagrody rocznej. Przy czym wskazuje, że zmniejszenie (czyli proporcjonalne wypłacenie nagrody rocznej) funkcjonariuszowi z tytułu służby w SOP ma być odpowiednie do okresu, za który funkcjonariusz nabył prawo do uposażenia z tytułu służby w dotychczasowych jednostkach organizacyjnych. Całościowa i zapewniająca spójność interpretacja omówionych wyżej regulacji ustawowych oraz przepisów wykonawczych wskazuje, że o ile były funkcjonariusz Policji nabył prawo do nagrody rocznej będąc już funkcjonariuszem SOP (w rozumieniu art. 70 ust. 4 ustawy o SOP), to nagroda roczna wypłacana jest mu w stosownej części za okres faktycznej służby w Policji przez właściwy organ Policji, a w części związanej ze służbą w SOP przez Komendanta SOP.
W ocenie Sądu pierwszej instancji niespornym w sprawie jest to, że rozkazem personalnym Komendanta Służby Ochrony Państwa z [...] listopada 2018 r. nr [...] skarżący został przeniesiony ze służby w Policji do służby w SOP z zachowaniem ciągłości służby, z 1 grudnia 2018 r. Niespornym jest także to, że skarżący nabył prawo do nagrody rocznej za rok 2018, która przewidziana jest w ustawach pragmatycznych obu służb - w art. 110 ustawy o Policji i art. 174 ustawy o SOP. Jednakże biorąc pod uwagę, że za rok 2018 skarżący nabył prawo do nagrody rocznej w Policji, a w SOP prawa do tej nagrody nie nabył, przysługuje mu wyłata wskazanego świadczenia pieniężnego od organu Policji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Główny Policji. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie:
1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez uchylenie prawidłowych decyzji organów obu instancji, pomimo iż nie naruszały one przepisów postępowania, tj. art. 110 ust. 1 i 3 ustawy o Policji;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędne ustalenie, iż okres służby w Policji nie wlicza się do okresu służby w SOP, pomimo iż zgodnie z treścią art. 70 ust. 4 ustawy o SOP w przypadku skarżącego doszło do zachowania ciągłości służby;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań nad treścią art. 110 ust. 8c ustawy o Policji, w kontekście treść art. 174 ust. 1 w zw. z art. 70 ust. 4, art. 174 ust. 3 ustawy o SOP oraz art. 110 ust. 10 i ust. 13 ustawy o Policji, a także rozważań nad art. 110 ust. 5, 6, 7 i 8 ustawy o Policji, czyli okolicznościami dotyczącymi obniżenia lub pozbawienia prawa do nagrody rocznej, jeśli wystąpiłyby w okresie służby w SOP, co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem skutkowało ustaleniem, że organ naruszył ww. ustępy art. 110 ustawy o Policji i w efekcie doprowadziło do uchylenia wskazanych decyzji, pomimo iż są one prawidłowe;
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, iż organy Policji są władne do ustalenia prawa do nagrody rocznej funkcjonariuszowi SOP przy jednoczesnym ustaleniu, iż prawo do nagrody nabywa się z końcem roku kalendarzowego, tj. 31 grudnia, zaś skarżący od 1 grudnia był już funkcjonariuszem SOP zachowującym ciągłość służby, co stanowi per se wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia prowadząc do mylnych wniosków i twierdzeń o wadliwości uchylonych decyzji;
2) prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a to:
a) art. 110 ust. 1, art. 110 ust. 3 ustawy o Policji polegającą na błędnym przyjęciu, iż ww. przepisy umożliwiają i dają podstawę do orzekania przez organ o przyznaniu prawa do nagrody rocznej policjantowi przeniesionemu do służby w SOP już po jego przeniesieniu, pomimo iż z treści ust. 8c art. 110 ustawy o Policji należy wywodzić konstytutywność takiej decyzji, a co za tym idzie również i to, że w dacie jej wydawania funkcjonariusz musi pozostawać pod władztwem personalnym przełożonych, o których mowa w art. 110 ust. 13 ustawy o Policji, zaś art. 110 ust. 10 ustawy stanowi lex specialis wobec art. 110 ust. 9 ustawy, a rozstrzygnięcie w zakresie nagrody rocznej dla policjanta, który ma zostać zwolniony ze służby organy wydają jeszcze w trakcie trwania stosunku służbowego, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia przepisów o właściwości - art. 19 k.p.a.;
b) art. 70 ust. 4 w zw. z art. 174 ust. 3 ustawy o SOP, polegającą na mylnym przyjęciu, iż daje on podstawę do proporcjonalnego wypłacenia nagrody rocznej oddzielnie za okresy służby w Policji a oddzielnie za okresy służby w SOP pomimo, iż przepis art. 70 ust. 4 ustawy o SOP statuuje kompleksową zaliczalność okresów służby w Policji do służby w SOP;
c) § 13 ust 2 rozporządzenie z 13 grudnia 2018 r., poprzez przyjęcie, iż wynika z niego domniemanie właściwości organów Policji w zakresie ustalenia prawa do nagrody rocznej policjantów przeniesionych do SOP, którzy w dacie nabycia tego prawa, tj. 31 grudnia danego roku kalendarzowego, byli już funkcjonariuszami SOP, pomimo iż przepis ten stoi w jawnej sprzeczności do art. 110 ust. 8c i ust. 13 ustawy o Policji,
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przewidzianych oraz oświadczył, iż wnosi o przeprowadzenia rozprawy.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odwoławczy przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Przy czym istota podniesionych w niej zarzutów naruszenia konkretnych przepisów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który dokonując – w ocenie autora skargi kasacyjnej – błędnej wykładni art. 110 ust. 1, ust. 3 i ust. 9 ustawy o Policji stwierdził ich naruszenie i uchylił decyzje organów obu instancji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, błędna była także wykładnia art. 70 ust. 4 ustawy o SOP oraz § 13 rozporządzenia. W konsekwencji w sprawie doszło również do naruszenia określonych przepisów postępowania.
Wprawdzie, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w tym przypadku na wstępie należało rozważyć zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią bowiem procesową konsekwencję nieprawidłowej, w ocenie skarżącego kasacyjnie organu, wykładni przepisów prawa materialnego, a więc procesowe odzwierciedlenie koncepcji materialnej przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie należało rozważyć, który organ – Policji czy Służby Ochrony Państwa – jest właściwy do realizacji uprawnienia skarżącego do nagrody rocznej za 2018 r., tj. za okres służby w Policji od 1 stycznia 2018 r. do 30 listopada 2018 r., w sytuacji, gdy został on przeniesiony ze służby w Policji do służby w Służbie Ochrony Państwa z 1 grudnia 2018 r. na podstawie art. 70 ust. 3 ustawy o SOP, z zachowaniem ciągłości służby (art. 70 ust. 4 ustawy o SOP). Zauważenia przy tym wymaga, że tak zarysowany problem był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w szeregu orzeczeń (m.in. wyroki NSA z: 2 czerwca 2021 r., III OSK 3474/21, 13 lipca 2021 r., III OSK 3611/21, 16 kwietnia 2024 r., III OSK 4203/21) i Sąd w tym składzie stanowiska wyrażone w tych orzeczeniach w pełni aprobuje.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż pomimo tego, że stosunek służbowy w Służbie Ochrony Państwa jest stosunkiem służbowym w innej formacji, odmiennym od stosunku służbowego w Policji, ustawodawca przeniesienia tego nie wiąże z ustaniem dotychczasowego stosunku służbowego w Policji i nawiązaniem nowego stosunku służbowego w Służbie Ochrony Państwa. Potwierdza to treść art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, w którym w sposób enumeratywny określono przesłanki zwolnienia policjanta ze służby w Policji. Powołany przepis nie przewiduje zwolnienia policjanta ze służby w drodze przeniesienia do służby w innej formacji. Oznacza to, że przeniesienia policjanta do Służby Ochrony Państwa nie wiąże się ze zwolnieniem ze służby w Policji w znaczeniu ustawowym. Na trafność tego stwierdzenia wskazuje także treść art. 70 ust. 5 ustawy o SOP. Przepis ten stanowi, że funkcjonariuszowi przenoszonemu w trybie, o którym mowa w ust. 1, nie przysługuje odprawa ani inne należności przewidziane dla funkcjonariuszy odchodzących ze służby. W świetle art. 110 ust. 10 ustawy o Policji jest nią nagroda roczna.
Ustawa o Policji uprawnienie policjanta do nagrody rocznej określa w art. 110. Zgodnie z art. 110 ust. 1 i ust. 3 tej ustawy, policjantowi za służbę pełnioną w danym roku kalendarzowym przysługuje nagroda roczna w wysokości 1/12 uposażenia otrzymywanego w roku kalendarzowym, za który nagroda przysługuje. Nagroda roczna przysługuje, jeżeli policjant w danym roku kalendarzowym pełnił służbę przez okres co najmniej 6 miesięcy kalendarzowych. Okresy służby krótsze od miesiąca kalendarzowego sumuje się, przyjmując, że każde 30 dni służby stanowi pełny miesiąc kalendarzowy. Organ Policji jest zobowiązany do ustalenia określonego w art. 110 ust. 3 ustawy o Policji okresu pełnienia przez policjanta służby z uwzględnieniem sytuacji, które wyłączają konieczność spełnienia tego warunku z przyczyn wymienionych w art. 110 ust. 4 tej ustawy, a także do nieuwzględnienia okresów wskazanych w art. 110 ust. 3a ustawy o Policji, chyba że zaistnieją przesłanki podane w art. 110 ust. 3b cyt. ustawy. Ponadto organ ten jest zobowiązany zbadać, czy nie zaistniały przesłanki do obniżenia nagrody rocznej bądź odmowy jej przyznania, o których mowa w art. 110 ust. 5 i 7 ustawy o Policji.
Użyty w przepisach art. 110 ust. 1 i ust. 3 ustawy o Policji zwrot "za służbę pełnioną w danym roku kalendarzowym przysługuje nagroda roczna" oznacza, że policjant nabywa prawo do nagrody rocznej w roku kalendarzowym, w którym pełnił służbę. Z ostatnim dniem roku kalendarzowego policjant nabywa prawo do nagrody rocznej w wysokości uzależnionej od długości okresu służby w tym roku kalendarzowym. Wydanie decyzji o przyznaniu (obniżeniu lub odmowie przyznania) policjantowi nagrody rocznej jest dokonywane przez właściwego przełożonego najwcześniej z 1 stycznia następnego roku kalendarzowego. W świetle art. 110 ust. 9 ustawy o Policji, nagrodę roczną wypłaca się do 31 marca roku kalendarzowego następującego po roku, za który przysługuje nagroda.
Wyjątkiem od powyższej reguły jest przypadek policjanta zwalnianego ze służby w Policji, któremu zgodnie z art. 110 ust. 10 ustawy o Policji nagrodę roczną wypłaca się w terminie 14 dni od dnia zwolnienia. Przedmiotowa wypłata musi być jednak poprzedzona przyznaniem nagrody rocznej. Jednocześnie wyjaśnić należy, iż samo zwolnienie policjanta ze służby nie powoduje nabycia tego uprawnienia z mocy prawa, w przypadku, gdy zwalniany policjant nie pełnił służby w roku, w którym następuje to zwolnienie, w wymiarze wymaganym przez art. 110 ust. 3 ustawy o Policji. W świetle art. 110 ust. 4 pkt 3 ustawy o Policji, powyższego warunku nie stosuje się, jeśli zwolnienie policjanta ze służby następuje w związku z nabyciem przez niego uprawnień do emerytury lub renty bądź na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o Policji.
Niewątpliwie istnieje różnica pomiędzy czynnością wypłaty nagrody rocznej a jej przyznaniem. Wypłata nagrody rocznej jest czynnością materialno-techniczną, która musi być poprzedzona decyzją o jej przyznaniu. Z art. 110 ust. 8c ustawy o Policji wynika, że od decyzji przełożonego o przyznaniu, obniżeniu lub odmowie przyznania nagrody rocznej policjantowi służy odwołanie do wyższego przełożonego. Przełożonych uprawnionych do przyznania nagrody rocznej określa art. 110 ust. 13 ustawy o Policji, wskazując że są nimi przełożeni właściwi w sprawach mianowania policjantów na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza powyższych przepisów ustawy o Policji prowadzi do wniosku, że policjant, aby nabyć prawo do nagrody rocznej za służbę pełnioną w danym roku kalendarzowym musi spełniać przedstawione wyżej wymogi, w tym być w służbie w tej formacji na 31 grudnia (o ile nie został zwolniony). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, gdyż skarżący na 31 grudnia 2018 r. nie był policjantem i z tą formacją nie wiązał go już stosunek służbowy. Z 1 grudnia 2018 r. został on bowiem przeniesiony do służby w Służbie Ochrony Państwa i stał się funkcjonariuszem tej formacji.
W ustawie o SOP zagadnienie nagrody rocznej jest uregulowane w art. 172 ust. 1 pkt 5 (który stanowi, że nagroda roczna jest należnością pieniężną), a przede wszystkim w art. 174. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, funkcjonariuszowi za służbę pełnioną w danym roku kalendarzowym przysługuje nagroda roczna w wysokości 1/12 uposażenia otrzymanego w roku kalendarzowym, za który nagroda przysługuje (ust. 1). Nagrodę roczną wypłaca się w I kwartale roku kalendarzowego następującego po roku, za który przysługuje nagroda (ust. 2). Wyjątek stanowi zwolnienie funkcjonariusza ze służby, gdyż wówczas nagrodę roczną wypłaca się w terminie 14 dni od dnia zwolnienia (ust. 2a). Nagroda roczna przysługuje funkcjonariuszowi mianowanemu do służby w trakcie poprzedniego roku kalendarzowego, jeżeli pełnił służbę w roku mianowania przez okres co najmniej 3 miesięcy kalendarzowych, w wysokości proporcjonalnej do liczby rozpoczętych miesięcy służby w danym roku (ust. 3). Stosownie do treści art. 174 ust. 7 ustawy o SOP, nagrodę roczną przyznaje funkcjonariuszowi Komendant Służby Ochrony Państwa. Skarżący, w związku z przeniesieniem ze służby w Policji do służby w Służbie Ochrony Państwa, zachował ciągłość służby (art. 70 ust. 4 ustawy o SOP) i przez Komendanta Służby Ochrony Państwa powinien być traktowany tak, jakby cały czas pełnił służbę w Służbie Ochrony Państwa.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przy ustalaniu organu właściwego do realizacji uprawnienia skarżącego do nagrody rocznej za 2018 r. za okres służby w Policji niezbędne jest również przedstawienie regulacji zawartej w § 13 rozporządzenia, wydanego na podstawie delegacji ustawowej (art. 70 ust. 6 ustawy o SOP). Przepis ten stanowi, że Komendant SOP, określając należności pieniężne o charakterze jednorazowym lub przysługujące za dany okres, uważa je za zrealizowane, jeżeli w czasie pełnienia służby w dotychczasowych jednostkach organizacyjnych funkcjonariusz otrzymał należności pieniężne przysługujące z tego samego tytułu. Uposażenie funkcjonariusza z tytułu służby w SOP oraz nagroda roczna podlegają odpowiedniemu zmniejszeniu, jeżeli za ten sam okres funkcjonariusz nabył prawo do uposażenia z tytułu służby w dotychczasowych jednostkach organizacyjnych.
Analiza powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że jego celem jest zapobieżenie powtórnej wypłaty funkcjonariuszowi określonych w nim świadczeń. Adresatem normy prawnej zawartej w tym przepisie jest Komendant Służby Ochrony Państwa, który posiada kompetencje do przyznania albo odmowy przyznania należności pieniężnych dla funkcjonariusza przeniesionego do Służby Ochrony Państwa, w tym należności powstałych w okresie służby w Policji w roku kalendarzowym, w którym nastąpiło przeniesienie do SOP. Jak wyżej podano, okresy służby w Policji i Służbie Ochrony Państwa traktuje się jako okresy równorzędne (§ 12 rozporządzenia). Możliwość uznania przez Komendanta SOP określonych należności pieniężnych za okres służby pełnionej w Policji przed przeniesieniem do Służby Ochrony Państwa za zrealizowane, jest uzależniona od stwierdzenia, czy funkcjonariusz te należności od Policji otrzymał. Skoro skarżącemu nie przyznano należności z tytułu nagrody rocznej w Policji za rok kalendarzowy, w którym nastąpiło przeniesienie do Służby Ochrony Państwa, bo zgodnie z art. 70 ust. 5 ustawy o SOP nie mogła zostać przyznana, to Komendant SOP nie mógł uznać tej należności za zrealizowaną.
Interpretacja norm wynikających z § 13 rozporządzenia, przyjmująca, że funkcjonariuszowi za okres służby w Służbie Ochrony Państwa i za okres służby w Policji poprzedzający przeniesienie do Służby Ochrony Państwa, powinny być przyznane odrębne nagrody roczne – jest nieuprawniona. Norma prawna zawarta w zdaniu pierwszym tego przepisu dotyczy wszelkich należności pieniężnych o charakterze jednorazowym lub przysługujących za dany okres funkcjonariuszowi przeniesionemu do Służby Ochrony Państwa, zaś norma zawarta w zdaniu drugim omawianego przepisu odnosi się wyłącznie do uposażenia funkcjonariusza z tytułu służby w Służbie Ochrony Państwa oraz nagrody rocznej. Uposażenie, jak i nagroda roczna, to należności pieniężne przysługujące za dany okres. Sam zaś fakt, że funkcjonariusz Policji nabył prawo do uposażenia z tytułu służby w Policji w dotychczasowej jednostce organizacyjnej Policji nie pozwala na przyjęcie, że nagroda roczna z tytułu służby w Służbie Ochrony Państwa, po przeniesieniu z Policji, podlega odpowiedniemu zmniejszeniu za ten sam okres. Taka wykładnia przepisu mogłaby prowadzić do pozbawienia prawa do nagrody rocznej funkcjonariusza Służby Ochrony Państwa za okres służby w Policji w roku kalendarzowym, w którym nastąpiło przeniesienie do Służby Ochrony Państwa. Stanowiłoby to odstępstwo od przyjętej reguły równorzędności służby w obu formacjach i byłoby sprzeczne z założeniem o zachowaniu ciągłości służby (art. 70 ust. 4 ustawy o SOP).
Oznacza to, że skarżącemu – policjantowi przeniesionemu do Służby Ochrony Państwa przysługuje nagroda roczna za służbę pełnioną w roku kalendarzowym w SOP, z uwzględnieniem okresu służby w Policji (służbie równorzędnej ze służbą w SOP), na zasadach określonych w art. 174 ust. 1 w zw. z art. 70 ust. 4 ustawy o SOP, którą stosownie do treści art. 174 ust. 7 tej ustawy przyznaje Komendant Służby Ochrony Państwa. W dniu, w którym zmaterializowało się prawo skarżącego do nagrody rocznej, nie był on już policjantem, lecz funkcjonariuszem Służby Ochrony Państwa. Nie miał już zatem wówczas w Policji przełożonego, o którym mowa w art. 110 ust. 13 ustawy o Policji, gdyż od 1 grudnia 2018 r. takim przełożonym jest Komendant Służby Ochrony Państwa. Przełożony, o którym mowa w tym przepisie, nie jest więc uprawniony do przyznania wyżej wymienionej nagrody rocznej za okres służby pełnionej w Policji w roku kalendarzowym, w którym nastąpiło przeniesienie do Służby Ochrony Państwa. Jest nim zatem Komendant Służby Ochrony Państwa.
Powyższe oznacza, że Sąd pierwszej instancji, na skutek błędnej wykładni art. 110 ust. 1, ust. 3 i ust. 9 ustawy o Policji oraz art. 174 ust. 1 w zw. z art. 70 ust. 4 i art. 174 ust. 3 ustawy o SOP, a także § 13 rozporządzenia, przy uwzględnieniu art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, nieprawidłowo przyjął, że skarżący nabył prawo do nagrody rocznej za służbę pełnioną w Policji z mocy prawa, zanim został przeniesiony do służby w Służbie Ochrony Państwa i jego uprawnienie w tym przedmiocie powinno być zrealizowane przez organ Policji.
Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w analogicznej sprawie (por. wyrok z 1 lipca 2021 r., III OSK 3555/21) według którego, w przypadku przeniesienia funkcjonariusza Policji do służby w SOP w trakcie roku, organem właściwym do przyznania nagrody rocznej za rok, w którym nastąpiło przeniesienie, jest Komendant Służby Ochrony Państwa, co w konsekwencji uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji, jako wydanych z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej organu (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.).
Tożsamy pogląd co do właściwości Komendanta Służby Ochrony Państwa w przedmiocie przyznania nagrody rocznej za okres służby w Policji funkcjonariuszowi przeniesionemu do SOP wyrażony został w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 20 stycznia 2021 r., III OSK 2904/21 oraz 10 lutego 2021 r., III OSK 3294/21 i III OSK 3284/21. W sprawach tych jednak oddalono skargi kasacyjne Komendanta Głównego Policji od wyroków sądów pierwszej instancji uchylających decyzje odmawiające przyznania nagrody rocznej, przyjmując, że wyroki te, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiadają prawu w rozumieniu art. 184 p.p.s.a., a to z tego względu, że powinnością organu Policji było przekazanie wniosku funkcjonariusza właściwemu w sprawie Komendantowi Służby Ochrony Państwa na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. O ile zalecenie co do konieczności przekazania podania organowi właściwemu jest w pełni prawidłowe, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie można było przyjąć, że rozstrzygnięcia sądów pierwszej instancji uchylające decyzje odpowiadają prawu. Wobec zaistnienia wady nieważnościowej decyzje podlegały bowiem nie uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., lecz – jak wyjaśniono wyżej – stwierdzeniu nieważności stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zauważyć też należy, że w omawianym przypadku nie miał zastosowania wyrażony w art. 134 § 2 p.p.s.a. zakaz reformationis in peius. Nie dotyczy on bowiem przypadku naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. Wyjaśnić również trzeba, że podstawą odmowy uwzględnienia żądania strony w formie decyzji administracyjnej – co do zasady – nie może być stanowisko organu co do swojej niewłaściwości i właściwości innego organu. Z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. wynika, że decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do istoty albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. W rozpoznawanej sprawie organ rozstrzygnął sprawę co do istoty, tj. odmówił żądaniu strony, ale z tego względu że nie jest właściwy (strona 5 uzasadnienia decyzji organu odwoławczego). I chociaż ostatecznie organ miał rację co do braku swojej właściwości, to nie powinien był o tym rozstrzygać w drodze decyzji administracyjnej, lecz powinien był przekazać wniosek organowi właściwemu – Komendantowi Służby Ochrony Państwa, stosownie do treści art. 65 § 1 k.p.a., z jednoczesnym zawiadomieniem o przekazaniu skarżącego. Podobne stanowisko co do konieczności stwierdzenia nieważności decyzji organów Policji odmawiających wypłaty nagrody rocznej za okres służby w Policji funkcjonariuszom przeniesionym do Służby Ochrony Państwa ze wskazaniem na właściwość Komendanta Służby Ochrony Państwa wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3474/21.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, a uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę – na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedziba w [...] z [...] marca 2020 r.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu.