III OSK 4580/21

III OSK 4580/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ireneusz Dukiel /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gl 1062/19 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2020-09-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
art. 29 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak- Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1062/19 w sprawie ze skargi E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku- Białej z dnia 30 maja 2019 r. nr SKO.V 428/1884/66/19 w przedmiocie nakazania wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. M. na rzecz E. J. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 września 2020r., sygn. akt II SA/Gl 1062/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. J. (dalej jako strona lub skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej (dalej jako Kolegium, SKO lub organ odwoławczy) z dnia 30 maja 2019 r., nr SKO. V 428/1884/66/19, w przedmiocie nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom uchylił tę decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza P. (dalej jako Burmistrz lub organ I instancji) z dnia 13 marca 2019 r., nr OŚR.6331.0008.1.4.2017.2018.2019.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 30 listopada 2017 r. Burmistrz wszczął postępowanie administracyjne na wniosek K. M. (dalej jako uczestnik lub skarżący kasacyjnie) w sprawie naruszenia stosunków wodnych na nieruchomości położonej w P. przy [...], nr ewidencyjny [...], po czym decyzją z dnia 8 marca 2018 r., nr OŚ.6331.0008.2017.2018, umorzył postępowanie wobec stwierdzenia, że w sprawie nie doszło do zmiany naturalnego kierunku spływu wód opadowych.
Kolegium, po rozpoznaniu odwołania uczestnika, decyzją z dnia 7 maja 2018 r., nr SKO.V 428/1675/98/18, uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania z zaleceniem przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego hydrologa na okoliczność ustalenia, czy doszło do zmiany stosunków wodnych. Zwróciło nadto uwagę, że zakaz odprowadzania wód, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2001 r. Nr 115, poz. 1229 ze zm., dalej jako u.P.w. z 2001 r.), dotyczy głównie wód opadowych, które wskutek utwardzenia powierzchni nieruchomości, bądź jej zabudowy, spływają na grunty sąsiednie, gdyż zmieniona jest powierzchnia gruntu, w którą woda opadowa może wsiąkać w sposób naturalny. Kolegium wyraziło pogląd, iż właściciel nieruchomości prowadzący jakiekolwiek roboty budowlane na swojej nieruchomości nie może dopuścić do takiej sytuacji, bowiem wody opadowe jest zobowiązany zagospodarować na własnym terenie.
W toku ponownie prowadzonego postępowania status strony uzyskały kolejne osoby, które w tym czasie nabyły nieruchomości od dewelopera i stały się współwłaścicielami działki nr [...]. Zgodnie z wytycznymi Kolegium przeprowadzono oględziny terenu wraz z udziałem biegłego z zakresu hydrologii, który sporządził pisemną ekspertyzę. W dniu 10 grudnia 2018 r. organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem autora ekspertyzy oraz stron postępowania, która jednak nie doprowadziła do uzgodnienia pomiędzy nimi stanowisk.
Burmistrz, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 13 marca 2019 r., wydaną na podstawie art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. jedn. Dz.U. 2018, poz. 2096 ze zm., dalej jako u.P.w. z 2017 r.) nakazał stronie:
1. wykonanie urządzeń infiltrujących o objętości retencyjnej nie mniejszej niż 20 m³ służących odwodnieniu nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym 725/84, stanowiącej drogę wewnętrzną;
2. wykonanie nachylenia drogi dojazdowej jako daszkowe z 2% spadkiem w kierunku jezdni, gdzie będą zlokalizowane urządzenia retencyjno-infiltrujące;
3. na wykonanie urządzeń wymienionych w pkt 1 uzyskać stosowne uzgodnienia i zezwolenia.
Kolegium, po rozpoznaniu odwołania strony, wzmiankowaną na wstępie decyzją z dnia 30 maja 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 29 u.P.w. z 2001 r. i art. 545 u.P.w. z 2017 r., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza.
W uzasadnieniu podano, że stan faktyczny został ustalony przez organ I instancji wyczerpująco, co pozwoliło na dokonanie właściwej subsumcji przepisu art. 29 ust. 3 u.P.w. z 2001 r. Zaaprobowano stanowisko, iż w rozpoznawanej sprawie nastąpiła zmiana stosunków wodnych na gruncie, spowodowana utwardzeniem drogi bez jej odwodnienia, która była podstawą do nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Zdaniem Kolegium "problemy pojawiły się po podwyższeniu terenu działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], ale zakłócenia stosunków wodnych wynikają także z braku odpowiednich urządzeń wodnych umożliwiających odprowadzenie wód opadowych z działek do potoku". W ocenie SKO osnowa decyzji Burmistrza została sformułowana w należyty sposób i nie pozostawia wątpliwości co do sposobu wykonania obowiązku, bowiem szczegółowo określa, jakie mają być parametry odwodnienia. Zostały one przy tym ustalone w oparciu o opinię biegłego, który posiada w tym przedmiocie wiadomości specjalne. Zwrócono też uwagę na ustalenia biegłego, z których wynika, że samo odwodnienie drogi nie rozwiąże problemu zalewania sąsiednich działek, wskazując jednocześnie, że skoro jest to jedna z metod wskazanych przez eksperta służąca zminimalizowaniu problemu, to zasadne jest jej zastosowanie. Podniesiono również, iż w aktach sprawy znajduje się opinia opisująca kompleksowo stan stosunków wodnych na przedmiotowych gruntach i wyjaśniająca przyczyny zalewania niżej położonych nieruchomości. Kolegium uznało jednak, że organ I instancji nieprawidłowo zastosował art. 234 u.P.w. z 2017 r., zamiast art. 29 ust. 3 u.P.w. z 2001 r., przy czym nie była to wada prowadząca do uchylenia decyzji. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie podstawą do zastosowania art. 29 ust. 3 u.P.w. z 2001 r. było poczynione na podstawie opinii hydrologicznej ustalenie, że droga na działce nr [...] nie posiada odwodnienia, a co za tym idzie wody pochodzące ze spływu powierzchniowego są odprowadzane na tereny położone niżej, czyli na drogę dojazdową na działce [...] i dalej na działki nr [...] i nr [...]. Kolegium uznało, że organ I instancji, nakładając obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, a nie przywrócenie stanu poprzedniego, dokonał właściwego wyboru, biorąc pod uwagę możliwość wykonania obowiązku zarówno pod kątem technicznym jak i finansowym.
Skargę od powyższej decyzji wniosła strona, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 17 września 2020 r., sygn. II SA/Gl 1062/19, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza.
Sąd I instancji najpierw wyjaśnił, że wbrew stanowisku skarżącej na wynik sprawy nie miała wpływu zmiana podstawy materialnoprawnej przyjętej przez Kolegium w zaskarżonej decyzji w porównaniu z poprzedzającą ją decyzją Burmistrza, tj. powołanie się przez organ odwoławczy na treść art. 29 u.P.w. z 2001 r. zamiast na powołany w decyzji organu I instancji art. 234 u.P.w. z 2017 r. Istotna dla rozstrzygnięcia sprawy treść obu tych przepisów nie wykazuje bowiem mających w tym względzie znaczenia różnic. Jakkolwiek dostrzeżono, że w treści art. 29 ust. 1 pkt 1 u.P.w. z 2001 r. nie było mowy o zakresie zmiany natężenia odpływu wód opadowych oraz o wodach roztopowych to w praktyce i w jednolitym w tym względzie orzecznictwie przyjmowało się, że zakaz zmiany stanu wody na gruncie obejmuje w rozumieniu tego przepisu także wody roztopowe i dotyczy również zmiany natężenia odpływu wód.
Sąd Wojewódzki nie podzielił również zarzutów skargi zmierzających do wykazania, że zakwestionowana decyzja i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z wadami o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a. Z samego bowiem faktu, że w stosunku do niektórych współwłaścicieli działki nr [...] (według stanu istniejącego w dacie orzekania przez SKO) w ogóle nie wydano decyzji zobowiązującej ich do wykonania podobnych niż nałożonych na skarżącą obowiązków, nie można – zdaniem Sądu I instancji – wyprowadzić wniosku, że zaskarżona decyzja była trwale niewykonalna (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Na jej wykonanie pozostali (brakujący) współwłaściciele mogli bowiem wyrazić zgodę, a w przypadku jej braku mogła być ona zastąpiona orzeczeniem sądu cywilnego (art. 199 k.c.). Jak wyjaśniono nie było przeszkód prawnych, aby w stosunku do pominiętych współwłaścicieli wydano jeszcze obciążające ich orzeczenie w odrębnym postępowaniu. Przechodząc jednak dalej Sąd Wojewódzki wskazał, że sprawa w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na działce stanowiącej współwłasność, spowodowanego działaniem wszystkich współwłaścicieli, powinna być załatwiona jedną decyzją obejmującą wszystkich współwłaścicieli. Jak zauważono w takim przypadku mamy bowiem do czynienia z jedną sprawą w rozumieniu art. 104 k.p.a., w której odpowiedzialność współwłaścicieli jest zbliżona do odpowiedzialności solidarnej.
W dalszej części Sąd I instancji stwierdził, że uzasadnione były zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika wprost na czym polegało w niniejszej sprawie naruszenie stosunków wodnych, stanowiące spełnienie jednego z koniecznych warunków zastosowania w niej treści art. 29 ust. 3 u.P.w. z 2001 r.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego Kolegium przytoczyło jedynie przyjęte w decyzji organu I instancji stwierdzenie, że zmiana stosunków spowodowana została wybudowaniem nowych budynków na nieruchomościach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] oraz utwardzeniem bez odwodnienia drogi dojazdowej do tych nieruchomości na działce nr [...], co miało powodować zalewanie wodami opadowymi należącej do uczestnika sąsiedniej posesji w następstwie zwiększonego spływu na nią tych wód.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego w tym względzie organy obu instancji powołały się na treść opinii hydrologicznej bez jakiejkolwiek jej analizy pod kątem zastosowanych przepisów prawa materialnego. W tym zakresie zauważono, że według opinii do zmiany stosunków wodnych doszło nie tylko na działce drogowej nr [...], ale też na obsługiwanych przez tę drogę działkach sąsiednich nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], a to w następstwie wybudowania na nich budynków jednorodzinnych, którą to okoliczność podnosił też uczestnik postępowania.
W przekonaniu Sądu I instancji zarówno ze wskazanej opinii, jak i z decyzji organów obu instancji, nie wynika na czym zmiana stosunków wodnych na tych działkach miałaby polegać, czy nie była ona ewentualnie objęta wydanymi odnośnie tych budynków pozwoleniami na budowę oraz w jakim zakresie spowodowało to zwiększenie natężenia spływu wód po działce drogowej nr [...]. Zauważono przy tym, że biegły pomimo, że przyjął w swojej opinii, iż współczynnik odpływu wód dla dróg tłuczniowych jest trzykrotnie wyższy od współczynnika odpływu z terenów zielonych, to nie podał co rozumie przez tereny zielone oraz, że termin ten w takim rozumieniu ma w niniejszej sprawie zastosowanie. Nadto wskazano, że gdyby przyjąć, że chodzi w tej sytuacji np. o teren porośnięty trawą, to należałoby wcześniej wykazać, że zgodnie z obowiązującymi przepisami współwłaściciele działki nr [...] taki użytek mieliby obowiązek na tej działce utrzymywać. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego zbędny natomiast byłby dowód, że w trakcie występowania deszczu o dużym natężeniu lub intensywnych roztopów, współczynnik odpływu wód powierzchniowych lub roztopowych dla terenów porośniętych trawą jest znacznie niższy niż np. dla terenu upraw okopowych prowadzonych na zboczu w formie grządek.
Wyjaśniono także, że dla oceny faktu zwiększenia natężenia spływu wód po działce nr [...] wskutek utwardzenia powierzchni drogi w świetle treści art. 29 ust. 1 pkt 1 u.P.w. z 2001 r., a tym bardziej ust. 3 tego przepisu, znaczenie ma okoliczność wielkości tego zwiększenia w odniesieniu do naturalnego spływu wód na terenie tej działki. W ocenie Sądu I instancji w opinii hydrologicznej okoliczność ta nie została w ogóle wzięta pod uwagę i przeanalizowana, w sytuacji gdy w istniejącym stanie faktycznym występuje co do zasady w przeważającej części naturalny kierunek spływu wód opadowych i roztopowych zarówno z działki drogowej nr [...], jak i z obsługiwanych przez tę drogę działek budowlanych, w kierunku działek położonych na stoku niżej (w kierunku południowym) tj. na działkę drogową (dojazdową) nr [...] oraz położone po jej południowej stronie działki nr [...], nr [...] i nr [...], a następnie położone jeszcze niżej działki nr [...] oraz nr [...] i nr [...]. W konsekwencji na właścicielach tych działek spoczywał i spoczywa obowiązek przyjęcia wód spływających w ramach naturalnego stanu z terenów położonych wyżej, w tym z terenu działki nr [...] i działek sąsiednich. W rezultacie tego wystąpienie na działkach położonych niżej szkody w rozumieniu art. 29 ust. 3 u.P.w. z 2001 r. spowodowanej utwardzeniem działki nr [...] oraz działek przez tą drogę obsługiwanych może i musi być rozpatrywane tylko w odniesieniu do ewentualnych następstw spowodowanych naruszeniem stosunków wodnych poprzez zwiększenie natężenia spływu z tych działek wód opadowych i roztopowych.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego dla przyjęcia, że takie szkody występują i dla ich usunięcia, konieczne jest w pierwszej kolejności wcześniejsze wyliczenie wielkości zwiększenia tego spływu (wobec naturalnego ukształtowania terenu nie mamy bowiem do czynienia ze zmianą kierunku spływu wód z działki drogowej nr [...]), a następnie wykazanie, że ten zwiększony spływ wpływa niekorzystnie na te położone niżej nieruchomości. Również w tym zakresie sprawa nie została dotychczas należycie wyjaśniona i rozważona. O takim niekorzystnym wpływie nie może, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, przesądzać sama przez się okoliczność okresowego (przy większych opadach) przelewania się wód opadowych gromadzących się na działce drogowej nr [...] przez podmurówkę ogrodzenia na działkach uczestnika nr [...] i nr [...], w sytuacji gdy właśnie taki jest naturalny spływ wód na tym terenie. To zaś oznacza, że właściciel tych działek powinien spływające z wyżej położonych nieruchomości wody na te działki przyjąć na całej ich szerokości wzdłuż granicy z działką nr [...], a nie ograniczać tego spływu poprzez wykonanie podmurówki ogrodzenia. Nie zostało przy tym rozważone, czy poprzez wykonanie tej podmurówki nie dochodzi do intensyfikacji tego spływu (przelewania się wód) na pewnym odcinku działek uczestnika, co również powinno być wzięte pod uwagę.
Nadto Sąd I instancji stwierdził, że jak wynika z ekspertyzy hydrologicznej, co najmniej w znacznej części, przy naturalnym ukształtowaniu terenu, woda z objętej postępowaniem działki drogowej nr [...] oraz z sąsiadującej z nią działki nr [...] powinna spływać na działkę nr [...]. Niezrozumiałe jest zatem stanowisko biegłego oraz orzekających organów, że podwyższenie terenu tej działki nie ma znaczenia w niniejszej sprawie i nie stanowi o naruszeniu stosunków wodnych. Jako niezrozumiałe określono pominięcie okoliczności, że w związku z trwającą budową wzdłuż północno-zachodniej granicy tej działki, a więc w pasie naturalnego spływu na tą działkę wód z terenów położonych wyżej (w tym m.in. z działki nr [...]), usytuowane są pryzmy ziemi z wykopów, które w ogóle taki spływ uniemożliwiają.
Dodatkowo w uzasadnieniu wskazano, że z opinii hydrologicznej nie wynikają szczegółowe parametry odwodnienia, mogące stanowić podstawę nałożenia obowiązków na podstawie art. 29 ust. 3 u.P.w. z 2001 r. Nie wiadomo zatem dokładnie w oparciu o co zostały określone parametry odwodnienia zawarte w decyzji Burmistrza. W konsekwencji, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nie można przyjąć, że nałożone na współwłaścicieli działki nr [...] obowiązki są adekwatne zarówno do zakresu naruszenia przez nich stosunków wodnych, jak i potrzeb zapobieżenia powstawania szkód spowodowanych tymi naruszeniami (gdyby przyjąć, że takie w istocie występują).
Wobec niedostatecznego wyjaśnienia powyższych kwestii za zasadny uznano sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 i ust. 3 u.P.w. z 2001 r.
Końcowo stwierdzono, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie nie była kwestia ewentualnego naruszenia stosunków wodnych na innym terenie, m.in. poprzez odtworzenie istniejących tam wcześniej urządzeń służących odprowadzaniu z niego wód do potoku S.
Z wydanym wyrokiem nie zgodził się uczestnik, który w wywiedzionej skardze kasacyjnej zakwestionował go w całości, zarzucając mu:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 1 prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez jego niezastosowanie, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał oceny dowolnej, która nie przystaje do stanu faktycznego sprawy i zebranego materiału dowodowego, a nadto dokonana ocena jest niepełna, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 p.p.s.a.;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 29 ust. 1 i 3 u.P.w. z 2001 r., poprzez błędną jego wykładnię i stwierdzenie, że zgodnie z tym przepisem organ jest zobowiązany do wskazania na czym polegało naruszenie stosunków wodnych, stanowiące spełnienie jednego z koniecznych warunków zastosowania w niniejszej spawie treści art. 29 ust. 3 u.P.w. z 2001 r., w sytuacji, gdy bez znaczenia pozostaje okoliczność z jakich przyczyn dochodzi do wyrządzania szkody na działce sąsiedniej z powodu zmiany stosunków wodnych na gruncie właściciela;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 29 ust. 1 i 3 u.P.w. z 2001 r. poprzez błędną jego wykładnię i wobec tego błędne stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w świetle treści ust. 3 art. 29 u.P.w. z 2001 r. nie bez znaczenia jest okoliczność wielkości zwiększenia spływu wód po działce [...] w odniesieniu do naturalnego spływu wód na terenie tej działki, w sytuacji, gdy wystarczające jest wykazanie, że zmiana stanu wód na gruncie oddziałuje szkodliwe na grunty sąsiednie, co w niniejszej sprawie zostało dokonane.
2) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w wyniku dokonania nieprawidłowej i wadliwej kontroli legalności działania organów I i II instancji stwierdził, że organy te nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia, w szczególności zwłaszcza dlatego, że z decyzji organów obu instancji ani z opinii hydrologicznej nie wynika na czym polega zmiana stosunków wodnych na działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] i czy ew. zmiana stosunków wodnych na ww. działkach nie była objęta wydanymi odnośnie posadowionych na nich budynków pozwoleniami na budowę oraz w jakim zakresie spowodowało to zwiększenie natężenia spływu wód po działce drogowej nr 725/84, w sytuacji, gdy m.in. wydanie pozwolenia na budowę nie wyklucza możliwości dochodzenia ochrony interesów w trybie art. 29 ust. 3 u.P.w. z 2001 r.,
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów przeprowadzonych w sprawie, dokonanej wybiórczo, wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego polegające na błędnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w niniejszej sprawie nie zostało wykazane, że zwiększony spływ wód z działki drogowej nr [...] niekorzystnie wpływa na nieruchomości niżej położone, w tym na nieruchomości uczestnika postępowania;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w wyniku dokonania nieprawidłowej i wadliwej kontroli legalności działania organów administracji publicznej I i II instancji stwierdził, że właściciel działki nr [...] oraz nr [...] (uczestnik postępowania) powinien spływające z wyżej położonych nieruchomości wody na jego działki przyjąć na całej ich szerokości wzdłuż granicy z działką nr [...], a nie ograniczać tego spływu poprzez wykonanie podmurówki ogrodzenia, w sytuacji, gdy podmurówka ogrodzenia istnieje na działkach nr [...] oraz nr [...] od około 40 lat,
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że niezrozumiałe jest stanowisko biegłego oraz orzekających organów, że podwyższenie terenu działki nr [...] nie ma znacznie w niniejszej sprawie i nie stanowi naruszenia stosunków wodnych i że niezrozumiałe jest pominięcie okoliczność, że w związku z trwającą budową wzdłuż północno - zachodniej granicy działki, a więc w pasie naturalnego spływu na działkę wód z terenów wyżej położonych, usytuowane są pryzmy ziemi z wykopów, które w ogóle taki spływ uniemożliwiają, w sytuacji, gdy na tej nieruchomości nr [...] zaprzestano budowy, teren wyrównano i obecnie nie znajduje się już na tej działce pryzma ziemi z wykopów, wobec czego nie ma możliwości uniemożliwiania spływu wody na tą działkę z nieruchomości wyżej położonych,
e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, w niniejszej sprawie, błędnej oceny prawnej i tym samym błędnego wyjaśnienia zastosowanych w niniejszej sprawie treści przepisów prawych i sposobu ich zastosowania i co za tym idzie błędnego wskazania dalszego postępowania dotyczącego sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mającą na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oddalenia skargi, a ewentualnie o:
2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu wydającemu zaskarżone orzeczenie,
3) zwrot od skarżącej poniesionych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej u.p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi, dochodząc do przekonania, że są one nieusprawiedliwione, a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W sytuacji oparcia skargi kasacyjnej zarówno na zarzutach materialnych, jak i procesowych, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu zazwyczaj podlegają te ostatnie, albowiem ich zasadności wyklucza możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów kasacyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1293/13 oraz z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II GSK 937/12 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu).
W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd Wojewódzki wykładni prawa materialnego.
Formułując zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 29 ust. 1 i 3 u.P.w. z 2001 r. autor skargi kasacyjnej kwestionuje stanowisko Sądu Wojewódzkiego w dwóch zasadniczych aspektach. Po pierwsze podważa wskazany przez Sąd I instancji obowiązek organu co do wskazania w decyzji na czym polegało naruszenie stosunków wodnych. Po drugie natomiast, w jego ocenie do wydania decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 3 u.P.w. z 2001 r., wystarczające jest samo wykazanie, że zmiana stanu wód na gruncie oddziałuje szkodliwe na grunty sąsiednie. Należy przy tym nadmienić, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 29 ust. 1 i 3 u.P.w. z 2001 r. został sformułowany co najmniej niestarannie, ponieważ autor skargi kasacyjnej nie wskazał, jakiej obowiązującej regulacji prawnej dotyczy pierwszy ze wskazanych przepisów. Uzasadnienie tego zarzutu prowadzi do jednak do wniosku, że chodzi tu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żaden z tak postawionych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego nie zasługiwał na aprobatę.
Na wstępie podkreślić należy, że sprawa dotyczyła naruszenia stosunków wodnych, a podstawę jej rozpoznania stanowił art. 29 u.P.w. z 2001 r. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 u.P.w. z 2001 r. właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3 u.P.w. z 2001 r.). Dla wydania jednego z nakazów, o jakich mowa w art. 29 ust. 3 u.P.w. z 2001 r., konieczne jest zatem ustalenie, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunt sąsiedni oraz czy pomiędzy taką zmianą, a tym szkodliwym wpływem zachodzi związek przyczynowy.
Sąd w składzie orzekającym podziela przy tym stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 613/07, zgodnie z którym: "(...) wydanie decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 3 u.P.w. z 2001 r., wymaga niezwykle precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego. Mianowicie, jaki był ostatnio stan wody na gruncie, czy doszło do jego zmiany, zwłaszcza czy nastąpiła zmiana kierunku odpływu wody opadowej, a jeśli tak - kto jest sprawcą i na czym polegała zmiana stanu wody, wreszcie czy dokonane zmiany szkodliwie wpływają na sąsiednie grunty. Dopiero poprawnie ustalona podstawa faktyczna mogła stanowić podstawę do oceny zebranego materiału dowodowego, przeprowadzenia rozważań i w konsekwencji do podjęcia rozstrzygnięcia."
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo wskazał Sąd Wojewódzki, że wobec niewyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności nie było możliwości podjęcia rozstrzygnięcia o treści odpowiadającej zaskarżonej decyzji. Przyjdzie podzielić uwagi poczynione w zaskarżonym orzeczeniu, że wobec zastanego ukształtowania terenu występuje zasadniczo naturalny kierunek spływu wód opadowych i roztopowych zarówno z działki drogowej nr [...], jak i z obsługiwanych przez tę drogę działek budowlanych, w kierunku działek położonych na stoku poniżej. Prawidłowo zatem zauważono, że dla przyjęcia, że szkody występują i dla ich usunięcia, konieczne jest zatem w pierwszej kolejności wcześniejsze wyliczenie wielkości zwiększenia istniejącego już spływu, a następnie wykazanie, że zwiększony spływ oddziaływuje niekorzystnie na nieruchomości położone niżej. Kwestia ta jednak umknęła organom obu instancji, co prawidłowo dostrzegł Sąd Wojewódzki. Jakkolwiek w aktach znajduje się ekspertyza hydrologiczna to nie odnosi się ona do wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kwestii. Tymczasem organ odwoławczy uzasadniając swoje rozstrzygnięcie poprzestał wyłącznie na wskazaniu: "Odnosząc się do argumentów odwołujących w ocenie Kolegium znajdująca się w aktach sprawy powyższa opinia wyczerpująco opisuje stan stosunków wodnych na gruntach będących przedmiotem postępowania, szczegółowo wyjaśniając przyczyny zalewania nieruchomości. Zagadnienie te w ocenie Kolegium zostały przedstawione wyczerpująco, są wiarygodne."
W rezultacie podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że nie wykazano na czym polegać miałaby zmiana stosunków wodnych oraz czy nie była ona objęta pozwoleniami na budowę dotyczącymi budynków zlokalizowanych na działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], a także w jakim zakresie nastąpiło ewentualne zwiększenie natężenia spływu wód po działce drogowej nr [...]. Dopiero poprawne ustalenie tej kwestii mogłoby determinować zastosowanie sankcji z art. 29 ust. 3 u.P.w. z 2001 r. W odmiennym wypadku dopuszczono by sytuację, w której nastąpiłoby rozszerzenie zakresu zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 1 u.P.w. z 2001 r., a właściciel nieruchomości odpowiadałby również za naturalny spływ wód spowodowany ukształtowaniem terenu. W konsekwencji nie mogły zadziałać zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 i 3 u.P.w. z 2001 r.
Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267, dalej jako u.p.u.s.a.). Na wstępie zauważyć należy, że został on sformułowany w sposób nieprecyzyjny, bowiem autor skargi kasacyjnej nie wskazał, której konkretnie jednostki redakcyjnej art. 1 u.p.u.s.a. w istocie dotyczy. Obowiązkiem zaś wnoszącego skargę kasacyjną jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (por. wyroki NSA: z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt I GSK125/09; z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II FSK 1165/09; z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1507/09; z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 619/09; z dnia 19 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 2766/12).
W myśl art. 1 § 1 u.p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Z kolei art. 1 § 2 u.p.u.s.a. stanowi, że kontrola o której mowa w § 1 [kontrola działalności administracji publicznej], sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zacytowane przepisy mają charakter normy ustrojowej określającej funkcje sądów administracyjnych i wskazującej kryterium legalności jako podstawowego miernika sprawowania kontroli działalności administracji publicznej.
Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, aby Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję uczynił to według innych kryteriów niż zgodność z prawem. Przepis art. 1 u.p.u.s.a. nie stanowi podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1979/14). Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem uczestnika nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki w przedmiotowej sprawie nie dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej oraz, że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które miały w tej sprawie zastosowanie.
Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa procesowego zwrócić należało ponownie uwagę, iż w istocie powiązane są one z zarzutami naruszenia prawa materialnego i generalnie oparte są na wielokrotnym przywołaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W tej sytuacji konsekwencją uznania nietrafności zarzutów prawa materialnego jest nieuwzględnienie zarzutów procesowych, które zmierzały do wykazania dokonania przez Sąd I instancji nieprawidłowej i wadliwej kontroli legalności działania organów administracji publicznej, przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów przeprowadzonych w sprawie czy też błędnej oceny stanowisk biegłego i orzekających organów.
Nadto skoro kontrola przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd Wojewódzki była prawidłowa, to bezpodstawne jest również stawianie temu Sądowi zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 153 u.p.p.s.a., w zakresie błędnego wskazania co do dalszego postępowania w sprawie.
Reasumując należało stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był więc do oddalenia skargi kasacyjnej, o czym orzeczono w pkt I sentencji niniejszego wyroku na podstawie art. 184 u.p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego, sprowadzających się do wynagrodzenia adwokata, orzeczono w pkt II sentencji wyroku w oparciu o art. 204 pkt 2 w zw. z art. 207 § 2 u.p.p.s.a. Obniżając o połowę wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że sporządził on sześć identycznych odpowiedzi na skargi kasacyjne w podobnych sprawach dotyczących nakazania współwłaścicielom działki nr [...] wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.