II SA/PO 850/22

II SA/Po 850/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-04-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-11-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Paweł Daniel
Tomasz Świstak /przewodniczący sprawozdawca/
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6262 Radni
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Sygn. powiązane
III OSK 1732/23 - Wyrok NSA z 2024-04-10
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi S. C. na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia 3 października 2022 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewoda zarządzeniem zastępczym z 3 października 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 85a ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1526, dalej: "u.s.p."), stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Powiatu Z. S. C. w związku z naruszeniem ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonej w art. 25b ust. 1 u.s.p. działalności z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat.
W uzasadnieniu zarządzenia zastępczego wskazano, że S. C. jest radnym Rady Powiatu Z. (kadencja [...]-2023). Z danych zawartych w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika, że prowadzi działalność gospodarczą pod firmą Kancelaria [...] S. C.. Przeważającą działalnością gospodarczą jest działalność prawnicza (kod PKD [...]). Stałym miejscem wykonywania tej działalności jest gm. Z., miejsce Z., ul. [...], [...] Z. .
Wojewoda ustalił, że od 2019 r. radny na podstawie umów zlecenia zawartych ze Stowarzyszeniem "N. " świadczył nieodpłatną pomoc prawną w ramach punktów prowadzonych w Powiecie Z..
Zgodnie z postanowieniami § 1 umowy nr [...] z 28 grudnia 2018 r. C. zobowiązany był do świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej w ramach punktów prowadzonych przez to stowarzyszenie w Powiecie Z. – w Z. , T., L. , O. i J. w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2019 r. w wymiarze czasowym nie mniejszym niż 100 godzin miesięcznie. Zgodnie z § 3 umowy stawka godzinowa wynagrodzenia wynosiła [...] zł brutto. Natomiast w myśl § 1 umowy nr [...] z 19 grudnia 2019 r. zobowiązany był do świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej w ramach punktów prowadzonych przez stowarzyszenie w Powiecie Z. w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2020 r. w wymiarze czasowym nie mniejszym niż 100 godzin miesięcznie. W myśl § 3 ust. 2 i 3 umowy stawka godzinowa wynagrodzenia będzie różna, a wykaz stawek za każdą przepracowaną godzinę w danym miesiącu będzie określał załącznik do umowy. Tożsame warunki współpracy określa umowa nr [...] z 4 stycznia 2021 r.
Dalej Wojewoda w skazał, iż Stowarzyszenie "N. " realizuje zadanie publiczne polegające na prowadzeniu na terenie Powiatu Z. punktów przeznaczonych na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej i świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego w oparciu o umowy o realizację zadania publicznego zawartych z Powiatem Z. .
Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 945) zadania, o których mowa w art. 8 ust. 1 (zadania polegające na udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczeniu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej), są finansowane z budżetu państwa z części będącej w dyspozycji wojewodów przez udzielanie dotacji celowej powiatom. Natomiast zgodnie z art. 3 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1672 ze zm.) dochodami jednostek samorządu terytorialnego są: dochody własne, subwencja ogólna oraz dotacje celowe z budżetu państwa.
Pismem z 16 lipca 2021 r. organ nadzoru w oparciu o art. 85a ust. 1 u.s.p. wezwał Radę Powiatu Z. do podjęcia w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem skutków określonych w art. 85a ust. 2 u.s.p. uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego S. C.. W odpowiedzi Rada Powiatu Z. 30 lipca 2021 r. podjęła uchwałę nr [...], mocą której stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia Powiatu Z..
Prawomocnym wyrokiem z 8 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi S. C. stwierdził nieważność powyższej uchwały.
W uzasadnieniu stwierdzono, że zaskarżona uchwała obarczona jest istotnymi wadami prawnymi i jako sprzeczna z prawem jest nieważna w rozumieniu art. 79 ust. 1 u.s.p. W ocenie Sądu w sprawie nie miało miejsca rzeczywiste i wyczerpujące rozważenie, czy zaistniały podstawy faktyczne i prawne do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, co powinno nastąpić z uwzględnieniem wszystkich naświetlonych przez Sąd aspektów prawnych. Zawarte w odpowiedzi na skargę stanowisko organu sugeruje, że na sesji 30 lipca 2021 r. Rada Powiatu podjęła uchwałę w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu bez oceniania okoliczności sprawy i wskazania konkretnych zdarzeń, z którymi wiązałby się ustawowy skutek wygaśnięcia mandatu radnego. Jest to tym bardziej widoczne, że wcześniej na podstawie zgromadzonego materiału (głównie przez powołaną w tym celu komisję doraźną) Rada Powiatu uznała sytuację radnego za niewystarczającą do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandaty. Z całokształtu stanowiska Rady wynika, że w zasadzie jedyną motywacją dla podjęcia takiej uchwały było zareagowanie na wezwanie organu nadzoru i uznanie, że Wojewoda dysponował materiałem dowodowym takim, jak organ stanowiący – i że organ nadzoru dokonał odmiennej oceny tego materiału. W takich właśnie warunkach Rada Powiatu Z. ostatecznie podjęła uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu. Sąd zgodził się ze skarżącym co do tego, że uchwała nie wskazuje w sposób należyty podstaw faktycznych i prawnych. Nie identyfikuje bowiem konkretnych okoliczności faktycznych w kontekście naruszenia określonego zakazu ustawowego.
Pismem z 28 lipca 2022 r. Wojewoda w oparciu o art. 85a ust. 1 u.s.p. ponownie wezwał Radę Powiatu [...] do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego S. C. wskazując, że niezależnie od oceny formalno-prawnej uchwały nr [...] dokonanej przez Sąd zakres merytoryczny sprawy pozostaje niezmieniony. W odpowiedzi Rada Powiatu Z. podjęła 26 sierpnia 2022 r. uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia stanowiska w sprawie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.
W piśmie z 23 września 2022 r. Wojewoda w oparciu o art. 85a ust. 2 u.s.p. zawiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego.
Wojewoda stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia prawa skutkującego koniecznością stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego rady powiatu. Okoliczności sprawy wskazują na spełnienie dyspozycji art. 25b ust. 1 u.s.p., czego skutkiem jest przewidziane w art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1277 ze zm.) wygaśnięcie mandatu radnego.
Organ nadzoru podał, że zgodnie z art. 46 u.s.p. mieniem powiatu jest własność i inne prawa majątkowe nabyte przez powiat lub inne powiatowe osoby prawne. Mieniem powiatu są prawa majątkowe, których wartość może być wyrażona w pieniądzu. Nie chodzi zatem o nieruchomości powiatowe, ale cały zespół jej praw majątkowych, w tym środki pieniężne.
W ocenie Wojewody w świetle poczynionych ustaleń nie ulega wątpliwości, że doszło do naruszenia dyspozycji art. 25b ust. 1 u.s.p., bowiem radny S. C. w zakresie prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej świadcząc pomoc prawną w ramach punktów prowadzonych przez Stowarzyszenie "N. " otrzymywał wynagrodzenie, które pokrywane było z dotacji celowej pochodzącej z budżetu Powiatu Z.. Bez znaczenia pozostaje fakt, że wynagrodzenie to było wypłacane radnemu przez stowarzyszenie. Przekazanie dotacji przez Powiat na rzecz stowarzyszenia w celu wykonania zadania publicznego nie powodowało, że środki te traciły status środków publicznych. Jak wskazał organ nadzoru znajduje to potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Oceniając rodzaj działalności gospodarczej prowadzonej przez radnego, mając na względzie treść art. 25b ust. 1 u.s.p. i orzecznictwo, zdaniem Wojewody stwierdzić trzeba, że doszło do złamania zakazu wynikającego z tego przepisu. W konsekwencji zachodzi przesłanka wygaśnięcia mandatu na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego. Rada Powiatu Z. nie podjęła w zakreślonym terminie uchwały. Organ nadzoru stwierdził, że wydanie zarządzenia zastępczego jest konieczne i uzasadnione.
W skardze S.C. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia zastępczego wobec braku podstaw faktycznych i prawnych do przyjęcia istnienia naruszenia z art. 25b ust. 1 i art. 85a ust. 1 u.s.p. i umorzenie postępowania w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego, a w przypadku stwierdzenia braku przesłanek formalnych do wydania takiego orzeczenia, o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego i przekazanie sprawy do rozpatrzenia – zgodnie z zasadami zapisanymi w obowiązujących przepisach – Radzie Powiatu Z..
Zarządzeniu zastępczemu skarżący zarzucił naruszenie:
1. art. 25b ust. 1 u.s.p. przez błędną wykładnię oraz nieuprawnione przyjęcie w sprawie, że w świetle tego przepisu każde prowadzenie działalności gospodarczej jest wystarczające dla stwierdzenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z jej prowadzeniem, tym bardziej że realizowane przez skarżącego usługi mające charakter publicznych nie mogą przyczyniać się nawet teoretycznie do powstania konfliktu interesów między skarżącym a powiatem lub jego organami, bądź prowadzić do sytuacji, w której jako radny w sposób uprzywilejowany w stosunku do innych zawarł umowę ze stowarzyszeniem, powołując się na:
- wykonywany mandat radnego,
- reprezentację stowarzyszenia,
- wpływanie na rozstrzygnięcie konkursu prowadzonego przez stowarzyszenie,
- uzyskanie korzyści kosztem mienia powiatu,
a także przez błędne przyjęcie, że środki pieniężne – które pochodzą z dotacji rządowej w kwocie określonej ustawowo, niepodlegające negocjacji w czasie otwartych, ogólnie dostępnych konkursów przeprowadzanych corocznie przez zarządy powiatów w całym kraju w celu wyłonienia wykonawcy zadania zleconego w imieniu Państwa, na obszarze powiatu na rzecz obywateli, w ramach dyżurów "Nieodpłatnej pomocy prawnej" – wynagrodzenie zapłacone skarżącemu przez stowarzyszenie za wykonanie usług na rzecz innej osoby prawnej (nie powiatu) jako prowadzącemu własną działalność gospodarczą jest kwotą, która nadal stanowi mienie powiatu, podczas gdy stowarzyszenie samodzielnie i wyłącznie corocznie przygotowało oraz składało ofertę konkursową, a następnie organizowało i zarządzało powyższym działaniem po wygraniu konkursu i otrzymuje wynagrodzenie na własny rachunek, w konsekwencji ta interpretacja Wojewody jest bardzo istotnym rozszerzeniem antykorupcyjnego celu ustawowego zakazu oraz naruszeniem ustawowo gwarantowanej swobody działalności gospodarczej i to dwóch samodzielnych podmiotów – zarówno przedsiębiorcy, jak i stowarzyszenia;
2. art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 25b ust. 1 u.s.p. w zw. z art. 2 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego z 15 października 1985 r., przez ich niewłaściwą subsumcję i w konsekwencji przyjęcie, że działalność gospodarcza jaką skarżący prowadził nie byłą samodzielna i z wykorzystaniem mienia Powiatu Z. oraz ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych sprawy przez wykonywanie usług prawnych na rzecz obywateli w ramach działalności gospodarczej skarżącego na warunkach określonych samodzielnie przez stowarzyszenie po wygraniu otwartego przetargu, a więc całkowicie bez wpływu skarżącego na warunki umowy jaką zawierało stowarzyszenie z powiatem i ze skarżącym, powstał stan wyczerpujący przesłanki do jego stosowania wraz z negatywnymi konsekwencjami dla praw obywatelskich skarżącego w postaci pozbawienia prawa do reprezentowania jego wyborców;
3. art. 7, art. 7a, art. 8, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: "K.p.a.") w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, przez całkowite pominięcie prawa skarżącego do formalnego i merytorycznego udziału w postępowaniu prowadzonym po wyroku tut. Sądu z 8 grudnia 2021 r. aż do dnia doręczenia Radzie Powiatu Z. powtórnego wezwania do wygaszenia mandatu radnego bez żadnego uzasadnienia i to pomimo prośby Zarządu Powiatu w tym zakresie, a także przed wydaniem rozstrzygnięcia w formie zarządzenia zastępczego i w konsekwencji pozbawienie skarżącego możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, w tym okolicznościami faktycznymi, które organ uznał za istotne w sprawie oraz wypowiedzenia się co do zakresu tego postępowania i zgłoszenia ewentualnych wniosków dotyczących jego zakresu, w tym uzupełnienia i co jest najważniejsze przedstawienia końcowego stanowiska, a prawo to wynika z podstawowych praw każdego obywatela Polski, Europy i świata jako podstawa każdego demokratycznego państwa, które swoimi decyzjami nie zaskakuje swoich obywateli i traktuje odpowiedzialnie – skarżący został tego prawa pozbawiony i zaskoczony powrotem do sprawy po kilku miesiącach od negatywnego dla Wojewody wyroku;
4. art. 12 pkt 11 u.s.p. w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez pominięcie – przed wydaniem rozstrzygnięcia – koniecznego elementu działań organu administracji publicznej działającego praworządnie w granicach obowiązującego w Polsce prawa przez wszczęcie oraz przeprowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Powiatu Z. nr [...] z 26 sierpnia 2022 r. w sprawie stanowiska Rady – jako ustawowo uprawnionej do rozpatrzenia sprawy skarżącego i odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, gdyż w ten sposób Wojewoda całkowicie pominął powyższą uchwałę i wynikające z niej stanowisko, a swoim działaniem "na skróty" po raz kolejny potwierdził "brak szacunku" dla organów samorządu terytorialnego oraz dla obowiązującego prawa w zakresie nadzoru nad decyzjami organów samorządowych, które zostały podjęte zgodnie z ich ustawowymi uprawnieniami i w konsekwencji pozbawił Radę Powiatu Z., a także skarżącego możliwości obrony ich wspólnego interesu w postaci prawa skarżącego do wykonywania mandatu radnego, wykorzystując pozycję "silniejszego organu";
5. art. 7, art. 7a, art. 8, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., a w konsekwencji zasady proporcjonalności, o której mówi art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, którą należy wyprowadzić również z zasady demokratycznego państwa prawnego wynikającej z art. 2 Konstytucji RP przez niepodjęcie wszystkich czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy, a co za tym idzie niedokładne jej wyjaśnienie i nie wzięcie pod uwagę: braku wpływu skarżącego w ramach wykonywania mandatu radnego na umowy zawarte przez Stowarzyszeniem "N. " z Powiatem Z. oraz bezspornego faktu, że skarżący nie zawarł żadnej umowy z Powiatem Z. w okresie obecnej kadencji jego organów;
6. art. 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 31 Konstytucji RP przez niezrealizowanie przez Wojewodę, jako organ władzy publicznej, obowiązku działania na podstawie i w granicach prawa i zasady zaufania do państwa wywodzonej z demokratycznego państwa prawnego, jak i zasady proporcjonalności w odniesieniu do postępowania wyjaśniającego, które dotyczyło wygaśnięcia mandatu radnego, które powinno być przeprowadzone w sposób wszechstronny i dogłębny z uwzględnieniem całokształtu okoliczności sprawy;
7. art. 85a ust. 1 u.s.p. polegające na błędnej wykładni w zakresie zwrotu "nie podejmuje uchwały", a w konsekwencji uznanie przez Wojewodę, że uchwała nr [...] Rady Powiatu Z. z 26 sierpnia 2022 r. obejmująca decyzję i stanowisko w sprawie skarżącego stwierdzające brak przesłanek do wygaśnięcia mandatu radnego w terminie zakreślonym przez organ nadzoru oznacza stan bezczynności uzasadniający wydanie zarządzenia zastępczego, podczas gdy do bezczynności nie doszło skoro Rada stwierdziła brak podstaw do wygaśnięcia mandatu skarżącego.
Jednocześnie skarżący zwrócił się o przeprowadzenie rozprawy w celu:
a) wykazania faktów: potwierdzenia rzetelnego i bezstronnego wykonywania obowiązków radnego Rady Powiatu Z. w latach [...] jako radnego nie wchodzącego w skład Zarządu Powiatu oraz podstaw faktycznych podjęcia przez Radę Powiatu Z. uchwały nr [...] z 26 sierpnia 2022 r. w sprawie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu jako radnego tej rady – dowód z zeznań świadków w osobach wskazanych radnych;
b) wykazania faktów: braku podstaw faktycznych i prawnych do przyjęcia istnienia stanu naruszającego ustawowy zakaz łączenia mandatu radnego z działalnością gospodarczą wobec merytorycznego rozpoznania sprawy przez uprawniony ustawowo organ – Radę Powiatu Z. w dniu 30 lipca 2021 r. uchwałą nr [...], a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oraz wydania wyroku stwierdzającego nieważność uchwały i brak bezpośredniej reakcji na ten wyrok Wojewody, co spowodowało i nadal powoduje brak podstaw do działania w sprawie Wojewody jako organu nadzoru, a więc także przez wydanie zaskarżonego zarządzenia zastępczego, w szczególności wobec braku działań z jego strony przez okres ponad półroczny licząc od dnia wydania wyroku – dowodu z akt sprawy tut. Sądu sygn. akt II SA/Po [...], oraz uchwały Rady Powiatu Z. nr [...] z 26 sierpnia 2022 r. wraz z uzasadnieniem;
c) wykazania faktów: samodzielnego i wyłącznego działania Stowarzyszenia "N. " w całym zakresie działań, w szczególności co do składanych ofert i zawieranych umów i ich rozliczenia, w przeprowadzonych przez Powiat Z. w ramach zleconych działań dotyczących "Nieodpłatnej Pomocy Prawnej" w obecnej kadencji organów samorządu terytorialnego oraz przeprowadzenia dowodu celem wykazania tego faktu z zeznań Prezesa Zarządu stowarzyszenia;
d) wykazania faktów: braku udziału skarżącego w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Wojewodę w okresie od 8 grudnia 2021 r., to jest od wyroku tut. Sądu w sprawie sygn. akt II SA/Po [...] do dnia 3/4 października 2022 r., czyli do dnia wydania/ doręczenia do Biura Rady Powiatu Z. zarządzenia zastępczego, a więc w okresie poprzedzającym wydanie zaskarżonego zarządzenia pomimo braku przeszkód do wzięcia udziału w tym postępowaniu oraz sposobu ustalenia podstaw do przyjęcia zaistnienia i trwania stanu naruszenia przez skarżącego ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z działalnością gospodarczą i przeprowadzenia dowodu celem wykazania tego faktu z przesłuchania stron, to jest skarżącego oraz Wojewody.
Wojewoda w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko i ustosunkował się do podniesionych w skardze wniosków i zarzutów.
W piśmie procesowym z 20 lutego 2023 r. skarżący podtrzymał skargę, nie zgadzając się ze stanowiskiem wyrażonym w odpowiedzi na skargę. Skarżący zaznaczył, że w momencie powierzenia przez wyborców mandatu radnego Rady Powiatu Z. dokonał oceny swojej sytuacji w związku z zakresem wykonywania osobistej działalności gospodarczej. Konsekwencją tej oceny była rezygnacja w 2019 r. ze świadczenia usług na podstawie umowy zawartej ze Starostwem Powiatowym w Z., gdyż to naruszałoby sporny zakaz ustawowy. Następnie dokonał oceny dostępnego wówczas orzecznictwa sądów w kwestii możliwości wykonywania usług w systemie nieodpłatnej pomocy prawnej – widząc ich przydatność dla Polaków oraz brak możliwości działań/ zachowań korupcyjnych z uwagi na ustawowy wymóg przeprowadzenia otwartego konkursu celem wyłonienia wykonawcy, które wprost dawało podstawę do przyjęcia braku naruszenia powyższego zakazu przy zawarciu umowy z innym samodzielnym podmiotem, a takim jest Stowarzyszenie "N. ". Kancelaria skarżącego wykonuje usługi na rzecz tego stowarzyszenia i za jakość wykonanej usługi odpowiada przez stowarzyszeniem, a nie przez Zarządem Powiatu. To stowarzyszenie rozlicza się ze skarżącym, a nie Powiat Z.. Skarżący podniósł przy tym, że organ nadzoru pomija brak jego udziału w zarządzaniu działalnością rzeczonego stowarzyszenia, jak i to, że nigdy nie był jego przedstawicielem lub pełnomocnikiem, a jest jedynie "podwykonawcą" usługi zleconej stowarzyszeniu, gdyż prowadzi swoją działalność jednoosobowo, samodzielnie i na własny rachunek na podstawie zawartych umów z różnymi osobami, ale nie z Powiatem lub wspólnie ze stowarzyszeniem. Skarżący podniósł także, że nieuprawnione jest dopatrywanie się potencjału korupcyjnego w prowadzeniu przez niego działalności gospodarczej bez wskazania konkretnego jego przejawu i skutku.
W piśmie procesowym z 12 kwietnia 2023 r. powołując się na pełnienie dyżuru w punkcie Nieodpłatnej Pomocy Prawnej w J. i brak możliwości zastępstwa, a także udział w Walnym Zebraniu [...] Izby Radców Prawnych w B., skarżący wniósł o odroczenie rozprawy, a w przypadku braku możliwości uwzględnienia wniosku podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko.
Na rozprawie przed tut. Sądem, która odbyła się 19 kwietnia 2023 r. za skarżącego nie stawił się nikt, za Wojewodę stawił się r.pr. S. S..
Przewodniczący ujawnił treść pisma skarżącego z 12 kwietnia 2023 r., które wpłynęło 17 kwietnia 2023 r. Na pytanie Przewodniczącego pełnomocnik organu wniósł o oddalenie wniosku o odroczenie terminu rozprawy.
Sąd postanowił wniosku o odroczenie terminu rozprawy nie uwzględnić.
Pełnomocnik organu wniósł i wywiódł jak w odpowiedzi na skargę, to jest o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem niniejszej sprawy jest zgodność z prawem zarządzenia zastępczego Wojewody z 3 października 2022 r., nr [...], wydanego na podstawie art. 85a ust. 2 u.s.p., w którym organ nadzoru stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Powiatu Z. S. C. w związku z naruszeniem ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonej w art. 25b ust. 1 u.s.p. działalności z wykorzystaniem mienia powiatu, w której radny uzyskał mandat.
Zarządzenie zastępcze wojewody, jakie przewidziane zostało w art. 85a ust. 2 u.s.p., podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 85a ust. 3 w zw. z art. 85 u.s.p. Oznacza to, że jego zaskarżenie możliwe jest z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia doręczenia, a do złożenia skargi uprawniona jest także osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze. Jak wynika z art. 85a ust. 3 w zw. z art. 85 ust. 4 u.s.p. do postępowania w sprawach tych skarg stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Z kolei stosownie do art. 148 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt nadzoru uchyla ten akt.
W ocenie Sądu zaskarżone zarządzenie zastępcze jest prawidłowe, bowiem przy jego wydaniu nie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów prawa.
W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, czy zaistniały formalne warunki do wydania tego zarządzenia zastępczego.
Zgodnie z art. 85a ust. 1 u.s.p. jeżeli właściwy organ powiatu, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 i 5 ustawy, o której mowa w art. 29 ust. 6, oraz art. 5 ust. 2, 3 i 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z członkiem zarządu powiatu, sekretarzem powiatu, skarbnikiem powiatu, kierownikiem jednostki organizacyjnej powiatu i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego powiatową osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska albo nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ powiatu do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, o czym mowa już w art. 85a ust. 2 u.s.p., wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze.
Jak przewiduje art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego, do którego powyższe regulacje odsyłają, wygaśniecie mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 2 – z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 10 § 2 i art. 11 § 2 tej ustawy, oraz pkt 3, 5 i 7, stwierdza rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. W art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego przewidziano przy tym, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia tego mandatu z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Takim odrębnym przepisem w realiach rozpatrywanego przypadku jest art. 25b ust. 1 u.s.p., który przewiduje, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.
Analiza powyższych regulacji prowadzi do wniosku, że nie chodzi w nich o podjęcie przez radę powiatu jakiejkolwiek uchwały odnoszącej się do problematyki wygaśnięcia mandatu radnego, lecz o podjęcie uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego, do której podjęcia rada obowiązana jest stosownie do treści art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego. Dopiero podjęcie takiej uchwały powoduje, że nie może zostać wdrożona procedura przewidziana w art. 85a u.s.p., a gdyby doszło do jej podjęcia na dalszym etapie, a więc już po wezwaniu wojewody przewidzianym w ust. 1 tego artykułu, nie mogłoby dojść do wydania przez organ nadzoru zarządzenia zastępczego. Z taką sytuacją w kontrolowanej sprawie nie mamy do czynienia.
Wprawdzie w realiach tej sprawy Rada Powiatu Z. podjęła pierwotnie uchwałę z 30 lipca 2021 r., nr [...], w której na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 Kodeksu wyborczego stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego przysługującego skarżącemu, jednak uchwała ta została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z 8 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po [...], w którym stwierdzono jej nieważność.
W tym miejscu zauważyć trzeba, na co słusznie zwraca uwagę także Wojewoda, że w wyroku tym zakwestionowano jedynie kwestie formalnoprawne sprowadzające się do należytego uzasadnienia podjętej przez Radę Powiatu uchwały, nie przesądzając w żadnym stopniu o prawidłowości uznania, iż zaistniały przesłanki wygaśnięcia mandatu radnego.
Nie jest nadto prawidłowe stanowisko skarżącego, w którym stara się on wykazać, że Wojewoda nie zakwestionował przywołanego wyroku – skarżący zwraca uwagę na brak bezpośredniej reakcji Wojewody na ten wyrok. Po pierwsze, w celu zastosowania regulacji art. 85a u.s.p., a zwłaszcza wydania zarządzenia zastępczego w oparciu o ust. 2 tego artykułu, nie było to potrzebne. Wręcz przeciwnie stwierdzenie nieważności uchwały Rady Powiatu, w której stwierdzono wygaśnięcie mandatu radnego, niejako na nowo otwierało możliwość skorzystania z procedury przewidzianej w art. 85a u.s.p. Po drugie, Wojewoda nie uczestniczył w postępowaniu zakończonym rzeczonym wyrokiem i wobec braku przymiotu strony tego postępowania nie przysługiwało mu uprawnienie do jego zaskarżenia.
W tych okolicznościach Wojewoda proceduralnie prawidłowo, działając na podstawie art. 85a ust. 1 u.s.p., ponownie wezwał Radę Powiatu Z. do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia przysługującego skarżącemu mandatu radnego. Przywołany art. 85a ust. 1 u.s.p. nie wymaga przy tym, aby wezwanie takie zawierało uzasadnienie, jakby chciał tego skarżący. Nota bene, potrzeba należytego uzasadnienia, dostrzeżona w wyroku tut. Sądu z 8 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po [...], nie odnosiła się do czynności podejmowanych przez Wojewodę w procedurze przewidzianej w art. 85a ust. 1 u.s.p., lecz do uchwały Rady Powiatu, jaka podjęta została na podstawie art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego.
W odpowiedzi na wezwanie Rada Powiatu [...] uchwałą z 26 sierpnia 2022 r., nr [...], przyjęła skierowane do Wojewody stanowisko, w którym odmówiła stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Uchwały tej w żadnym razie nie można uznać za "odpowiedni akt", jakiego podjęcia wymaga od Rady Powiatu art. 85a ust. 1 u.s.p. w zw. z art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego.
Nie znajduje także jakichkolwiek podstaw pogląd skarżącego, jakoby Wojewoda tak wyrażonym stanowiskiem Rady miałby być związany. Wojewoda stosując rozwiązania przewidziane w art. 85a u.s.p. dokonuje bowiem samodzielnej oceny, czy zaistniały przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. uchwała rady jednostki samorządu terytorialnego o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu stanowi bowiem jedynie jej opinię, wyraz dokonanej oceny sytuacji prawnej i faktycznej. Taki jej charakter sprawia, że nie można w stosunku do niej zasadnie podnieść zarzutu naruszenia prawa, a tym samym stwierdzić jej nieważności. W sytuacji tego rodzaju uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego jedynym skutecznym środkiem zmierzającym do usunięcia stanu niezgodnego z prawem jakim jest sprawowanie mandatu radnego przez osobę, w stosunku do której winno być podjęta uchwała o wygaśnięciu tegoż mandatu jest wydanie we właściwym trybie odpowiedniego zarządzenia zastępczego przez wojewodę (szersza argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z 22 czerwca 2017 r., sygn. II SA/Po 821/16, dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA, dotyczącym wprawdzie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, lecz znajdująca pełne zastosowanie również w niniejszej sprawie).
Z uwagi na bezskuteczny upływ wyznaczonego przez organ nadzoru terminu, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wobec zaktualizowania się kompetencji z art. 85a ust. 2 u.s.p., organ nadzoru wydał kwestionowane obecnie zarządzenie zastępcze będąc do tego formalnie uprawnionym.
Wobec powyższego nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 85a ust. 1 u.s.p., czy art. 12 pkt 11 u.s.p. w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego.
Jako chybione ocenić trzeba także te zarzuty skarżącego, w których podnosi on naruszenie przez Wojewodę przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewoda wydając zarządzenie zastępcze przewidziane w art. 85a ust. 2 u.s.p. przepisów tych bowiem nie stosował i nie miał obowiązku zachowania wynikających z nich rygorów procesowych zwłaszcza odnoszących się do zapewnienia udziału skarżącemu w postępowaniu i umożliwienia mu zajęcia stanowiska przed wydaniem rozstrzygnięcia. Zauważyć jednocześnie trzeba, że rozwiązania przewidziane w art. 85a u.s.p., w tym zwłaszcza konieczność uprzedniego wezwania Rady Powiatu do podjęcia odpowiedniej uchwały, który to obowiązek został w rozpatrywanej sprawie zachowany, wyklucza uznanie, że skarżący mógł być zaskoczony wydanym zarządzeniem zastępczym. Czynności jakie odnośnie mandatu radnego przynależnego skarżącemu podejmowane były przez Wojewodę począwszy od 2021 roku powinny dostatecznie przygotować skarżącego na możliwe konsekwencje prawne, jakie w sprawie tej organ nadzoru będzie egzekwować.
Niemniej przy ocenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego stosować trzeba wzorzec z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Obowiązek działania na podstawie prawa w połączeniu z zasadą zaufania stwarza dla organów władzy publicznej powinność uzasadnienia podejmowanych rozstrzygnięć oraz wykazania wszechstronnego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego powinno zatem być poprzedzone rzetelną analizą, czy radny rzeczywiście naruszył określony zakaz ustawowy – w tym wypadku zakaz, o którym mowa w art. 25b ust. 1 u.s.p. Wobec tego, dokonując oceny, czy radny naruszył określony zakaz powodujący utratę mandatu do wykonywania funkcji radnego, organ powinien uwzględniać zarówno cel wprowadzenia tego zakazu, jak i skutki jego naruszenia. Przy badaniu podstaw do zastosowania art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 25b ust. 1 u.s.p. obowiązkiem właściwego organu jest uwzględnienie w każdej sprawie okoliczności obiektywne związanych z naruszeniem przez radnego zakazu określonego w tym ostatnim przepisie. Wszystko to powinno mieć na celu rozważenie, czy doszło do "wykorzystania" mienia wspólnego, które powoduje, że skutek w postaci stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, stanowiący istotną ingerencję w prawa wyborcze zarówno radnego, jak i wyborców, jest w danym przypadku proporcjonalny do celów, którym służą nakazy i zakazy nakładane na radnych (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 679/14, CBOSA).
Zarazem jednak Sąd stanowczo podkreśla, że przy stosowaniu omawianej zasady nie można tracić z pola widzenia tego, że podstawowym celem rozwiązań antykorupcyjnych zawartych w ustawach samorządowych, jest wyeliminowanie sytuacji, w których dany podmiot przy wykonywaniu funkcji radnego uzyskiwałby kosztem mienia wspólnego korzyści (nie tylko materialne) dla siebie lub bliskich, podważając tym samym zaufanie do rzetelności wykonywania mandatu w imieniu wyborców. Wobec tego wszelkie wątpliwości interpretacyjne norm ustanawiających przedmiotowe zakazy nie powinny prowadzić do obejścia ich ratio legis, czyli gwarancji uczciwego wykonywania mandatu radnego (zobacz: wyrok NSA z dnia 13 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 3274/17, CBOSA).
Celem regulacji wprowadzających ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne było "zapobieżenie angażowaniu się tych osób w sytuacje i uwikłania mogące poddawać w wątpliwość autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania". Konsekwentnie też "antykorupcyjne" przepisy ustaw samorządowych wprowadzają gwarancje mające zapewnić uczciwe sprawowanie przez radnego mandatu i wykluczyć wykorzystywanie mandatu dla własnych korzyści (patrz: orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego przywołane w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 1/07, ONSAiWSA 2007/3/62, CBOSA). Z tych względów wszelkie wątpliwości związane z interpretacją art. 25b ust. 1 u.s.p. nie powinny prowadzić do obejścia ratio legis tej regulacji i do działalności niezgodnej ze standardami uczciwego wykonywania mandatu radnego.
Zdaniem Sądu organ nadzoru w stanie faktycznym sprawy – który to stan faktyczny znajduje potwierdzenie w przekazanym materialne procesowym i nie jest w istocie przez skarżącego kwestionowany, a spotyka się wyłącznie z jego odmienną oceną, polemiczną wobec stanowiska Wojewody – prawidłowo wykazał zaistnienie przesłanek jednoznacznie przemawiających za wystąpieniem podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Wydając zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewoda prawidłowo ustalił stan faktyczny, poddał go odpowiedniej ocenie na płaszczyźnie formalnej, jak i materialnoprawnej.
W rozpoznawanej sprawie skarżący – będąc radnym Rady Powiatu [...] – prowadząc działalność gospodarczą (działalność prawniczą) od roku 2019 na podstawie umów zlecenia zawieranych ze Stowarzyszeniem "N. " świadczył – za wynagrodzeniem – nieodpłatną pomoc prawną w punktach prowadzonych w Powiecie Z. w ramach realizowanego przez to stowarzyszenia zadania publicznego w oparciu o umowy zawierane z Powiatem Z..
W takich okolicznościach bez wątpienia skarżący prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia Powiatu Z., w którym uzyskał mandat.
Stosownie do art. 46 ust. 1 u.s.p. mieniem powiatu jest własność i inne prawa majątkowe nabyte przez powiat lub inne powiatowe osoby prawne. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym mieniem wspólnym (tu: mieniem powiatu) są prawa majątkowe, a więc i takie, których wartość można wyrazić (wymierzyć) w pieniądzu jak również, że zapłata za wykonanie działalności jest korzystaniem z tego mienia (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 34/20, CBOSA). Za mienie to uznać trzeba m.in. uzyskiwane przez powiat dochody, do których – zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1672 ze zm.) – należą prócz dochodów własnych i subwencji ogólnych także dotacje celowe z budżetu państwa, a zatem również te dotacje celowe, które udzielone zostały na sfinansowanie realizacji przez powiat zadań zleconych z zakresu administracji rządowej polegających na udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczeniu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na zasadach określonych w ustawie z 5 sierpnia 2015 r. o nieopłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 945).
Skoro zatem skarżący był – jak sam przyznaje – podwykonawcą w realizacji takiego zadania publicznego uzyskując z tego tytułu wynagrodzenie, to korzystał on z mienia Powiatu Z..
Na charakter tych środków pieniężnych – z perspektywy okoliczności rozpoznawanej sprawy – bez wpływu pozostaje to, że w pierwszej kolejności przekazywane były one na rzecz Stowarzyszenia "N. " w ramach umów o realizację zadania publicznego zawartych przez to stowarzyszenie z Powiatem Z., a dopiero w dalszej kolejności na rzecz skarżącego tytułem wynagrodzenia za usługi zlecone przez stowarzyszenie.
Uznanie tego rodzaju pośrednictwa w przekazaniu środków pieniężnych za wyłączające zastosowanie art. 25b ust. 1 u.s.p. rodziłoby bowiem realne niebezpieczeństwo dopuszczenia możliwości obejścia sformułowanego w tym przepisie zakazu. Środki którymi dysponowało w tym względzie stowarzyszenie, a ściślej rzecz ujmując, które otrzymywało na realizację wskazanego zadania publicznego, w której to realizacji skarżący uczestniczył otrzymując za to wynagrodzenie, nie przestają być jako środki służące finansowaniu tego zadania mieniem powiatu, jakie finalnie do skarżącego.
Norma prawna wynikająca z art. 25b ust. 1 u.s.p. nie ogranicza przy tym zakazu do "własności" ani "zarządzania" mieniem powiatu, lecz używa pojemniejszego określenia wskazującego na prowadzenie działalności gospodarczej – "z wykorzystaniem mienia powiatu". W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że sformułowanie "wykorzystywanie" odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia wspólnego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną, czy jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne, czy nieodpłatne (por. wyrok NSA z 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1714/10, CBOSA).
W realiach rozpatrywanego przypadku kwestia wykorzystania mienia powiatu jest tym bardziej oczywista jeśli zauważyć, że mienie to stanowiło w istocie bezpośrednią korzyść dla skarżącego, skoro były to środki pieniężne wypłacane mu tytułem wynagrodzenia za usługi świadczone w ramach umów zlecenia.
Przyjąć należy, że wprowadzony w art. 25b ust. 1 u.s.p. generalny zakaz korzystania przez radnego z mienia powiatu w jakikolwiek sposób w ramach prowadzonej przez niego działalności gospodarczej – i to bez względu na jej przedmiot, jak i rodzaj majątku powiatu czy tytuł prawny – ma charakter bezwzględny.
Celem tego zakazu jest niedopuszczenie do sytuacji wykorzystywania funkcji radnego do osiągnięcia własnych korzyści majątkowych, kosztem mienia powiatu. Ratio legis takiego rozwiązania opiera się na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w której radny, wykonując mandat w jednostce samorządu terytorialnego, będąc członkiem organu stanowiącego i podejmującego m.in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tej jednostki samorządowej, mógłby wpływać na korzystne dla siebie, bliskich lub innych podmiotów, w imieniu których działa, rozporządzanie takim mieniem (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 24 maja 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 355/17, CBOSA).
Ponadto, jedną z funkcji omawianego zakazu jest to, aby radny pozostawał niezależny od organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Tylko wtedy może rzetelnie wykonywać funkcję kontrolną takiego organu. Chodzi zatem o zapobieżenie sytuacji, w której wystąpiłby oczywisty konflikt interesów danej osoby jako radnego i przedsiębiorcy, co mogłoby podważać zaufanie do rzetelności sprawowania przez radnego jego mandatu (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2120/17, CBOSA).
Nie ulega wątpliwości, że skarżący sprawując mandat radnego Rady Powiatu Z. wykorzystał mienie tego powiatu przy prowadzeniu działalności gospodarczej, a tym samym naruszył zakaz z art. 25b ust. 1 u.s.p., godząc w ratio legis tej regulacji zmierzające do zapobieżenie angażowaniu się radnych w sytuacje mogące poddawać w wątpliwość autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania.
Wystąpienie tego rodzaju skutku jest wyraźnie widoczne w realiach kontrolowanej sprawy, gdzie skarżący przed uzyskaniem mandatu radnego świadczył usługi związane wykonywaniem przez powiat zadania publicznego polegającego na udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej na podstawie umowy zawartej bezpośrednio z Powiatem Z., a następnie po uzyskaniu przez niego mandatu radnego Powiatu Z. do relacji tej wprowadzony został pośrednik w postaci Stowarzyszenia "N. ", w celu formalnego obejścia zakazu wynikającego z art. 25b ust. 1 u.s.p.
Zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody uwzględnia zatem cel wprowadzenia zakazu z art. 25b ust. 1 u.s.p., jak również skutki jego naruszenia.
Nie można jednocześnie przyznać racji skarżącemu, jakoby nie doszło do naruszenia zakazu z art. 25b ust. 1 u.s.p. z uwagi na korzystanie z mienia powiatu na zasadach powszechnej do niego dostępności. Skarżący korzystał bowiem z tego mienia w ramach samodzielnie prowadzonej działalności gospodarczej na podstawie umów zlecenia zawieranych z podanym powyżej stowarzyszeniem. Bez znaczenia w tym względzie pozostaje to, że stowarzyszenie chcąc uczestniczyć w realizacji zadania publicznego musiało zostać wybrane w otwartym konkursie ofert. Istotne pozostaje bowiem wyłącznie to, że skarżący finalnie korzystał z mienia powiatu na zasadach naruszających art. 25b ust. 1 u.s.p. Jak zauważa się zresztą w orzecznictwie mówiąc o powszechnej dostępności (erga omnes) usług trzeba przyjąć, że chodzi tu o otwartą dostępność i swobodne korzystanie z mienia wspólnego, a nie na podstawie indywidualnych, szczegółowych umów cywilnoprawnych zawieranych w celu prowadzenia określonej działalności gospodarczej z wykorzystaniem tego mienia (por. wyrok NSA z 13 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 3274/17, CBOSA). Bez znaczenia jest przy tym to, jaki wpływ i czy w ogóle na treść poszczególnych umów miał skarżący.
Równie bez znaczenie pozostają kwestie świadczenia usług przewidzianych w ustawie z 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej – jak podnosi skarżący – z korzyścią dla obywateli, czy też akcentowany przez skarżącego ich publiczny charakter.
Argumentacja ta pomija bezpośrednią korzyść jaką z tego tytułu uzyskiwał sam skarżący, a ponadto prowadzi do nieuprawnionego na gruncie art. 25b ust. 1 u.s.p. zróżnicowania przedmiotu prowadzonej działalności gospodarczej. Naruszenie zakazu przewidzianego w tym przepisie nie jest uwarunkowane rodzajem czy przedmiotem działalności gospodarczej, prowadzonej z wykorzystaniem mienia powiatu, ani też doniosłością środków uzyskanych z takiej działalności w kontekście całokształtu sytuacji finansowej przedsiębiorcy (por. wyroki NSA z 13 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 3274/17 oraz z 2 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 1382/22, CBOSA).
Odnosząc się końcowo do twierdzeń skarżącego, w których powołuje się on na ograniczenie przez Wojewodę swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez niego, czy stowarzyszenie, z którym wiązały go prywatnoprawne stosunki, zauważyć nade wszystko trzeba, że jedynie swoboda działalności gospodarczej skarżącego – nie zaś stowarzyszenia, którego działalność nie była przecież przedmiotem oceny w sprawie – podlegała ograniczeniu, przy czym ograniczenie to wynika wprost z art. 25b ust. 1 u.s.p. i jest nierozerwalnie związane z objęciem przez skarżącego mandatu radnego.
Powierzając władzom samorządu terytorialnego uprawnienie do gospodarowania mieniem samorządowym, ustawodawca wprowadził równocześnie instytucje prewencyjne i represyjne, które mają na celu wyłączenie możliwości wykorzystania tego mienia bezpośrednio lub pośrednio dla interesów indywidualnych osób wchodzących w skład organów jednostek samorządu terytorialnego. Instytucje te mają charakter restrykcyjny przez ograniczenie uprawnień, które przysługują jednostkom w danym porządku prawnym, jak np. swobody wykonywania działalności gospodarczej. Zakaz wykorzystywania mienia publicznego dla celów indywidualnych mieści się w wartościach demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), które w działaniach władz publicznych rzetelności jej wykonywania przypisuje szczególną wagę i znaczenie. Wygaśnięcie mandatu jest skutkiem realnego naruszenia spoczywającego na radnym obowiązku. Oczywiście w każdym przypadku organ musi brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do pozaustawowowej ingerencji w prawo wykonywania mandatu radnego pochodzącego z wyborów powszechnych. Jednakże trzeba mieć na uwadze, że wyprowadzenie w stosunku do radnych odstępstw od zasady swobody podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej, podyktowane jest interesem publicznym, a ograniczenia te nie mogą być rozpatrywane w kategorii wolności i praw tych osób, lecz jako środek zapewnienia prawidłowego funkcjonowania władzy publicznej (zob. wyrok NSA z 13 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 3274/17, CBOSA).
W ocenie Sądu przyczyna wygaśnięcia mandatu w rozpoznawanej sprawie (naruszenie zasady incompatibilitas zawartej w art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego) jest jednocześnie na tyle poważna, że nie można także mówić o naruszeniu zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji (por. wyrok NSA z 7 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 41/17, CBOSA). W okolicznościach faktycznych sprawy zarządzenie zastępcze w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego nie wiąże się zatem z niebezpieczeństwem wywołania skutków nieproporcjonalnych, jeśli chodzi o cel art. 25b ust. 1 u.s.p.
Wobec powyższego nietrafny okazał się również zarzut naruszenia art. 25b ust. 1 u.s.p., jak i art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 25b ust. 1 u.s.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i w zw. z art. 7 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, a także zarzut naruszenia art. 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 31 Konstytucji RP. Z kolei przywołany w ramach tych zarzutów art. 2 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2168 ze zm.) nie był przez organ nadzoru stosowany i nie mógł być zastosowany już tylko z tego względu, że został uchylony 30 kwietnia 2018 r. na mocy art. 192 ustawy z 6 marca 2018 r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej (Dz. U. z 2018 r., poz. 650).
Nie znalazła także podstaw możliwość uwzględnienia sformułowanych w skardze wniosków dowodowych. Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Nie jest wobec tego dopuszczalne przeprowadzenie przez sąd administracyjny dowodów z zeznań świadków, jak chciałby tego skarżący. Z kolei dokumenty, na które skarżący się powołuje w postaci uchwał Rady Powiatu Z. znajdują się w przekazanych przez Wojewodę aktach sprawy, zaś wyrok tut. Sądu z 8 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po [...], nie tylko znajduje się w tych aktach, lecz ponadto znany jest tut. Sądowi z urzędu.
Brak było również podstaw do przychylenia się do wniosku skarżącego o odroczenie rozprawy, jaka wyznaczona została przed tut. Sądem na dzień 19 kwietnia 2023 r., o czym zawiadomiono skarżącego w dniu 28 marca 2023 r. Zgodnie z art. 99 P.p.s.a. sąd nawet na zgodny wniosek stron może odroczyć posiedzenie tylko z ważnej przyczyny. Tymczasem w sprawie nie tylko brak było zgodnego wniosku stron o odroczenie rozprawy, lecz ponadto nie sposób uznać za ważną przyczynę potrzeby realizacji przez skarżącego obowiązków ciążących na nim z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, czy przynależności do samorządu zawodowego, zwłaszcza że nie zostało wykazane, aby organizacja tych obowiązków nie była obiektywnie możliwa, pomimo zawiadomienia o rozprawie z ponad trzytygodniowym wyprzedzeniem.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalono skargę.