III OSK 4556/21

III OSK 4556/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Rafał Stasikowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne
Straż graniczna
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1132/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-12-21
Skarżony organ
Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 78 poz 462
art. 118 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant asystent sędziego Justyna Skwarek - Światłoń po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Straży Granicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1132/19 w sprawie ze skargi M. O. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 2 kwietnia 2019 r. nr 133 w przedmiocie odmowy ponownego ustalenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz M. O. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 21 grudnia 2020 r., II SA/Wa 1132/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. O. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z 2 kwietnia 2019 r., nr 133,
w przedmiocie odmowy ponownego ustalenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop: 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Śląskiego Oddziału Straży Granicznej z 30 stycznia 2019 r., nr 78/GK; 2. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z 2 kwietnia 2019 r., nr 133, Komendant Główny Straży Granicznej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze. zm.; dalej "k.p.a.") oraz art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 147; dalej "ustawa o SG") w związku z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (Dz. U. z 2005 r. Nr 186 poz. 1560), po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję Komendanta Śląskiego Oddziału Straży Granicznej z 30 stycznia 2019 r., nr 78/GK, odmawiającą wypłacenia wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy wraz z odsetkami.
W uzasadnieniu wskazał, że skarżący został zwolniony ze służby w Straży Granicznej rozkazem personalnym Komendanta Śląsko-Małopolskiego Oddziału Straży Granicznej z 9 marca 2016 r. W związku z tym wypłacono mu należności przysługujące z tytułu zwolnienia (zgodnie z brzmieniem art. 118 ustawy o SG obowiązującym w dacie zwolnienia ze służby i rozporządzeniem wydanym wówczas na jego podstawie), w tym ekwiwalent za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe. Pismem z 30 listopada 2018 r. skarżący wystąpił do Komendanta Śląskiego Oddziału Straży Granicznej z wnioskiem o wypłacenie wyrównania do otrzymanego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Wskazał, że wypłata ma nastąpić wraz z odsetkami. We wniosku podał, że wypłata należnego w dniu zwolnienia ze służby ekwiwalentu urlopowego nastąpiła w oparciu o mnożnik wynikający z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (Dz. U. z 2005 r. Nr 186 poz. 1560; dalej "rozporządzenie z 16 września 2005 r."). Wniosek o wyrównanie ekwiwalentu uzasadnił tym, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, opublikowanym w dniu 6 listopada 2018 r., stwierdzono, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Wskazał, że choć powyższy wyrok dotyczy Policji, to jego treść związana jest tym, że policjanci (podobnie jak funkcjonariusze Straży Granicznej) posiadali prawo do urlopu w wymiarze 30 dni kalendarzowych. W 2001 r. dokonano zmiany na prawo do urlopu w wymiarze 26 dni roboczych, utrzymując do dnia wyroku mnożnik 1/30 do obliczenia wartości ekwiwalentu, co w konsekwencji tego orzeczenia zostało uznane za niekonstytucyjne.
Podkreślił, że funkcjonariusze Straży Granicznej mają sprawę urlopu wypoczynkowego uregulowaną inaczej - na mocy ustawy o SG przysługuje im urlop w wymiarze 30 dni kalendarzowych z wyłączeniem dni ustawowo wolnych od pracy. Ekwiwalent naliczany jest przy zastosowaniu mnożnika 1/30 w oparciu o rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 września 2005 r. Skarżący zawnioskował o wszczęcie przez organ stosownego postępowania lub innych czynności prawem przewidzianych celem umożliwienia otrzymania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej ekwiwalentu zgodnie z zasadami określonymi jednoznacznie przez Trybunał Konstytucyjny na poziomie zbliżonym, do innych służb mundurowych, których ekwiwalent ustala się przy użyciu mnożnika 1/22, a nawet 1/21.
Decyzją z 30 stycznia 2019 r. Komendant Śląskiego Oddziału Straży Granicznej odmówił funkcjonariuszowi wypłacenia wyrównania do otrzymanego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy wraz z ustawowymi odsetkami. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania, Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z 2 kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie.
Organ odwoławczy podał, że bezspornym jest, iż w związku ze zwolnieniem skarżącego ze służby w Straży Granicznej wypłacono mu wszystkie świadczenia zgodnie z obowiązującym w dniu zwolnienia ze służby przepisem art. 118 ustawy o SG, w tym ekwiwalent za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe obliczony według przelicznika obowiązującego w dacie wypłaty przedmiotowej należności, unormowanego rozporządzeniem z 16 września 2005 r., które zostało wydane na podstawie art. 118 ust. 4 ustawy o SG i reguluje kompleksowo kwestię obliczenia i wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy. Zaznaczył, że powołany przez funkcjonariusza wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. K 7/15, nie dotyczy Straży Granicznej, lecz jedynie konkretnego przepisu ustawy o Policji. W przedmiotowym zakresie ustawodawca nie znowelizował przepisów pragmatycznych normujących funkcjonowanie w Straży Granicznej, w związku z tym wypłata ekwiwalentu nie może zostać zrealizowana na innych zasadach niż obowiązujące zarówno w dniu wypłaty mu ekwiwalentu, jak i obecnie. Tym samym wniosek funkcjonariusza o ponowne naliczenie i wypłacenie ekwiwalentu za urlop w związku z odejściem ze służby nie ma oparcia w obowiązujących przepisach normujących pragmatykę służbową w Straży Granicznej. Odnosząc się do żądania naliczenia i wypłaty odsetek organ wyjaśnił, że w związku z faktem, iż nie powstała zaległa należność wniosek funkcjonariusza w zakresie odsetek również nie znajduje uzasadnienia.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie wniósł skarżący.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Uwzględniając skargę, sąd I instancji przytoczył treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. K 7/15, i jego uzasadnienia. Powołał się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 kwietnia 2020 r., I OZ 577/20, w którym sąd ten wskazał, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności normy prawnej zawartej w art. 115a ustawy o Policji nie pozostaje bez znaczenia dla stosowania normy tożsamej zawartej w innym akcie prawnym, która zakresowo obejmuje m.in. § 2 ust. 2 rozporządzenia z 16 września 2005 r. Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, chociaż obalił wyłącznie domniemanie konstytucyjności art. 115a ustawy o Policji w określonej części, to spowodował nowy sposób interpretowania jego treści. Dotyczy to również wykładni § 2 ust. 2 rozporządzenia z 16 września 2005 r., z uwagi na tożsamą treść tego przepisu z art. 115a ustawy o Policji. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że bez umotywowanych racji nie należy tożsamym sformułowaniom w dwóch aktach prawnych nadawać różnych znaczeń. Tym samym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15, należy traktować jako wskazówkę interpretacyjną przy wykładni § 2 ust. 2 rozporządzenia z 16 września 2005 r.
Sąd I instancji, posiłkując się argumentacją prawną zawartą w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, stwierdził, że § 2 ust. 2 rozporządzenia z 16 września 2005 r., w zakresie w jakim przepis ten ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP, a także z art. 118 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz art. 4 ustawy o SG oraz z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, a w związku z tym nie może stanowić we wskazanym zakresie materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia. W ocenie tego sądu ustalenie w § 2 ust. 2 rozporządzenia ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia narusza "istotę" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Zdaniem sądu uprawnienie funkcjonariuszy Straży Granicznej do corocznego i płatnego urlopu, a tym samym ekwiwalentu za niewykorzystany urlop "w naturze" jest – w świetle art. 66 ust. 2 Konstytucji RP – bezsporne. Ekwiwalent zaś oznacza równowartość określonego prawa, a więc nie może mieć charakteru uznaniowego. Wobec tego, przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, można pomocniczo posłużyć się regulacją m.in. art. 172 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1040, z późn. zm.), zgodnie z którą za czas urlopu pracownikowi przysługuje wynagrodzenie, jakie by otrzymał, gdyby w tym czasie pracował. Sąd zaznaczył, że zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia z 16 września 2005 r. podstawę do obliczania ekwiwalentu za urlop stanowi miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Funkcjonariusze Straży Granicznej, jak wskazał wnioskodawca w sprawie zawisłej przed Trybunałem Konstytucyjnym o sygn. akt U 3/19, pełnią służbę średnio przez 22 dni w miesiącu. Zważywszy zatem, że urlopy wypoczynkowe udzielane są, zgodnie z art. 86 ust. 1 ustawy o SG, w dni służby, a nie w dni wolne od służby ustawowo, funkcjonariusz Straży Granicznej otrzymuje ekwiwalent pieniężny za 1 dzień służby w miesiącu (a nie 1 dzień miesiąca) w stosunku do liczby dni niewykorzystanych urlopów (dni służby). Przyjęcie w § 2 ust. 2 powołanego rozporządzenia, że wysokość ekwiwalentu za urlop oblicza się mnożąc 1/30 uposażenia miesięcznego przez liczbę dni niewykorzystanego urlopu, nie znajduje więc żadnego uzasadnienia.
W ocenie sądu I instancji uzasadnieniem takiego sposobu obliczania wysokości ekwiwalentu nie może być fakt przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej urlopu wypoczynkowego w wymiarze 30 dni kalendarzowych, bowiem, jak już wskazano powyżej, art. 86 ust. 1 ustawy o SG wyraźnie określa, że do 30 dni kalendarzowych urlopu przysługującego funkcjonariuszom Straży Granicznej nie włącza się dni ustawowo wolnych od pracy. Sąd stwierdził, że ustanowienie w § 2 ust. 2 rozporządzenia mianownika w wysokości odpowiadającej liczbie dni w miesiącu (30), a nie liczbie dni służby, niweluje prawo funkcjonariusza Straży Granicznej do otrzymania koniecznego substytutu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Trudno bowiem nazwać przyjęcie owego współczynnika 1/30 części miesięcznego uposażenia za jeden dzień niewykorzystanego urlopu "rekompensatą ekwiwalentną", co prowadzi – z uwagi na gwarancyjny charakter konstytucyjnego prawa do wypoczynku – do uznania, że naruszona została "istota" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego z pojęcia "ekwiwalent" wywodzi świadczenie stanowiące równowartość niewykorzystanego urlopu. Wobec tego delegacja zawarta w art. 118 ust. 4 ustawy o SG została zaskarżonym § 2 ust. 2 rozporządzenia zrealizowana w sposób nieprawidłowy. Ustawodawca nakazał bowiem określenie zasad obliczania i wypłacania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a nie rekompensaty pieniężnej, która pozornie tylko zbliżona jest do ekwiwalentu. Ponadto zaskarżony przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia stoi też w sprzeczności z art. 118 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o SG, które operują wyrażeniem "ekwiwalent". Tym samym należy uznać, że § 2 ust. 2 rozporządzenia w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest też niezgodny z art. 118 ust. 1 pkt 2, a także ust. 2 i ust. 4 ustawy o SG. Nadto sąd ten podniósł, że przepis art. 66 ust. 2 Konstytucji RP nakazuje też unormowanie określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów, a także maksymalnego czasu pracy i zastrzega dla tego unormowania formę ustawy. Stąd, regulowanie tych kwestii w drodze rozporządzenia stanowi naruszenie Konstytucji RP. Powyższe skłania do uznania, że to regulacji art. 118 ustawy o SG można postawić zarzut niepełnego, a zatem niezgodnego z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, uregulowania kwestii ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Owo uznanie nie zwalnia jednak od stwierdzenia, że również § 2 ust. 2 rozporządzenia z 16 września 2005 r. jest niezgody z wynikającym z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP wymogiem określenia w przepisach rangi ustawowej corocznych płatnych urlopów, a tym samym stanowiącego substytut owego prawa ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy.
Mając powyższe na uwadze, zdaniem sądu właściwy organ Straży Granicznej powinien ponownie rozpatrzyć wniosek skarżącego i rozstrzygnąć o jego zasadności, uwzględniając poglądy prawne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w szczególności przyjmując, iż świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, jako że ekwiwalent – będący substytutem urlopu – powinien odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "p.p.s.a."), uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając wyrok
w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Nadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uchylenie prawidłowej decyzji na skutek błędnego uznania, że organ naruszył prawo materialne tj. przepis art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy SG w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia z 16 września 2005 r., mimo że organ był związany zasadą z zasadą praworządności z art. 6 k.p.a., niepozwalającą organowi na odstąpienie od stosowania obowiązujących przepisów prawa materialnego;
II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o SG w związku art. 31 ust. 3 zd. 2 i art. 66 ust. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie poglądu, że przepisy te pozwalają na rozpoznanie sprawy w przedmiocie ponownego przeliczenia i wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, przyjmując, że świadczenie ekwiwalentne za jeden dzień niewykorzystanego urlopu to takie, które odpowiada wartości tego świadczenia w naturze, podczas gdy analiza treści ww. przepisów nie pozwala na przyjęcie takiej tezy, bowiem [tu się kończy zarzut].
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Przy czym zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. zostały powiązane z naruszeniem przepisów prawa materialnego – art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o SG w zw. z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia o ekwiwalentach. Natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy naruszenia także art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o SG i § 2 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia o ekwiwalentach r., lecz w zw. z art. 31 ust. 3 zd. 2, art. 66 ust. 2, art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP (te dwa ostatnie przepisy zostały wyprowadzone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej). Zatem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione zarzuty winny być rozpoznane łącznie.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć należy, iż w przypadku funkcjonariuszy Straży Granicznej na dzień wydania obu decyzji przez Komendanta Głównego Straży Granicznej w rozpoznawanej sprawie sposób obliczania i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy był uregulowany w § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia wydanego na podstawie art. 118 ust. 4 ustawy o SG. Natomiast w przypadku policjantów tożsama regulacja pod względem przedmiotowym była zawarta w art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji, co do której Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 30 października 2018 r., K 7/15, stwierdził, że w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji.
Na dzień orzekania przez sąd I instancji, tj. 21 grudnia 2022 r., jak i Naczelny Sąd Administracyjny, stan prawny uległ zmianie. Przedmiotowe rozporządzenie zostało derogowane na podstawie ustawy nowelizującej z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz niektórych innych ustaw. Stosownie do treści art. 19 ust. 2 tejże ustawy: "Dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 118 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 3 zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 118 ust. 4 tej ustawy, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż przez okres 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy". Zgodnie z art. 26 ustawy nowelizującej: "Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z mocą od dnia 1 lipca 2019 r.". Oznacza to, że powyższe rozporządzenie zostało uchylone w całości z 1 lipca 2020 r.
Konsekwencją formalnego uchylenia tego rozporządzenia było wydanie przez Trybunał Konstytucyjny – po rozpoznaniu wniosku Zarządu Głównego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Funkcjonariuszy Straży Granicznej o zbadanie zgodności m.in. § 2 ust. 2 rozporządzenia o ekwiwalentach w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia z: art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP, art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, art. 118 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 4 ustawy o SG – postanowienia z 26 października 2021 r., U 3/19, umarzającego postępowanie.
Uchylenie art. 118 ust. 4 ustawy o SG zostało dokonane w art. 2 pkt 34 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610; dalej także "ustawa z 14 sierpnia 2020 r."), która weszła w życie 1 października 2020 r. Jednocześnie w art. 2 pkt 35 tej ustawy, po art. 119 ustawy o SG, dodano m.in. art. 119a ust. 1 w następującym brzmieniu: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". W ten sposób regulacja dotycząca sposobu obliczania funkcjonariuszom Straży Granicznej ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe została zawarta w ustawie o SG.
Przy czym wskazać należy, iż z art. 9 ust. 2 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. wynika, że przepis art. 119a ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy przysługujący za okres od 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu przelicza się zaległy urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w dniach kalendarzowych na urlop w dniach roboczych przy zastosowaniu mnożnika wynikającego z relacji 26 dni roboczych do 30 dni kalendarzowych. Niepełny dzień zaokrągla się w górę do pełnego dnia. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Zmianie poprzez art. 2 pkt 22 tej ustawy uległo także brzmienie art. 86 ust. 1 ustawy o SG, który stanowi, że: "Funkcjonariuszowi przysługuje prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni roboczych. Przez dni robocze rozumie się dni od poniedziałku do piątku, z wyłączeniem dni ustawowo wolnych od pracy".
Ponadto wskazać należy, iż w art. 1 pkt 16 omawianej ustawy, w wykonaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15, dokonano zmiany brzmienia art. 115a ustawy o Policji. Przepis ten stanowi, że: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Jednocześnie w art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. podano, że przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r.
W dacie wyrokowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie usunięcie z 1 lipca 2020 r. z obrotu prawnego § 2 ust. 2 rozporządzenia o ekwiwalentach, który w zw. z art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o SG był podstawą materialnoprawną decyzji wydanych w niniejszej sprawie, jak również uchylenie z 1 października 2020 r. art. 118 ust. 4 ustawy o SG, a także wprowadzenie z tym dniem w art. 119a ust. 1 ustawy o SG regulacji określającej sposób obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przez funkcjonariusza urlopy wypoczynkowe i dodatkowe oraz zawarcie w art. 9 ust. 2 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. normy intertemporalnej dotyczącej przedmiotowego ekwiwalentu – nie mogły być uwzględniane przy ocenie decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznający sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) i biorący z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), nie ma możliwości wypowiadania się co do treści przyszłego rozstrzygnięcia organu podejmowanego w oparciu o nowy stan prawny, nieobowiązujący w chwili wydawania decyzji. Wyjaśnić należy, iż stosownie do wynikającej z art. 6 k.p.a. zasady praworządności, organy administracji w swoich rozstrzygnięciach obowiązane są uwzględniać stan faktyczny i prawny, jaki wynika z obowiązującego stanu prawnego, z wyjątkami do których odsyła ustawodawca. Z kolei sądy administracyjne, z racji przypisanej im kontrolnej roli wobec rozstrzygnięć organów, w swoich orzeczeniach koncentrują się na stanie faktycznym i prawnym, jaki istniał w chwili załatwiania sprawy przez organy.
W rozpoznawanej sprawie niezbędne było zatem rozważenie, czy wniosek skarżącego, zwolnionego ze służby z 30 kwietnia 2013 r., o ponowne naliczenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, mógł być załatwiony przez organ na podstawie art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o SG w zw. z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów, przy uwzględnieniu faktu, że powołany przepis rozporządzenia w chwili wydawania obu decyzji (z 15 lutego 2019 r. i 5 kwietnia 2019 r.) pod względem przedmiotowym był tożsamy z regulacją zawartą w art. 115a ustawy o Policji, który wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15, opublikowanym 6 listopada 2018 r., w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, został uznany za niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. W tym czasie brzmienie tego przepisu ustawy było następujące: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". W istocie art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, utracił moc obowiązującą z 6 listopada 2018 r. Natomiast § 2 ust. 2 rozporządzenia o ekwiwalentach stanowił, że: "Wysokość ekwiwalentu za urlop oblicza się, mnożąc 1/30 uposażenia przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych lub dodatkowych".
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie należało przyjąć, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15, stanowi wskazówkę interpretacyjną przy wykładni § 2 ust. 2 rozporządzenia o ekwiwalentach. Posiłkując się argumentacją zawartą w uzasadnieniu powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego należy stwierdzić, że ten przepis rozporządzenia w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, a także z art. 118 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 4 ustawy o SG, a w związku z tym nie może stanowić we wskazanym zakresie materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia.
Sąd administracyjny jest uprawniony do samodzielnego odmawiania zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdza niezgodność z ustawą i z Konstytucją RP. Wynika to bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli mają one charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, w oparciu o art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, wskazujący, iż Konstytucja RP jest najwyższym prawem i jej przepisy stosuje się bezpośrednio, jest podstawą przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji. Możliwość dokonania kontroli zgodności rozporządzenia z Konstytucją została przyznana także sądom, które mogą przeprowadzić ją, o ile jest to wymagane dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy i ze skutkiem dla tej sprawy.
Trafność powyższego stwierdzenia znajduje potwierdzenie m.in. w uzasadnieniu wyroku wydanego przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, w którym przyjęto, że: "(...) nie jest trafny zarzut, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do oceny, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją RP, i nie może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten, w ocenie sądu, jest niezgodny z ustawą i Konstytucją RP. (...) w tym względzie nie ma kolizji między kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego i sądu administracyjnego. (...) Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym przedmiocie zostało szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu postanowienia z 13 stycznia 1998 r., U 2/97 (OTK 1998, nr 1, poz. 4). Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Na gruncie nowej Konstytucji nie uległa zmianie kompetencja sądów do incydentalnej kontroli tych wszystkich przepisów, które są usytuowane poniżej ustawy. (...) Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny (przykładowo uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2000 r., OPK 13/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 63; z 18 grudnia 2000 r., OPK 20-22/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 104; z 21 lutego 2000 r., OPS 10/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 90; z 22 maja 2000 r., OPS 3/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 136).".
W orzecznictwie oraz w doktrynie jednoznacznie i wprost wskazuje się, że podstawową zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego jest legalizm działań podejmowanych przez organ rozstrzygający daną sprawę. Zasada ta ma swoje umocowanie zarówno w ustawie (art. 6 k.p.a.), ale przede wszystkim w Konstytucji RP (art. 7). Organy władzy publicznej mają nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie jest umocowane w ustawie. W konsekwencji zasada legalizmu musi być, bez względu na okoliczności, widziana jako wiążąca organy działające wprost w konkretnej sprawie administracyjnej (załatwiające daną sprawę obywatela), jak również jako nakładająca obowiązki przestrzegania prawa na organy władzy publicznej tworzące, na podstawie odpowiednich przepisów kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych, akty prawne rangi podustawowej.
Możliwość wydania rozporządzenia jest uwarunkowana istnieniem tzw. upoważnienia ustawowego (kompetencji prawotwórczej). Pod pojęciem tym rozumie się przepis ustawy zwykłej, który upoważnia indywidualnie określony podmiot do wydania przepisów normujących konkretnie określone zagadnienie pozostające w bezpośrednim związku z przedmiotem regulacji tej ustawy, w której upoważnienie zostało zamieszczone (por. W. Ryms, Wybrane problemy formułowania upoważnień ustawowych, [w:] A. Gwiżdż (red.), Upoważnienie ustawowe do wydania aktu wykonawczego, Warszawa 1986, s. 6). Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że w rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej, niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 19 maja 2009 r., K 47/07, pub. OTK-A 2009/5/68 oraz 19 lutego 2002 r., U 3/01, pub. OTK-A 2002/1/3).
Powyższe oznacza, że rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia, natomiast musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. Ponadto zauważyć należy, iż na gruncie obowiązującej Konstytucji RP zasada wyłączności ustawy ma charakter zupełny.
Przepis art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o SG określa uprawnienie funkcjonariusza zwolnionego ze służby na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1, 3-8 i 12 oraz ust. 3, a art. 118 ust. 2 tej ustawy funkcjonariusza zwolnionego ze służby na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 3-5, ust. 2 pkt 2 oraz 9-11 do otrzymania m.in. ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe. Regulacja ta stanowi jedyną formę rekompensaty prawa do corocznego płatnego urlopu, poręczonego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Przy czym w tym zakresie gwarancja konstytucyjna ma charakter bezwarunkowy. Po ustaniu stosunku służby prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące – jak sama nazwa wskazuje – jego ekwiwalentem. Uprawnienie wynikające z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP ma w swojej subsydiarnej postaci charakter finansowy, co powoduje, że odnoszą się do niego dodatkowo postanowienia dotyczące praw majątkowych zawarte w art. 64 Konstytucji RP. Prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop jest prawem majątkowym, którego ograniczenie musi odpowiadać wymogom art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Prawo do corocznego płatnego urlopu gwarantowane w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP nie może być arbitralnie ograniczone również w odniesieniu do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.
Art. 118 ust. 4 ustawy o SG stanowił, że minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, sposób obliczania i wypłacania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przez funkcjonariusza urlopy wypoczynkowe i dodatkowe oraz ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby, podmioty właściwe w tych sprawach, a także terminy wypłaty, uwzględniając składniki uposażenia stanowiące podstawę ekwiwalentu oraz powiązanie jego wysokości z liczbą dni niewykorzystanego urlopu lub godzin ponadnormatywnego czasu służby. Realizacja tej delegacji ustawowej nastąpiła poprzez wydanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji rozporządzenia z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby. W § 2 ww. rozporządzenia została uregulowana metoda obliczania ekwiwalentu pieniężnego m.in. za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W ust. 1 tego przepisu określono podstawę do obliczania ekwiwalentów – miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. W ust. 2 określono metodę obliczania wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, przyjmując, że wysokość ekwiwalentu za urlop oblicza się, mnożąc 1/30 uposażenia przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych lub dodatkowych.
Sąd I instancji trafnie wskazał, że ekwiwalent, będący substytutem urlopu, powinien odpowiadać wartości urlopu w naturze. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest uposażenie za jeden dzień roboczy, co wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy jest liczony wyłącznie w dniach roboczych. W wyniku zastosowania przy obliczaniu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe wskaźnika określonego w § 2 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia – wynoszącego 1/30 części miesięcznego uposażenia, funkcjonariusz Straży Granicznej nie otrzymuje 100% dziennego uposażenia. W konsekwencji pośrednio zostaje również pomniejszony czas wypoczynku funkcjonariusza, a przez to prawo do płatnego urlopu. Wypłacane świadczenie pieniężne nie rekompensuje w pełni poniesionej straty. Skutkuje to naruszeniem "istoty" prawa do określonych w ustawie corocznych płatnych urlopów, chronionych na mocy art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Gwarancja wynikająca z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP zakazuje formalnego pozbawienia jednostki służącego jej konstytucyjnie prawa.
Ponadto, jak to trafnie przyjął sąd I instancji, określony przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w § 2 ust. 2 omawianego rozporządzenia mechanizm prowadzący do ustalenia świadczenia pieniężnego – ekwiwalentu za niewykorzystany urlop – wykroczył poza delegację ustawową i stanowił jej wykonanie w sposób nieprawidłowy, gdyż zaniżał jego wysokość i nie mógł być nazwany ekwiwalentem.
W świetle art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, konkretyzacja wyrażonych w tym przepisie praw jednostki może nastąpić jedynie w drodze ustawy, a nie aktu o randze podustawowej. Prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop stanowi korelat prawa do urlopu, powinno być ono zatem w całości (w więc także w zakresie sposobu jego obliczania) uregulowane w ustawie, a nie w rozporządzeniu.
Tożsame stanowisko z przedstawionym wyżej zajął NSA w wyrokach z 11 stycznia 2022 r., III OSK 2267/21, III OSK 2548/21 i III OSK 6285/21.
W niniejszej sprawie stanowisko sądu I instancji, sprowadzające się do uznania, że określony przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną decyzji administracyjnej, jest niezgodny z przepisem Konstytucji RP i przepisem ustawy o SG – skutkujące odmową stosowania przepisu rozporządzenia – oznacza, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa zarówno rangi konstytucyjnej, jak i ustawowej. Wydanie decyzji administracyjnej z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją RP i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi, co prowadzi do jej uchylenia i rozpoznania sprawy przez organ ponownie, będący stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. związanym oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w orzeczeniu Sądu. Powyższe umożliwia rozpoznanie sprawy w trybie administracyjnym, w tym zakończenia jej czynnością materialnotechniczną, co uwalniałoby organ od zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty (i rozwinięte w jej uzasadnieniu) naruszenia art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o SG w zw. z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia o ekwiwalentach, a także naruszenia art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o SG w zw. z art. 31 ust. 3 zd. 2, art. 66 ust. 2, art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, oraz naruszenia § 2 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia.
Z przedstawionych względów sąd I instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo, zatem zachodziły przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. do uwzględnienia skargi i jej uchylenia, tym samym nie doszło do naruszenia tego przepisu.
Oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tego przepisu wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi określone w powołanym przepisie. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych przypadkach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okaże się skuteczny tylko wówczas, gdy pomiędzy określonym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej np. w przypadku, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 487/08). W niniejszej sprawie uzasadnienie części prawnej zaskarżonego wyroku pozwala na ustalenie przesłanek rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji w sposób dostateczny wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne zaskarżonego wyroku. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji co do oceny przyjętego przez organy administracji stanu faktycznego i z wykładnią zastosowanych w sprawie przepisów prawa, nie oznacza naruszenia wymogów uzasadnienia wyroku określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a tym samym nie świadczy o naruszeniu tego przepisu.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie
art. 204 pkt 2 p.p.s.a.