III OSK 4543/21

III OSK 4543/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący sprawozdawca/
Kazimierz Bandarzewski
Piotr Korzeniowski
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 305/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-09-03
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1162
art.33 ust.3 pkt 1
Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 22 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 305/20 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 27 listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 3 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: spółka) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 27 listopada 2019 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że inspektorzy Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu w dniu 9 lipca 2018 r. przeprowadzili kontrolę trzech transportów przewożących odpady paliwa alternatywnego, wysłanych z Wielkiej Brytanii do Polski. Kontrola odbyła się na terenie spółki przy ul. [...] we [...], po uprzednim zatrzymaniu transportów przez funkcjonariuszy policji. Miejsce to stanowi bazę przerzutową tzn. jeden samochód (naczepa) prowadzony przez kierowcę w ruchu międzynarodowym, jest zostawiany na parkingu we [...] przy ul. [...], następny kierowca krajowy (najczęściej tego samego dnia) wiezie towar odbiorcy. Inspektorzy organu I instancji dokonali oględzin zatrzymanych trzech naczep, na których znajdowały się zbelowane odpady. W trakcie oględzin przedłożono zezwolenie na dokonanie transgranicznego przemieszczania odpadów w postaci paliwa alternatywnego oznaczonych kodem 19 12 10 zgodnie z Europejskim Katalogiem Odpadów i niewymienionych w żadnym załączniku do rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz.U.UE.L.2006.190.1). Przemieszczanie odbywało się z Wielkiej Brytanii do Polski na podstawie decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 13 września 2017 r., która zezwala na przywóz 50 000 ton odpadów i w pkt 14 określa trasę przewozu odpadów na terenie Polski. Trasa ta obejmowała wjazd na teren Polski przez przejście graniczne w Zgorzelcu, przejazd drogą międzynarodową E40 do punktu Węzeł Gliwice Sośnica, następnie autostradą A1 do punktu Węzeł Piekary Śląskie, dalej drogą wojewódzką nr 911 do skrzyżowania z drogą krajową nr 94, a następnie dojazd do instalacji odbiorcy przy ul. [...]. W pkt 15 decyzja określa przebieg trasy alternatywnej, w następujący sposób: wjazd na teren Polski przez byłe przejście graniczne w Olszynie, przejazd drogą międzynarodową E36 do punktu Węzeł Krzyżowa, dalej drogą międzynarodową E40 do punktu Węzeł Gliwice Sośnica, następnie autostradą A1 do punktu Węzeł Piekary Śląskie, dalej drogą wojewódzką nr 911 do skrzyżowania z drogą krajową nr 94, a następnie dojazd do instalacji odbiorcy przy ul. [...]. W wariancie podstawowym, jak i w wariancie alternatywnym nie dopuszcza się wjazdu pojazdów do [...]. Stwierdzono zatem, że zatrzymane przy ul. [...] we [...] naczepy znajdowały się poza wyznaczoną w decyzji trasą. Oznacza to, że przewoźnik nie dochował obowiązku zastosowania się do zaplanowanej na podstawie art. 4 pkt 2 i zał. II cz. 1 pkt 14 rozporządzenia nr 1013/2006 trasy przemieszczania odpadów, czym naruszył określone w art. 10 rozporządzenia nr 1013/2006 warunki dokonania przemieszczenia.
Decyzją z 3 lipca 2019 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 30.000,00 zł za nierealizowanie przewozu odpadów trasą ustaloną w decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 13 września 2017 r.
Spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji.
Decyzją z 27 listopada 2019 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 3 lipca 2019 r.
Spółka wniosła skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 27 listopada 2019 r.
Oddalając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 33 ust. 3 pkt 1 ustawy z 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz.U. z 2019 r., poz. 1162 ze zm.). Spółka kwestionuje zasadność wymierzenia kary pieniężnej, wskazując, że dokonując przewozu musiała skierować pojazdy do bazy we [...], z uwagi na przepisy regulujące czas pracy kierowców oraz czas dokonywania przewozu określony decyzją z 13 września 2017 r. W ocenie spółki, okoliczności te wskazują na brak winy po stronie spółki w zmianie ustalonej trasy przewozu odpadów.
Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi. Wyjaśnił, że art. 33 ust. 3 pkt 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów stanowi, że wojewódzki inspektor ochrony środowiska nakłada na transportującego odpady karę pieniężną, jeżeli chociażby nieumyślnie nie realizował przewozu ustaloną trasą przejazdu. Chociażby nieumyślnie oznacza, że nawet jeżeli realizacja przewozu trasą inną niż ustalona odbywała się nieumyślnie, to i tak organ jest zobowiązany do nałożenia określonej w tym przepisie kary pieniężnej. Kara pieniężna na podstawie art. 33 ust. 3 pkt 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczeniu odpadów, jest nakładana bez względu na zawinienie, ale za samo zachowanie niezgodne z zezwoleniem. Kwestia winy i jej stopnia może natomiast wpłynąć na wymiar kary pieniężnej.
W ocenie Sądu I instancji, w tej sprawie nie można nawet przyjąć, że zmiana trasy nastąpiła nieumyślnie. Posługując się definicją "nieumyślności" sformułowaną na gruncie prawa karnego, Sąd I instancji wyjaśnił, że jej elementem jest popełnienie czynu zabronionego na skutek niezachowania ostrożności wymaganej w danych okolicznościach. Zdaniem Sądu I instancji, spółka, jako podmiot profesjonalny, decydując się na przewóz odpadów na podstawie decyzji określającej trasę przejazdu musi mieć świadomość, że może tego dokonać jedynie trasą tam określoną. Na podmiocie profesjonalnie zajmującym się transportem odpadów spoczywa bowiem odpowiedzialność za dołożenie należytej staranności w wykonywaniu swoich obowiązków, co powinno obejmować co najmniej zapoznanie się z ich zakresem, zasadami ich wykonania i regulacjami prawnymi obowiązującymi w danym zakresie. Niedochowanie tak rozumianej należytej staranności, obciąża ten podmiot i czyni uzasadnionym twierdzenie, że nie dochował ostrożności wymaganej w danych okolicznościach. To z kolei powoduje, że zachowanie niezgodne z zezwoleniem, było skutkiem co najmniej nieumyślnego działania. Spółka organizując przewóz odpadów nie uwzględniła organizacji pracy, która pozwoli jej realizować przejazdy z uwzględnieniem przepisów regulujących czas pracy kierowców, czy czas dokonania przewozu określony decyzją zezwalającą na przewóz, co stanowi element niedochowania należytej staranności, jakiej wymagać należy od profesjonalisty. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, nie doszło również do naruszenia art. 34 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.
W ocenie Sądu I instancji, na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty skargi podnoszące naruszenie art. 189f k.p.a. Wobec ilości odpadów objętych transportem nie można mówić o znikomości naruszenia. Ponadto, z uwagi na zawarty w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wymóg zaprzestania naruszania prawa, przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do naruszeń o charakterze ciągłym, trwałym lub powtarzającym się. Przepis ten nie ma natomiast zastosowania do zachowania polegającego na jednorazowym naruszeniu obowiązku lub zakazu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka.
W pierwszej kolejności spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego.
Po pierwsze, błędną wykładnię art. 33 ust. 3 pkt 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że transportujący odpady ponosi odpowiedzialność za nierealizowanie przewozu ustaloną trasą przejazdu, nawet w przypadku, gdy jego zachowaniu nie sposób przypisać nieumyślności. W ocenie spółki, zwrot "chociażby nieumyślnie" oznacza, że transportujący odpady ponosi odpowiedzialność za nierealizowanie przewozu ustaloną trasą przejazdu, jeżeli jego zachowanie było co najmniej nieumyślne lub umyślne, a zatem nie ponosi odpowiedzialności, jeśli jego zachowaniu nie można przypisać chociażby nieumyślności.
Po drugie, niewłaściwe zastosowanie art. 33 ust. 3 pkt 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w związku z art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 1013/2006 na skutek błędnego zaakceptowania przez Sąd I instancji stanowiska organów administracji, że okoliczności zmiany trasy przewozu odpadów nie mają znaczenia dla ustalenia zasadności nałożenia kary pieniężnej.
Po trzecie, niewłaściwe zastosowanie art. 33 ust. 3 pkt 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że zachowanie spółki nosiło cechy nieumyślności. Zmiana ustalonej decyzji trasy przewozu odpadów i chwilowy postój we [...] miały charakter niezależny od woli kierujących środkami transportu, ponieważ spółka nie mogła wydłużać czasu pracy kierowców wbrew przepisom ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879 ze zm.), ani też opóźniać lub zmieniać terminu dostarczenia odpadów restrykcyjnie określonego w decyzji.
Po czwarte, art. 34 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w związku z art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 202 z 07.06.2016, s. 1) przez bezrefleksyjne uznanie za prawidłowe stanowiska organu zawartego w zaskarżonej decyzji w zakresie oceny przesłanek, od których uzależnione jest ustalenie wysokości kary pieniężnej, zwłaszcza w zakresie ilości, rodzaju i charakteru odpadów, w tym możliwości zagrożenia dla ludzi i środowiska powodowanych przez te odpady.
Po piąte, art. 23 w związku z art. 6 ustawy z 28 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1479) w związku z art. 33 ust. 3 pkt 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów przez bezpodstawne uznanie, że art. 33 ust. 3 pkt 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów przewiduje ustalenie kary w wysokości od 20.000,00 zł do 100.000,00 zł. W niniejszym postępowaniu, zgodnie z obowiązującymi przepisami przejściowymi, zastosowanie znajduje przepis art. 33 ust. 3 pkt 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2018 r, przewidujący górną granicę zagrożenia karą w wysokości 60.000,00 zł.
Ponadto spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi.
Po pierwsze, art. 151 p.p.s.a. przez niezasadne oddalenie skargi w sytuacji, w której organy administracji dopuściły się mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a., polegającego na zaniechaniu wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy.
Po drugie, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez sporządzenie przez Sąd I instancji uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nierzetelny, wewnętrznie sprzeczny, uniemożliwiający poznanie toku myślowego sądu i uniemożliwiający kontrolę orzeczenia w toku instancji.
Po trzecie, art. 151 p.p.s.a. przez niezasadne oddalenie skargi w sytuacji, w której organy administracji dopuściły się mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 189f § 2 k.p.a.
Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów obu instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Spółka wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17,00 zł.
Dodatkowa spółka wniosła, żeby Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym: "Czy przepisy art. 33 ust. 3, art. 34 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz.U. Nr 124, poz. 859 ze zm.), w zakresie, w jakim powierzają sądom administracyjnym kontrolę decyzji administracyjnych w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej na transportującego odpady, są zgodne z przepisami art. 175 ust. 1, art. 45 ust 1 i art 2 Konstytucji RP?".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.
Po pierwsze, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 33 ust. 3 pkt 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, przyjmując, że transportujący odpady ponosi odpowiedzialność za nierealizowanie przewozu ustaloną trasą przejazdu, nawet jeżeli działał nieumyślnie. Wynika to z tego, że delikt administracyjny można popełnić wyłącznie umyślnie lub nieumyślnie. Jeżeli transportujący odpady zmienił trasę transportu odpadów z przyczyn od siebie niezależnych (jak to wskazuje autor skargi kasacyjnej) to działał nieumyślnie, co jednak nie stanowi podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 33 ust. 3 pkt 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Nie ma innej formy popełnienia deliktu administracyjnego, nie wskazuje jej zresztą autor skargi kasacyjnej. Ratio legis normy z art. 33 ust. 3 pkt 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczeniu odpadów polega na obciążeniu odpowiedzialnością podmiotu za zmianę trasy przejazdu transportującego odpady, niezależnie od przyczyn takiego stanu rzeczy. Norma ta ma jednocześnie stanowić instrument dyscyplinujący i niejako wymuszający na transportującym odpady prawidłowe zaplanowanie trasy transportu, z uwzględnieniem między innymi uwarunkowań prawnych związanych z czasem pracy kierowców. Nie jest tak, że istnieje kolizja między przepisami ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów oraz przepisami ustawy o czasie pracy kierowców. Nie ma również podstaw do "ważenia" wartości chronionych w tych ustawach. To na transportującym odpady ciąży obowiązek takiego zrealizowania ustalonej wcześniej trasy transportu odpadów, żeby nie doszło do naruszenia zasad dotyczących czasu pracy kierowców. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, bez znaczenia jest, że kwantyfikator "choćby nieumyślnie" został powołany w art. 33 ust. 3 pkt 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, a nie w art. 34 tej ustawy, który stanowi zasady ustalenia wysokości kar pieniężnych.
Powyższe stanowisko jest zgodnie z charakterem prawnym administracyjnych kar pieniężnych, a tego rodzaju karą jest niewątpliwie kara pieniężna z art. 33 ust. 3 pkt 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Administracyjna kara pieniężna jest jedną z sankcji administracyjnych, rozumianą jako ujemne konsekwencje (dolegliwości), które powinien ponieść podmiot naruszający przepisy prawa administracyjnego (por. np. M. Stahl, Sankcje administracyjne - problemy węzłowe, [w:] Sankcje administracyjne. Blaski i cienie, red. M. Stahl, R. Lewicka, M. Lewicki, Warszawa 2011, s. 17 i n., oraz tamże L. Klat-Wertelecka, Sankcja egzekucyjna w administracji a kara administracyjna, s. 65 i n. oraz A. Kaźmierska-Patrzyczna, A. Rabiega-Przyłęcka, Sankcje administracyjne na przykładzie administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie bez zezwolenia lub niszczenie drzew i krzewów, s. 433 i n.). Ustanowienie przez ustawodawcę tych kar, podobnie jak i pozostałych sankcji administracyjnych, ma na celu zapewnienie wykonywania przepisów prawa administracyjnego i decyzji administracyjnych. Charakterystyczne dla administracyjnych kar pieniężnych jest to, że przesłanką ich wymierzania jest, co do zasady, samo naruszenie zakazu bądź nakazu, wynikającego bezpośrednio z przepisu prawa lub z decyzji administracyjnej, bez względu na zawinienie sprawcy naruszenia, czyli obiektywna bezprawność (zob. L. Staniszewska, Administracyjne kary pieniężne. Studium z zakresu prawa administracyjnego materialnego i procesowego, Poznań 2017, s. 45-56; J. Jendrośka, Kary administracyjne, [w:] Księga jubileuszowa Profesora Marka Mazurkiewicza, red. R. Mastalski, Wrocław 2001, s. 44; A. Kaźmierska-Patrzyczna, A. Rabiega-Przyłęcka, op. cit., s. 436; I. Niżnik-Dobosz, Aksjologia sankcji w prawie administracyjnym, [w:] Sankcje administracyjne, op. cit., s. 135 i n.).
W doktrynie prawnoadministracyjnej podkreśla się, że administracyjne pieniężne kary różnią się - pomimo podobieństwa co do charakteru dolegliwości finansowej - od grzywien, czyli "kar pieniężnych" za przestępstwa i wykroczenia, rodzajem celu. Kara za przestępstwo i za wykroczenie ma na celu przede wszystkim represję - odwet za zawiniony czyn, zabroniony pod groźbą kary, oraz prewencję szczególną i ogólną. Natomiast administracyjnym karom pieniężnym przypisuje się przede wszystkim cel prewencyjny, a także restytucyjny, chociaż nie neguje się też możliwości spełniania przez nie funkcji represyjnej, która jednak nie może dominować nad pozostałymi funkcjami, gdyż ich celem pierwszoplanowym jest funkcja ochronna w stosunku do porządku administracyjnego, następnie funkcja redystrybucyjna, a na końcu represyjna (zob. I. Niżnik-Dobosz, op.cit., s. 136; A. Jaworowicz-Rudolf, Funkcje sankcji administracyjnej i odpowiedzialności administracyjnej w ochronie środowiska, Warszawa 2012, s. 223, a także M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 100). Taki charakter prawny administracyjnych kar pieniężnych został także określony w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r., SK 6/12 (OTK-A 2014, nr 7, poz. 68).
Ponadto, nie mógł odnieść zamierzonego skutku argument spółki odwołujący się do konieczności sięgnięcia do innych gałęzi prawa dla ustalenia znaczenia pojęcia "nieumyślności". Zgodnie z art. 9 § 2 ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. z 2018 r., poz. 1600), czyn zabroniony popełniony jest nieumyślnie, jeżeli sprawca nie mając zamiaru jego popełnienia, popełnia go jednak na skutek niezachowania ostrożności wymaganej w danych okolicznościach, mimo że możliwość popełnienia tego czynu przewidywał albo mógł przewidzieć. Pomijając nawet wymienione wyżej różnice między popełnieniem czynu zabronionego na gruncie prawa karnego a popełnieniem deliktu administracyjnego na gruncie prawa administracyjnego, nie budzi wątpliwości, że dokonując zmiany trasy przejazdu transportujący odpady, jako podmiot profesjonalny, działający na podstawie decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 13 września 2017 r., mógł przewidzieć popełnienie "czynu" stanowiącego delikt administracyjny, a zatem działał co najmniej nieumyślnie. Jedynie ubocznie zauważyć należy, że w obecnym stanie prawnym ustawodawca zrezygnował z kwantyfikatora "choćby nieumyślnie" w odniesieniu do wszystkich kar pieniężnych z art. 32 i art. 33 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (art. 10 pkt 10 i pkt 11 ustawy z 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2023 r., poz. 1890). Potwierdza to intencję ustawodawcy ustalenia obiektywnej odpowiedzialności wysyłających, odbiorców i transportujących odpady, niezależnie od zawinienia, umyślności lub nieumyślności. Odrębna kwestią są natomiast przesłanki wymiaru kary pieniężnej przewidziane w art. 34 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 33 ust. 3 pkt 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w związku z art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 1013/2006. Powodu, dla których transportujący odpady zmienił trasę przejazdu mogły mieć znaczenie co najwyżej z punktu widzenia wysokości kary pieniężnej (art. 34 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów), ale nie zasadności jej wymierzenia.
Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 34 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w związku z art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Wbrew twierdzeniom spółki, Sąd I instancji jednoznacznie odniósł się do przesłanek ustalenia wysokości kary pieniężnej z art. 34 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (str. 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Sąd I instancji wskazał bowiem, że organ wymierzając w zaskarżonej decyzji karę pieniężną w wysokości 30.000,00 zł. uwzględnił okoliczności wskazane w art. 34 cytowanej ustawy. Kara pieniężna wymierzona została w dolnej granicy, z uwzględnieniem przede wszystkim rodzaju i ilości odpadów objętych wadliwym transportem. Wystąpienie pozostałych elementów wymienionych w art. 34 ustawy o międzynarodowym przemieszczeniu odpadów mogłoby natomiast uzasadniać wymierzenie kary wyższej. Okoliczność, że spółka nie podziela tego stanowiska i uważa, że kara pieniężna powinna zostać wymierzona w najniższej, przewidzianej ustawowo możliwości, nie oznacza zasadności zarzutu naruszenia art. 34 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Nie sposób również mówić w tej sytuacji o naruszeniu art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej.
Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 23 w związku z art. 6 ustawy z 28 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw w związku z art. 33 ust. 3 pkt 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte pismem z 1 lutego 2019 r. Natomiast nowelizacja art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów dokonana ustawą z 28 lipca 2018 r. weszła w życie 1 stycznia 2019 r. Zgodnie z art. 23 ustawy z 28 lipca 2018 r. "Do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy prowadzonych na podstawie przepisów ustaw zmienianych w art. 2 oraz w art. 4-13 w brzmieniu dotychczasowym dotyczących wymierzenia kar pieniężnych stosuje się przepisy dotychczasowe.". W tej sprawie postępowanie zostało wszczęte po wejściu w życie nowelizacji, a zatem art. 23 ustawy z 28 lipca 2018 r. nie miał zastosowania.
Po czwarte, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez niezasadne oddalenie skargi w sytuacji, w której organy administracji dopuściły się mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a., polegającego na zaniechaniu wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Uzasadnienie tego zarzutu sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że organy powinny przesłuchać świadków na okoliczność powodów, dla których dokonano zmiany trasy przejazdu. Pomijając nawet brak powołania w ramach zarzutów kasacyjnych art. 84 § 1 k.p.a., który stanowi podstawę przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka, to zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Okoliczności faktyczne sprawy nie budzą bowiem wątpliwości i nie są kwestionowane przez organy oraz Sąd I instancji. Sporna jest natomiast ocena tych okoliczności w kontekście możliwości wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 33 ust. 3 pkt 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.
Po piąte, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.
Z kolei zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez Sąd I instancji. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy Sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy wyda orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Do tego rodzaju naruszenia w tej sprawie niewątpliwie nie doszło.
Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd a limine pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien ich zaakceptować, a także wtedy gdy Sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (por. wyrok NSA z 17.05.2024 r., III OSK 4309/21, LEX nr 3721095). Również tego rodzaju naruszenie nie miało miejsca w tej sprawie.
Po szóste, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 189f § 2 k.p.a., chociaż Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji, że art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie ma zastosowania do zachowania polegającego na jednorazowym naruszeniu obowiązku lub zakazu, ponieważ stanowi to nieuzasadnione ograniczenie stosowania tego przepisu. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, bowiem nie ulega wątpliwości, że organy dokonały oceny przesłanek z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., a Sąd prawidłowo tę ocenę podzielił. Norma z art. 198f § 1 pkt 1 k.p.a. ma charakter uznaniowy i jej zastosowywanie jest uzależnione od oceny organu. Sąd I instancji nie dokonuje oceny w tym zakresie, a jedynie kontroluje, czy stanowisko zaprezentowane przez organ zostało prawidłowo umotywowane i mieści się w granicach przesłanek z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Tego rodzaju oceny Sąd I instancji w tej sprawie dokonał, a spółka nie podważyła jej skutecznie w skardze kasacyjnej, ponieważ uzasadnienie środka zaskarżenia w tym zakresie stanowi wyłącznie polemikę z zaakceptowanym przez Sąd I instancji stanowiskiem organu.
Po siódme, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym: "Czy przepisy art. 33 ust. 3, art. 34 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz.U. Nr 124, poz. 859 ze zm.), w zakresie, w jakim powierzają sądom administracyjnym kontrolę decyzji administracyjnych w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej na transportującego odpady, są zgodne z przepisami art. 175 ust. 1, art. 45 ust 1 i art 2 Konstytucji RP?". Argumentacja spółki w tym zakresie sprowadza się w istocie do wątpliwości czy sądy administracyjne są w ramach swojej właściwości zdolne do dokonania właściwej oceny zastosowania przez organy powołanych przepisów ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Spółka kwestionuje więc ustrojowe uregulowanie sądownictwa administracyjnego, nie prezentując nawet własnego stanowiska, które pozwoliłoby na ustalenia jaki organ czy też sąd miałby dokonywać kontroli decyzji nakładającej karę pieniężną. W cytowanym wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r. wskazano natomiast, że doktryna jako typową cechę administracyjnych kar pieniężnych wyróżnia sądową kontrolę wymierzania kar administracyjnych, sprawowaną, pod kątem legalności, przez sądy administracyjne (por. L. Klat-Wiertelecka, Sankcja egzekucyjna w administracji a kara administracyjna, [w:] Sankcje administracyjne, op. cit., s. 70-71). Wynika z tego, że Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie nie kwestionuje kognicji sądów administracyjnych do kontroli legalności decyzji nakładających administracyjne kary pieniężne, jak i zakresu tej kontroli. Administracyjne kary pieniężne były przedmiotem licznych rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjnego, który jednak w żadnym przypadku nie kwestionował ustrojowo uregulowanej formy kontroli ich wymierzania (por. przykładowo wyroki z 25 marca 2010 r., P 9/08 oraz z 14 października 2009 r., Kp 4/09).
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.