III OSK 4534/21

III OSK 4534/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Przemysław Szustakiewicz
Symbol z opisem
6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
IV SA/Po 891/20 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2020-08-25
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1875
art.35 ust.1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 374
art.15 zzs ust.3
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: straszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 17 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 891/20 w sprawie ze skarg Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 21 maja 2018 r. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] w przedmiocie Statutów Sołectw oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 891/20, po rozpoznaniu skarg Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 21 maja 2018 r.: nr [...] w sprawie Statutu Sołectwa [...], nr [...] w sprawie Statutu Sołectwa [...], nr [...] w sprawie Statutu Sołectwa [...], nr [...] w sprawie Statutu Sołectwa [...], nr [...] w sprawie Statutu Sołectwa [...], nr [...] w sprawie Statutu Sołectwa [...], stwierdził nieważność zaskarżonych uchwał.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że niezależnie od zarzutów poniesionych przez Prokuratora, skargi zasługiwały na uwzględnienie, bowiem zaskarżone uchwały zostały wydane z naruszeniem prawa z uwagi na podjęcie ich bez przeprowadzenia wymaganych przez art. 35 ust. 1 w związku z art. 5a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm.) zwanej dalej u.s.g., konsultacji społecznych z mieszkańcami gminy. Doszło więc do naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały w przedmiocie statutów sołectw. Sąd zaakcentował, że Rada Miejska w [...] została wezwana do wskazania, czy przed podjęciem zaskarżonych uchwał w przedmiocie statutów zostały przeprowadzone konsultacje społeczne oraz do nadesłania pełnej dokumentacji związanej z podejmowaniem uchwał, w terminie 14 dni, pod rygorem wydania orzeczenia na dokumentach załączonych do przekazanej Sądowi skargi. Pomimo, iż odpisy wezwań z dnia 22 czerwca 2020 r. doręczono organowi odpowiednio w dniach 25 czerwca 2020 r., 29 czerwca 2020 r. oraz 30 czerwca 2020 r., organ nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwania w zakreślonym terminie, ani nie przedłożył jakiejkolwiek żądanej przez Sąd dokumentacji. W tym stanie rzeczy uznano, że podjęcie uchwał, dla których zastrzeżono wymóg obligatoryjnych konsultacji, bez ich faktycznego przeprowadzenia, skutkowało kwalifikowaną wadliwością, która stanowiła podstawę do stwierdzenia nieważności tych aktów w całości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Rada Miejska w [...], zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:
1) prawa procesowego, tj. art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.) zwanej dalej "ustawą antycovidową" poprzez błędne jego zastosowanie i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, pomimo iż nie było to konieczne, a pełnomocnik organu wniósł o przeprowadzenie rozprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
2) prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 u.s.g. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż przed podjęciem zaskarżonej uchwały nie zostały przeprowadzone konsultacje z mieszkańcami, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Pismem z dnia 16 lutego 2021 r. Rada Miejska w [...] na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania wobec jego bezprzedmiotowości. Wskazała, że uchwały będące przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie zostały uchylone uchwałami Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 listopada 2020 r., a zatem wobec ich wyeliminowania z obrotu prawnego postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w przedmiotowej sprawie nie zaistniała.
Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Nie znajduje uzasadnienia zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w zakresie obejmującym wadliwe zastosowanie art. 35 ust. 1 u.s.g. polegające na wadliwym przyjęciu, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały nie zostały przeprowadzone konsultacje z mieszkańcami.
Strona skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała zarzutem naruszenia stosownych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego ustaleń stanu faktycznego dokonanych w tej sprawie. Tak sformułowany zarzut wadliwego zastosowania przepisu prawa materialnego - aby był skuteczny - musi zostać oparty na wykazaniu, że Sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, a więc że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano skutecznie równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (wyrok NSA z 7 października 2020 r. sygn. akt I GSK 2145/19).
Jak wynika z akt sprawy strona skarżąca kasacyjnie pomimo wezwania wystosowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie nadesłała informacji, czy przed podjęciem zaskarżonej uchwały zostały przeprowadzone konsultacje społeczne oraz nie nadesłała pełnej dokumentacji związanej z podejmowaniem uchwały. Wezwanie to zostało wystosowane pod rygorem wydania orzeczenia na dokumentach załączonych do skargi, a stronie zakreślono 14-dniowy termin do dokonania tych czynności. Strona skarżąca kasacyjnie nie nadesłała żadnych dokumentów i nie udzieliła stosownych informacji na podstawie których można byłoby uznać, że konsultacje miały miejsce.
Również z treści skargi kasacyjnej nie można wywieść, czy takie konsultacje zostały przeprowadzone. Strona skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdziła, że z uwagi na fakt, iż Prokurator Rejonowy wniósł 29 identycznych spraw, brak było fizycznej możliwości sporządzenia z dokumentacji związanej z przeprowadzeniem konsultacji społecznych, liczącej setki stron, 29 identycznych odpisów, a więc wyprodukowania kilkunastu tysięcy stron dokumentów i to poświadczonych za zgodność. Zdaniem autora skargi kasacyjnej niezbędne było więc w tym zakresie przeprowadzenie rozprawy.
Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. jedynym rodzajem dowodów, z których sąd administracyjny może przeprowadzić dowody uzupełniające są dokumenty.
Niezależnie więc od tego, czy w sprawie zostałaby przeprowadzona rozprawa, czy też sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym celem wykazania, czy w sprawie przeprowadzono konsultacje społeczne niezbędne było przedłożenie stosowanej dokumentacji, czego strona skarżąca kasacyjnie pomimo wezwania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu nie uczyniła.
Nie mając więc żadnych dowodów wskazujących na przeprowadzenie konsultacji, a tym samym zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że w sprawie doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 u.s.g., w sposób skutkujący koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g. przeprowadzenie w zakresie przedmiotu objętego tą sprawą konsultacji społecznych było obligatoryjne, co wprost wynika z tego przepisu. Uchwalenie statutu jednostki pomocniczej wymagało przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami. W rozpoznawanej sprawie brak jest jakichkolwiek dowodów, z których wynikałoby, że takie konsultacje zostały przeprowadzone. W odniesieniu do powyższego stanu faktycznego nieadekwatnym było powołanie się przez stronę skarżącą kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 9 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 250/20 i wywodzenie, że najpierw należało ustalić w jaki sposób konsultacje zostały przeprowadzone, ustalić jakie przepisy w zakresie konsultacji społecznych obowiązują na terenie gminy i wówczas ocenić prawidłowość procedury uchwałodawczej. Pomimo wezwania Sądu pierwszej instancji do akt sprawy nie zostały załączone żadne dokumenty potwierdzające tą okoliczność.
Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa z uwagi na jej podjęcie bez przeprowadzenia konsultacji wymaganych art. 35 ust. 1 w związku z art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g., co przesądza o konieczności stwierdzenia jej nieważności w całości. Pogląd zawarty w tym orzeczeniu znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z 14 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3549/21; wyrok NSA z 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 372/16; wyrok NSA z 4 stycznia 2024 r. sygn. akt II OKW 9/23; wyrok NSA z 14 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 2927/21; wyrok NSA z 14 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3784/21; wyrok NSA z 21 listopada 2023 r. sygn. akt III OSK 2945/21).
Odnosząc się zaś do treści pisma strony skarżącej kasacyjnie z dnia 16 lutego 2021 r., w którym Rada Miejska w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania wobec jego bezprzedmiotowości, albowiem przedmiotowa uchwała została uchylona, stwierdzić należy, że wniosek ten nie zasługiwał na uwzględnienie.
Statut jednostki (w tym przypadku sołectwa) jest aktem prawa miejscowego i podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (zob. wyrok NSA z 2 sierpnia 2023 r. sygn. akt III OSK 1790/22; wyrok NSA z 2 sierpnia 2023 r. sygn. akt 1919/22). Zmiana lub uchylenie uchwały zaskarżonej do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym dokonania oceny jej legalności i wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego moment wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W uchwale z dnia 14 lutego 1994 r. sygn. K 10/93, opubl. OTK 1994 z 1, poz. 7, Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Uprzednie uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Zaskarżony akt prawa miejscowego traci moc obowiązującą ze skutkiem ex nunc, tzn. z dniem wejścia w życie przepisu zmieniającego (zawartego w ustawie bądź uchwale), natomiast wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały wywiera skutki prawne ex tunc, tzn. z mocą wsteczną.
Nie jest także usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 15zzs4 ust. 3 ustawy antycovidowej.
W ocenie strony skarżącej kasacyjnie przepis ten został błędnie zastosowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, ponieważ rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie było konieczne, a pełnomocnik organu wniósł o przeprowadzenie rozprawy.
Istota tego zarzutu sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy dopuszczalne było, w świetle ww. art. 15zzs4 ust. 3 ustawy antycovidowej rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając zasadę jawności posiedzeń sądowych (art. 10 P.p.s.a.) i regułę rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych w formie rozprawy (art. 90 § 1 P.p.s.a.) przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to "przepis szczególny", przy odpowiednim zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy antycovidowej w pełni dopuszczalnym w okolicznościach tej sprawy (wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany w dniu 25 sierpnia 2020 r.) było rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Z powołanego przepisu ustawy antycovidowej wynika, że: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących" (art. 15zzs4 ust. 2) oraz, że "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (art. 15zzs4 ust. 3).
Celem ww. przepisu było to, aby w istniejącym stanie epidemii ogłoszonym z powodu COVID-19, stan ten nie był przeszkodą do rozpoznania tej sprawy przez sądy administracyjne na posiedzeniu niejawnym. Dodanie do ustawy antycovidowej art. 15zzs4 ust. 2 i 3 nakazywało rozważyć, czy tam przewidziane rozwiązania - wobec niewątpliwie utrzymującego się w sierpniu 2020 r. stanu epidemii COVID-19 - powinny mieć zastosowanie w stosunku do niniejszej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy antycovidowej nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w jej art. 15zzs4 ust. 3 w przedmiotowej sprawie i możliwością rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy antycovidowej było m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron został w tej sprawie zachowany, ponieważ strona skarżąca zarządzeniem z dnia 22 czerwca 2020 r. została wezwana do podania informacji niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a dotyczących przeprowadzenia konsultacji społecznych i nadesłania pełnej dokumentacji związanej z podejmowaniem uchwały (akta sądowe sprawy, karty nr 25 i nr 28).
Konkludując należy stwierdzić, że dopuszczalne było rozpoznanie złożonej skargi na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy antycovidowej, ponieważ przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Przy czym podkreślić należy, że powołane wyżej przepisy nie uzależniają możliwości skierowania przez przewodniczącego sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym od zgody strony.
Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 P.p.s.a.