III OSK 4523/21

III OSK 4523/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Kazimierz Bandarzewski
Piotr Korzeniowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1344/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-11-09
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art.184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 1862
art.15
Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 22 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w W. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1344/20 w sprawie ze skargi Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w W. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 26 lutego 2020 r., nr DOA-WSzOP.512.36.2019.EDA.JK.2 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dot. awarii systemu rurociągów transportujących ścieki z lewobrzeżnej części W. do oczyszczalni ścieków " C." oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 9 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt IV SA/Wa 1344/20 po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w W. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie lub Spółka) na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ) z 26 lutego 2020 r., znak: DOA-WSzOP.512.36.2019.EDA.JK.2 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w dniach 27 i 28 sierpnia 2019 r. miała miejsce awaria systemu rurociągów transportujących ścieki z lewobrzeżnej części W. do oczyszczalni ścieków "C.", w wyniku której doszło do awaryjnego ciągłego zrzucania nieoczyszczonych ścieków do rzeki W. O fakcie tym RDOŚ w W. został poinformowany przez Spółkę pismem z 28 sierpnia 2019 r.
W dniu 29 sierpnia 2019 r., RDOŚ w W. wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. 2019 poz. 1862 ze zm., dalej jako: "ustawa szkodowa") w związku z bezpośrednim zagrożeniem szkodą w środowisku lub szkodą w środowisku.
W decyzji z 2 października 2019 r., RDOŚ nałożył na Spółkę obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych krótkoterminowych, polegających na:
1) dogęszczeniu krat odseparowujących nieczystości stałe ze ścieków z lewobrzeżnej części W. kierowanych tymczasowymi rurociągami do oczyszczalni ścieków "C." oraz zagwarantowaniu uelastycznienia napływu ścieków poprzez niepodpiętrzanie poziomu ścieków w komorze przed kratami w obiekcie przy ul. [...] - w celu zapewnienia braku uderzeń hydraulicznych (w szczególności nagłego wzrostu napływu ścieków w jednostce czasu niewynikającego z cyklu dobowego), a także zapewnieniu stabilnej i wydajnej przepustowości ww. krat – w terminie do dnia 4 października 2019 r.;
2) pisemnym raportowaniu do RDOŚ realizacji obowiązku określonego w pkt 1 w cyklu jednodniowym;
3) potwierdzenia osiągnięcia założonego efektu poprzez dostarczenie do RDOŚ w W. w terminie do dnia 11 października 2019 r. kompletnej dokumentacji opisującej wdrożone rozwiązania, potwierdzającej ich funkcjonowanie oraz opisującej spełnienie przez nie przyjętych założeń (w szczególności w postaci raportów z co godzinnych odczytów danych z urządzeń pomiarowych, znajdujących się w obiekcie przy ul. [...] w W., określających natężenie przepływu ścieków w m³/s); oraz obowiązek przeprowadzenia następujących działań zapobiegawczych długoterminowych, polegających na:
1) zrealizowaniu trwałego i niezależnego od warunków hydrologicznych na rzece W. oraz warunków atmosferycznych przedsięwzięcia umożliwiającego przesył ścieków z lewobrzeżnej części W. do oczyszczalni ścieków "C." na poziomie nie niższym niż miało to miejsce przed wymienioną wyżej awarią, tj. awaryjny zrzut ścieków do rzeki W. jest dopuszczalny tylko w sytuacji, w której z uwagi na ilość ścieków w systemie kanalizacyjnym byłyby one również zrzucane awaryjnie do rzeki W. przy prawidłowo działających rurociągach znajdujących się pod dnem rzeki, które obecnie uległy awarii - zgodnie z ustaleniami decyzji nr 585/OŚ/2011 Prezydenta W. z dnia 24 czerwca 2011 r, znak: OŚ-lll-W-MBA-6341-151-6-11, w terminie do dnia 15 listopada 2019 r.;
2) przedłożenia do RDOŚ, w terminie do dnia 15 października 2019 r. harmonogramu realizacji obowiązku, o którym mowa w pkt 1;
3) potwierdzenia osiągnięcia założonego efektu poprzez dostarczenie do RDOŚ w terminie do dnia 18 listopada 2019 r. kompletnej dokumentacji opisującej zrealizowane przedsięwzięcie, potwierdzającej jego funkcjonowanie oraz opisującej spełnienie przez nie przyjętych założeń;
4) pisemnego raportowania do RDOŚ w W. w cyklu jednotygodniowym postępu w realizacji obowiązku, o którym mowa w pkt 1, wykonywanego wg harmonogramu, o którym mowa w pkt 2.
Jednocześnie organ I instancji odstąpił od określenia stanu do jakiego ma zostać przywrócone środowisko w przypadku przedsięwzięć i działań, o których mowa w ust. 1 i 2. Ponadto, przedmiotowej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności w zakresie dotyczącym ust. 1 i ust. 2.
Od powyższego rozstrzygnięcia, w dniu 16 października 2019 r. Przedsiębiorstwo wniosło odwołanie.
Na skutek postępowania odwoławczego, decyzją z dnia 26 lutego 2020 r. GDOŚ uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz umorzył postępowanie przed organem I instancji.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodło Przedsiębiorstwo.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Pismem z dnia 16 października 2020 r. (data pisma) Przedsiębiorstwo wniosło replikę na odpowiedź na skargę organu.
Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w niniejszej sprawie strona twierdzi przede wszystkim, że nie może (i na żadnym etapie postępowania w tej sprawie nie mogła) zostać uznaną za podmiot korzystający ze środowiska, który wywołał bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku, gdyż w rezultacie zaniechania prawodawczego po stronie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, RDOŚ i GDOŚ nie dysponowały przewidzianymi przez ustawę szkodową i rozporządzenie szkodowe kryteriami właściwymi dla oceny awaryjnego wprowadzania ścieków komunalnych z perspektywy przepisów ustawy szkodowej. Zdaniem strony nieokreślenie zestawu takich kryteriów we właściwym rozporządzeniu czyniło prawnie niedopuszczalnym - w odniesieniu do oddziaływań na wody powierzchniowe - korzystanie przez RDOŚ i GDOŚ z mechanizmów przewidzianych w krajowym systemie przepisów określających zasady odpowiedzialności za powodowanie szkody w środowisku lub bezpośredniego zagrożenia taką szkodą. Zdaniem strony to z kolei uzasadnia wyeliminowanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji RDOŚ z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.
Sąd I instancji powyższego stanowiska nie podzielił. Zdaniem Sądu I instancji organy w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowały ww. przepisy wydając swoje rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu I instancji strona niezasadnie wiąże późniejsze wydanie rozporządzenia uszczegóławiającego kryteria wystąpienia szkody w środowisku z brakiem podstaw do wydania decyzji związanej z powstaniem bezpośredniego zagrożenia taką szkodą w przyszłości. Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie wydane decyzje (jak wynika choćby z ich sentencji) dotyczą bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku. Dlatego też brak przepisów wykonawczych (rozporządzenia) w zakresie uszczegółowienia kryteriów oceny, czy w danym przypadku wystąpiła szkoda w środowisku nie może powodować wyłączenia stosowania przepisów ustawy dotyczących powstania bezpośredniego zagrożenia taką szkodą.
Według Sądu I instancji, z decyzji wydanej w pierwszej, jak i w drugiej instancji wynika, iż zostały one wydane w związku ze stwierdzeniem bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, a nie w związku ze stwierdzeniem wystąpienia takiej szkody w środowisku. Organ drugiej instancji wskazał np. że uchylenie decyzji RDOŚ i umorzenie postępowania w sprawie nie wyklucza możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia szkody w gatunku chronionym lub chronionym siedlisku przyrodniczym, w związku ze zrzutem nieoczyszczonych ścieków do rzeki W.
W sprawie jest bezsporny stan faktyczny dotyczący samego zdarzenia, jego wystąpienia, przebiegu oraz działań podjętych w związku z nimi przez stronę i inne organy. Wprawdzie strona potwierdza, że wykonała decyzję organu pierwszej instancji, jednakże uważa, że nie powinna być ona w ogóle wobec niej wydana. Takie zachowanie strony już samo w sobie może budzić wątpliwości.
Zdaniem Sądu I instancji w odniesieniu do zarzutu strony, że organ nie uzasadnił swojej oceny sytuacji w szczegółowy sposób, zauważyć należy, iż organ rzeczywiście przywołał w uzasadnieniu decyzji przykłady z wyników przeprowadzonych badań. Wskazał jednak, że szczegółowy materiał dowodowy w tym zakresie na podstawie danych uzyskiwanych z określonych punktów badawczych znajduje się w aktach sprawy. Zaznaczyć należy, że bezspornym jest, iż pełnomocnik strony miał wyznaczony termin na zapoznanie się z tym materiałem dowodowym, co też uczynił. Według Sądu I instancji, rację ma organ pierwszej instancji, że charakter tych zanieczyszczeń (właściwy w przewadze dla ścieków komunalnych), miejsca ich występowania (stwierdzano gorszy stan wody poniżej miejsca zrzutu ścieków niż powyżej tego miejsca) oraz swoista wyraźna korelacja czasowa z opisywaną awarią potwierdzały zależność przyczynowo-skutkową i przestrzenno-czasową między zaistniałą awarią oraz niekontrolowanym zrzutem nieoczyszczonych ścieków do rzeki a zmianami parametrów wody w konsekwencji zdecydowanym pogorszeniem jej jakości. Prawidłowo w tym zakresie organ wskazał także na wyniki jednych z badań wykonanych przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska z użyciem próbek wody pobranej w dniu 8 września 2019 r., gdzie stwierdzono pogorszenie parametrów wody z rzeki W. we wskazanych wskaźnikach. Podobnie w przypadku badań bakteriologicznych, słusznie organ odwołał się, dla przykładu do badań próbek wody pobranej w dniu 6 września 2019 r. przez Wojewódzką Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w W., które wskazały na zwiększenie liczby bakterii w próbce wody pobranej poniżej zrzutu ścieków w odniesieniu do próbki wody pobranej powyżej tego zrzutu. Tak samo, gdy chodzi o zawartość bakterii grupy coli typu kałowego w próbce wody pobranej jako tło na odcinku w okolicach ul. [...] w W., która wynosiła 249 NPL, natomiast w próbce wody pobranej 500 m poniżej zrzutu ścieków przy lewym brzegu - 2,2 mln NPL.
Zdaniem Sądu I instancji, uznanie za zasadną argumentacji strony doprowadziłoby do wyłączenia możliwości działania wyspecjalizowanych, doświadczonych, powołanych do tego organów ochrony środowiska w sytuacji, gdy sama strona nie była w stanie usunąć przedmiotowej awarii systemu rurociągów, na skutek której doszło do zrzutu nieoczyszczonych ścieków do rzeki W.
Biorąc pod uwagę charakter awarii, jej zakres oraz skutki, niezrozumiałym jest podnoszenie przez stronę rzeczowej niewłaściwości organów ochrony środowiska w przedmiotowej sprawie. Zwłaszcza, że w wyniku awarii narażone mogło być zdrowie wszystkich korzystających z wód rzeki W.
W skardze kasacyjnej, Spółka, reprezentowana przez r.pr. na podstawie art. 173 § 1 i 2 w zw. z art. 175 § 1 w zw. z art. 176 § 1 w zw. z art. 177 § 1 p.p.s.a. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez ich niezastosowanie polegające na uznaniu za prawidłowe zaniechań RDOŚ i GDOŚ, którzy nie podjęli czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i tym samym nie odzwierciedlili ich w uzasadnieniach decyzji RDOŚ i decyzji GDOŚ; to zaś miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zastosowanie przywołanych powyżej przepisów wykluczyłoby możliwość weryfikacji prawidłowości zakwalifikowania awaryjnego wprowadzania ścieków do rzeki W. jako bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w wodach, dokonanego wyłącznie w oparciu o dokonaną przez RDOŚ ocenę "przybliżonych" wyników "przykładowych" badań i potoczne (pozaprawne) rozumienie przez RDOŚ i GDOŚ pojęcia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w wodach,
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie polegające na całkowitym pominięciu obecnych w aktach sprawy i przedstawianych przez Spółkę wyników przeprowadzonych badań i analiz wskazujących na ściśle lokalny i przejściowy charakter oddziaływań wywołanych wprowadzaniem ścieków komunalnych, co doprowadziło do uznania za zgodne z prawem decyzji RDOŚ i decyzji GDOŚ wydanych wyłącznie w oparciu o informacje pochodzące od różnych organów administracji publicznej; to zaś miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do przyjęcia "za własne" przez Sąd ustaleń dokonanych przez RDOŚ i GDOŚ z wyłączeniem materiałów i dowodów pochodzących od Spółki oraz do ich pominięcia przez Sąd, pomimo ich obecności w aktach sprawy, a których weryfikacja spowodowałoby uwzględnienie skargi Spółki; pominięcie istotnej części akt skutkowało formułowaniem przez Sąd niczym niepopartych twierdzeń na temat rzekomego zagrożenia dla zdrowia "wszystkich korzystających z wód rzeki W.", które rzekomo miała spowodować Spółka.
Ponadto na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono zaskarżonemu wyrokowi następujące naruszenia przepisów prawa materialnego:
1) art. 6 pkt 1 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. 2019 poz. 1862 ze zm., dalej: ustawa szkodowa) w zw. z art. 6 pkt 11 lit. b, ustawy szkodowej w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy szkodowej w zw. z art. 10 ustawy szkodowej w zw. z § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 22 lipca 2019 r. w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku (Dz.U. 2019 poz. 1383, dalej: rozporządzenie szkodowe) w zw. z § 3 pkt 1 rozporządzenia szkodowego przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania przez Sąd, że pojęcie "bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku" należałoby rekonstruować z kryteriów inne niż kryteria oceny, czy w danym przypadku wystąpiła szkoda w środowisku, wskutek czego dla ustalenia wysokiego prawdopodobieństwa szkody w środowisku miałyby nie mieć znaczenia przepisy określające kryteria wystąpienia takiej właśnie szkody,
2) art. 7a, ustawy szkodowej w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy szkodowej w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy szkodowej w zw. z art. 6 pkt 11 lit. b, ustawy szkodowej w zw. z art. 10 ustawy szkodowej w zw. z §1 pkt 2 i § 3 pkt 1 lit. a-c rozporządzenia szkodowego przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu przez Sąd, że nieokreślenie przez prawodawcę kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku w wodach miałoby nie uniemożliwiać ustalenia na potrzeby konkretnej sprawy, czy mamy do czynienia z wysokim prawdopodobieństwem wystąpienia takiej szkody, chociaż § 3 pkt 1 lit. a-c, rozporządzenia ściekowego wymaga dokonania takich ustaleń w oparciu o kryteria służące klasyfikacji potencjału ekologicznego, stanu ekologicznego i stanu chemicznego jednolitych części wód powierzchniowych, które powinny zostać ustalone, w drodze rozporządzenia, przez ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej na podstawie art. 53 ust. 4 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. 2020 r., poz. 310 ze zm., dalej: Prawo wodne), a które to rozporządzenie w tym czasie nie było wydane; to z kolei doprowadziło Sąd do uznania RDOŚ i GDOŚ za organy właściwe do nałożenia na Spółkę obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych oraz oceny wykonania takiego obowiązku, pomimo że w stanie prawnym obowiązującym w czasie awaryjnego korzystania z wód przez Spółkę nie były ustanowione kryteria umożliwiające uznanie, iż w określonym przypadku wystąpiło bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku w wodach,
3) art. 6 pkt 10 ustawy szkodowej poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem przez Sąd, iż w sprawie dotyczącej bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w wodach miałby być "oszacowany" stan początkowy środowiska, co z kolei miałoby - zdaniem Sądu - uzasadniać "pewien brak precyzyjności" w wykazywaniu przez organy przesłanek wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w wodach w tej sprawie,
4) art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. 2020 r., poz. 55 ze zm., dalej: u.o.p.) w zw. z art. 74 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997 Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej jako Konstytucja RP) przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie prowadzące Sąd do uznania, że przepisy te miałyby uzasadniać podjęcie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie z pominięciem systematyki przepisów Ustawy szkodowej, w tym dokonania przez RDOŚ i GDOŚ rekonstrukcji zwrotu "bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku" w oparciu o potoczne jego rozumienie, nie zaś na podstawie definicji "szkody w środowisku" i kryteriów oceny, czy wystąpiło prawdopodobieństwo powstania szkody w środowisku w wodach.
Z uwagi na przedstawione powyżej zarzuty, wniesiono o:
na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, stwierdzenie nieważności w całości decyzji GDOŚ i decyzji RDOŚ w całości oraz umorzenie w całości postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia na Spółkę obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych w związku z podejrzeniem powstania bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w wodach,
alternatywnie, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, uchylenie w całości decyzji GDOŚ i decyzji RDOŚ oraz umorzenie w całości postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia na Spółkę obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych w związku z podejrzeniem powstania bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w wodach,
alternatywnie, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi Spółki i uchylenie w całości decyzji GDOŚ i decyzji RDOŚ,
alternatywnie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd,
w każdym przypadku, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądzenie na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie przedstawione w niej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.
Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.
Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez ich niezastosowanie. Obowiązkiem organu w toku postępowania administracyjnego jest podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.), ocena na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona oraz uzasadnienie wydanej decyzji w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że organy prowadzące postępowanie nie naruszyły powołanych przepisów, w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy a materiał zgromadzony w sprawie był wystarczający do wydania przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska decyzji z 26 lutego 2020 r., w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego przez organ umożliwiał stwierdzenie, że podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a materiał dowodowy można było uznać za wyczerpująco prezentujący stan faktyczny w szczególności dotyczący możliwości weryfikacji prawidłowości zakwalifikowania awaryjnego wprowadzania ścieków do rzeki W. jako bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w wodach.
Realizacji wyrażonej w przepisie art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W niniejszej sprawie wszystkie okoliczności zostały wyjaśnione. Skarżąca kasacyjnie wybierając fragmenty uzasadnienia decyzji organu II instancji błędnie wskazuje na czym jej zdaniem polega niewyjaśnienie sprawy ograniczając się do stwierdzenia, że uzasadnienie kwalifikacji awaryjnego wprowadzania ścieków do rzeki W. jako zagrożenia wystąpieniem bezpośredniej szkody w środowisku w wodach została ograniczona do jednego akapitu na s. 2 decyzji GDOŚ (s. 2-3 decyzji RDOŚ).
Podnoszona przez skarżącą kasacyjnie kwestia nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik sprawy oraz wydania przez GDOŚ decyzji z 26 lutego 2020 r., znak: DOA-WSzOP.512.36.2019.EDA.JK.2 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. W niniejszej organ II instancji stwierdził, że podmiot korzystający ze środowiska wykonał zaskarżoną decyzję, co stanowiło podstawę do jej uchylenia w myśl art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. i umorzenia postępowania w sprawie nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych. W ocenie organu II instancji Spółka zapewniła trwały i niezależny od warunków atmosferycznych system przesyłania ścieków z lewobrzeżnej części W. do oczyszczalni ścieków "C.", zatem nie istniał już czynnik powodujący bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku, co czyniło postępowanie w sprawie obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych w związku z awarią systemu przesyłania ścieków bezprzedmiotowym.
Organ odwoławczy ocenił również, że nie ma aktualnie potrzeby zastosowania środków o charakterze sankcji w celu przymuszenia do podjęcia działań zapobiegawczych, których podmiot nie zrealizował, a był do tego zobowiązany.
Skarżąca kasacyjnie w skardze kasacyjnej nie kwestionuje tego, że zapewniła trwały i niezależny od warunków atmosferycznych system przesyłania ścieków z lewobrzeżnej części W. do oczyszczalni ścieków "C." oraz, że nie istniał już czynnik powodujący bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku.
W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 1) ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, podjęła działania w celu ograniczenia szkody w środowisku, zapobieżenia kolejnym szkodom i negatywnym skutkom dla zdrowia ludzi lub dalszemu osłabieniu funkcji elementów przyrodniczych, w tym natychmiastowego opanowania, powstrzymania, usunięcia lub ograniczenia w inny sposób zanieczyszczenia lub innych szkodliwych czynników.
Spółka realizując obowiązek określony w zaskarżonej decyzji RDOŚ, przekazała do organu I instancji, pismo z 11 października 2019 r, informujące o modyfikacji i dogęszczeniu krat poprzez zagęszczenie prętów cedzących i dostosowanie zgrzebeł. Do pisma dołączono protokół odbioru modernizacji kraty z dnia 1 października 2019 r. oraz wykaz operacji pracowników Układu Przesyłowego ścieków z lewobrzeżnej W. w dniach 2-11 października 2019 r. (z uwzględnieniem przepływu ścieków w m3/s, w systemie co godzinnych odczytów). Ponadto, pismem z 4 października 2019 r., Przedsiębiorstwo poinformowało organ I instancji o fakcie, iż kraty pracują stabilnie, z maksymalną możliwą wydajnością i wymaganą przepustowością hydrauliczną, ścieki nie są podpiętrzane, przepływ ścieków do budynku krat oraz kolektora zrzutowego jest niezakłócony, a układ pracuje stabilnie.
Realizując obowiązek określony w zaskarżonej decyzji, Przedsiębiorstwo przekazało do RDOŚ pismo z 15 października 2019 r. z informacją, iż trwałym i niezależnym od warunków hydrologicznych i atmosferycznych przedsięwzięciem do przesyłu ścieków z lewobrzeżnej części W. do oczyszczalni ścieków "C." będzie naprawiony i odtworzony układ przesyłowy uszkodzony w wyniku awarii. Natomiast w ramach prac, montowane są dwa nowe stalowe rurociągi o długości 107 m każdy wraz z obudową w postaci konstrukcji wsporczo-stabilizującej. Prace nad odbudową obiektu są wykonywane w cyklu 24 - godzinnym, przez 7 dni w tygodniu. Według stanu na dzień 15 października 2019 r. zamontowano 44 m rurociągu nitki A oraz 38,5 m rurociągu nitki B. W przedmiotowym piśmie MPWiK wskazał jako termin rozruchu i przyjęcia ścieków do naprawionego układu datę 15 listopada 2019 r. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z pismem z dnia 22 października 2019 r., zamontowano 74 m rurociągu nitki A oraz 70,5 m rurociągu nitki B, wraz z ich obudową w postaci konstrukcji wsporczo-stabilizującej z kształtowników stalowych, przy jednocześnie prowadzonych pracach zabezpieczających i izolacyjnych odcinków istniejących ciągów, które nie były demontowane w związku z zaistniałą awarią.
W piśmiennictwie wyrażono pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie, że "Podstawowym obowiązkiem podmiotów objętych przepisami ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie są wynikające bezpośrednio z ustawy obowiązki związane z podejmowaniem działań zapobiegawczych i naprawczych. Najważniejszym założeniem konstrukcji odpowiedzialności przyjętej przez ustawę jest podkreślone wyżej wynikanie odpowiednich obowiązków bezpośrednio z ustawy. Oznacza to, że zobowiązane podmioty w wypadku wystąpienia zagrożenia szkodą czy jej powstania (wskutek prowadzonej przez dany podmiot działalności) muszą podejmować odpowiednie działania z własnej inicjatywy, a niepodjęcie wymaganych działań rodzi odpowiedzialność z tego tytułu (...)". (zob. M. Górski, 2.8. Obowiązek prowadzenia działań zapobiegawczych i naprawczych [w:] Odpowiedzialność administracyjnoprawna w ochronie środowiska, Oficyna 2008, s. 50). Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1862, dalej: ustawa szkodowa), w przypadku wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku podmiot korzystający ze środowiska jest obowiązany niezwłocznie podjąć działania zapobiegawcze. W myśl art. 9 ust. 2 tej ustawy, w przypadku wystąpienia szkody w środowisku podmiot korzystający ze środowiska jest obowiązany do: 1) podjęcia działań w celu ograniczenia szkody w środowisku, zapobieżenia kolejnym szkodom i negatywnym skutkom dla zdrowia ludzi lub dalszemu osłabieniu funkcji elementów przyrodniczych, w tym natychmiastowego opanowania, powstrzymania, usunięcia lub ograniczenia w inny sposób zanieczyszczenia lub innych szkodliwych czynników; 2) podjęcia działań naprawczych.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie polegające na całkowitym pominięciu obecnych w aktach sprawy i przedstawianych przez Spółkę wyników przeprowadzonych badań i analiz wskazujących na ściśle lokalny i przejściowy charakter oddziaływań wywołanych wprowadzaniem ścieków komunalnych, co doprowadziło do uznania za zgodne z prawem decyzji RDOŚ i decyzji GDOŚ wydanych wyłącznie w oparciu o informacje pochodzące od różnych organów administracji publicznej.
Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że skoro na dzień wydania decyzji przez organ odwoławczy Spółka wykazała wykonanie nałożonego na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku oraz bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku zostało opanowane to zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowanie administracyjne podlegało umorzeniu. Pominięcie obecnych w aktach sprawy i przedstawianych przez Spółkę wyników przeprowadzonych badań i analiz wskazujących na ściśle lokalny i przejściowy charakter oddziaływań wywołanych wprowadzaniem ścieków komunalnych nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ skarżąca kasacyjnie Spółka wykonała decyzję RDOŚ z 2 października 2019 r., w której organ ten nałożył na Przedsiębiorstwo obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych krótkoterminowych, polegających na: 1) dogęszczeniu krat odseparowujących nieczystości stałe ze ścieków z lewobrzeżnej części W. kierowanych tymczasowymi rurociągami do oczyszczalni ścieków "C." oraz zagwarantowaniu uelastycznienia napływu ścieków poprzez niepodpiętrzanie poziomu ścieków w komorze przed kratami w obiekcie przy ul. [...] - w celu zapewnienia braku uderzeń hydraulicznych (w szczególności nagłego wzrostu napływu ścieków w jednostce czasu niewynikającego z cyklu dobowego), a także zapewnieniu stabilnej i wydajnej przepustowości ww. krat - w terminie do dnia 4 października 2019 r.; 2) pisemnym raportowaniu do RDOŚ realizacji obowiązku określonego w pkt 1 w cyklu jednodniowym; 3) potwierdzenia osiągnięcia założonego efektu poprzez dostarczenie do RDOŚ w W. w terminie do dnia 11 października 2019 r. kompletnej dokumentacji opisującej wdrożone rozwiązania, potwierdzającej ich funkcjonowanie oraz opisującej spełnienie przez nie przyjętych założeń (w szczególności w postaci raportów z co godzinnych odczytów danych z urządzeń pomiarowych, znajdujących się w obiekcie przy ul. [...] w W., określających natężenie przepływu ścieków w m³/s); oraz obowiązek przeprowadzenia następujących działań zapobiegawczych długoterminowych, polegających na:
1) zrealizowaniu trwałego i niezależnego od warunków hydrologicznych na rzece W. oraz warunków atmosferycznych przedsięwzięcia umożliwiającego przesył ścieków z lewobrzeżnej części W. do oczyszczalni ścieków "C." na poziomie nie niższym niż miało to miejsce przed wymienioną wyżej awarią, tj. awaryjny zrzut ścieków do rzeki W. jest dopuszczalny tylko w sytuacji, w której z uwagi na ilość ścieków w systemie kanalizacyjnym byłyby one również zrzucane awaryjnie do rzeki W. przy prawidłowo działających rurociągach znajdujących się pod dnem rzeki, które obecnie uległy awarii - zgodnie z ustaleniami decyzji nr 585/OŚ/2011 Prezydenta W. z dnia 24 czerwca 2011 r, znak: OŚ-lll-W-MBA-6341-151-6-11, w terminie do dnia 15 listopada 2019 r.;
2) przedłożenia do RDOŚ, w terminie do dnia 15 października 2019 r. harmonogramu realizacji obowiązku, o którym mowa w pkt 1;
3) potwierdzenia osiągnięcia założonego efektu poprzez dostarczenie do RDOŚ w terminie do dnia 18 listopada 2019 r. kompletnej dokumentacji opisującej zrealizowane przedsięwzięcie, potwierdzającej jego funkcjonowanie oraz opisującej spełnienie przez nie przyjętych założeń;
4) pisemnego raportowania do RDOŚ w W. w cyklu jednotygodniowym postępu w realizacji obowiązku, o którym mowa w pkt 1, wykonywanego wg harmonogramu, o którym mowa w pkt 2.
Jednocześnie organ I instancji odstąpił od określenia stanu do jakiego ma zostać przywrócone środowisko w przypadku przedsięwzięć i działań, o których mowa w ust. 1 i 2. Ponadto, przedmiotowej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności w określonym zakresie.
Pominięcie obecnych w aktach sprawy i przedstawianych przez Spółkę wyników przeprowadzonych badań i analiz wskazujących na ściśle lokalny i przejściowy charakter oddziaływań wywołanych wprowadzaniem ścieków komunalnych, nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną, np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy. W ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji. Do tego w istocie zmierza argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotycząca zarzuty naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.
Rozwinięcie zarzutu przedstawionego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej wskazujące na pominięcie obecnych w aktach sprawy i przedstawianych przez Spółkę wyników przeprowadzonych badań i analiz wskazujących na ściśle lokalny i przejściowy charakter oddziaływań wywołanych wprowadzaniem ścieków komunalnych, co doprowadziło do uznania za zgodne z prawem decyzji RDOŚ i decyzji GDOŚ wydanych wyłącznie w oparciu o informacje pochodzące od różnych organów administracji publicznej; to zaś miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do przyjęcia "za własne" przez Sąd ustaleń dokonanych przez RDOŚ i GDOŚ z wyłączeniem materiałów i dowodów pochodzących od Przedsiębiorstwa oraz do ich pominięcia przez Sąd, jest całkowicie oderwane od treści decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 26 lutego 2020 r., który działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. uchylił w całości skarżoną decyzję oraz umorzył postępowanie przed organem I instancji. Rozbudowana argumentacja dotycząca naruszenia przepisów postępowania przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jest przedstawiona z pominięciem podstaw prawnych wydania ww. decyzji GDOŚ z 26 lutego 2020 r. W skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia przepisów art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a.
Wskazać należy, że organ odwoławczy wydaje decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. zarówno wtedy, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji było bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonej decyzji, jak i wtedy, gdy bezprzedmiotowość postępowania nastąpiła już po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji. W petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu analizie nie poddano w żadnej mierze zagadnień prawidłowości podstawy prawnej decyzji GDOŚ z 26 lutego 2020 r., który jako podstawę prawną wskazał art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.
Umorzenie postępowania przez GDOŚ w decyzji z 26 lutego 2020 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oznacza zakończenie postępowania bez orzekania co do istoty sprawy z tego powodu, że postępowanie było bezprzedmiotowe. Podkreślić należy, że w skardze kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zakwestionowano podstaw prawnych umorzenia postępowania w niniejszej sprawie.
W sytuacji gdy nie ma podstaw do kwestionowania rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania w sprawie, mankamenty w uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia nie mogą być kwalifikowane jako naruszenie przepisów postępowania, które mgło mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ sprawa została zakończona i nie mogła zakończyć się innym wynikiem. Przytoczone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej krytyczne oceny dotyczące uzasadnienia decyzji GDOŚ z 26 lutego 2020 r. wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. nie mogły prowadzić w okolicznościach tej sprawy do innego rozstrzygnięcia niż umorzenie postępowania. Również twierdzenia skarżącej kasacyjnie dotyczące pominięcia obecnych w aktach sprawy i przedstawianych przez Spółkę wyników przeprowadzonych badań i analiz wskazujących na ściśle lokalny i przejściowy charakter oddziaływań wywołanych wprowadzaniem ścieków komunalnych nie mogły być podstawą do uchylenia przez Sąd I instancji decyzji GDOŚ z 26 lutego 2020 r. ponieważ wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, stwierdzenia te nie miały znaczenia prawnego w rozpoznawanej sprawie.
Wskazać należy, że w piśmie z 29 sierpnia 2019 r., RDOŚ wystąpił do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W., Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego dla W., Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w W. oraz Głównego Inspektora Ochrony Środowiska o przekazanie wyników badań wód z rzeki W., które zostały ewentualnie przeprowadzone przez te instytucje oraz innych danych będących w ich posiadaniu, dokumentujących fakt zanieczyszczenia tych wód w wyniku ww. awarii oraz przedstawiających skalę powstałego w ten sposób zagrożenia dla środowiska oraz zdrowia i życia ludzi. W odpowiedzi na ww. wystąpienie RDOŚ w W., Przedsiębiorstwo, a także pozostałe organy inspekcji sanitarnej oraz ochrony środowiska regularnie przekazywały sprawozdania z monitoringu jakości wody w W., a także informacje dotyczące podjętych przez te podmioty działań w sprawie. Przekazane wyniki badań wskazywały na wyraźne, przynajmniej do czasu uruchomienia tymczasowego układu przesyłowego w dniu 14 września 2019 r., antropogeniczne zanieczyszczenie tej wody, zarówno w aspekcie fizykochemicznym, jak i bakteriologicznym. RDOŚ stwierdził, że w związku ze zrzutem nieoczyszczonych ścieków do rzeki W. zaistniało bezpośrednie zagrożenie wystąpienia w wodach negatywnej, mierzalnej zmiany ich stanu lub funkcji, ocenionej w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska, mającej znaczący negatywny wpływ na potencjał ekologiczny, stan ekologiczny, chemiczny lub ilościowy tych wód, a więc w konsekwencji wystąpienia szkody w środowisku w rozumieniu art. 6 pkt 11 lit. b) ustawy szkodowej.
W piśmie z 17 września 2019 r. RDOŚ, na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy szkodowej, wezwał Przedsiębiorstwo do przedłożenia w terminie do dnia 20 września 2019 r., wniosku o uzgodnienie warunków przeprowadzenia działań zapobiegawczych, zawierającego szczegółowy opis planowanych do realizacji trwałych rozwiązań ograniczających źródła i skutki negatywnego oddziaływania na środowisko wraz z ich szczegółowym harmonogramem wobec faktu przedstawienia w piśmie z 16 września 2019 r. informacji, które wskazywały na niekompletny i nieadekwatny zakres działań zapobiegawczych względem rodzaju i skali zaistniałego zdarzenia oraz danych potwierdzających jedynie krótkotrwałą perspektywę funkcjonowania mostu pontonowego i tymczasowego rurociągu.
W piśmie z 20 września 2019 r. Przedsiębiorstwo poinformowało o przeprowadzonych do tamtego czasu działaniach podejmowanych w związku z ryzykiem wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, które były tożsame z wymienionymi w piśmie Spółki z 16 września 2019 r. Jednocześnie Przedsiębiorstwo wskazało, że żądanie organu I instancji, należy uznać za nieadekwatne do aktualnego stanu sprawy, gdyż w dniu 14 września 2019 r. zakończył się zrzut awaryjny ścieków do rzeki W., co spełnia według Spółki obowiązek wykonania działań zapobiegawczych i eliminuje ryzyko bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku. W piśmie z 25 września 2019 r., RDOŚ wezwał Przedsiębiorstwo do złożenia wyjaśnień i przedstawienia informacji opisujących harmonogram i terminarz działań, a w szczególności do potwierdzenia zakresu i terminu realizacji zamierzeń inwestycyjnych omawianych podczas posiedzenia zespołu zarządzania kryzysowego. W odpowiedzi, pismem z dnia 26 września 2019 r., Przedsiębiorstwo poinformowało, że realizuje naprawę uszkodzonego układu przesyłowego, w związku z czym odstąpiono od budowy rurociągu tymczasowego przez Most [...].
Organ II instancji po przeanalizowaniu całości materiału w przedmiotowej sprawie prawidłowo doszedł do wniosku, że podmiot korzystający ze środowiska wykonał decyzję RDOŚ w W. z 2 października 2019 r., co stanowiło podstawę do jej uchylenia w myśl art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i umorzenia postępowania w sprawie nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych. Spółka w wyniku podjętych przez ten podmiot korzystający ze środowiska działań zapewniła trwały i niezależny od warunków atmosferycznych system przesyłania ścieków z lewobrzeżnej części W. do oczyszczalni ścieków "C.", zatem nie istniał już czynnik powodujący bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku, co czyniło postępowanie w sprawie obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych w związku z awarią systemu przesyłania ścieków bezprzedmiotowym. Dlatego też w trafnej ocenie GDOŚ, nie było potrzeby zastosowania środków o charakterze sankcji w celu przymuszenia do podjęcia działań zapobiegawczych, których podmiot nie zrealizował, a był do tego zobowiązany.
W konsekwencji przedstawionej powyżej oceny jako niezasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej przedstawione w pkt 1) i 2) petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W drugiej kolejności wskazać należy, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego przedstawione w pkt: 1,2,3 petitum skargi kasacyjnej.
Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego przedstawiony w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 6 pkt 1 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. 2019 r., poz. 1862 ze zm.) w zw. z art. 6 pkt 11 lit. b ustawy szkodowej w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy szkodowej w zw. z art. 10 ustawy szkodowej w zw. z § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 22 lipca 2019 r. w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku (Dz.U. 2019 r., poz. 1383) w zw. z § 3 pkt 1 rozporządzenia szkodowego przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie.
Rozwijając treść tego zarzutu skarżąca kasacyjnie wywodzi, że naruszenie przepisów prawa materialnego przedstawionych w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej doprowadziło do uznania przez Sąd, że pojęcie "bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku" należałoby rekonstruować z kryteriów inne niż kryteria oceny, czy w danym przypadku wystąpiła szkoda w środowisku, wskutek czego dla ustalenia wysokiego prawdopodobieństwa szkody w środowisku miałyby nie mieć znaczenia przepisy określające kryteria wystąpienia takiej właśnie szkody.
Odnosząc się do sformułowanego zarzutu wskazać należy, że charakter prawny bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, zdefiniowany w art. 6 pkt 1 ustawy szkodowej, dotyczy odpowiedzialności prewencyjnej.
Przypomnieć należy, że ustawa szkodowa dokonuje w zakresie swojej regulacji wdrożenia dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu (Dz. Urz. UE L 143/56 z 30.04.2004, str. 56; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 8, str. 357). Z motywu nr 2 dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 21 kwietnia 2004 r. wynika, że zapobieganie i zaradzanie szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu powinno być realizowane poprzez popieranie reguły "zanieczyszczający płaci", wskazanej w Traktacie, oraz zgodnie z zasadą stałego rozwoju. Niniejsza dyrektywa powinna zatem opierać się na naczelnej zasadzie, w myśl której podmiot gospodarczy wyrządzający przez swoją działalność szkody w środowisku naturalnym lub powodujący bezpośrednie zagrożenie wystąpieniem takich szkód pozostaje finansowo za nie odpowiedzialny, w celu nakłonienia podmiotów gospodarczych do przyjęcia środków i opracowywania praktyk minimalizujących ryzyko wyrządzenia szkód środowisku naturalnemu oraz ograniczenia w ten sposób możliwości poniesienia finansowej odpowiedzialności za nie.
Według treści motywu nr 4 ww. dyrektywy szkody wyrządzone środowisku naturalnemu obejmują również szkody w wodzie, na lądzie oraz w odniesieniu do chronionych gatunków i siedlisk przyrodniczych wyrządzone przez składniki przenoszone drogą powietrzną. Z treści motywu 18) dyrektywy ww. dyrektywy wynika, że zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci" podmiot gospodarczy powodujący szkody w środowisku naturalnym lub stwarzający bezpośrednie zagrożenie wystąpieniem takich szkód powinien, co do zasady, ponieść koszt niezbędnych środków zapobiegawczych i zaradczych. W przypadku gdy właściwe władze działają, samodzielnie lub za pośrednictwem strony trzeciej, w miejscu podmiotu gospodarczego, powinny one zagwarantować, że koszty przez nie poniesione zostaną zwrócone przez podmiot gospodarczy. Jest również właściwe, aby podmioty gospodarcze ostatecznie ponosiły koszty oceny szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu oraz, w odpowiednim przypadku, oceny stwarzania bezpośredniego zagrożenia wystąpieniem takich szkód.
W prawie polskim podstawa prawna zasady "zanieczyszczający płaci" znajduje się w art. 7 p.o.ś. Zgodnie z treścią tego przepisu: "1. Kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego zanieczyszczenia. 2. Kto może spowodować zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty zapobiegania temu zanieczyszczeniu". Istotne znaczenie dla wdrażania zasady "zanieczyszczający płaci" w prawie UE ma decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2022/591 z 6 kwietnia 2022 r. w sprawie ogólnego unijnego programu działań w zakresie środowiska do 2030 r. (Dz. U. UE. L. z 2022 r. Nr 114, s. 22, dalej: 8. Program działań w zakresie środowiska, w skrócie: 8. EAP). Zgodnie z art. 1 ust. 5 8. EAP, program ten opiera się na zasadzie ostrożności, zasadach działania zapobiegawczego i usuwania zanieczyszczeń u źródła oraz na zasadzie "zanieczyszczający płaci". Zasada "zanieczyszczający płaci" w prawie ochrony środowiska występuje w dwóch ujęciach. W ujęciu szerszym sprawca zanieczyszczenia ponosi odpowiedzialność finansową w pełnym zakresie za szkody spowodowane przez własną działalność niezależnie od tego, czy działalność ta jest zgodna z prawem, czy też nie. Znacznie częściej stosowane jest w praktyce ujęcie węższe, które przewiduje, że zanieczyszczający ponosi finansową odpowiedzialność za przestrzeganie tylko pewnego zakresu norm (standardów). Sprawcą zanieczyszczenia jest podmiot, który bezpośrednio lub pośrednio powoduje szkody w środowisku lub stwarza warunki prowadzące do powstania szkód. Zasada ta jest instrumentem reaktywnej i prewencyjnej polityki ochrony środowiska, które realizują cel w postaci eliminacji bądź minimalizacji emisji zanieczyszczeń. W piśmiennictwie wskazano, że zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci" "(...) we wszystkich tych przypadkach, kiedy udaje się ustalić jednoznacznie odpowiedzialność za użytkowanie i zanieczyszczenie środowiska przyrodniczego, koszty tej działalności powinien ponosić sprawca. Zasada ta jest elementarną, zarówno w swojej warstwie aksjologicznej, jak i prawnej. Jest bowiem zgodna z prawną regułą odpowiedzialności za popełniony czyn, a w sferze aksjologicznej spełnia zasadę sprawiedliwości społecznej" (zob. Z. Jakubczyk, Zasada Sprawca Zanieczyszczenia Płaci jako podstawowa zasada polityki ekologicznej w gospodarce rynkowej, [w:] B. Fiedor (red.), Podstawy ekonomii środowiska i zasobów naturalnych, Warszawa 2002, s. 258).
Podstawę do podejmowania działań prewencyjnych stanowi wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku oceniane zgodnie z zasadami: prewencji i przezorności uregulowanymi w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1396 ze zm.). Funkcja prewencyjna jest jedną z podstawowych funkcji przepisów ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, realizującej cele prewencyjne związane z zapobieganiem szkodom w środowisku oraz ich naprawą. Środki prewencyjne w rozumieniu działań zapobiegających powstaniu czynnika szkodzącego, w przeciwieństwie do środków represyjnych, mają w prawie ochrony środowiska coraz większe zastosowanie. Podstawa normatywna zasady prewencji znajduje się w art. 6 ust. 1 p.o.ś. Według tego przepisu: "Kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu". Uzupełnieniem tej podstawy prawnej jest art. 7a, p.o.ś., który przewiduje, że: "Do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku i do szkody w środowisku w rozumieniu ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie stosuje się przepisy tej ustawy". W zasadzie prewencji chodzi zatem zarówno o wszelkie przedsięwzięcia zmierzające do przeciwdziałania niekorzystnym zjawiskom (szkodom), jak i o niedopuszczenie do ich powstania, również bezpośredniego powstania. W zasadzie prewencji kładzie się główny nacisk na zapobieganie negatywnemu oddziaływaniu na środowisko. U podstaw tak rozumianej zasady prewencji leży założenie, że chodzi tu o zapobieżenie czemuś, co zagraża powstaniem negatywnych skutków w środowisku jako całości, w postaci szkód materialnych lub szkód, których wartość trudno z góry przewidzieć oraz wycenić nawet po ich powstaniu. Zasada prewencji reguluje działania, których celem jest zapobieżenie szkodzie w środowisku zagrażającej także powstaniem negatywnych skutków w dobrach materialnych, jak również w sferze innych dóbr oraz wartości chronionych przez prawo. Stosowanie zasady prewencji w prawie ochrony środowiska ma dostarczyć odpowiedzi na dwa zasadnicze pytania: 1) czy lepiej naprawiać szkody; 2) czy też zawczasu im zapobiegać i likwidować je u źródła ich powstania? Odkładanie interwencji do momentu, kiedy szkody ujawnią się w środowisku, może spowodować sytuację, w której opanowanie jej skutków będzie wymagało podjęcia bardziej kosztownych działań od tych, które można było podjąć wcześniej, stosując zasadę prewencji. W piśmiennictwie M. Górski uważa, że zasada prewencji powinna zobowiązywać podmioty oddziałujące na środowisko do: "[...] uwzględniania wymogów ochrony jeszcze przed podjęciem działalności; stosowania metod i technologii dla środowiska najkorzystniejszych (przede wszystkim tzw. czystych technologii, wykluczających powstawanie lub poważnie zmniejszających zakres uciążliwości dla środowiska); przestrzegania zasad szczególnej ostrożności przy podejmowaniu działań o nieznanym wpływie na środowisko" (zob. M. Górski, Ochrona środowiska jako zadanie administracji publicznej, Łódź 1992, s. 124). Stosowanie zasady prewencji oznacza konieczność podejmowania działań, które zapobiegną powstawaniu szkód i spowodują powstrzymanie się od działań, które szkody mogą spowodować. Dla określenia treści zasady prewencji ważna jest zarówno koncepcja szkody rozumianej jako zniszczenie lub uszkodzenie środowiska, jak również związek pomiędzy określonym działaniem a wystąpieniem szkody. "Jeśli mówimy o obowiązku zapobiegania szkodzie (zasada prewencji), to nie chodzi tylko o podejmowanie działań zapobiegających zdarzeniom, które szkodę muszą wywołać, lecz także o podjęcie stosowanych działań (albo wstrzymanie się od działań), gdy powstanie szkody jest wysoce prawdopodobne w świetle doświadczenia" (zob. J. Sommer, Zasady ogólne i pojęcia niedookreślone w prawie ochrony przyrody [w:] Teoretyczne podstawy prawa ochrony przyrody, red. W. Radecki, Wrocław 2006, s. 95).
Szkoda może zostać uznana za wysoce prawdopodobną, jeżeli jest typowym skutkiem prowadzonego działania, biorąc pod uwagę wszystkie cechy tego działania i poszczególne elementy związku przyczynowego, które prowadzą do powstania danego skutku. Według art. 6 pkt 11 lit. b) ustawy szkodowej przez szkodę w środowisku rozumie się negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenianą w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska w wodach, mającą m.in. znaczący, negatywny wpływ na stan ekologiczny, chemiczny lub ilościowy wód. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy szkodowej organem ochrony środowiska właściwym w sprawach odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawę szkód w środowisku jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska.
Ustawa szkodowa reguluje odpowiedzialność z tytułu bezpośredniego zagrożenia szkodą, jak i z tytułu szkody w środowisku wyrządzonej. Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma określenie jej przedmiotowego zakresu pojęcia "szkoda w środowisku". W odpowiedzialności prewencyjnej opartej na zasadzie prewencji istotne znaczenie w okolicznościach tej sprawy ma ustalenie zakresu "bezpośredniego zagrożenia". Definicja szkody w środowisku (art. 6 pkt 11 ustawy szkodowej) wychodzi z założenia, że możliwe jest zmierzenie zmian w środowisku dokonanych przez porównanie stanu środowiska po tych zmianach ze stanem początkowym. Według art. 6 pkt 11 ustawy szkodowej - szkoda w środowisku oznacza negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska. Odpowiedzialność prewencyjna w ustawie szkodowej dotyczy sytuacji bezpośredniego zagrożenia szkodą czyli przypadku w którym istnieje wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku w dającej się przewidzieć przyszłości. Pojęcie "wysokiego prawdopodobieństwa" wywodzi się teorii ryzyka. Z analizy orzecznictwa SN wynika, że szkoda jest wysoce prawdopodobna, jeżeli jest typowym skutkiem (efektem) prowadzonego działania biorąc pod uwagę wszystkie cechy tegoż działania i poszczególne elementy związku przyczynowego, które prowadzą do powstania danego skutku, a także ewentualnie istniejącą powszechną świadomość co do takich właśnie skutków danego działania (wynikającą ze znanych badań naukowych, dostępnych powszechnie informacji na ten temat itp. źródeł) (zob. wyrok SN z 1 lutego 2006 r., sygn. V CSK 86/2005 oraz wyrok SN z 12 sierpnia 1988 r., sygn. III KR 253/88).
Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie strona twierdzi przede wszystkim, że nie może (i na żadnym etapie postępowania w tej sprawie nie mogła) zostać uznaną za podmiot korzystający ze środowiska, który wywołał bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku, gdyż w rezultacie zaniechania prawodawczego po stronie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, RDOŚ i GDOŚ nie dysponowały przewidzianymi przez ustawę szkodową i rozporządzenie szkodowe kryteriami właściwymi dla oceny awaryjnego wprowadzania ścieków komunalnych z perspektywy przepisów ustawy szkodowej. Zdaniem strony nieokreślenie zestawu takich kryteriów we właściwym rozporządzeniu czyniło prawnie niedopuszczalnym - w odniesieniu do oddziaływań na wody powierzchniowe - korzystanie przez RDOŚ i GDOŚ z mechanizmów przewidzianych w krajowym systemie przepisów określających zasady odpowiedzialności za powodowanie szkody w środowisku lub bezpośredniego zagrożenia taką szkodą. Zdaniem strony, to z kolei uzasadnia wyeliminowanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji RDOŚ z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Zgodzić należy się z oceną Sądu I instancji, że strona niezasadnie wiąże późniejsze wydanie rozporządzenia uszczegóławiającego kryteria wystąpienia szkody w środowisku z brakiem podstaw do wydania decyzji związanej z powstaniem bezpośredniego zagrożenia taką szkodą w przyszłości. W niniejszej sprawie wydane decyzje (jak wynika choćby z ich sentencji) dotyczą bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku. Dlatego też brak przepisów wykonawczych (rozporządzenia) w zakresie uszczegółowienia kryteriów oceny, czy w danym przypadku wystąpiła szkoda w środowisku nie mógł spowodować wyłączenia stosowania przepisów ustawy dotyczących powstania bezpośredniego zagrożenia taką szkodą. Wskazać należy, że w okolicznościach tej sprawy, brak wydania rozporządzenia wykonawczego dotyczącego kryteriów służących klasyfikacji potencjału ekologicznego, stanu ekologicznego i stanu chemicznego jednolitych części wód powierzchniowych, które powinny zostać ustalone w drodze rozporządzenia, przez ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej na podstawie art. 53 ust. 4 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. 2020 poz. 310 ze zm., dalej: p.w.), a które to rozporządzenie w tym czasie nie było wydane nie może zostać uznane za przesłankę uzasadniającą brak istnienia podstaw prawnych do wydania przez RDOŚ decyzji z 2 października 2019 r. na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1862). Delegacja ustawowa do wydania rozporządzenia wykonawczego była i jest zawarta w art. 53 ust. 4 p.w. Wskazać należy, że ustawodawca wydając ustawę zamierza zrealizować pewien cel, który realizuje m.in. przez wydanie rozporządzeń. Rozporządzenie to miało określać m.in.: 1) elementy jakości dla klasyfikacji: a) stanu ekologicznego jednolitych części wód powierzchniowych w ciekach naturalnych, jeziorach i innych naturalnych zbiornikach wodnych, wodach przejściowych oraz wodach przybrzeżnych, b) potencjału ekologicznego sztucznych jednolitych części wód powierzchniowych i silnie zmienionych jednolitych części wód powierzchniowych.
Wykonawczy charakter rozporządzenia względem ustawy nie mógłby się spełnić bez wymogu wydawania ich na podstawie upoważnienia zawartego w tej ustawie. Brak rozporządzenia wykonawczego nie powoduje jednak braku obowiązku organu do działania skoro podstawą (źródłem) jego działania jest ustawa szkodowa. W konsekwencji w okolicznościach tej sprawy, brak rozporządzenia wykonawczego do ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, mimo istnienia upoważnienia do jego wydania nie oznaczał niemożności realizacji przez RDOŚ obowiązku prawnego wynikającego z ustawy pozbawionej aktu wykonawczego i nie powodował też braku obowiązku tego organu do działania na podstawie ustawy szkodowej. RDOŚ w W. biorąc pod uwagę okoliczności tej sprawy i poczynione przez ten organ ustalenia dotyczące przyczyn i dotychczasowych skutków przedmiotowej awarii, a także z uwagi na brak złożenia przez Spółkę wniosku o uzgodnienie z RDOŚ w W. warunków przeprowadzenia takich działań zgodnie z wezwaniem z 17 września 2019 r., według art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy szkodowej miał podstawy do nałożenia na Spółkę obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy szkodowej. Ustalając zakres i sposób przeprowadzenia działań zapobiegawczych RDOŚ w W. uwzględnił, że w istniejącym stanie tej sprawy w dniu wydania przedmiotowej decyzji, konieczne było podjęcie zabiegów zarówno krótkoterminowych, tj. usprawniających funkcjonowanie tymczasowych rozwiązań zapewniających przesyłanie ścieków do oczyszczalni, jak i długoterminowych czyli jedynie skutecznych dla całkowitego wyeliminowania bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, polegających na realizacji trwałego i niezależnego od warunków hydrologicznych na rzece i warunków atmosferycznych przedsięwzięcia umożliwiającego przesyłanie ścieków z lewobrzeżnej części W. do oczyszczalni ścieków "C.".
Działanie RDOŚ w W., którego efektem było wydanie decyzji z 2 października 2019 r. na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1862) ma swoje uzasadnienie i podstawę wynikającą z treści art. 6 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, (dalej: p.o.ś.), który reguluje powołaną wcześniej zasadę przezorności. Przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 6 ust. 2 p.o.ś.: "Kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze". Do zasady przezorności odwołuje się Deklaracja z Rio de Janeiro z 1992 r. w zasadzie 15. Stwierdza ona, że: "Jeżeli istnieje groźba wyrządzenia poważnych lub nieodwracalnych szkód w środowisku to brak naukowych dowodów, taką groźbę uzasadniających, nie może być przyczyną zaniechania podjęcia odpowiednich i efektywnych środków zapobiegawczych. Tam gdzie występuje zagrożenie poważnymi lub nieodwracalnymi zmianami w środowisku, brak co do tego całkowitej naukowej pewności nie może być powodem opóźniania efektywnych działań, których realizacja zapobiegałaby degradacji środowiska". Zasada przezorności odnosi się więc do działalności podejmowanej w sytuacji, gdy skutki takiej działalności nie są jeszcze w pełni rozpoznane. Przepis art. 6 ust. 2 p.o.ś. zawiera przesłankę egzoneracyjną, jaką jest «kierując się przezornością». Ustawodawca nie definiuje, co rozumie pod pojęciem przezorności, choć z zaistnieniem tej okoliczności wiąże wyłączenie odpowiedzialności. Również w orzecznictwie TS można odnaleźć częste odwołania do zasady przezorności. W wyroku z 7.09.2004 r., C-127/02, L. v. S. (ECLI:EU:C:2004:482), TS wyraził pogląd, według którego: "Artykuł 6 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy 92/43 w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory należy interpretować w ten sposób, że każdy plan lub przedsięwzięcie, które nie jest bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania chronionego terenu podlega odpowiedniej ocenie jego skutków dla tego terenu z punktu widzenia założeń jego ochrony, jeżeli na podstawie obiektywnych informacji, a w szczególności przy uwzględnieniu charakterystyki i specyficznych uwarunkowań środowiskowych tego terenu, nie można wykluczyć, że będzie on oddziaływać na dany teren w istotny sposób, zarówno oddzielnie, jak i w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami. Taka ocena tych skutków oznacza, że przed udzieleniem pozwolenia powinny zostać określone, zgodnie z najlepszą wiedzą naukową w tej dziedzinie, wszystkie aspekty planu lub przedsięwzięcia, mogące osobno lub w połączeniu z innymi planami i przedsięwzięciami oddziaływać na założenia ochrony terenu. Właściwe organy państwowe, mając na uwadze ocenę skutków planu lub przedsięwzięcia na przedmiotowy teren z punktu widzenia założeń jego ochrony, mogą udzielić pozwolenia na ten plan lub przedsięwzięcie jedynie wówczas, gdy uzyskają pewność, że nie będzie on miał negatywnych skutków na ten teren. Ma to miejsce wówczas, gdy z naukowego punktu widzenia brak jest racjonalnych wątpliwości co do braku wystąpienia takich skutków". Istotnym elementem stosowania zasady przezorności jest stan niepewności, który powstaje w związku z prawdopodobieństwem wystąpienia szkody w środowisku. Cecha niepewności dotyczy prawdopodobieństwa związku przyczynowego oraz rozmiarów samego zagrożenia wystąpienia szkody. Przy interpretacji treści zasady przezorności należy zwrócić uwagę przede wszystkim na to, że podejmowanie każdej działalności, której skutki mogą dotyczyć środowiska, związane jest z pewnym ryzykiem spowodowania szkód środowiskowych. Treść zasady przezorności określają dwa pojęcia – "ryzyko" i "niepewność wystąpienia negatywnego oddziaływania na środowisko", które nie jest jeszcze w pełni rozpoznane. W niniejszej sprawie otrzymane w toku postępowania przed organem I instancji dane z wynikami badań wody w W., wskazywały na wyraźne, przynajmniej do czasu uruchomienia tymczasowego układu przesyłowego w dniu 14 września 2019 r. – antropogeniczne zanieczyszczenie tej wody, zarówno w aspekcie fizykochemicznym, jak i bakteriologicznym. W aktach sprawy znajduje się materiał dowodowy w tym zakresie na podstawie danych uzyskiwanych z określonych punktów badawczych. Charakter tych zanieczyszczeń, miejsca ich występowania oraz korelacja czasowa z awarią potwierdzały zależność przyczynowo-skutkową i przestrzenno-czasową między zaistniałą awarią oraz niekontrolowanym zrzutem nieoczyszczonych ścieków do rzeki a zmianami parametrów wody, które w konsekwencji spowodowały pogorszenie jej jakości.
Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie wystąpiły dwie podstawowe przesłanki wynikające z treści zasady przezorności ("ryzyko i "niepewność" związane z bezpośrednim zagrożeniem szkody w środowisku), które nie było jeszcze w pełni rozpoznane. Przykładowy zakres pogorszenia parametrów wody rzeki W. opisano na str. 2-3 uzasadnienia decyzji RDOŚ w W. z 2 października 2019 r.
Mając na uwadze powyższe rozważania, zgodzić należy się z Sądem I instancji, że z treści decyzji organu I i II instancji, wynika, że zostały one wydane w związku ze stwierdzeniem bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, a nie w związku ze stwierdzeniem wystąpienia takiej szkody w środowisku. Organ II instancji wskazał np. że uchylenie decyzji RDOŚ i umorzenie postępowania w sprawie nie wyklucza możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia szkody w gatunku chronionym lub chronionym siedlisku przyrodniczym, w związku ze zrzutem nieoczyszczonych ścieków do rzeki W. Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę, że strona potwierdza, że wykonała decyzję organu I instancji, jednakże uważa, że nie powinna być ona w ogóle wobec niej wydana. Takie zachowanie strony już samo w sobie może budzić wątpliwości. Ma rację Sąd I instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób zgodzić się ze skarżącą, że ww. prawdopodobieństwo nie wystąpiło w związku z przedmiotową awarią. W odpowiedzi na wystąpienia Regionalnego Dyrektora skarżąca, a także organy inspekcji sanitarnej oraz ochrony środowiska przekazywały do organu sprawozdania z monitoringu jakości wody w W., a także informacje dotyczące podjętych przez te podmioty działań w sprawie. Otrzymywane dane wskazywały na wyraźne - przynajmniej do czasu uruchomienia tymczasowego układu przesyłowego w dniu 14 września 2019 r. - antropogeniczne zanieczyszczenie tej wody, zarówno w aspekcie fizykochemicznym, jak i bakteriologicznym.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 7a ustawy szkodowej w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy szkodowej w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy szkodowej w zw. z art. 6 pkt 11 lit. b ustawy szkodowej w zw. z art. 10 ustawy szkodowej w zw. z § 1 pkt 2 i § 3 pkt 1 lit. a-c rozporządzenia szkodowego poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie. Zgodnie z art. 7a ustawy szkodowej, organem wyższego stopnia w stosunku do regionalnego dyrektora ochrony środowiska jest Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Normą prawną kompetencyjną w ustawie szkodowej jest art. 7, który reguluje wprost, że organem podejmującym działania na podstawie ustawy szkodowej jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Zasadnie Sąd I instancji nie podzielił stanowiska strony co do braku właściwości rzeczowej Regionalnego, jak i Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska przy wydaniu przedmiotowych decyzji. Strona ww. niewłaściwość wiąże z późniejszym niż data zdarzenia wydaniem rozporządzenia wykonawczego dotyczącego uszczegółowienia kryteriów oceny, czy w danym przypadku wystąpiła szkoda w środowisku. Sąd zwrócił uwagę, że strona sama zawiadomiła w dniu 28 sierpnia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o awarii, uznając go tym samy za organ właściwy w tej sprawie, jak również potwierdziła wykonanie nałożonych przez niego obowiązków. Ma rację Sąd I instancji, że zasadne było podjęcie działań przez przedmiotowe organy ochrony środowiska, a wnioski strony w tym zakresie są zbyt daleko idące. Wprost z treści art. 7 ust. 1 ustawy szkodowej wynika, że organem ochrony środowiska właściwym w sprawach odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawę szkód w środowisku jest regionalny dyrektor ochrony środowiska, a organem wyższego stopnia w stosunku do regionalnego dyrektora ochrony środowiska jest Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (art. 7a ustawy).
Pogląd skarżącej kasacyjnie, że wprowadzanie do rzeki nieoczyszczonych ścieków w znacznej ilości nie było zanieczyszczeniem mogącym spowodować bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku lub szkody w środowisku jest błędne. Każde zanieczyszczenie, które wprowadzane jest do danego zasobu środowiska w takich ilościach i takim składzie, że może ujemnie wpływać na zdrowie człowieka, środowisko biotyczne i abiotyczne, a także przyczyniać się do niekorzystnych zmian należy uznać za bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku, dlatego w myśl ustawy szkodowej tak ważnym aspektem jest minimalizowanie czynnika zanieczyszczającego. Wskazać należy, że ogólne przepisy p.o.ś. dotyczące tzw. prawa emisyjnego (ochrona przed zanieczyszczeniem) określają wymagania ochronne adresowane do poszczególnych źródeł emisji. Najbardziej rozbudowane są tego rodzaju postanowienia adresowane do podmiotów prowadzących instalację i dotyczące wymagań, jakie powinna spełniać instalacja. Wymagania te można ująć w trzech grupach: 1) wymagania, które należy spełnić przed oddaniem instalacji do użytku (w szczególności art. 76 p.o.ś.); 2) wymagania związane z normalnym funkcjonowaniem instalacji (większość przepisów rozdziału 2 w dziale II tytułu III p.o.ś.); 3) wymagania dotyczące funkcjonowania instalacji w warunkach odbiegających od normalnych (art. 76 ust. 3, art. 142 p.o.ś.). Odpowiedzialność za szkody w środowisku uregulowana przepisami ustawy szkodowej ma głównie charakter administracyjnoprawny i jest egzekwowana przede wszystkim za pomocą instrumentów administracyjnoprawnych przez wskazane organy administracji. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy szkodowej, organem ochrony środowiska właściwym w sprawach odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawę szkód w środowisku jest regionalny dyrektor ochrony środowiska.
Odnosząc się do stanowiska skarżącej kasacyjnie, że brak rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w czasie dokonywania awaryjnego wprowadzenia ścieków komunalnych uniemożliwiał RDOŚ w W. oraz GDOŚ zastosowanie wobec Przedsiębiorstwa instrumentów prawnych przewidzianych w ustawie szkodowej, wyjaśnić należy, że zgodnie § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 22 lipca 2019 r. w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku, określającego kryteria oceny, czy w danym przypadku wystąpiła szkoda w środowisku w wodach powierzchniowych lub bezpośrednie zagrożenie taką szkodą wymaga dokonania ustaleń na podstawie wymagań służących klasyfikacji potencjału ekologicznego, stanu ekologicznego i stanu chemicznego jednolitych części wód powierzchniowych, które powinno zostać ustalone, w drodze rozporządzenia, przez ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej na podstawie art. 53 ust. 4 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2020 poz. 310 ze zm.- dalej: Prawo wodne), a które w tym czasie nie obowiązywało. Brak rozporządzenia wykonawczego do Prawa wodnego, pomimo istnienia upoważnienia do jego wydania, nie oznacza niemożności realizacji materialnoprawnego uprawnienia wynikającego z ustawy pozbawionej aktu wykonawczego i nie powoduje braku obowiązku organu do działania. Na gruncie prawa konstytucyjnego wyodrębniono części składowe pojęcia obowiązku, wskazując na następujące zależności: "1) zachodzi tu brak możności wyboru określonego postępowania ze strony adresata obowiązku, przeciwnie, istnieje nakaz lub zakaz określonego postępowania; 2) obowiązek zawsze wynika z prawa w znaczeniu przedmiotowym, inaczej mówiąc, nie ma obowiązku bez normy; 3) w przypadku sporu, konieczność wskazania podstawy prawnej, z której wynika obowiązek określonego postępowania obywatela, ciąży na organie państwowym żądającym wykonania tego obowiązku przez obywatela; 4) na państwie ciąży powinność podjęcia starań w celu zapewnienia realizacji obowiązków przez obywatela przy czym idzie tu o zabezpieczenie interesu ogólnospołecznego, jak i innych obywateli" (zob. F. Siemieński, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1976, s. 124–125).
Ponadto należy wskazać, że RDOŚ w W. oraz GDOŚ to organy wysoce wyspecjalizowane w dziedzinie ochrony środowiska, dlatego też w wyniku doświadczenia oraz merytorycznego przeanalizowania akt sprawy w tym wyników badań zestawiając je z obowiązującym rozporządzeniem Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (Dz. U. poz. 1311) organy przyjęły, że emisja w znacznych ilościach zanieczyszczeń do rzeki W. spowodowała bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku a więc mogła spowodować szkodę w środowisku nie tylko w wodach powierzchniowych, ale także w gatunkach chronionych. Ocenę stanu wód powierzchniowych w tym rzek i wykonuje się w odniesieniu do jednolitych części wód, na podstawie wyników państwowego monitoringu środowiska i prezentuje poprzez ocenę stanu ekologicznego, chemicznego i ilościowego. W niniejszej sprawie GDOŚ miał pełną wiedzę odnośnie stanu początkowego, tj. przed awarią oraz w wyniku przeprowadzanych badań w trakcie awarii. Tym samym brak rozporządzenia wykonawczego nie powodował, że nie istniał przedmiot postępowania oraz nie uniemożliwiał ocenę na podstawie obowiązujących przepisów prawa, czy doszło do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w wodach.
Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 3) skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 6 pkt 10 ustawy szkodowej poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem przez Sąd, że w sprawie dotyczącej bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w wodach miałby być "oszacowany" stan początkowy środowiska, co z kolei miałoby - zdaniem Sądu - uzasadniać "pewien brak precyzyjności" w wykazywaniu przez organy przesłanek wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w wodach w tej sprawie. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 6 pkt 10) ustawy szkodowej. W trafnej ocenie Sądu z treści art. 6 pkt 10) ustawy szkodowej wynika, że stan początkowy ma być "oszacowany" na podstawie dostępnych informacji, nie zaś dokładnie ustalony jedynie na podstawie danych sprzed powstania szkody. Ustawodawca dopuszcza pewien brak precyzyjności. Słowo "oszacowane", które występuje w treści definicji ustawowej pojęcia "stan początkowy" (art. 6 pkt 10) ustawy szkodowej oznacza ustalenie pewnej wartości lub wyniku działania w przybliżeniu. W prakseologii i teorii organizacji słowo "szacowanie" oznacza przypisywanie przedmiotowi jakiejś umownej wielkości w odróżnieniu od oceny i mierzenia. Nie znaczy to jednak, że szacowanie nie może być wyrazem oceny i że niektóre szacowania nie mogą być zobiektywizowane pomiarami (zob. T. Pszczołowski, Mała encyklopedia prakseologii i teorii organizacji, Wrocław, Warszawa, Kraków, Gdańsk 1978, s. 240).
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 4) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz.U. 2020 r., poz. 55 ze zm., dalej: u.o.p.) w zw. z art. 74 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP) przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie prowadzące Sąd do uznania, że przepisy te miałyby uzasadniać podjęcie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie z pominięciem systematyki przepisów ustawy szkodowej, w tym dokonania przez RDOŚ i GDOŚ rekonstrukcji zwrotu "bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku" w oparciu o potoczne jego rozumienie, nie zaś na podstawie definicji "szkody w środowisku" i kryteriów oceny, czy wystąpiło prawdopodobieństwo powstania szkody w środowisku w wodach.
Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku prawidłowo powołał się na treść art. 74 ust. 1 Konstytucji RP, który reguluje, że władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom. Ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych (art. 74 ust. 2 Konstytucji RP), a władze publiczne wspierają działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska (art. 74 ust. 4 Konstytucji RP). Powołane przez Sąd I instancji przepisy Konstytucji mają w niniejszej sprawie fundamentalne znaczenie dla dokonania prawidłowej wykładni przepisów ustawy szkodowej. Sąd I instancji prawidłowo wskazał również na treść art. art. 4 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, według którego obowiązkiem organów administracji publicznej, osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym. W tym kontekście Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę, że nie można w sprawie zapomnieć również o możliwym zagrożeniu dla zdrowia i życia ludzi oraz zwierząt korzystających z wód rzeki W. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2) ustawy szkodowej przepisy tej ustawy stosuje się do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku: 2) spowodowanych również przez inną działalność niż ta, o której mowa w pkt 1, podmiotu korzystającego ze środowiska, jeżeli dotyczą gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych oraz wystąpiły z winy podmiotu korzystającego ze środowiska. Według art. 6 pkt 2) lit. b ustawy szkodowej przez chronione siedliska przyrodnicze - rozumie się siedliska przyrodnicze należące do typów siedlisk określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 26 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Ustawa szkodowa odwołuje się do przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w: art. 6 pkt 2) lit. b; art. 6 pkt 7); art. 6 pkt 11). Ponadto zgodnie z art. 3 pkt 39 p.o.ś., przez środowisko - rozumie się przez to ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami. Nie można zatem twierdzić, że przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 o ochronie przyrody nie mogą być podstawą do dokonania przez RDOŚ i GDOŚ rekonstrukcji zwrotu "bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku" w oparciu o potoczne jego rozumienie, nie zaś na podstawie definicji "szkody w środowisku" i kryteriów oceny, czy wystąpiło prawdopodobieństwo powstania szkody w środowisku w wodach.
W tych okolicznościach nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.
Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.