III OSK 4516/21

III OSK 4516/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Mierzejewski
Rafał Stasikowski /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1551/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-12-07
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
art. 8a ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski protokolant asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1551/20 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 lipca 2020 r., nr 704/kadr/20 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1551/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 13 lipca 2020 r., nr 704/kadr/20,
w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy: uchylił zaskarżoną decyzję.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z 7 maja 2019 r., nr 755/kadr/19, Minister Spraw Wewnętrznych
i Administracji odmówił J. S. uwzględnienia wniosku z 27 lutego 2017 r. o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym" lub "ustawa zaopatrzeniowa"), mając za podstawę art. 8a tej ustawy.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie wniósł skarżący.
Prawomocnym wyrokiem z 2 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1309/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu podniósł, że ustawodawca nie udziela wskazań co do tego, jak należy rozumieć wymagania określone w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym za pomocą pojęć w swej treści niedookreślonych, w szczególności co oznacza służba krótkotrwała i kiedy, w jakich okolicznościach, można mówić o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku zastosowania wyłączenia na podstawie tego przepisu. Zdaniem sądu Minister nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Po pierwsze, organ powołał się na słownikowe rozumienie pojęcia "krótkotrwałości", lecz nie dokonał rzetelnej oceny tej przesłanki. Nie wyjaśnił jakimi kryteriami się kierował, dochodząc do wniosku, iż w perspektywie ponad 34 letniej służby skarżącego, 3 lata, 4 miesiące i 2 dni służby na rzecz totalitarnego państwa to okres zbyt długi, aby uznać go za krótkotrwały. Po drugie, organ nie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w odniesieniu do skarżącego nie zachodzi tzw. szczególnie uzasadniony przypadek. Wprawdzie Minister podał, iż szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi wówczas, gdy funkcjonariusz (poza spełnieniem przesłanek wymienionych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy) legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy, jednak nie wypowiedział się wystarczająco, czy osiągnięcia skarżącego są wybitne (chociażby z uwagi na otrzymane odznaczenia i wyróżnienia).
W konkluzji sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a."), ponieważ jest decyzją dowolną, niezawierającą dostatecznego faktycznego i prawnego uzasadnienia.
Decyzją z 13 lipca 2020 r., nr 704/kadr/20, po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącego z 27 lutego 2017 r., w oparciu o art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, Minister odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. W uzasadnieniu powtórzył leksykalne rozumienie nieostrych pojęć "krótkotrwałości" i "rzetelności". Organ recypował też interpretację warunku "narażenia życia i zdrowia" oraz "szczególnie uzasadnionego przypadku" zaprezentowaną
w decyzji z 7 maja 2019 r. Ponownie analizując akta sprawy, Minister doszedł
do przekonania, że w sytuacji, w której całkowity okres służby strony wynosi 34 lata, 5 miesięcy i 16 dni, z czego 3 lata, 4 miesiące i 2 dni to służba na rzecz totalitarnego państwa, to zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i proporcjonalnym, okres służby na rzecz państwa totalitarnego, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Ponad trzyletni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością skarżący przez ten okres dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.
Ponadto zdaniem Ministra skarżący w sposób świadomy rozpoczął służbę w Departamencie I Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, ślubując 24 września 1974 r. m.in. "zwalczać aktywnie wrogów bez względu na miejsce ich działania, występujących przeciwko Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej oraz innym państwom socjalistycznym; strzec niewzruszonej przyjaźni i sojuszu ze Związkiem Radzieckim, pierwszym państwem socjalizmu, gwarantem naszej niepodległości, wolności i pokoju; wykonywać z całą odpowiedzialnością zarówno w kraju, jak i za granicą każde powierzone (...) zadanie dla dobra Narodu, Partii i Socjalizmu (...)", "systematycznie i pilnie zdobywać wiedzę w celu należytego przygotowania do aktywnego uczestnictwa w budowie socjalizmu", "zachowywać postawę moralną i obywatelską godną funkcjonariusza Służby Bezpieczeństwa", "unikać w postępowaniu swym wszystkiego, co mogłoby zaszkodzić dobremu imieniu oficera polskiego wywiadu i pracownika służby bezpieczeństwa". Pozostając na etacie w Wydziale II Departamentu I MSW, skarżący był częścią tej formacji, z czego czerpał określone wymierne korzyści jak np. przydział na mieszkanie w Warszawie, co potwierdza raport skarżącego z 25 kwietnia 1977 r.
Zdaniem Ministra wnikliwa analiza materiału dowodowego pozwala również na domniemanie, że skarżący, zwracając się o przeniesienie do pracy w Komendzie Stołecznej Milicji Obywatelskiej (w raporcie z 21 października 1977 r.), nie był motywowany chęcią zaprzestania służby na rzecz Departamentu I MSW, lecz miało to związek z zawartą w "Charakterystyce Podporucznika J. S. z 25 października 1977 r." informacją, iż w latach 1976-77 trzykrotnie zagubił legitymację służbową. Fakt ten zdekonspirował go jako pracownika Departamentu I MSW. Za czyny te został dwukrotnie ukarany (vide rozkazy karne Dyrektora Departamentu I MSW: z 27 maja 1976 r. nr 07/76 oraz z 14 grudnia 1976 r. nr 15/76). Organ wskazał też na następujący zapis we wniosku personalnym z 2 września 1976 r.: "Jest członkiem PZPR, aktywnie uczestniczy w życiu partyjnym". W tym kontekście Minister podkreślił, iż Polska Zjednoczona Partia Robotnicza była masową partią kierującą autorytarnym państwem i centralnie zarządzaną, zbiurokratyzowaną gospodarką; partią dążącą do kontrolowania wszelkich przejawów życia społecznego. Skoro skarżący czynnie działał w PZPR, to niewątpliwie nawiązał on ówcześnie nie tylko stosunek prawny w ramach służby państwowej, lecz identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami
i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego.
Minister powołał się na opinię Komendanta Głównego Policji, w myśl której skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie podważają tego stwierdzenia. Skarżący był bowiem pozytywnie opiniowany, wielokrotnie wyróżniany, a także podwyższano mu dodatki służbowe do uposażenia. Jak podał organ, rzetelność wykonywania zadań i obowiązków - w aspekcie roty złożonego ślubowania - należy do standardowych powinności policjanta. Dlatego nie można uznać za wyjątkowe nagradzanie funkcjonariusza w czasie pełnienia służby. Jednakże mając na względzie nadanie skarżącemu wysokiej rangi odznaczeń resortowych i państwowych, tj. Srebrnej i Złotej Odznaki "Zasłużony Policjant", Srebrnego i Złotego Krzyża Zasługi oraz Krzyża Kawalerskiego Orderu Odrodzenia Polski, jak również wysokie stanowiska służbowe, jakie zajmował, (w tym Dyrektora Biura Służby Kryminalnej Komendy Głównej Policji), a nadto wykonywanie zadań, których charakter może wskazywać z dużym prawdopodobieństwem na możliwość zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie dla zdrowia i życia, Minister stwierdził, że skarżący legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy.
Reasumując, wedle organu skarżący sumiennie wykonywał obowiązki służbowe po 12 września 1989 r., ale w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Także całokształt jego służby, a w szczególności jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz postawa skarżącego w ramach służby w strukturach Służby Bezpieczeństwa, nie pozwalają na potraktowanie sprawy skarżącego jako szczególnie uzasadnionego przypadku umożliwiającego skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie wniósł skarżący.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Uwzględniając skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") - poprzez błędne uznanie jakoby nie zachodziły przesłanki wyłączenia stosowania wobec skarżącego reguł ogólnych art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wynikało to z nazbyt wąskiego wyłożenia przez organ treści normatywnej art. 8a tej ustawy. Sąd pierwszej instancji powołał się na uzasadnienie wyroku NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, w którym sąd ten przyjął, że krótkotrwałość służby byłego funkcjonariusza należy oceniać z uwzględnieniem jego indywidualnej sytuacji, przede wszystkim z uwzględnieniem całego okresu jego służby. W określonych stanach faktycznych nie ma przeszkód do kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.
Zdaniem sądu pierwszej instancji trafnie Minister zauważył, że pojęcie "krótkotrwały" ma stosunkowo szeroką konotację w języku potocznym. Wprawdzie organ przywołał słownikowe znaczenie tego pojęcia, ale nie można uznać, aby prawidłowo je zrekonstruował w aspekcie analizowanej regulacji. Sąd wskazał, że organowi umknęło, iż w języku potocznym omawiane pojęcie jest używane przy opisie różnych zjawisk lub wydarzeń i - zależnie od kontekstu - może charakteryzować diametralnie różne okresy. W ocenie sądu w niniejszej sprawie pojęcie krótkotrwałej pracy (analogicznie służby) odnosi się z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców.
Z perspektywy pełnej aktywności zawodowej ludzi, trwającej z reguły kilkadziesiąt lat (w przedmiotowej sprawie: 34 lata, 5 miesięcy i 16 dni), okres 3 lat, 4 miesięcy i 2 dni może być potocznie określony jako krótkotrwały. Wobec artykułowanych w procesie legislacyjnym celów uchwalenia ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270) w rozpatrywanym przypadku takie jej określenie jest w pełni zasadne. Nie znajduje więc podstaw przyjęta przez organ zawężająca wykładnia pojęcia "krótkotrwała służba".
Sąd zauważył, że Minister zdaje nie kwestionować, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. Zdaniem sądu
w okolicznościach niniejszej sprawy organ właściwie ocenił, iż kryterium rzetelności zostało spełnione. Co więcej, Minister przyznał, że skarżący legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Taka konstatacja jest w pełni zasadna w świetle wysokiej rangi odznaczeń resortowych i państwowych skarżącego (w postaci Srebrnej i Złotej Odznaki "Zasłużony Policjant", Srebrnego i Złotego Krzyża Zasługi oraz Krzyża Kawalerskiego Orderu Odrodzenia Polski), a także zajmowanych przez niego wysokich stanowisk służbowych (m.in Dyrektora Biura Służby Kryminalnej Komendy Głównej Policji). Nadto, jak wynika ze zgromadzonych w sprawie dokumentów, skarżący wykonywał zadania, których charakter może wskazywać z dużym prawdopodobieństwem na możliwość zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie dla zdrowia i życia.
Sąd pierwszej instancji zauważył, że u podstaw kolejnego odmownego rozstrzygnięcia – obok niespełnienia przesłanki krótkotrwałości z 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym - legła dokonana przez organ negatywna ocena służby skarżącego, a w szczególności jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz postawa skarżącego w ramach służby w strukturach Służby Bezpieczeństwa. Sąd nie podzielił tej oceny. Minister powołał się na treść ślubowania złożonego przez skarżącego 24 września 1974 r. przed rozpoczęciem służby w Departamencie I MSW. Sąd podniósł, iż była to standardowa czynność, której dokonywał każdy przyszły funkcjonariusz przed podjęciem służby w MSW. Przyjęcie tej koncepcji dyskwalifikowałoby wszystkich byłych funkcjonariuszy MSW w zakresie możliwości skorzystania z wyłączenia ujętego w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.
W dalszej kolejności organ wskazał na postawę skarżącego i charakter ww. służby, podnosząc okoliczności takie jak: przydział mieszkania w Warszawie, aktywne członkostwo w PZPR oraz rozkazy karne Dyrektora Departamentu I MSW z 1976 r. za trzykrotne zgubienie przez skarżącego legitymacji służbowej jako prawdopodobnie rzeczywisty powód jego przeniesienia do Komendy Stołecznej Milicji Obywatelskiej. Zdaniem sądu Minister nie wykazał, iż postawa skarżącego charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego.
W szczególności organ nie podał, jakie to skarżący podejmował aktywności czy też pełnił funkcje w ramach przynależności do PZPR. Sam skarżący oświadczył, iż nie pełnił żadnych funkcji partyjnych. Z kolei w "Charakterystyce Podporucznika J. S." z 25 października 1977 r. odnotowano: "W latach 1976-77 zagubił 3-krotnie legitymację służbową. Fakt ten zdekonspirował go jako pracownika Departamentu I MSW". Zapis ten bynajmniej nie świadczy pochlebnie o postawie skarżącego w służbie w omawianym okresie. Zresztą za zgubienie legitymacji został dwukrotnie ukarany. Natomiast fakt, iż w raporcie z 25 kwietnia 1977 r., skierowanym do Dyrektora Departamentu Kadr MSW, skarżący poinformował o otrzymaniu przydziału na mieszkanie w Warszawie, nie jest równoznaczny z gratyfikacją. Zresztą Minister zaniechał wyjaśnienia tej okoliczności, ograniczając się do konkluzji o wymiernym czerpaniu korzyści - w przeciwieństwie do skarżącego, który wyjaśnił, że wstąpił do spółdzielni mieszkaniowej, wpłacił wkład i otrzymał prawo do spółdzielczego mieszkania o powierzchni 39 m2 ze "ślepą kuchnią".
Według sądu pierwszej instancji wnikliwa analiza materiału dowodowego nie pozwala na przyjęcie zindywidualizowanego zaangażowania skarżącego w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań
i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Z akt administracyjnych wynika, że działalność skarżącego w ramach państwa totalitarnego polegała na wykonywaniu zwykłych, standardowych czynności charakterystycznych dla każdej służby publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego.
W ocenie sądu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie należy uznać, iż została spełniona przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku - stanowi go krótka służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa (niespełna trzy i pół roku)
w powiązaniu z późniejszym, wieloletnim, rzetelnym i naznaczonym wybitnymi zasługami pełnieniem obowiązków w formacji mundurowej na rzecz państwa demokratycznego. Sąd podkreślił, że wedle stanowiska judykatury nawet kilkuletni okres służby można kwalifikować jako krótkotrwały. Nie sposób przy tym uznać, aby wolą prawodawcy było obniżenie świadczeń wypracowanych przez funkcjonariuszy, którzy jedynie krótki czas służyli państwu totalitarnemu, a gross ich aktywności zawodowej (z czym wiązało się nabycie obecnych przywilejów emerytalnych służb mundurowych) stanowiła oddana praca w instytucjach demokratycznego państwa.
Sąd nakazał organowi, aby ten rozpatrując po raz trzeci wniosek skarżącego, uwzględnił ocenę prawną zawartą w ww. uzasadnieniu. Wskazał, że wprawdzie uznaniowy charakter decyzji wydawanej w oparciu o art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie przesądza o konieczności zastosowania danej regulacji wobec skarżącego, jednak organ będzie obowiązany w sposób wszechstronny
i wyczerpujący wskazać, dlaczego w tym przypadku wyjątku tego nie zastosował.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister, zaskarżając wyrok
w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, tj.:
1. art. 8 a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez jednoznaczne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie należy uznać, iż została spełniona przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku - stanowi go krótka służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa (niespełna trzy i pół roku)
w powiązaniu z późniejszym, wieloletnim, rzetelnym i naznaczonym wybitnymi zasługami pełnieniem obowiązków w formacji mundurowej na rzecz państwa demokratycznego, gdy przepis ten powinien być rozumiany w ten sposób, że odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, wskazać należy, że w ocenie Ministra spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. "Szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona – poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".
2. art. 8 a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez jednoznaczne przyjęcie, że z perspektywy pełnej aktywności zawodowej ludzi, trwającej z reguły kilkadziesiąt lat (w przedmiotowej sprawie: 34 lata, 5 miesięcy i 16 dni), okres 3 lat, 4 miesięcy i 2 dni może być potocznie określony jako krótkotrwały, gdy przepis ten powinien być rozumiany w ten sposób, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością, co nawet w przypadku 3 lat, 4 miesięcy i 2 dni w stosunku do 34 lat, 5 miesięcy i 16 dni służby nie daje podstawy do jednoznacznego przyjęcia, że w sprawie mamy do czynienia z krótkotrwałością (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt 1 OSK 2125/19).
II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez jednoznaczne stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie należy uznać, iż została spełniona przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku, bez wnikliwego rozpatrzenia przebiegu całości służby skarżącego, tj. również okresu służby na rzecz państwa totalitarnego. Sąd dokonał wadliwego ustalenia stanu faktycznego oraz rozstrzygnięcia poza granice sprawy i w konsekwencji doprowadziło to do uchylenia zaskarżonej decyzji, a nie oddalenia skargi.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.
Zarzut naruszenia przepisów art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. jest nieusprawiedliwiony.
Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie i wielokrotnie wskazał w swoim orzecznictwie, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem procesowym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie przewidziane prawem elementy, tj. przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wskazania co do dalszego postępowania. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną, zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, wskazując dalszy sposób postępowania w związku z tym, że skutkiem wyroku uwzględniającego skargę sprawa powinna być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, a więc konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Należy podkreślić, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sąd pierwszej instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z:13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13), a taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje.
W ocenie skarżącego kasacyjnie organu sąd pierwszej instancji naruszył
w sposób istotny art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. "przez wskazanie, że organ ma przyjąć, że w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej.".
Odnosząc się do tak postawionego zarzutu, przyjąć należy, że powyższe wskazanie sądu pierwszej instancji bezwzględnie pozostaje w granicach rozpatrywanej sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż jej przedmiotem była kontrola decyzji wydanej na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a warunkiem jego zastosowania jest wystąpienie określonej w art. 8a ust. 1 ustawy przesłanki krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Skoro zatem sąd pierwszej instancji zakwestionował poprawność zbadania przez organ przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w postaci "krótkotrwałej służby"
i "rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." oraz zajął w tym względzie jednoznaczne stanowisko, nie podzielając przy tym stanowiska organu co do rozumienia tego pojęcia, to ewentualna wadliwość wskazań co do dalszego postępowania, jakie sąd administracyjny ma obowiązek zamieścić w uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę, może być kwestionowana w skardze kasacyjnej tylko przez wykazanie ich sprzeczności z przepisami prawa materialnego (co zresztą autor skargi kasacyjnej uczynił podnosząc zarzuty na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a nie w ramach naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. czy art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a.
Zarzuty oparte na podstawie określonej w przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. są pozbawione podstaw.
Nieskuteczne okazały się zarzuty 1.-2. naruszenia prawa materialnego. Zarzuty te dotyczą art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Odniesienie się do nich wymaga poczynienia uwag natury ogólniejszej w zakresie wykładni przepisów ustawy zaopatrzeniowej.
Będący przedmiotem sporu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma następującą treść: ust. 1. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia; ust. 2. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24.
W sprawie nie budzi wątpliwości, że decyzja wydawana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter uznaniowy, a sądowa kontrola decyzji opartej
na uznaniu administracyjnym, mimo że ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy organ ustalił i rozważył okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, który ma w sprawie zastosowanie. Jeżeli zaś pojawiają się wątpliwości dotyczące przepisu prawa materialnego, który stanowi podstawę prawną wydania decyzji uznaniowej, to kontrola sądowa musi objąć w pełnym zakresie prawidłowość przeprowadzonej wykładni przepisów materialnoprawnych i wywiedzionej z nich normy materialnoprawnej. Stąd też zagadnieniem zasadniczym w rozpoznawanej sprawie jest dokonanie prawidłowej wykładani art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.
W kwestii dotyczącej interpretacji tego przepisu należy odwołać się do obszernych rozważań zawartych m.in. w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., I OSK 1464/19.
Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wprowadzony został ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270), a zgłoszony jako autopoprawka rządu na posiedzeniu Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych 15 grudnia 2016 r., wobec czego w uzasadnieniu projektu ustawy brak jakiegokolwiek odniesienia do rozwiązania zawartego w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Ustawą z 16 grudnia 2016 r. wprowadzone zostały nowe rygorystyczne zasady ustalania świadczeń emerytalnych (art. 15c), rent inwalidzkich (art. 22a), rent rodzinnych (24a) dla tych funkcjonariuszy objętych regulacją ustawy zaopatrzeniowej z 18 lutego 1994 r., którzy "pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa", o którym mowa w art. 13b, dlatego też dokonując wykładni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej należy mieć na uwadze również pozostałe przepisy ustawy. Treść art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wskazuje, że ustawodawca odwołuje się do dwóch grup zasad ustalania wysokości świadczeń. Są to zasady określone w art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy i zasady ustalone w art. 15, art. 22 i art. 24 tej ustawy. Z literalnego brzmienia art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wynika, że zasady ustalania wysokości świadczeń wynikające z art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy stanowią wyjątek od ogólnych zasad określania wysokości świadczeń wynikających z art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy. Przewidziana ustawowo w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dopuszczalność wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy skutkuje objęciem osób, o których mowa w tych przepisach, unormowaniami zawartymi w art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy, stanowi zatem – w przypadku zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy – podstawę do stosowania ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń. Z treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, a konkretnie normy materialnoprawnej w nim wyrażonej wynika, że rozwiązanie to może być stosowane do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, czyli pełniących "służbę na rzecz totalitarnego państwa". Zawarta w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej kompetencja ministra właściwego do spraw wewnętrznych stanowi podstawę dla tego organu do podjęcia działań skutkujących objęciem osób wskazanych w tym przepisie czyli osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy, tj. "służbę na rzecz totalitarnego państwa", unormowaniami dotyczącymi okresu służby przed 2 stycznia 1999 r. na zasadach ogólnych.
Dążąc do ustalenia treści normy materialnoprawnej wyrażonej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że przepis ten został sformułowany przy użyciu pojęć nieostrych, takich jak: "szczególnie uzasadnione przypadki", "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków", przy czym w przypadku pojęcia "krótkotrwała służba", stopień nieostrości jest tak znaczny, że czyni to pojęcie w istocie pojęciem nieczytelnym. Ponadto dla ustalenia treści normy materialnoprawnej zawartej w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej należy zwrócić uwagę, że ustawodawca posłużył się nie tylko wskazanymi wyżej pojęciami nieostrymi, ale zdefiniowanym ustawowo zwrotem "osoby pełniącej służbę, o której mowa w art. 13b ustawy", który również wymaga złożonych procesów interpretacyjnych. Konieczne jest zatem ustalenie zarówno treści tego pojęcia na tle unormowań ustawy zaopatrzeniowej, jak i charakteru regulacji prawnych odnoszących się do tego pojęcia.
Służba, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, to "służba na rzecz totalitarnego państwa", którą ustawodawca definiuje jako "służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w wymienionych w ustawie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach" (art. 13b ust. 1 ustawy) oraz służbę na etatach oraz w ramach szkoleń, kursów, a także oddelegowania w określonych instytucjach, wskazanych w ustawie (art. 13b ust. 2 ustawy)", chyba że służba ta rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r., bądź której obowiązek wynikał z przepisów o powszechnym obowiązku obrony (art. 13c ustawy zaopatrzeniowej). Z powyższej definicji ustawowej wynika, że okolicznościami przesądzającymi o kwalifikacji służby danej osoby jako "służby na rzecz totalitarnego państwa" są wyłącznie ramy czasowe i miejsce pełnienia służby. Definicja ta, na co wskazują pozostałe, analizowane niżej, unormowania ustawy zaopatrzeniowej, nie jest jednak ukierunkowana na objęcie restrykcyjnymi regulacjami ustawy zaopatrzeniowej tych funkcjonariuszy, którzy wprawdzie pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, jednakże ich działalności nie można ocenić negatywnie z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego i chronionych przez to państwo praw słusznie nabytych do zaopatrzenia społecznego. Definicja ustawowa "służby na rzecz totalitarnego państwa" przedstawia się jako kryterium wyjściowe w analizie sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy, mające w istocie konstrukcję ustawowego domniemania o istnieniu podstawy prawnej do obejmowania wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, restrykcyjnymi unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego. Domniemanie to jednak może być obalone w konkretnym stanie faktycznym między innymi z uwagi na charakter, rodzaj wykonywanych czynności, których nie można ocenić negatywnie.
Wniosek powyższy znajduje uzasadnienie w tych unormowaniach ustawy zaopatrzeniowej, które wprost przewidują w określonych sytuacjach wyłączenie restrykcyjnych unormowań w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego wobec funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji będąc przez to funkcjonariuszami pełniącymi "służbę na rzecz totalitarnego państwa". Unormowania te zawarte zostały w art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej oraz właśnie w art. 8a ust. 1 tej ustawy.
Z treści art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej wynika, że ustalenie emerytury, renty inwalidzkiej i renty rodzinnej w sposób wskazany w art. 15c ust. 1, art. 22a ust. 1 i art. 24a ust. 1, nie następuje wobec wskazanych w tych przepisach osób, jeżeli osoby te udowodnią, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęły współpracę i czynnie wspierały osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego, chodzi przy tym właśnie o osoby, "które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa, o których mowa w art. 13b, i która pozostawały w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r." przy przyjęciu, że "za służbę na rzecz totalitarnego państwa uznaje się służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r." w wymienionych w ustawowym katalogu cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach. Ustawodawca w treści art. 15c ust. 6 (i odsyłających do treści tego przepisu regulacjach art. 22a ust. 6 i art. 24a ust. 6) ustawy zaopatrzeniowej wyraźnie rozróżnia charakter działalności w ramach służby odbywanej w warunkach państwa totalitarnego od formalnego kryterium "okresu służby na rzecz państwa totalitarnego", stanowiąc wprost, że restrykcyjnych unormowań zawartych w przepisach ustawy zaopatrzeniowej "nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego".
Wykładnię powyższą wzmacnia treść art. 13a ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którą sporządzana przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu informacja o przebiegu służby "na rzecz totalitarnego państwa" zawiera zarówno dane istotne z punktu widzenia legalnej definicji "służby na rzecz totalitarnego państwa", tj. wskazanie okresów służby na rzecz totalitarnego państwa, o których mowa w art. 13b, jak i inne dane, tj. informację "czy z dokumentów zgromadzonych w archiwach Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wynika, że funkcjonariusz w tym okresie, bez wiedzy przełożonych, podjął współpracę i czynnie wspierał osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego", a zatem informację dotyczącą nie tylko "okresu służby na rzecz państwa totalitarnego", lecz również dotykającą charakteru działalności w ramach służby odbywanej w warunkach państwa totalitarnego, tj. kwestii bezpośredniego angażowania się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, co – w przypadku angażowania się w działalność nie korespondującą z zadaniami i funkcjami państwa totalitarnego – z mocy samego prawa wyłącza stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy (art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5, art. 24a ust. 4).
Nie jest zatem wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy zaopatrzeniowej - co mogłaby sugerować wykładnia językowa art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej nie uwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy – poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się również dążenie do ustalenia pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa", znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego. Samo pojęcie "państwa totalitarnego" ma z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) jednoznacznie negatywne znaczenie, co oznacza, że charakter taki ma również "służba na rzecz" takiego państwa. "Służba kogoś na czyjąś rzecz" ma charakter zindywidualizowany, odznaczający się osobistym zaangażowaniem i oznacza działalność bezpośrednio ukierunkowana "na korzyść", "na potrzeby" podmiotu, któremu się służby, co w przypadku służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym oznacza zindywidualizowane zaangażowanie się w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie przez to państwo jego ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji.
Służba "na rzecz" państwa nie musi być jednak tożsama ze służbą pełnioną w okresie istnienia tego państwa i w ramach istniejących w tym państwie organów i instytucji. Nie każde bowiem nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie ze zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji. Charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego.
Unormowania art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej w sposób wyraźny akcentują taką aktywność funkcjonariuszy "z okresu totalitarnego państwa", która pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego i stanowią podstawę - na warunkach wskazanych w tych unormowaniach – wyłączenia restrykcyjnych regulacji art. 15c ust. 1, art. 22a ust. 1 i art. 24a ust. 1 tej ustawy właśnie wobec osób, wymienionych w art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej, których aktywność pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego. Udowodnienie tego rodzaju aktywności powoduje więc, że osoba, której sytuacja ze względu na okres i miejsce pełnionej służby nadal mieści się w zakresie ustawowej definicji "służby na rzecz totalitarnego państwa" traktowana jest przez ustawodawcę jako osoba, względem której nie znajdują aksjologicznego uzasadnienia restrykcyjne unormowania wprowadzające odstępstwa od ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego.
Skoro tego rodzaju restrykcyjne unormowania znajdują uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, to brak racjonalnych podstaw do przyjęcia, aby unormowania te znajdowały uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, których aktywność w przeszłości ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji państwa totalitarnego. Unormowania art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej nie obejmują jednak sytuacji takich właśnie osób, wymienionych w art. 13b w związku z art. 13c ustawy, których aktywność ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego.
Właściwym wydaje się również sięgnięcie do wykładni celowościowej przepisów analizowanej ustawy. Przyjęcie bowiem, że zawarte w art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej określenie: "służba na rzecz totalitarnego państwa", odwołujące się wyłącznie do ram czasowych i miejsc pełnienia służby, miałoby być kryterium przesądzającym, że według ustawy sam fakt pełnienia służby w określonym czasie i miejscu bez względu na to, czy służba ta charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też ograniczała się do zwykłych, standardowych działań, czynności, które zawsze były i są podejmowane w każdej służbie publicznej, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawnego, chronionych przez to państwo wartości i realizowanych przez nie celów, w tym z punktu widzenia korespondującej z tymi standardami, wartościami i celami zasady równości wobec prawa, zgodnie z którą prawo w imię równości powinno indywidualizować sytuację obywateli ze względu na pewne cechy istotne, a więc relewantne.
Mając powyższe na uwadze, regulację zawartą w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten, objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa", jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Stąd też treść art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej może stanowić podstawę do wyłączania restrykcyjnych unormowań ustawy w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, tj. decyzji administracyjnej rozstrzygającej konkretną sprawę indywidualnego podmiotu.
Dokonana wyżej wykładnia przesłanki "osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b", do jakiej odsyła art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, determinuje również wykładnię określonej w tym przepisie przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Należy przyjąć, że przesłanka ta obejmując sytuacje pozostające w związku ze służbą wykonywaną w okresie "służby na rzecz totalitarnego państwa", tj. w granicach wyznaczonych treścią art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej, jest zrealizowana wtedy, gdy postawy osoby objętej zakresem art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej nie można ocenić pejoratywnie z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawa, tj. gdy działalność takiej osoby nie charakteryzowała się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a była aktywnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, co w konsekwencji przesądza o braku uzasadnionych podstaw wyłączania w stosunku do tej osoby ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego.
Wykładnię istotnego i zasadniczego znaczenia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" wzmacnia sposób użycia przez ustawodawcę zwrotu: "szczególnie uzasadnione przypadki" w treści zdania zawartego w art. 8a ust. 1 ustawy. Mowa tu o "szczególnie uzasadnionych przypadkach, (...) ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia".
W języku polskim zwrot "ze względu na" oznacza "z przyczyn, powodów, okoliczności skłaniających do takiego, a nie innego działania" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, tom 2, Warszawa 1999, s. 589). Wśród synonimów zwrotu "ze względu na" można wskazać takie zwroty, jak m.in.: "biorąc pod uwagę", "mając na uwadze", "odnosząc się", "w nawiązaniu", "w związku", "z uwagi na", "zważywszy na". Użyty w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zwrot "ze względu na" ukierunkowuje zatem na pewne istotne okoliczności mogące mieć znaczenie dla ustalenia zaistnienia "szczególnie uzasadnionych przypadków", którymi to okolicznościami są – w rozumieniu ustawy - krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
Jak wynika z treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, ustawodawca nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków", a zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków". Ponadto "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ przez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Zauważyć należy, że kryteria te nie stanowią przykładowego wskazania "szczególnie uzasadnionych przypadków" (ustawodawca nie posłużył się określeniem "w szczególności", które jest stosowane w sytuacji wskazywania przez ustawodawcę niewyczerpującego katalogu przesłanek), co oznacza, że treść tych kryteriów należy oceniać przez pryzmat treści "szczególnie uzasadnionych przypadków".
W konsekwencji brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.
Dokonując wykładni kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r.", ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości tego pojęcia, nie można wskazać ogólnych, uniwersalnych cech, które mogłyby być wykorzystywane w każdym przypadku. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś", to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj /red./: Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś".
Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby nie spełnia tego kryterium. Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. W sytuacji gdy zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba nie spełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres 3 lat, 4 miesięcy i 2 dni w stosunku do 34 lat, 5 miesięcy i 16 dni całego okresu służby, będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą.
Z kolei w odniesieniu do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", należy stwierdzić, że kryterium to należy rozumieć w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Rzetelnie działanie to działanie, które powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia", po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy element oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku nie stwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.
W konkluzji należy stwierdzić, że zgodnie z wynikającą z treści art. 8a ustawy zaopatrzeniowej normą materialnoprawną organ, badając, czy została ona spełniona przez wnioskodawcę, powinien przede wszystkim zbadać, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, a pomocniczą rolę w ustaleniu czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pełnią dwa kryteria, tj. kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Przy czym sam brak spełnienia któregoś z pomocniczych kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Jak podnoszono bowiem wcześniej, brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych.
O ile ustawodawca wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter uznaniowy, to jednak kryteria dokonywania tego wyboru nie były oczywiste. Kryteriów takich nie wyrażają wprost unormowania ustawy zaopatrzeniowej, stąd też niezbędne było dokonanie wykładni art. 8a ustawy, aby ustalić normę materialnoprawną w nim zawartą, a tym samym wskazać kryteria, przy zachowaniu których może być wydawana decyzja na podstawie art. 8a ustawy.
Na tle wyżej przedstawionej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty 1-2 naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię należy uznać za nieuzasadnione. Organ skarżący kasacyjnie
w zarzucie naruszenia prawa materialnego zarzucił sądowi pierwszej instancji dokonanie błędnej wykładni i niewłaściwe zastosowanie art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej przez jednoznaczne przyjęcie, że służba na rzecz państwa totalitarnego w wymiarze 3 lat, 4 miesięcy i 2 dni była służbą krótkotrwałą.
W ramach omawianego zarzutu organ skarżący kasacyjnie upatruje wadliwej wykładni art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej w jednoznacznym przyjęciu przez sąd pierwszej instancji, że służba w powyższym wymiarze na rzecz państwa totalitarnego była służbą krótkotrwałą w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy. Taki sposób sformułowania zarzutu – przez przyjęcie, że służba w tym wymiarze była służbą krótkotrwałą – wskazuje, że organ skarżący kasacyjnie kwestionuje w istocie ocenę stanu faktycznego sprawy z punktu widzenia ustawowego kryterium "krótkotrwałości służby", a nie rozumienie tego kryterium przyjęte przez sąd pierwszej instancji. Jest to więc zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w stanie faktycznym niniejszej sprawy, a nie zarzut błędnej wykładni tego prawa. Tych dwóch postaci naruszenia prawa materialnego nie można utożsamiać, co nie oznacza, że pewnych sytuacjach nie pozostają ze sobą w ścisłym związku.
Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje ocenę, że w realiach niniejszej sprawy służba w tym wymiarze "na rzecz państwa totalitarnego" była służbą krótkotrwałą
w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i w ujęciu proporcjonalnym w stosunku do całego okresu pełnienia służby, a więc 34 lat, 4 miesięcy i 2 dni. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena krótkotrwałości służby skarżącego dokonana według przyjętego przez sąd pierwszej instancji kryterium zestawienia okresu całkowitej służby z okresem służby na rzecz totalitarnego państwa, będąca wynikiem właściwej wykładni art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, nie jest w realiach niniejszej sprawy dowolna i jest w pełni prawidłowa. Skoro bowiem postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby nie spełnia tego kryterium. Taką wskazówką interpretacyjna jest m.in. treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Z tej przyczyny zgodzić należy się z sądem pierwszej instancji co do oceny wystąpienia przesłanki krótkotrwałości oraz oceny zaskarżonej decyzji.
Sąd pierwszej instancji dokonał także prawidłowej oceny spełniania przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, a w jego ramach przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", słusznie uznając, że ustawodawca dla spełnienia tej przesłanki nie wymaga, aby służba była pełniona z wyłącznie jako przypadek narażania przez funkcjonariusza życia i zdrowia, choć w przypadku skarżącego można z dużym prawdopodobieństwem przyjąć, że ze względu na rodzaj wykonywanych zadań zaistniały w jego służbie przypadki zagrożenia dla jego życia lub zdrowia. Ocena sądu spełniania tej przesłanki jest poprawna. Prawidłowo sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na osiągnięcia wybitne, czy też wzorcowe skarżącego, wskazując, że świadczą one o spełnieniu przesłanki rzetelności. Następnie słusznie sąd przyjął, że spełnienie obu przesłanek pozwala przyjąć spełnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Z tych względów zarzut pierwszy i drugi naruszenia prawa materialnego nie znajdują uzasadnienia.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, orzekł o jej oddaleniu w oparciu o art. 184 p.p.s.a.