III OSK 4511/21

III OSK 4511/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Rafał Stasikowski /sprawozdawca/
Sławomir Pauter
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Oświata
Sygn. powiązane
III SA/Kr 455/20 - Wyrok WSA w Krakowie z 2020-10-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1148
art.169 ust.1 i 2
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art.28, art.61a par.1, art.105 par.1 w zw. z art. 138 par.1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: asystent sędziego Dawid Lis po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 455/20 w sprawie ze skargi A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 21 lutego 2020 r., nr SKO.ED/4106/4/2019 w przedmiocie umorzenia postępowania o wykreślenie z ewidencji szkół i placówek niepublicznych wpisu dotyczącego [...] w [...] oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 8 października 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 455/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 21 lutego 2020 r., nr SKO.ED/4106/4/2019,
w przedmiocie umorzenia postępowania o wykreślenie z ewidencji szkół i placówek niepublicznych wpisu dotyczącego [...] w [...].
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Pismem z 25 września 2019 r. skarżąca wniosła, na podstawie art. 169 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 1148 ze zm.; dalej: "p.o."), podanie o wykreślenie wpisu dokonanego z naruszeniem prawa, stwierdzonego zaświadczeniem Wójta Gminy [...] nr O-MZ-441-16/17 z 29 sierpnia 2017 r., obejmującego zmiany w nazwie placówki, typie placówki oraz co do osoby prowadzącej placówkę.
Decyzją z 15 listopada 2019 r., znak: O-MZ-441-16/19, Dyrektor [...] w [...] orzekł o odmowie wykreślenia z ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Dyrektora [...] w [...] wpisu dotyczącego [...] w [...], ul. [...], prowadzonego przez E.G.
W uzasadnieniu organ wskazał, że zmiany w ewidencji szkół i placówek niepublicznych dotyczące [...] prowadzonego przez [...] sp. cywilna z siedzibą w [...], przekształconego i zmienionego na [...] z siedzibą w [...] prowadzone przez E.G., zostały dokonane zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami. W ocenie organu w omawianym przypadku nie mogło dojść do likwidacji [...], gdyż zgodnie z art. 84 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm.; dalej "u.s.o.") "osoba prowadząca szkołę lub przedszkole może ją zlikwidować z końcem roku szkolnego. W tym przypadku osoba prowadząca szkołę lub placówkę jest zobowiązana co najmniej na 6 miesięcy przez terminem likwidacji zawiadomić o zamiarze ...". W związku z powyższym oraz z uwagi na wypowiedzenie udziału w dniu 11 maja 2017 r. ze skutkiem natychmiastowym w spółce cywilnej [...] nie był możliwy do zachowania termin 6 miesięcy przed terminem likwidacji, który zgodnie z art. 84 ust. 3 u.s.o. winien przypadać przed końcem roku szkolnego, a więc przed 31 sierpnia 2017 r. Organ wskazał przy tym, że skarżąca była skutecznie poinformowana, iż placówka, tj. [...] nie została zlikwidowana, gdyż świadczą o tym:
1) oświadczenie złożone w dniu 25 lipca 2017 r. (str. 54 akt sprawy);
2) odebrane zaświadczenie nr O-MZ-441-16/17 z dnia 29 sierpnia 2017 r. (str. 25,23,22 akt sprawy);
3) pismo informacyjne z 18 września 2017 r. (str. 94 akt sprawy), w którym to skarżąca informuje, że jest w posiadaniu dziennika nauczania oraz umów z rodzicami dotyczących [...] (w przypadku likwidacji placówki, dokumentację przebiegu nauczania należało przekazać do kuratorium w terminie jednego miesiąca od zakończenia likwidacji - wg art. 84 ust. 4 u.s.o.).
Decyzją z 21 lutego 2020 r., nr SKO.ED/4106/4/2019, na podstawie art. 169 i 172 p.o. oraz 138 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej "k.p.a."), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i umorzyło postępowanie w sprawie.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że jego zdaniem decyzja organu pierwszej instancji nie jest prawidłowa, co skutkowało jej uchyleniem w całości i umorzeniem postępowania w sprawie złożonego wniosku o dokonanie wykreślenia z ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Dyrektora [...] w [...] wpisu dotyczącego [...] w [...], ul. [...], prowadzonego przez E.G.. Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że przepisy prawa decydują o tym, kiedy organ administracji państwowej wydaje decyzję administracyjną. Dlatego wydawanie decyzji na podstawie błędnych ustaleń co do obowiązywania normy prawnej uprawniającej do działania w takiej formie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. Decyzja taka wydana jest bez podstawy prawnej, a więc obarczona jest wadą, o jakiej stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Kolegium przytoczyło art. 169 p.o. dotyczący wykreślenia wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych. Wskazał, że art. 169 ust. 1 pkt 4 p.o. nie daje podstaw prawnych do rozstrzygania w formie decyzji w sytuacji, gdy wniosek nie pochodził od osoby prowadzącej szkołę lub placówkę. Skarżąca w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła z wnioskiem o zgłoszenie do ewidencji, lecz o zmianę danych w tej ewidencji, i wykreślenie wpisu, do czego nie jest uprawniona, jako że nie jest osobą prowadzącą placówkę. Osoba uprawnioną do złożenia wniosku o zmianę wpisu do ewidencji była E.G. - prowadząca, zgodnie z wpisem z 29 sierpnia 2017 r. [...]. Tym samym na podstawie wniosku skarżącej z 27 września 2019 r. nie można było wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego oraz zakończyć go wydaniem decyzji orzekającej co do istoty sprawy. Zdaniem Kolegium po otrzymaniu wniosku skarżącej o zmianę wpisu przez jego wykreślenie organ pierwszej instancji winien był wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. Z racji jednak, że postępowanie zostało wszczęte i prowadzone bez podstawy prawnej konieczne było jego umorzenie, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Krakowie wniosła skarżąca.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Oddalając skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że niewątpliwie złożenie wniosku o wykreślenie wpisu w ewidencji szkół i placówek niepublicznych dokonanego, obejmującego zmiany w nazwie placówki, typie placówki oraz co do osoby prowadzącej placówkę, przez podmiot, który nie posiada do tego legitymacji, jest zdarzeniem, które nie mogło spowodować powstania sprawy administracyjnej jako przedmiotu postępowania. Zdaniem sądu z wykładni wskazanych przepisów Prawa oświatowego wynika bezsprzecznie, że postępowanie w sprawie wykreślenia wpisu w ewidencji szkół i placówek niepublicznych dotyczy interesu prawnego lub obowiązku podmiotu prowadzącego szkołę lub placówkę w tym sensie, iż w decyzji wydanej na podstawie ust. 2 art. 169 p.o. rozstrzyga się właśnie o prawach lub obowiązkach tego podmiotu. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że poza stronami i uczestnikami na prawach strony istnieje kategoria podmiotów, których interesy mogłyby być chronione w związku z postępowaniem toczącym się w sprawie wykreślenia szkoły lub placówki z ewidencji szkół lub placówek niepublicznych. W konsekwencji skarżąca, domagając się w podaniu z 25 września 2019 r. wykreślenia wpisu z ewidencji przedmiotowej placówki, nie posiadała interesu prawnego, który wynikałby z prawa materialnego i powinien być w decyzji skonkretyzowany. Posiadała jedynie, jako osoba zainteresowana, interes faktyczny, który nie mógł być uwzględniony. Zdaniem sądu pierwszej instancji
z zaświadczenia wydanego w dniu 29 sierpnia 2017 r., nr O-MZ-441-16/17, w przepisanej formie, a więc posiadającego cechy dokumentu urzędowego, wprost wynika, że w ewidencji jako podmiot prowadzący wpisano E.G., a nie skarżącą. To zatem jej interes prawny, a nie interes faktyczny skarżącej podlegałby ewentualnie konkretyzacji w decyzji wydanej na podstawie art. 169 ust. 2 w zw. z art. 169 ust. 1 pkt 4 p.o. Rację ma zatem Kolegium, wskazując, że po otrzymaniu wniosku skarżącej o zmianę wpisu przez jego wykreślenie organ pierwszej instancji winien był wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej na podstawie art. 61a k.p.a. Skoro postępowanie o wykreślenie wpisu w ewidencji szkół i placówek niepublicznych dokonanego, obejmującego zmiany w nazwie placówki, typie placówki oraz co do osoby prowadzącej placówkę, pomimo tego zostało uruchomione, a nawet została wydana w pierwszej instancji decyzja, to winna być ona uchylona, a postępowanie z wniosku skarżącej umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jako bezprzedmiotowe, bo nie dotyczy podmiotu, którego interes prawny lub obowiązek byłby w decyzji co do istoty sprawy skonkretyzowany. Prawidłowo zatem postąpiło Kolegium, wydając decyzję, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.,
o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania z wniosku skarżącej.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), oddalił przedmiotową skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając wyrok
w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Nadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzekła się rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:
- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p,a. poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie dokładnego wyjaśnienia sprawy, wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, a także poprzez zaniechanie dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, okoliczności posiadania przez skarżącą interesu prawnego i statusu strony w postępowaniu, do czego przyczyniło się całkowite pominięcie następujących dowodów zgromadzonych w sprawie: zaświadczenia Wójta Gminy [...] nr 0-MZ- 441-16/16 z 28 września 2016 r., z którego wynika, że skarżąca otrzymała status osoby prowadzącej placówkę o pierwotnej nazwie [...] (wpisanej pod numerem 1 przez Wójta Gminy [...]), a także pozostałych dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy tj. pisma GZEAS ([...]) w [...] z 19 maja 2017 r., pisma A.M. z 1 czerwca 2017 r., oświadczenia A.M. z 25 lipca 2017 r., pisma A.M. z 11 lutego 2019 r,, które potwierdzają, iż nie doszło do skutecznego przekazania funkcji organu prowadzącego placówkę E.G., ani złożenia przez skarżącą wniosku o dokonanie zmian w ewidencji, protokołu z rozprawy karnej przeciwko oskarżonej A.M. z 23.09.2019 r. oraz z 20.11.2019 r. do sygn. akt: II K [...], a także zaniechaniu uwzględnienia okoliczności, że brak w aktach sprawy wniosku skarżącej o wprowadzenie zmian dokonanych wpisem z zaświadczenia z 29 sierpnia 2017 r. nr 0-MZ-441-16/17, a także brak dowodu w aktach sprawy, aby skarżąca przekazała E.G. funkcję organu prowadzącego, zatem wbrew ustaleniom sądu A.M. zachowała status strony, a wpis wynikający z zaświadczenia z 29 sierpnia 2017 r., nr 0-MZ-441-16/17, został dokonany z naruszeniem prawa;
- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wydania orzeczenia na podstawie akt sprawy, pomijając ich zasadniczą część, o czym mowa w ww. zarzucie;
- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. wz. z art. 28 k.p.a. w zw. z art 29 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie ww. przepisów, pomimo że skarżąca jako strona postępowania administracyjnego, posiadająca interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, miała prawo do złożenia skutecznego wniosku o wszczęcie postępowania
w przedmiocie wykreślenia wpisu dokonanego z naruszeniem prawa na podstawie art. 169 ust. 1 pkt 4 p.o.;
- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 169 ust 1 pkt 4 p.o. poprzez ich niezastosowanie w zakresie w jakim sąd je pominął co do obowiązku organu wszczęcia postępowanie z urzędu na podstawie art. 169 ust. 1 pkt 4 p.o.;
- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art 105 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na subsumpcji ww. przepisów do stanu faktycznego nie odpowiadającemu wskazanym wyżej normom;
- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z. art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a. polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu decyzji organów obu instancji.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw.
z art. 65 § 1 k.c. poprzez jego niezastosowanie polegające na zaniechaniu dokonania wykładni oświadczeń woli złożonych przez A.M. pismami z 1 czerwca 2017 r., 25 lipca 2017 r., 11 lutego 2019 r. w sposób jaki wymagały tego okoliczności sprawy,
a na skutek braku dokonania tej wykładni Sąd Wojewódzki doszedł do błędnego wniosku co do braku interesu prawnego skarżącej w rozstrzygnięciu sprawy
i bezzasadnego pozbawienia jej statusu strony;
- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 82 ust. 1 i ust. 3 u.s.o. oraz art. 82 ust. 5 u.s.o. polegające na niezastosowaniu ww. przepisów, które obok art. 169 ust. 1 pkt 4 p.o. stanowią podstawę materialnoprawną przyznającą skarżącej status strony;
- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw.
z art. 169 ust. 1 pkt 4 p.o. w zw. z art. 169 ust. 2 p.o. poprzez ich błędną wykładnię i na skutek takiej wykładni zaniechanie ich zastosowania w sytuacji, gdy zostały spełnione przesłanki do wykreślenia wpisu, który został dokonany z naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania E.G. wniosła o jej oddalenie, zwrot kosztów postępowania sądowego oraz zażądała przeprowadzenia rozprawy. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 19 czerwca 2024 r. pełnomocnik E.G. wycofał wniosek o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez sąd pierwszej instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie kolejność ta musi zostać odwrócona, gdyż ustalenie podmiotu posiadającego interes prawny i mogącego tym samym być stroną w danym postępowaniu administracyjnym możliwe jest w oparciu o normę materialnoprawną, która również wytycza zakres okoliczności faktycznych, które winny być ustalone w sprawie. Abstrahując w tym miejscu od treści podniesionych zarzutów, istota sprawy ogniskuje się wokół dwóch zagadnień:
- po pierwsze, posiadania interesu prawnego przez A.M. w sprawie zmiany wpisu przez jego wykreślenie w sytuacji, gdy skarżąca nie jest już wpisana jako osoba prowadząca [...], gdyż przymiot ten posiada w świetle aktualnego wpisu wyłącznie E.G.;
- po drugie, dopuszczalności badania w sprawie administracyjnej prowadzonej już po wprowadzeniu zmian do rejestru skuteczności prawnej złożonych przez skarżącą oświadczeń woli dotyczących wypowiedzenia umowy spółki cywilnej zawartej przez skarżącą A.M. z E.G., która do chwili jej rozwiązania "(...) z uwagi na wypowiedzenie udziału w dniu 11 maja 2017 r. ze skutkiem natychmiastowym w spółce cywilnej" przestała pełnić funkcję organu prowadzącego [...], co zostało stwierdzone zaświadczeniem organu gminy nr O-MZ-441-16/17 z dnia 29 sierpnia 2017 r., w którym jako organ prowadzący [...] wskazano E.G., a w postępowaniu tym skarżąca brała udział i złożyła w dniu 25 lipca 2017 r. oświadczenie, że zapoznała się z aktami dotyczącymi zmiany organu prowadzącego (tj. organu prowadzącego w osobach A.M. i E.G. na organ prowadzący E.G.) i zmiany nazwy [...] (tj. nazwy [...] na [...]) i nie wnosi uwag.
Podzielić należy wykładnię przepisów art. 169 ust. 1 i 2 p.o. dokonaną przez sąd pierwszej instancji oraz organ drugiej instancji, iż stroną postępowania w sprawie o wykreślenie wpisu z ewidencji szkół i placówek niepublicznych może być wyłącznie podmiot wpisany jako prowadzący szkołę lub placówkę niepubliczną. Decyzją o wykreśleniu wpisu z ewidencji rozstrzyga się kwestię likwidacji szkoły lub placówki, a zatem ingeruje się w interesy prawne osób wskazanych w ewidencji jako podmioty prowadzące te instytucje. Słusznie zatem przyjęto, iż poza podmiotami wskazanymi w ewidencji nikt inny nie może posiadać interesu prawnego w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. Oznacza to również, iż z chwilą złożenia wniosku inicjującego postępowanie w przedmiocie wykreślenia wpisu w ewidencji na podstawie art. 169 ust. 1 cyt. ustawy obowiązkiem organu jest w pierwszym rzędzie wyłącznie poddanie analizie aktualnych wpisów we wskazanej wyżej ewidencji i ustalenie osoby (podmiotu) prowadzącej daną szkołę lub placówkę celem. Tylko bowiem ta osoba posiada przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie wykreślenia z ewidencji. Decyzja o likwidacji szkoły lub placówki pozostaje w zakresie autonomii woli osoby, która erygowała dany podmiot niepubliczny zajmujący się w ramach prywatyzacji zadań publicznych prowadzeniem jednostek oświatowo-wychowawczych. Ustalenie legitymacji czynnej jest zatem pierwszym obowiązkiem organu w postępowaniu w sprawie o wykreślenie wpisu w ewidencji. Stwierdzenie braku legitymacji czynnej winno skutkować wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a., a ustalenie tej okoliczności już po wszczęciu postępowania – wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania. Z tej przyczyny brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu trzeciego naruszenia prawa materialnego.
Powyższe przesądza również o zakresie postępowania dowodowego, jakie musi być przeprowadzone dla ustalenia istotnych na danym etapie okoliczności sprawy. Punktem wyjścia winno być ustalenie osoby wpisanej do rzeczonej ewidencji jako podmiot prowadzący szkołę lub placówkę. Tożsamość wnioskodawcy i osoby wpisanej do ewidencji uprawnia do podjęcia dalszych czynności wyjaśniających związanych z badaniem jednej z przesłanek materialnych wskazanych w punktach od 1 do 5 art. 169 ust. 1 p.o. Z kolei złożenie wniosku przez inną osobę niż osoba figurująca w ewidencji powoduje ograniczenie postępowania dowodowego wyłącznie do tej ewidencji, gdyż postępowanie o wykreślenie wpisu z wniosku takiej osoby nie może być prowadzone.
Na gruncie rozpoznawanej sprawy wniosek o wykreślenie z ewidencji został złożony przez A.M.. W ewidencji w chwili jego składania jako osoba prowadząca [...] w [...] figurowała E.G.. Zatem w świetle wpisu stwierdzonego zaświadczeniem organu prowadzącego ewidencję nr O-MZ-441-16/17 z 29 sierpnia 2017 r. A.M. nie posiadała interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. do wszczęcia postępowania o wykreślenie z ewidencji w oparciu o normę materialną wywiedzioną z art. 169 ust. 1 p.o. W postępowaniu tym nie podlegają badaniu inne dokumenty poza ewidencją. Jeśli zatem A.M. uważa, że jej wcześniejsze oświadczenia, w tym te związane z rozwiązaniem umowy spółki cywilnej z E.G., z jakiś powodów nie mogą wywołać skutków prawnych, to badanie ich skuteczności nie może być przedmiotem aktualnego postępowania. W związku z tym nie sposób uznać za uzasadniony zarzutu pierwszego naruszenia prawa procesowego, w którym skarżąca kasacyjnie zarzuciła sądowi pierwszej instancji błędne ustalenie okoliczności faktycznych w skutek nieuwzględnienia szeregu dowodów. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko sądu pierwszej instancji, iż w świetle powyższego konieczne było ograniczenie postępowania dowodowego do aktualnego wpisu w ewidencji osoby prowadzącej [...], zaś stwierdzenie, że A.M. nie jest wpisana jako osoba prowadząca nie pozwalało na merytoryczne rozstrzyganie w przedmiocie wykreślenia. W podobnym kierunku zmierzają także zarzuty trzeci i czwarty naruszenia prawa procesowego. Są one niezasadne ze wskazanych wyżej przyczyn. Dodatkowo ich bezzasadność wynika z przyczyny formalnej związanej z oparciem zarzutu na naruszeniu prawo polegającym na "niezastosowaniu przepisu". Ten wątek zostanie rozwinięty poniżej.
Zarzut drugi naruszenia prawa procesowego jest nieuzasadniony. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. reguluje powinność sądu administracyjnego orzekania generalnie na podstawie akt sprawy, uprawniając do przeprowadzenia określonych dowodów tylko w organicznym zakresie, i zamknięcia rozprawy w wyniku uznania wyjaśnienia sprawy do rozstrzygnięcia. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dojść mogłoby zatem wtedy, gdyby sąd wyrokując nie podjął rozstrzygnięcia na podstawie akt sprawy postępowania administracyjnego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby zostać naruszony także wtedy, gdyby sąd pierwszej instancji przykładowo oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Przypadek taki nie zachodzi również w rozpoznawanej sprawie, gdyż treść uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji wskazuje, że oparł on swoje rozstrzygnięcie o dowody znajdujące się w aktach sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (wyrok NSA z 5 października 2021 r., sygn. akt I OSK 3139/21). Jest to konsekwencją tego, iż przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie służy kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego (wyrok NSA z 24 maja 2018 r., I GSK 1025/16; wyrok NSA z 14 czerwca 2016 r., I GSK 829/14). Rozpoznawany zarzut został właśnie w tym celu podniesiony, co czyni go nieuzasadnionym.
Zarzut piąty i szósty naruszenia prawa procesowego są nieuzasadnione.
W rozpoznawanej sprawie nie znalazł zastosowania przepis art. 61a § 1 k.p.a., gdyż organ administracyjny nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, stąd też podnoszenie zarzutu naruszenia tego przepisu w związku z brakiem jego zastosowania nie znajduje żadnego usprawiedliwienia. Podzielić należy natomiast stanowisko, iż ze względu na przyjętą wykładnię przepisów prawa materialnego wszczęte postępowanie administracyjne na wniosek podmiotu, który nie może być stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., winno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Zarzuty trzeci i czwarty naruszenia prawa procesowego oraz zarzut pierwszy i drugi naruszenia prawa materialnego są nieuzasadnione. Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z 2 marca 2012r., I OSK 294/12; wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z 8 września 2017 r., I OSK 3080/15 – publik. CBOSA). Zarzut taki mógłby okazać się skuteczny jedynie wówczas, gdyby autor skargi kasacyjnej, zarzucając niezastosowanie określonego przepisu, jednocześnie wskazał przepis, który w jego przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez niego wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia.
Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.