III OSK 4460/21

III OSK 4460/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Mirosław Wincenciak /przewodniczący sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6148 Działalność badawczo-rozwojowa
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1476/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-12-10
Skarżony organ
Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 61a § 1 k.p.a.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2018 poz 1668
art. 267 ust. 2 i 3
Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1476/20 w sprawie ze skargi W.K. na postanowienie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 30 kwietnia 2020 r. nr DN.WEN.402.49.2020 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem dniu 10 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1476/20 oddalił skargę W.K. na postanowienie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 30 kwietnia 2020 r. nr DN.WEN.402.49.2020 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Wnioskiem z dnia 17 czerwca 2019 r. W.K. wystąpił o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wpisania wydawnictw monografii naukowych Polskiego Wydawnictwa Prawniczego [...] oraz Wydawnictwa Naukowego [...] w wykazie recenzowanych monografii naukowych.
W lipcu 2019 r. na stronie internetowej Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego opublikowano informację o możliwości przesyłania zgłoszeń przez wydawnictwa chcące poddać się ocenie Komisji Ewaluacji Nauki (dalej w skrócie: "KEN"). Zgłoszenia należało przesyłać w systemie Polska Bibliografia Naukowa (dalej w skrócie: "PBN") w terminie do dnia 15 września 2019 r.
W powołanym wyżej terminie W.K. przesłał w systemie PBN zgłoszenie Wydawnictwa Naukowego [...]. Po przeprowadzeniu oceny zgłoszonych wydawnictw, KEN sporządziła listę wydawnictw rekomendowanych do ujęcia w wykazie, wśród których nie znalazło się w/w wydawnictwo. Na podstawie projektu przygotowanego przez KEN, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego (dalej w skrócie: "MNiSW") sporządził i opublikował komunikatem z dnia 17 grudnia 2019 r. w Biuletynie Informacji Publicznej drugi wykaz wydawnictw monografii naukowych.
MNiSW postanowieniem z dnia 23 stycznia 2020 r., na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ujęcia na wykazie wydawnictw monografii naukowych Polskiego Wydawnictwa Prawniczego [...] oraz Wydawnictwa Naukowego [...].
W wyniku rozpoznania wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, MNiSW postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2020 r. nr DN.WEN.402.49.2020 utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że zgodnie z art. 267 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r., poz. 1668 ze zm., dalej w skrócie: "ustawa"), minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego i nauki sporządza i udostępnia w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej wykaz wydawnictw publikujących recenzowane monografie naukowe. Projekt pierwszego wykazu, zgodnie z art. 324 ust. 4 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r., poz. 1669 ze zm.), przygotował zespół doradczy powołany na podstawie art. 52 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 87 ze zm.). Sposób sporządzania wykazu został określony w rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 7 listopada 2018 r. w sprawie sporządzania wykazów wydawnictw monografii naukowych oraz czasopism naukowych i recenzowanych materiałów z konferencji międzynarodowych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 349, dalej w skrócie: "rozporządzenie"), wydanym na podstawie art. 267 ust. 2 pkt 2 ustawy. Przygotowując projekt pierwszego wykazu, zespół doradczy wykorzystywał: zestawienie zaakceptowanych przez ewaluatorów Komitetu Ewaluacji Jednostek Naukowych zgłoszeń odnoszących się do wszystkich publikacji książkowych z lat 2013-2016, zestawienie publikacji z lat 2013-2016 zaklasyfikowanych przez Bibliotekę Narodową jako książki naukowe, trzy zestawienia wydawnictw indeksowanych na zagranicznych listach wydawnictw, tj. SPI Scholarly Publishers Indicators (Hiszpania), Norwegian Register for Scientific Journals, Series and Publishers (Norwegia), Publication Forum (Finlandia) oraz dwa zestawienia wydawnictw indeksowanych w międzynarodowych bazach bibliograficzno-bibliometrycznych: Book Citation Index (część Web of Science Core Collection) i Scopus. Zespół weryfikował, czy wydawnictwa spełniają kryteria wskazane w rozporządzeniu, tj. spełniają etyczne i naukowe standardy wydawnicze przez stosowanie zasad etyki publikacyjnej oraz ustalonej procedury recenzji naukowej dla wszystkich monografii naukowych lub monografii pod redakcją naukową. Kolejnym krokiem była przeprowadzona przez zespół dodatkowa ocena ekspercka i wskazanie w jej wyniku 36 wydawnictw o światowej renomie, które spełniają warunki określone w § 2 pkt 2 rozporządzenia: publikują recenzowane monografie naukowe wnoszące istotny wkład w rozwój światowej nauki, prowadzą politykę wydawniczą przyczyniającą się do upowszechniania monografii naukowych w skali światowej, są uznawane za wiodące przez środowisko naukowe, z uwzględnieniem pozycji zajmowanej w wykazach klasyfikujących wydawnictwa, stosują jednolite standardy kwalifikowania monografii naukowych do publikacji, nieuzależnione od wniesienia opłaty za publikację monografii i wysokości tej opłaty. Dokonując oceny, Zespół sprawdzał opublikowane przez wydawnictwa opisy procedur recenzji i spełnianie zasad COPE (lub zgodnych z COPE), indeksowanie wydawnictwa w jednej z pięciu przywołanych wyżej baz, liczbę zaakceptowanych zgłoszeń ewaluacyjnych w kompleksowej ewaluacji jednostek naukowych z 2017 r., eksponowanie książek naukowych, gdy wydawnictwo nie ma ścisłego profilu naukowego (potwierdzenie prowadzenia naukowej polityki wydawniczej), sposób dystrybucji (m.in. na postawie WorldCat.org), potwierdzający upowszechnianie monografii naukowych w skali światowej, weryfikował działalność wydawnictwa w zakresie wskazującym na self-publishing i działalność ściśle drukarską (badając spełnienie warunku stosowania jednolitych standardów kwalifikowania monografii naukowych do publikacji, niezależnie od wniesienia opłaty za publikację monografii naukowej i wysokości tej opłaty). Na podstawie projektu przygotowanego przez Zespół w omówiony wyżej sposób, MNiSW sporządził i ogłosił w Biuletynie Informacji Publicznej komunikat z dnia 18 stycznia 2019 r. w sprawie wykazu wydawnictw monografii naukowych.
Drugi wykaz wydawnictw publikujących recenzowane monografie naukowe został opublikowany w załączniku do komunikatu MNiSW z dnia 17 grudnia 2019 r. Zawierał on wszystkie wydawnictwa ujęte w wykazie opublikowanym komunikatem MNiSW z dnia 18 stycznia 2019 r. oraz wydawnictwa nowe, które zgłosiły w systemie PBN, w terminie do dnia 15 września 2019 r., chęć poddania się ocenie KEN i w jej wyniku zostały rekomendowane przez KEN jako spełniające etyczne i naukowe standardy wydawnicze przez stosowanie ustalonej procedury recenzji naukowej dla wszystkich monografii naukowych lub monografii pod redakcją naukową oraz zasad etyki publikacyjnej, mających na celu przeciwdziałanie nieuczciwym praktykom publikacyjnym, w szczególności zgodnych z wytycznymi Komitetu do spraw Etyki Publikacyjnej (COPE – Committee on Publication Ethics). Informacja o możliwości przesłania w systemie PBN zgłoszenia, celem poddania się ocenie KEN, była zamieszczona na stronie podmiotowej Ministra. Należy zaznaczyć, że przesyłane przez wydawnictwa informacje służyły wyłącznie poszerzeniu wiedzy członków KEN o funkcjonujących wydawnictwach publikujących monografie naukowe. Zakres przedstawianych przez wydawnictwa informacji ustaliła KEN tak, aby na ich podstawie możliwa była ocena, czy wydawnictwo istotnie publikuje monografie naukowe, a także czy spełnia kryteria wskazane w rozporządzeniu. Informacje przedstawiane przez wydawnictwa w zgłoszeniu stanowiły cenne, ale nie wyłączne, źródło wiedzy KEN w tym zakresie. Z możliwości poddania wydawnictwa ocenie KEN skorzystał również W.K., jednak zgłoszone przez niego Wydawnictwo Naukowe [...] nie zostało rekomendowane przez KEN do ujęcia w wykazie. Polskie Wydawnictwo Prawnicze [...] nie przesłało zgłoszenia i nie podlegało ocenie KEN.
Organ zaznaczył, że sporządzając wykaz Minister nie dokonuje "rejestracji" wydawnictwa, nie prowadzi ewidencji wydawnictw wydających monografie naukowe, ani nie konkretyzuje żadnego ich uprawnienia czy obowiązku. Wykaz tworzony jest na potrzeby ewaluacji jakości działalności naukowej, w której, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 22 lutego 2019 r. w sprawie ewaluacji jakości działalności naukowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 392), uwzględnia się osiągnięcia naukowe pracowników podmiotów prowadzących działalność naukową w danej dyscyplinie, w tym właśnie monografie naukowe. Nieujęcie wydawnictwa w w/w wykazie nie oznacza jednak, że monografia wydana przez to wydawnictwo nie jest uwzględniana w ewaluacji. Przepisy przewidują bowiem możliwość przyznawania w ewaluacji za taką monografię takiej samej liczby punktów jak za monografię wydaną przez wydawnictwo ujęte na poziomie I wykazu, jeśli monografia ta zostanie zgłoszona przez podmiot prowadzący działalność naukową w dyscyplinie należącej do dziedziny nauk humanistycznych, nauk społecznych lub nauk teologicznych i uzyska pozytywny wynik oceny dokonywanej przez ekspertów KEN. Podkreślenia wymaga ponadto, że zgodnie z przywołanym wyżej przepisem ustawy, Minister sporządza wykaz, a nie dokonuje wpisu indywidualnego wydawnictwa do wykazu. Ogłaszając w formie komunikatu listę wydawnictw, wraz z przypisaną im liczbą punktów, Minister nie przeprowadza indywidualnego postępowania i nie rozstrzyga sprawy w drodze decyzji administracyjnej.
W skardze na powyższe postanowienie W.K. zarzucił:
1) naruszenie art. 61a § 1 w zw. z art. 1 k.p.a. w zw. z art. 267 ust. 3 ustawy oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia, poprzez błędne przyjęcie, że wpis do wykazu wydawnictw publikujących recenzowane monografie naukowe nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, a w konsekwencji niezasadną odmowę wszczęcia postępowania;
2) naruszenie art. 267 ust. 3 ustawy w zw. z art. 87, art. 2 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, że w polskim systemie prawnym mogą funkcjonować "wykazy" jako akty sui generis kształtujące sytuacje jednostek;
3) naruszenie § 2 ust. 1 rozporządzenia, poprzez niezasadne przyjęcie, że decyzja o wpisie na listę wydawnictw publikujących recenzowane monografie naukowe ma charakter uznaniowy, podczas gdy z treści rozporządzenia wynika, iż KEN jest zobowiązana uwzględnić na liście wszystkie wydawnictwa spełniające warunki wskazane w rozporządzeniu;
4) nieważność zaskarżonego rozstrzygnięcia na mocy art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 65 § 1 k.p.a., w przypadku uznania przez Sąd, że sporządzenie listy wydawnictw leży w kompetencji KEN, a nie MNiSW.
Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 267 ust. 3 ustawy, minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego i nauki sporządza – w sposób określony w rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 7 listopada 2018 r. w sprawie sporządzania wykazów wydawnictw monografii naukowych oraz czasopism naukowych i recenzowanych materiałów z konferencji międzynarodowych – i udostępnia w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej wykaz wydawnictw publikujących recenzowane monografie naukowe. Sporządzane przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego i nauki, na podstawie powyższego przepisu, wykazy wydawnictw i czasopism naukowych, o których mowa w art. 265 ust. 9 pkt 1 i 2 ustawy, stanowią element procedury ewaluacji (oceny) jakości działalności naukowej prowadzonej przez uczelnię akademicką, instytut PAN oraz instytut międzynarodowy, uczelnię zawodową, instytut badawczy oraz podmiot, wymieniony w art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy, posiadający siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ewaluacja obejmuje osiągnięcia wszystkich pracowników prowadzących działalność naukową w tych podmiotach (art. 265 ust. 1 i 2 ustawy). Jednym z podstawowych kryteriów tej oceny jest poziom naukowy lub artystyczny prowadzonej działalności, a miarą tego poziomu są publikacje naukowe umieszczone w wydawnictwach objętych wykazem wydawnictw sporządzonym przez ministra, na podstawie projektu przygotowanego przez KEN (art. 267 ust. 1 pkt 1 ustawy i § 4 rozporządzenia). Na podstawie wyników ewaluacji działalności naukowej podmiotów wymienionych w art. 265 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, KEN podejmuje uchwałę w sprawie proponowanych kategorii naukowych (art. 268 ust. 1 ustawy). Uchwała KEN jest zaś podstawą decyzji administracyjnej ministra o przyznaniu odpowiedniej kategorii naukowej określonej uczelni lub instytutowi (art. 269 ust. 1 ustawy). Konieczność sporządzenia wykazu wynika zatem z mocy prawa i nie ma podstawy prawnej do jej konkretyzowania w formie decyzji administracyjnej. Ogłaszając w formie komunikatu listę wydawnictw, wraz z przypisaną im liczbą punktów, Minister nie przeprowadza indywidualnego postępowania i nie rozstrzyga sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Przepisy dotyczące tworzenia wykazu nie przewidują rozpatrywania przez organ indywidualnych wniosków wydawnictw o umieszczenie w wykazie – takie postępowanie nie mogłoby więc zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, iż sporządzając wykaz Minister nie dokonuje "rejestracji" wydawnictwa, nie prowadzi ewidencji wydawnictw wydających monografie naukowe, ani nie konkretyzuje żadnego ich uprawnienia, czy obowiązku. Ujęcie na wykazie wydawców recenzowanych monografii naukowych nie jest warunkiem koniecznym do prowadzenia działalności gospodarczej na rynku wydawniczym. Wykaz tworzony jest na potrzeby ewaluacji jakości działalności naukowej, w której, zgodnie z § 8 pkt 3 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 22 lutego 2019 r. w sprawie ewaluacji jakości działalności naukowej, uwzględnia się osiągnięcia naukowe pracowników ewaluowanego podmiotu prowadzących działalność naukową w danej dyscyplinie, w tym właśnie monografie naukowe. Stosownie do treści art. 267 ust. 2 i 3 ustawy, minister sporządza i ogłasza wykazy. Nie prowadzi zatem postępowania administracyjnego, gdyż nie rozstrzyga indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Wykaz wydawnictw jest aktem (czynnością) odnoszącą się wyłącznie do relacji zachodzących pomiędzy ocenianym (podlegającym ewaluacji) podmiotem naukowym lub naukowo-dydaktycznym i ministrem do spraw nauki i szkolnictwa wyższego. Nie dotyczy natomiast w jakikolwiek sposób sytuacji prawnej wydawnictwa umieszczonego lub nieumieszczonego w wykazie. Omawiane przepisy prawne nie przyznają w konsekwencji wydawnictwu prawa domagania się umieszczenia w wykazie. Nieumieszczenie w wykazie nie pozbawia wydawnictwa, ani nie uszczupla, żadnych jego praw, a więc nie ma w ogóle wpływu na sferę prawną tego podmiotu. Wykaz nie nadaje prawnego statusu wydawnictwa renomowanego. W związku z tym nie ma podstaw do uznania, że wykaz jest aktem skierowanym do indywidualnych podmiotów – wydawnictw nim objętych. Skierowanie aktu do indywidualnego, konkretnego, podmiotu należy rozumieć jako odniesienie się w tym akcie do sfery prawnej tego podmiotu, jego praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W tym sensie wydawnictwa wymienione w wykazie nie są adresatami tego aktu. W konsekwencji należy przyjąć, że wykaz wydawnictw nie jest aktem o charakterze indywidualnym (nie zawiera jednostkowych "rozstrzygnięć" indywidualnych, odnoszących się do konkretnych wydawnictw, umieszczonych albo nieumieszczonych w tym wykazie). Nie dotyczy praw lub obowiązków tych podmiotów – wydawnictw. Nie ustala (odmawia ustalenia), nie stwierdza (odmawia stwierdzenia), ani nie potwierdza (odmawia potwierdzenia), określonych uprawnień lub obowiązków indywidualnego podmiotu przewidzianych przepisami materialnego prawa administracyjnego. Inaczej mówiąc – nie wywołuje dla określonego podmiotu żadnych skutków prawnych wynikających z przepisów prawa, a więc w sposób prawnie wiążący nie wpływa na jego sytuację prawną.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł W.K. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a") zarzucił naruszenie:
1) art. 61a § 1 i art. 61 ust. 1 w zw. z art. 1 k.p.a. w zw. z art. 267 ust. 2 i 3 ustawy oraz § 2 – § 5 rozporządzenia w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, iż wpis do wykazu wydawnictw publikujących recenzowane monografie naukowe nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, a w konsekwencji stwierdzenie, że odmowa wszczęcia postępowania była zasadna, co skutkowało oddaleniem skargi, mimo że wydane przez organ decyzje naruszają prawo i powinny były zostać uchylone przez Sąd;
2) art. 186 ust. 1 pkt 3 lit. b oraz art. 219 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy, poprzez ich nieuwzględnienie przy wykładni przytoczonych w punkcie 1 zarzutów przepisów, co doprowadziło Sąd pierwszej instancji do błędnego przekonania, iż brak wpisu wydawnictwa do wykazu nie kształtuje sytuacji prawnej wydawnictwa skarżącego, podczas gdy w istocie warunkuje on prawną możliwość wydawania monografii dających podstawę ubiegania się o stopnie naukowe;
3) art. 267 ust. 2 i 3 ustawy oraz § 2 – § 5 rozporządzenia w zw. z art. 45, art. 78 i art. 87 Konstytucji RP w zw. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów oraz przyjęcie, iż w polskim systemie prawnym mogą funkcjonować "wykazy" jako akty sui generis kształtujące sytuacje jednostek, w szczególności wpływające na faktyczną możliwość prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej na rynku wydawnictw naukowych, a wpis do takich "wykazów" nie ma charakteru decyzji administracyjnej, co efektywnie pozbawia jednostkę prawo domagania się wpisu do wykazu, nawet jeżeli spełnia ona kryteria prawne uzyskania wpisu wynikające z rozporządzenia, eliminuje jakąkolwiek kontrolę sądową treści takiego wykazu, jak również pozostaje sprzeczne z zasadą zamkniętego katalogu aktów normatywnych o charakterze powszechnie obowiązującym oraz prawem jednostki do skutecznego środka ochrony jej praw;
4) art. 78 Konstytucji RP w związku z przytoczonymi w punkcie 1 zarzutów przepisami, w takim zakresie, w jakim dokonana przez Sąd pierwszej instancji interpretacja przepisów pozbawia wydawnictwa niewpisanego na listę wydawnictw publikujących recenzowane monografie naukowe, mimo spełnienia wskazanych w rozporządzeniu wymogów dla wpisu na taką listę, możliwości domagania się wpisu na wskazaną listę oraz skutecznego środka odwoławczego, w sytuacji, w której wydawnictwo spełnia wynikające z rozporządzenia wymogi prawne do wpisu na listę, a nie zostanie na niej umieszczone;
5) art. 45 Konstytucji RP w związku z przytoczonymi w punkcie 1 zarzutów przepisami, w takim zakresie, w jakim orzeczenie pozbawia skarżącego skutecznych środków prawnych domagania się kontroli sądowej, wynikających z rozporządzenia, nałożonego na Ministra obowiązku wpisania wydawnictwa na listę po spełnieniu wynikających z rozporządzenia warunków warunkujących dopuszczalność wpisu;
6) art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w związku z przytoczonymi w punkcie 1 zarzutów przepisami, w takim zakresie, w jakim przyjęta przez Sąd pierwszej instancji wykładnia przepisów może prowadzić do tego, iż spośród dwóch wydawnictw spełniających warunki prawne wynikające z rozporządzenia, jedno zostanie wpisane na listę, zaś drugie nie – według arbitralnej, niewymagającej uzasadnienia i niepodlegającej kontroli instancyjnej i sądowej decyzji Ministra.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Dodatkowo wniósł o rozważenie zasadności skierowania, na podstawie art. 193 Konstytucji RP, pytania do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 267 ust. 2-3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce oraz § 2-5 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 7 listopada 2018 r. w sprawie sporządzania wykazów wydawnictw monografii naukowych oraz czasopism naukowych i recenzowanych materiałów z konferencji międzynarodowych – interpretowanych w ten sposób, że wpis na listę wydawnictw publikujących recenzowane monografie naukowe nie następuje w drodze decyzji administracyjnej oraz nie podlega kontroli instancyjnej i sądowej – z:
- art. 78 Konstytucji RP w takim zakresie, w jakim interpretacja taka pozbawia wydawnictwa niewpisanego na listę wydawnictw publikujących recenzowane monografie naukowe, mimo spełnienia wskazanych w rozporządzeniu wymogów dla wpisu na taką listę, możliwości domagania się wpisu i skutecznego środka odwoławczego w przypadku odmowy wpisu;
- art. 87 Konstytucji RP w takim zakresie, w jakim interpretacja taka prowadzi do tego, iż sytuację prawną i faktyczną wydawnictw naukowych, w szczególności popyt na ich usługi, kształtuje urzędowy "wykaz" niemający charakteru ani źródła prawa, ani też nie stanowiący sumy rozstrzygnięć indywidualnych, którego treść nie podlega jakiejkolwiek kontroli sądowej;
- art. 32 ust. 1 oraz art. 32 ust. 2 Konstytucji RP w takim zakresie, w jakim interpretacja taka może prowadzić do tego, iż spośród dwóch wydawnictw spełniających wymogi prawne ustalone w rozporządzeniu dla ujęcia w wykazie, jedno z nich znajdzie się wykazie, a drugie nie, co oznacza pełną arbitralność w rozstrzyganiu o prawach takich wydawnictw;
- art. 45 Konstytucji RP w takim zakresie, w jakim taka interpretacja pozbawia wydawnictwa spełniającego przesłanki wynikające z rozporządzenia możliwości domagania się kontroli sądowej prawidłowości sporządzenia wykazu wydawnictw publikujących recenzowane monografie naukowe, mimo że treść tego wykazu bezpośrednio wpływa na sytuację prawną i ekonomiczną takiego wydawnictwa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Istota sporu sprowadza się do kwestii, czy w zakresie wskazanym stanem faktycznym i prawnym przez skarżącego kasacyjnie – przepisy prawa przewidują wydanie rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. W prawie pozytywnym nie ma legalnej definicji pojęcia decyzji administracyjnej. W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak zgodnie, iż z postanowień art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. wynika, że decyzja administracyjna jest władczym przejawem woli organu administracji publicznej lub innego organu, wydanym w postępowaniu toczącym się przed tym organem w indywidualnej sprawie administracyjnej i stanowi jej rozstrzygnięcie. Ponadto decyzja administracyjna może zostać wydana tylko na podstawie przepisu prawnego zawierającego normy powszechnie obowiązujące (co w oczywisty sposób wynika z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 i art. 107 k.p.a.). Przepis art. 104 § 2 k.p.a. stanowi natomiast, iż decyzje rozstrzygają sprawy co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Stąd za decyzję administracyjną uznaje się takie oświadczenie woli organu, które wywiera skutki prawne w sferze stosunku administracyjnoprawnego (ukształtowanie, zmiana lub wygaśnięcie tego stosunku). Ponadto, do zakwalifikowania aktu do kategorii decyzji administracyjnych nie ma wpływu nazwa tego aktu. Przepisy prawa dla określenia tej samej formy prawnej (decyzji administracyjnej) posługują się różnymi określeniami, jak np. decyzja, zezwolenie, pozwolenie, orzeczenie, zgoda, koncesja, cofnięcie koncesji, zarządzenie, nakaz, przyznanie, ustalenie odszkodowania, wyłączenie, ustalenie warunków. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało wypracowane stanowisko, zgodnie z którym do uznania określonego przejawu działalności organu administracyjnego za decyzję administracyjną wystarcza, że dane rozstrzygnięcie zawiera minimum niezbędnych elementów formalnych. Jak wiadomo, normy prawa materialnego regulują treści i formę wykonywania administracji publicznej. Zatem to z przepisów prawa materialnego i ustrojowego wynika forma rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej oraz sposób konkretyzacji norm prawa materialnego. W odniesieniu do działania administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej techniki legislacyjne określenia przez prawodawcę tej formy działania administracji są bardzo zróżnicowane. Może to być na przykład stwierdzenie w normie ustawowej, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej następuje w formie decyzji administracyjnej, albo niedookreślenie formy rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, z jednoczesnym wskazaniem, że w danej kategorii spraw mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, czy wreszcie użycie określeń czasownikowych: stwierdza, nakazuje, zobowiązuje. Istnienie sprawy administracyjnej, wymagającej jej załatwienia w formie decyzji administracyjnej, wymaga dokonania rekonstrukcji normy prawnej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku podmiotu administrowanego, które to uprawnienie lub obowiązek wymagają konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej przez upoważniony prawem organ. Administrowanie w postaci decyzji administracyjnej jest jedną z form działania administracji publicznej, która podlega sądowej kontroli. Pełny katalog form działania administracji publicznej, podlegających sądowej kontroli, określają przepisy p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, jako logiczna konsekwencja stanowiska organu, że przepisy prawa nie przewidują możliwości wydania decyzji administracyjnej. Zatem dokonana przez NSA ocena zaskarżonych przepisów prawa pozytywnego, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., może być dokonana tylko z perspektywy tej sprawy.
Skarżący kasacyjnie podniósł zarzut naruszenia art. 267 ust. 2 i 3 ustawy oraz § 2 – § 5 rozporządzenia w zw. z art. 45, art. 78 i art. 87 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, że w polskim systemie prawnym mogą funkcjonować "wykazy" jako akty sui generis kształtujące sytuacje jednostek, a wpis do takich "wykazów" nie ma charakteru decyzji administracyjnej, co efektywnie pozbawia jednostkę prawa domagania się wpisu do wykazu, nawet jeżeli spełnia ona kryteria ustawowe wynikające z rozporządzenia. Przepis art. 267 ustawy określa podstawowe kryteria ewaluacji. Zgodnie z art. 267 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy, minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego i nauki ma określić, w drodze rozporządzenia, sposób sporządzania wykazów wydawnictw oraz sposób ustalania i przypisywania im liczby punktów, mając na uwadze uznaną renomę wydawnictw oraz ich podział na grupy odpowiadające ich randze. Wykazy, o których mowa w ust. 2 pkt 2, sporządza minister i udostępnia w BIP na swojej stronie podmiotowej (art. 267 ust. 3). Projekt pierwszego wykazu, zgodnie z art. 324 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, przygotował zespół doradczy powołany na podstawie art. 52 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki. Zaznaczyć trzeba, że przepisy rozporządzenia wymagają, aby zmiany w wykazie wydawnictw monografii naukowych oraz czasopism naukowych każdorazowo były przygotowane przez KEN. Przepis art. 267 ust. 3 ustawy wyznacza ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego i nauki obowiązek sporządzenia i udostępnienia w BIP generalnego wykazu wydawnictw oraz sposobu ustalania i przypisywania im liczby punktów. Zasady i tryb sporządzania wykazów wydawnictw oraz ustalania i przypisywania im liczby punktów określa rozporządzenie w sprawie sporządzania wykazów. Konieczność sporządzenia wykazu wynika zatem ex lege.
Powołane przepisy nie dają podstaw do twierdzenia, że mamy do czynienia ze sprawą administracyjną, która wymaga wydania decyzji administracyjnej. Niewątpliwie przedmiotowa regulacja należy do gałęzi prawa administracyjnego, bowiem przytoczone przepisy dotyczą wykonywania administracji publicznej w sferze nauki. Wskazana regulacja określa także podmioty administrujące – wykonujące w imieniu Państwa określone działania i czynności prawem przewidziane. Nie każdy jednak przejaw działania podmiotów administrujących może być uznany za sprawę administracyjną wymagającą wydania decyzji administracyjnej. Jak już wspomniano, jedną z cech systemowych decyzji administracyjnej jest konkretyzacja uprawnienia lub obowiązku administracyjnego – swoiste wysublimowanie z norm generalnych i abstrakcyjnych normy indywidulanej i konkretnej, która stanowi o uprawnieniu lub obowiązku podmiotu administrowanego. Z tych względów należało uznać, że sporządzenie wykazu wydawnictw przez Ministra nie stanowi konkretyzacji uprawnienia lub obowiązku podmiotu administrowanego w formie decyzji administracyjnej.
Z przedstawionych powodów zarzuty nr 1-3 skargi kasacyjnej należało uznać za nieuzasadnione.
Chybiony okazał się także zarzut naruszenia art. 78 Konstytucji RP. Istota zasady dwuinstancyjności wyraża się w obowiązku dwukrotnego rozpatrzenia oraz rozstrzygnięcia tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, wydanego w pierwszej instancji. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. W rozpoznawanej sprawie nie można mówić o naruszeniu zasady dwuinstancyjności, bowiem zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. postanowienie Ministra było kwestionowane w toku instancji administracyjnej, poprzez złożenie przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 45 Konstytucji RP. Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego wynika z przyjętej kwalifikacji, że rozpoznawana sprawa nie jest sprawą administracyjną wymagającą wydania decyzji administracyjnej. Jednakże owa okoliczność nie przesądza o tym, że kwestionowane działanie administracji publicznej nie może być uznane za inną prawną formę działania tej administracji, która podlega sądowej kontroli.
Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do stwierdzenia, że w sprawie doszło do naruszenia art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także wątpliwości co do konstytucyjności art. 267 ust. 2-3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce oraz § 2-5 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 7 listopada 2018 r. w sprawie sporządzania wykazów wydawnictw monografii naukowych oraz czasopism naukowych i recenzowanych materiałów z konferencji międzynarodowych – we wskazanym w skardze kasacyjnej zakresie. Tym samym Sąd nie przychylił się do wniosku skarżącego kasacyjnie o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji RP. Sąd nie może bowiem stawiać pytania prawnego w tym trybie dopóty, dopóki sam nie wyrobi sobie poglądu prawnego w kwestii niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją RP. W przeciwnym razie należałoby stanąć na stanowisku, że w danej sprawie sąd de facto uchyla się od dokonania autonomicznej (samodzielnej) wykładni i zastosowania prawa ad casum. Oznaczałoby to równocześnie także i to, że sąd zwraca się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym nie po to, aby przedstawić umotywowany zarzut niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją RP, ale po to, by uzyskać od Trybunału Konstytucyjnego stanowisko w kwestii prawidłowej wykładni wskazanych norm prawnych, które mają stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia sądowego, co oczywiście nie należy do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Jak już wskazano, jedynie wątpliwości Sądu, a nie strony postępowania, mogą uzasadnić przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej. W tej sprawie takie wątpliwości nie zaistniały.