III OSK 445/25

III OSK 445/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz
Symbol z opisem
6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VII SAB/Wa 144/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-11-20
Skarżony organ
Dyrektor Szkoły
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2024 r., sygn. akt VII SAB/Wa 144/24 w sprawie ze skargi A.K. na bezczynność Dyrektora [...] w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora [...] na rzecz A.K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 20 listopada 2024 r., sygn. akt VII SAB/Wa 144/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.K., stwierdził, że Dyrektor [...] dopuścił się bezczynności w wydaniu decyzji (pkt I); zobowiązał Dyrektora [...] do wydania decyzji w terminie 30 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt II); stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III); przyznał od Dyrektora [...] na rzecz A.K. sumę pieniężną w kwocie 1000 (tysiąc) złotych (pkt IV) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt V). W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
Dyrektor [...] w dniu 1 września 2023 r. zawarł umowę z A.K. o świadczenie usług edukacyjnych na rzecz M.M. (małoletniej córki strony).
W dniu 14 marca 2024 r. Dyrektor Szkoły wypowiedział z dniem 15 marca 2024 r. umowę o świadczenie usług edukacyjnych z powodu naruszenia Statutu szkoły.
Pismem z dnia 18 marca 2024 r. A.K. zwróciła się do Dyrektora Szkoły oraz organu prowadzącego - [...] z ponagleniem i prośbą o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie jej córki, podnosząc, że nie otrzymała decyzji administracyjnej o wykreśleniu córki z listy uczennic Liceum, zatem powinna ona mieć możliwość uczęszczania do Szkoły.
Pismem z dnia 25 marca 2024 r. Dyrektor Szkoły poinformował, że Szkoła nie miała obowiązku wydania decyzji administracyjnej, wystarczające było rozwiązanie umowy cywilnoprawnej.
Następnie A.K. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Szkoły.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ; § 1a oraz § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej "P.p.s.a.), uznał, że skarga jest zasadna.
Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Statutu [...] Liceum [...] skreślenie uczennicy z listy jest możliwe w przypadku poważnego naruszenia Statutu i regulaminów obowiązujących w Szkole lub popełnienia wykroczenia. Zgodnie ze stanowiskiem Szkoły uczennica naruszyła przepisy porządkowe, w tym Statut szkoły, tj. art. 22 Statutu stanowiącego, że uczennica ma obowiązek dbałości o honor i tradycje Szkoły, szanowania symboli Szkoły i współtworzenia jej dobrego imienia, godnego reprezentowania Szkoły i kulturalnego zachowania się w Szkole i poza nią, dbałości o bezpieczeństwo i zdrowie własne oraz innych osób. Szkoła szczególnie piętnuje podawanie innym uczniom bądź używanie przez uczennicę środków odurzających lub uzależniających (w tym alkoholu). W takim przypadku znajduje zastosowanie art. 28 ust. 2 pkt 2.1., 2.2. oraz 2.5. Statutu stanowiący, że uczennica może zostać skreślona z listy uczennic, jeżeli: 2.1. jej zachowanie uwłacza dobremu imieniu Szkoły, 2.2. jej pobyt w Szkole zagraża dobru, zdrowiu, moralności lub bezpieczeństwu innych, 2.5. posiada środki odurzające i uzależniające i używa ich. Skoro Statut Szkoły expressis verbis wskazuje, że w takiej sytuacji organ Szkoły wydaje decyzję administracyjną, a zgodnie z art. 28 ust. 4. uczennicy przysługuje prawo odwołania od decyzji dyrektora o skreśleniu z listy uczennic do osoby prowadzącej w ciągu 14 dni to oznacza, że w szkole niepublicznej uczniowie szkół niepublicznych związani są dwoma równoległymi stosunkami prawnymi – administracyjnoprawnym i cywilnoprawnym. Tryb zakończenia stosunku prawnego w przypadku naruszenia przepisów Statutu wymaga wydania decyzji administracyjnej i umożliwienia poszukiwania ochrony prawnej w środkach odwoławczych dla ucznia.
Dyrektor wydaje zatem akt o skreśleniu ucznia z listy uczniów szkoły, który zgodnie ze Statutem jak i orzecznictwem sądowym zapada w drodze decyzji administracyjnej. Niewątpliwie bowiem decyzja ta wydana jest w indywidualnej sprawie i odnosi się do realizacji obowiązku ustawowego, tj. obowiązku szkolnego.
Z tych też względów Sąd I instancji uznał, że organ dopuścił się bezczynności. W ocenie Sądu bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ pozostawał bierny pomimo zapisów przyjętego w placówce brzmienia Statutu, zwłaszcza art. 28. W konsekwencji statyczny charakter stwierdzonej bezczynności, jak i czas oczekiwania na działania organu dają podstawy do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 1000 zł. Zasądzając powyższą sumę WSA w Warszawie miał na uwadze funkcję dyscyplinująco – przymuszającą stosowanego środka. Konieczność wypłaty sumy pieniężnej powinna posłużyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłości oraz zdyscyplinować organ, stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną.
W dniu 16 stycznia 2025 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Dyrektor [...], zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego oraz opłaty 17 zł od pełnomocnictwa. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1. art. 58 § 1 pkt. 1) P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, podczas gdy istniały podstawy do jej odrzucenia wobec naruszenia przez Sąd art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, błędną ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie, które doprowadziły Sąd meriti do błędnej oceny charakteru decyzji o skreśleniu ucznia z listy uczniów szkoły niepublicznej i przyjęcie, że winna ona nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, podczas gdy Dyrektor Szkoły rozwiązał uprzednio stosunek cywilnoprawny pomiędzy szkołą a uczniem, a tym samym ustał obowiązek wydania decyzji administracyjnej, gdyż uprzednio uczennica przestała być uczniem szkoły wobec rozwiązania umowy cywilnoprawnej o kształcenie;
2. art. 58 § 1 pkt. 1) P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, podczas gdy istniały podstawy do jej odrzucenia wobec naruszenia przez Sąd art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, błędną ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie i poczynienie błędnych ustaleń, jakoby stan faktyczny niniejszej sprawy determinował wyłącznie administracyjnoprawny tryb zakończenia stosunku prawnego w drodze decyzji administracyjnej, podczas gdy Dyrektor Szkoły, jako przedstawiciel podmiotu niepublicznego, wypowiedział umowę cywilnoprawną, łączącą ucznia ze szkołą, natomiast ze względu na charakter tejże umowy, nie stosuje się do niej przepisów ustawy Prawo oświatowe;
3. art. 68 ust 2 ustawy Prawo oświatowe poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że Dyrektor Szkoły dopuścił się bezczynności, a to wobec konieczności skreślenia ucznia z listy uczniów wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej, podczas gdy:
a) przepis ten expressis verbis wskazuje jedynie na możliwość skreślenia ucznia z listy uczniów w drodze decyzji, na podstawie uchwały rady pedagogicznej, po zasięgnięciu opinii samorządu uczniowskiego, co wynika wprost z treści przepisu,
b) przepis ten odnosi się wyłącznie do placówek publicznych, albowiem ustawa Prawo oświatowe, w żadnym jej miejscu nie czyni odwołania, ażeby przepis ten stosować odpowiednio do placówek niepublicznych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie jako całkowicie niezasadnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.
Pismem z dnia 14 stycznia 2026 r. Stowarzyszenie na rzecz Praworządności w Szkołach "Stowarzyszenie Umarłych Statutów" jako amicus curiae zwróciło się o przyjęcie jego opinii w sprawie, że relegowanie ucznia ze szkoły niepublicznej musi każdorazowo następować w drodze decyzji administracyjnej o skreśleniu z listy uczniów, podejmowanej przez dyrektora szkoły na podstawie statutu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która nie miała miejsca w niniejszej sprawie.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Ponieważ skarga kasacyjna zawiera zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należałoby się odnieść do zarzutów określonych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., gdyż dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny, powoduje, iż możliwa jest jego subsumcja pod odpowiednią normę prawną. W sprawie jednak, mając na uwadze podniesione zarzuty, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał łącznej oceny zaskarżonego wyroku, odnosząc się do istoty postępowania kontrolowanego przez Sąd I instancji, który uznał, że skarżący kasacyjnie organ pozostaje w bezczynności w zakresie wydania decyzji administracyjnej, gdyż skreślenie ucznia z listy uczniów szkoły niepublicznej następuje w drodze decyzji administracyjnej podjętej na podstawie jej statutu.
Wskazać należy, że w orzecznictwie zarówno na tle uprzednio obowiązującej ustawy statuującej system kształcenia dzieci i młodzieży w Polsce, tj. ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.), jak i obecnie obowiązującej ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2025 r., poz. 1043 ze zm.) jednoznacznie przyjęto, że skreślenie ucznia z listy uczniów szkoły niepublicznej następuje w drodze decyzji administracyjnej podjętej na podstawie Statutu szkoły (por. wyrok SN z dnia 9 listopada 2001 r., sygn. akt III RN 149/00, wyrok NSA z dnia 15 lutego 2000 r., sygn. akt I SA 1463/99, postanowienie NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1681/19).
Powyższe stanowisko wychodzi bowiem z założenia, że przepisy regulujące oświatę w Polsce określają równe obowiązki w zakresie kształcenia dla szkół publicznych i niepublicznych. Jednocześnie, wedle treści art. 36 ust. 8 ustawy Prawo oświatowe, obowiązek szkolny spełnia się przez uczęszczanie do szkoły podstawowej publicznej albo niepublicznej. Jednocześnie art. 68 ust. 2. ustawy Prawo oświatowe wskazuje, że dyrektor szkoły lub placówki może, w drodze decyzji, skreślić ucznia z listy uczniów w przypadkach określonych w statucie szkoły lub placówki. Skreślenie następuje na podstawie uchwały rady pedagogicznej, po zasięgnięciu opinii samorządu uczniowskiego. Przepisy rozdziału 8 ustawy Prawo oświatowe nie określają wprost formy w jakiej następuje skreślenie z listy uczniów placówce niepublicznej. Niemniej jednak placówki niepubliczne są w świetle przepisów ustawy Prawo oświatowe włączone w system oświaty w Polsce. Oznacza to, że dyrektorzy tych szkół wykonują także uprawnienia administracyjnoprawne wobec nauczycieli i uczniów. Są zatem stosownie do postanowień art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. organem administracji publicznej w sytuacji, w której przepis ustawowy nakazuje wydać decyzję administracyjną (zob. J. Homplewicz, Glosa do uchwały SN z 21.07.1992 r., III CZP 84/92, s. 356–357). Nie można bowiem uznać, że w tym zakresie stosunek prawny łączący niepubliczną placówkę oświatową z uczeniem lub nauczycielem posiada jedynie charakter cywilnoprawny, a zatem w zasadzie wyłączona jest możliwość administracyjnoprawnego nadzoru nad tego typu placówką. Oznaczałoby to w istocie wyłączenie ich z polskiego systemu oświaty, co byłoby sprzeczne z art. 2 ustawy Prawo oświatowe, który określa zakres podmiotowy sytemu kształcenia dzieci i młodzieży w Polsce. Przepis ten w żaden sposób nie różnicuje podmiotów publicznych i niepublicznych.
W takiej sytuacji uznać należy, że skoro wedle art. 172 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe szkoła niepubliczna działa na podstawie statutu nadanego przez osobę prowadzącą, to statut szkoły lub placówki powinien określać: organy szkoły lub placówki oraz zakres ich zadań (art. 172 ust. 2 pkt 3); prawa i obowiązki pracowników oraz uczniów szkoły lub placówki, w tym przypadki, w których uczeń może zostać skreślony z listy uczniów szkoły lub placówki, a także tryb składania skarg w przypadku naruszenia praw uczniów (art. 172 ust. 2 pkt 5) – to w zakresie skreślenia ucznia z listy uczniów organ powinien zastosować statut szkoły. W tym zakresie właściwy jest art. 28 ust. 1 Statutu [...] Liceum [...]. Zgodnie z tym przepisem skreślenie uczennicy z listy jest możliwe, gdy dojdzie do poważnego naruszenia Statutu i regulaminów obowiązujących w placówce lub popełnienia wykroczenia.
Akt o skreśleniu ucznia z listy uczniów szkoły, zapada w drodze decyzji administracyjnej. W tym zakresie Dyrektor wykonuje kompetencje organu administracyjnego. Niewątpliwie też decyzja o skreśleniu z listy uczniów wydana jest w indywidualnej sprawie i odnosi się do realizacji obowiązku ustawowego, tj. obowiązku szkolnego, o którym mowa w art. 36 ust. 8 ustawy Prawo oświatowe. Tak więc w tym zakresie skarżący kasacyjnie organ wykonuje kompetencje dyrektora szkoły publicznej określone w art. 68 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął zgodnie z art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a.