III OSK 444/25

III OSK 444/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska
Mariusz Kotulski
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
IV SAB/Wr 169/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2024-09-05
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 1255
art. 11 ust. 2 i 7, art. 11a
Ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 6, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 16
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 września 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wr 169/24 w sprawie ze skargi Z. K. na bezczynność Starosty L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 10 stycznia 2024 r. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Starosty L. na rzecz Z. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. K. (dalej także jako: skarżący) na bezczynność Starosty L. (dalej także jako: organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 10 stycznia 2024 r., w punkcie I wyroku z dnia 5 września 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wr 169/24 stwierdził bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 10 stycznia 2024 r. w zakresie pełnej treści wybranej w konkursie oferty, w punkcie II wyroku stwierdził, że bezczynność organu, o której mowa w punkcie I wyroku nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa, w punkcie III zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 10 stycznia 2024 r. w zakresie wskazanym w punkcie I wyroku, w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami sprawy, a w punkcie IV wyroku zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem z dnia 10 stycznia 2024 r. skarżący, powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do organu o udzielenie informacji publicznej dotyczącej konkursu ofert na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie powiatu l. w 2024 roku i przesłanie zestawienia złożonych ofert w konkursie wraz z punktacją poszczególnych ofert przez komisję oraz protokołem komisji konkursowej, a także kartą oceny ofert, złożonych w tym konkursie ofert na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej w 2024 roku oraz przesłanie wybranej w konkursie treści oferty bez załączników na adres mailowy skarżącego.
W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z dnia 24 stycznia 2024 r. przesłał skarżącemu zestawienie ofert, protokół komisji konkursowej oraz ofertę, która została wybrana w tym konkursie.
W piśmie z dnia 2 lutego 2024 r. skarżący, w związku z tym, że zauważył, że w przesłanej przez organ ofercie brakuje części stron, zwrócił się do organu o wyjaśnienie i doprecyzowanie czy nie przesłano mu kompletnej oferty z uwagi na objęcie jej części tajemnicą przedsiębiorcy, o której wspomniano na ostatniej stronie oferty, czy jest to przeoczenie.
Organ odpowiedział skarżącemu w piśmie z dnia 5 lutego 2024 r. informując, że część zwycięskiej oferty (oznaczona innym kolorem) stanowiła własność intelektualną oferenta i jego autorskie rozwiązania, do których oferent zastrzegł sobie prawa. Dlatego organ przekazał skarżącemu ofertę bez części oznaczonych innym kolorem, gdyż ich udostępnienie zostało ograniczone ze względu na prywatność osoby fizycznej i tajemnicę przedsiębiorcy.
W piśmie z dnia 6 lutego 2024 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej i zarzucając mu naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez nierozpoznanie wniosku z dnia 10 stycznia 2024 r. w wymaganym prawem terminie w pełnym zakresie, wniósł o stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązanie go do rozpoznania wniosku w pełnym zakresie w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym według norm prawem przepisanych, w tym opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ bezspornie pozostaje w bezczynności, gdyż nie udostępnił żądanych informacji w pełnym zakresie, jak i nie wydał decyzji administracyjnej. Ponadto, zwrócił uwagę na to, że wiele wątpliwości nasuwa to, czy Stowarzyszenie, które nie jest wpisane do rejestru przedsiębiorców i składa ofertę na realizację zadania publicznego, do której ma zastosowanie ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, na realizację którego zadania przyznawana jest dotacja, ma status przedsiębiorcy i może domagać się objęcia tajemnicą przedsiębiorcy treści jej oferty, złożonej w takim konkursie ofert.
Zdaniem skarżącego treść oferty z konkursu dotyczącego udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej i świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego bezsprzecznie stanowi informację publiczną. Skarżący podkreślił, że zadania polegające na udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczeniu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej, są zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej realizowanymi przez powiat w porozumieniu z gminami albo samodzielnie. Jak zaznaczył skarżący, finansowanie tego typu zadań, realizowanych przez organizację pozarządową, wybieraną w otwartym konkursie ofert, odbywa się ze środków przekazywanych powiatom przez wojewodów. Skarżący wskazał, że niewątpliwie oferta oceniona jako najkorzystniejsza, o której udostępnienie wnioskował skarżący, zawiera informacje o sprawach publicznych.
Skarżący zaznaczył także, że skarga na bezczynność służy również w sytuacji udzielenia przez organ niepełnej informacji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych wskazując, że jego zdaniem nie pozostawał w bezczynności, gdyż w ustawowym terminie udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej przekazując informacje, które nie były chronione zgodnie z innym przepisem prawa. Organ wyjaśnił, że konkurs ofert na prowadzenie punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz mediacji i edukacji prawnej na terenie Powiatu L. w 2024 roku został ogłoszony uchwałą Zarządu Powiatu L. z dnia 26 października 2023 r., nr 987/2023. Organ poinformował, że do konkursu przystąpił tylko jeden oferent, a jego oferta spełniała wymogi formalne i merytoryczne. Dołączył on do swojej oferty oświadczenie o zastrzeżeniu części oferty, opisanej szczegółowo w tym oświadczeniu jako tajemnica przedsiębiorcy, zaś komisja konkursowa zarekomendowała wybór tego oferenta do realizacji zadania publicznego. Ostatecznie została z nim zawarta umowa na prowadzenie punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie powiatu l. na 2024 rok.
Organ wyjaśnił, że oferent mieści się w definicji przedsiębiorcy zawartej w art. 4 pkt 1 lit. a ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, a także w definicji przedsiębiorcy z art. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co z kolei oznacza w ocenie organu, że będzie miał do niego zastosowanie także art. 11 ust. 2 ww. ustawy.
W związku z powyższym organ uznał, że mógł pominąć informacje objęte ochroną na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w punkcie I wyroku z dnia 5 września 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wr 169/24 stwierdził bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 10 stycznia 2024 r. w zakresie pełnej treści wybranej w konkursie oferty, w punkcie II wyroku stwierdził, że bezczynność organu, o której mowa w punkcie I wyroku nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa, w punkcie III zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 10 stycznia 2024 r. w zakresie wskazanym w punkcie I wyroku, w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami sprawy, a w punkcie IV wyroku zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił na wstępie, że w sprawie nie jest sporne, że adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w myśl przepisów ustawy o dostępie informacji publicznej, jak również nie ma sporu między stronami co do tego, że żądanie wniosku z dnia 10 styczna 2024 r. odnosi się do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kwestie sporne w sprawie koncentrują się bowiem wokół oceny, czy organ właściwie zastosował przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępniając stronie jedynie część żądanej informacji publicznej. W następstwie złożonego wniosku strona otrzymała od organu - zestawienia złożonych ofert w konkursie wraz z punktacją, protokół komisji konkursowej, kartę oceny ofert złożonych w konkursie ofert na wykonanie zadania opisanego we wniosku oraz której to kwestii dotyczy prowadzony spór, niepełną treść wybranej w konkursie oferty (zgodnie z wyjaśnieniami organu do konkursu zgłosił się tylko jeden oferent). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyjaśnił, że zarzut częściowego jedynie udostępnienia stronie informacji publicznej skarżący odnosi zatem do sytuacji doręczenia mu niepełnej treści wybranej w konkursie oferty, na co wskazywać miał brak wszystkich stron oferty.
Sąd I instancji wskazał, że organ nie kwestionuje tego, że udostępniona stronie treść wybranej w konkursie oferty nie zawierała wszystkich stron. Częściowe udostępnienie stronie informacji publicznej organ uzasadniał tym, że "część zwycięskiej oferty (oznaczona innym kolorem) stanowiła własność intelektualną oferenta i jego autorskie rozwiązania, do których oferent zastrzegł sobie prawa. Dlatego organ przekazał ofertę bez części oznaczonych innym kolorem, gdyż ich udostępnienie zostało ograniczone ze względu na prywatność osoby fizycznej i tajemnice przedsiębiorcy".
Na tle zarysowanych okoliczności faktycznych sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podzielił stanowisko skarżącego w zakresie zarzucanej organowi bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 10 stycznia 2024 r. na skutek jedynie częściowego rozpoznania tegoż wniosku.
Sąd I instancji wyjaśnił, że adresat wniosku będąc w posiadaniu żądanej przez wnioskodawcę informacji publicznej obowiązany jest udostępnić ją zainteresowanemu w terminie 14 dni, co wynika z treści art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Podstawą do zastosowania przez organ trybu administracyjnego na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej (gdzie co do zasady nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego poza wyjątkami dotyczącymi przypadków, w których ustawodawca nakłada obowiązek wydania decyzji) jest m.in. przesłanka z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podkreślił, że prawidłową formą odmowy udostępnienia informacji publicznej z powołaniem na tajemnice prawnie chronione z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest decyzja administracyjna o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z zastrzeżeniem wyłączenia, o jakim mowa w art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej).
Jak zauważył Sąd I instancji, organ do dnia złożenia skargi, powołując się na tajemnicę odpowiadającą tajemnicy przedsiębiorcy z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie wydał w tym zakresie decyzji o częściowej odmowie udostępnienia informacji publicznej. Z akt sprawy nie wynika jednocześnie, by taka decyzja została przez organ wydana na dzień wyrokowania w sprawie. Tymczasem, jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, przepis art 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przewiduje, określoną jako decyzja, formę zakończenia postępowania i taką formę zakończenia postępowania powinien zastosować organ, by skutecznie, tj. zgodnie z przepisami prawa, odmówić stronie udostępnia wnioskowanej informacji publicznej w części.
W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 10 stycznia 2024 r. w zakresie, w jakim nie udostępnił stronie pełnej treści wybranej w konkursie oferty. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał jednak jednocześnie, że z okoliczności sprawy nie wynika, aby organ unikał odpowiedzi na wniosek strony, lecz stwierdzona bezczynność organu stanowiła zdaniem Sądu I instancji konsekwencję błędnej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a co za tym idzie, mylnego wniosku, że odmowa udostępnienia informacji publicznej może nastąpić w formie zwykłego pisma informacyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, organ, jeżeli podtrzyma swoje stanowisko o odmowie udostępnienia pełnej treści wybranej w konkursie oferty z uwagi na okoliczności (przesłanki) opisane w skierowanej do strony wiadomości elektronicznej z dnia 5 lutego 2024 r. oraz rozwinięte w odpowiedzi na skargę (o zasadności tego stanowiska Sąd na tym etapie sprawy nie przesądza) zobowiązany jest wydać decyzję administracyjną, która powinna odpowiadać wymogom z art. 107 § 1 pkt 6 Kodeksu postępowania administracyjnego i zawierać wyczerpujące uzasadnienie stanowiska przyjętego przez organ.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ i zaskarżając ten wyrok w całości oraz oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi skarżącego z dnia 6 lutego 2024 r., a także o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania przed sądami administracyjnymi wraz z kosztami zastępstwa według norm przepisanych za obie instancje i zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. art. 1 ust. 1, art. 6, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że oferta złożona przez uczestnika otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej jest w całości informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i w związku z tym skarżącego kasacyjnie obciążał obowiązek wydania decyzji odmownej w trybie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej;
2. art. 11 ust. 2 i ust. 7 oraz art. 11a ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej, poprzez ustalenie, że oferta złożona przez oferenta w otwartym konkursie ofert na realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej nie może podlegać ochronie jako tajemnica przedsiębiorcy, zwłaszcza w części proponującej sposoby i metody prowadzenia przez oferenta poradnictwa obywatelskiego i edukacji prawnej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie podniósł, że jego zdaniem wybrana w otwartym konkursie oferta organizacji pożytku publicznego na prowadzenie punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie stanowi wytworu i nie jest skutkiem działań organu publicznego, lecz jest dziełem oferenta organizacji pożytku publicznego. W ocenie organu skarżącego kasacyjnie dotyczy to w szczególności tej części oferty, przy realizacji której oferent powinien wykazać się własną inwencją, zaproponować swoje sposoby prowadzenia umiejętnie, ciekawie i skutecznie poradnictwa obywatelskiego i edukacji prawnej. W tej części bowiem zdaniem organu skarżącego kasacyjnie oferent musiał wykazać się wkładem intelektualnym, który może podlegać ochronie w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów jako tajemnica przedsiębiorstwa.
Jednocześnie organ skarżący kasacyjnie zaznaczył, że nie wydał w tym zakresie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż objęta wnioskiem oferta nie stanowi informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, zasądzenie od organu skarżącego kasacyjnie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także wniósł o przeprowadzenie dowodu z umowy z dnia 7 grudnia 2023 r., zawartej pomiędzy organem skarżącym kasacyjnie, a wybraną w konkursie organizacją pozarządową, na okoliczność postanowień ww. umowy, związanych z inkorporacją wybranej w konkursie oferty do treści umowy oraz wiążącego charakteru złożonej oferty w postępowaniu konkursowym. Jednocześnie skarżący wskazał, że jego zdaniem przeprowadzenie tego dowodu nie spowoduje przedłużenia postępowania, a jest on niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości.
Skarżący podkreślił, że nawet jeśli przyjąć zapatrywanie organu, przyjęte na obecnym etapie postępowania, że żądana informacja, a więc treść zwycięskiej w konkursie oferty nie stanowi informacji publicznej, to organ i tak pozostaje w bezczynności, gdyż powinien poinformować w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, w innym przypadku pozostaje on w bezczynności.
Niezależnie od tego w ocenie skarżącego organ jest niekonsekwentny, gdyż z jednej strony podnosi, że treść żądanej oferty nie stanowi informacji publicznej, a z drugiej strony powołuje się na tajemnicę przedsiębiorcy, tym samym konfirmując, że treść oferty stanowi informację publiczną, której odmowę udostępnienia uzasadnia treścią art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie organ skarżący kasacyjnie złożył stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty wyłącznie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
W ramach pierwszego zarzutu naruszenia prawa materialnego organ skarżący kasacyjnie wytknął Sądowi I instancji naruszenie art. 1 ust. 1, art. 6, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., poprzez dokonanie błędnej wykładni wskazanych przepisów oraz ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że "oferta złożona przez uczestnika otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej jest w całości informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i w związku z tym skarżącego kasacyjnie obciążał obowiązek wydania decyzji odmownej w trybie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej". Zarzut ten nie mógł odnieść skutku.
W pierwszej kolejności w odniesieniu do treści omawianego zarzutu, w ramach którego organ skarżący kasacyjnie zarzuca m.in. naruszenie "art. 6", czy "art. 16" u.d.i.p. wyjaśnienia wymaga, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony.
Tymczasem organ skarżący kasacyjnie nie dostrzega, że art. 6 oraz art. 16 u.d.i.p. składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, tj. z ustępów, punktów i liter i zarzucając w skardze kasacyjnej naruszenie przywołanych powyżej przepisów u.d.i.p. nie wskazuje konkretnych jednostek redakcyjnych tych przepisów, które zdaniem autora skargi kasacyjnej zostały naruszone.
Niezależnie od tego, w związku z tym, że organ skarżący kasacyjnie na podstawie omawianego zarzutu wytyka m.in. dokonanie błędnej wykładni wskazanych w nim przepisów, podkreślenia wymaga, że podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie organ skarżący kasacyjnie nie tylko nie wykazał na czym polega w jego ocenie błędne rozumienie przywołanych przez niego przepisów u.d.i.p. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, ani też jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia, lecz w ogóle nie odnosił się do kwestii rozumienia tych przepisów przyjętego przez Sąd I instancji.
Natomiast niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, które również podnosi autor skargi kasacyjnej w ramach omawianego zarzutu, oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Nie podważono również prawidłowości wykładni prawa materialnego stosowanego w realiach niniejszej sprawy. Oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy istotne jest zweryfikowanie, czy w podniesionych zarzutach niewłaściwego zastosowania prawa materialnego organ skarżący kasacyjnie wykazał, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść omawianego zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie daje podstaw do przyjęcia wypełnienia tego obowiązku przez organ skarżący kasacyjnie, co czyni omawiany zarzut nieskutecznym.
Przede wszystkim jednak o nieskuteczności omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego, zarówno w części dotyczącej dokonania błędnej wykładni, jak i niewłaściwego zastosowania przywołanych przepisów, świadczy jego treść, która ewidentnie wskazuje, na to, że organ skarżący kasacyjnie na jego podstawie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Sądu I instancji w niewłaściwej w przekonaniu organu skarżącego kasacyjnie ocenie treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. w ocenie wniosku skarżącego jako w całości dotyczącego udostępnienia informacji publicznej. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Z tych wszystkich powodów zarzut ten okazał się nieskuteczny.
Z kolei na podstawie drugiego z zarzutów naruszenia prawa materialnego organ skarżący kasacyjnie wytyka naruszenie art. 11 ust. 2 oraz ust. 7 i art. 11a ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (Dz. U. z 2024 r., poz. 1534), którego upatruje w ustaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że oferta złożona przez oferenta w otwartym konkursie ofert na realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej nie może podlegać ochronie jako tajemnica przedsiębiorcy, zwłaszcza w części proponującej sposoby i metody prowadzenia przez oferenta poradnictwa obywatelskiego i edukacji prawnej. Zarzut ten także nie mógł odnieść skutku.
W związku z treścią powyższego zarzutu podkreślenia wymaga przede wszystkim, że został on sporządzony nieprofesjonalnie i niestarannie, a zwłaszcza nie sprecyzowano w nim podstawy kasacyjnej, o jakiej stanowi art. 174 p.p.s.a. ze wskazaniem, czy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną miało miejsce naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, czy też poprzez niewłaściwe zastosowanie. Skarga kasacyjna nie przyporządkowuje zatem zarzutu do konkretnego punktu art. 174 p.p.s.a. Należy podkreślić, że warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, na której podstawie strona skarżąca kasacyjnie opiera swoje zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny jest bowiem związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego uchybienie skargi kasacyjnej polegające na nieprzyporządkowaniu poszczególnych zarzutów do konkretnego punktu art. 174 p.p.s.a. nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega z tego powodu odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), uzasadnia jednak stwierdzenie, że w sprawie nie został spełniony konieczny wymóg profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika.
Niezależnie od powyższego, jak i od tego, że organ skarżący kasacyjnie ponownie nieprecyzyjnie przywołał przepis, którego naruszenie zarzuca Sądowi I instancji, nie dostrzegając, że art. 11a ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, omawiany zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł odnieść skutku przede wszystkim dlatego, że ponownie na jego podstawie organ skarżący kasacyjnie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Sądu I instancji w niewłaściwej w przekonaniu organu skarżącego kasacyjnie ocenie, że część z wnioskowanych informacji nie może podlegać ochronie jako objęta tajemnicą przedsiębiorcy. Jak już wskazywano niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Niezależnie jednak od tego podkreślenia wymaga przede wszystkim to, że analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wykazuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie wyraził poglądu o tym, że część z żądanych przez skarżącego informacji nie może być objęta tajemnicą przedsiębiorcy. Sąd I instancji podkreślił jedynie, zresztą prawidłowo, że właściwą formą odmowy udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnice prawnie chronione z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest decyzja administracyjna o odmowie udostępnienia informacji publicznej, nie przesądzając jednocześnie na etapie rozpoznawania skargi na bezczynność zasadności stanowiska organu w tym zakresie. W związku z tym stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie wyraził przypisywanego mu na podstawie omawianego zarzutu poglądu, a zatem nie mógł takim poglądem naruszyć jakiegokolwiek przepisu prawa, w tym i art. 11 ust. 2 i ust. 7, czy też nieprecyzyjnie przywołanego art. 11a ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej.
Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.
Natomiast w odniesieniu do wniosku dowodowego sformułowanego przez skarżącego w odpowiedzi na skargę kasacyjną należy przypomnieć, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że ze względu na konstrukcję skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie nie występują wątpliwości wymagające wyjaśnienia, oddalił ww. wniosek dowodowy.