III OSK 4434/21

III OSK 4434/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
III SA/Lu 303/20 - Wyrok WSA w Lublinie z 2020-08-25
Skarżony organ
Kurator Oświaty
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 1943
art. 2, art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 71b ust. 2a
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
Dz.U. 2008 nr 173 poz 1072
§ 6 ust. 1 pkt 2, § 6 ust. 10
Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające  działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt III SA/Lu 303/20 w sprawie ze skargi A.A. na decyzję [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia z ewidencji szkół i placówek niepublicznych I. oddala skargę kasacyjną, II. oddala wniosek o zasądzenie od A. A. na rzecz [...] Kuratora Oświaty zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt III SA/Lu 303/20 oddalił skargę A. A. prowadzącą [...] Poradnię [...] w T. (zwaną dalej Poradnią) na decyzję [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] maja 2017 r. nr[...] uchylającą w części dotyczącej daty wykreślenia z ewidencji szkół i placówek niepublicznych wskazany podmiot, a w pozostałym zakresie utrzymującą w mocy decyzję Starosty T. z dnia [...] lutego 2017 r. o wykreśleniu z dniem [...] lutego 2017 r. ww. Poradni z prowadzonej przez Powiat T. ewidencji niepublicznych szkół i placówek oświatowych w związku ze stwierdzeniem w trybie nadzoru pedagogicznego, że działalność Poradni jest sprzeczna z przepisami ustawy o systemie oświaty.
W motywach orzeczenia Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że ponownie rozpoznając niniejszą sprawę był związany zaleceniami Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w wyroku z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 1904/18, którym uchylono wyrok Sądu pierwszej instancji z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 764/17 i przekazano mu sprawę do ponownego rozpoznania.
Podniesiono, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego co oznacza, że jest zgodna z prawem.
Za nietrafny Sąd pierwszej instancji uznał zarzut skarżącej dotyczący naruszenia przepisów art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943) zwanej dalej u.s.o. Z poczynionych ustaleń jasno i w sposób nie budzący wątpliwości wynika bowiem, że w czasie kontroli przeprowadzonych w dniach 3 lutego 2016 r. oraz 3 i 5 października 2016 r. zasadnie uznano działania Poradni za sprzeczne z przepisami prawa. Naruszenia dotyczyły w szczególności:
1) bezpodstawnego wydawania bardzo dużej liczby opinii o potrzebie wczesnego wspomagania bez przeprowadzania lub oceny badań medycznych dzieci i w stosunku do dzieci nie wykazujących jakichkolwiek cech niepełnosprawności, pomimo zgłoszenia w tym zakresie przez [...] Kuratora Oświaty poważnych zastrzeżeń już podczas kontroli z dnia [...] lutego 2016 r.;
2) nierealizowania terapii wczesnego wspomagania z udziałem rodziców dzieci (wniosek nr 3 protokołu kontroli z dnia 3 i 5 października 2016 r.), pomimo takiego zalecenia [...] Kuratora Oświaty (zalecenie nr 7 z terminem realizacji do 29 lutego 2016 r.), ujętego w protokole kontroli doraźnej z dnia 3 lutego 2016 r.;
3) niedostosowania terapii prowadzonych z dziećmi do ich indywidualnych potrzeb, prowadzenia terapii w sposób niezgodnych z programami wczesnego wspomagania, niespójności samych programów; podczas kontroli stwierdzono, że zajęcia prowadzone z dziećmi, np. z udziałem psychologa, są praktycznie takie same, niezależnie od rozpoznania, które zostało dziecku postawione, wiele jest działań nieadekwatnych do zdiagnozowanych potrzeb dzieci (wniosek nr 4 protokołu kontroli z dnia 3 i 5 października 2016 r.); zalecenia w tym zakresie (zalecenie nr 2 z terminem realizacji do 29 lutego 2016 r.) ujęto w protokole kontroli z dnia 3 lutego 2016 r., a w protokole kontroli z dnia 3 i 5 października 2016 r. ponownie stwierdzono tożsame nieprawidłowości, co oznacza niewykonanie przez Poradnię wcześniejszych zaleceń;
4) formę prowadzenia zajęć wczesnego wspomagania, która była wysoce nieefektywna i niedostosowana do potrzeb i możliwości psychofizycznych dzieci; podsumowując nieprawidłowości stwierdzone w tym zakresie podczas kontroli z dnia 3 i 5 października 2016 r. organ wyraźnie stwierdził (wniosek nr 5 protokołu kontroli z dnia 3 i 5 października 2016 r.), że zajęcia wczesnego wspomagania rozwoju nie są prowadzone przez Poradnię systematycznie i rytmicznie oraz są dostosowane nie do potrzeb i możliwości dzieci, ale do potrzeb i możliwości osób, które te zajęcia realizują; oznacza to niewykonanie przez kontrolowaną placówkę zaleceń (zalecenie nr 6 protokołu kontroli z dnia 3 lutego 2016 r. z terminem realizacji do dnia 29 lutego 2016 r.), gdzie polecono dostosowanie czasu prowadzenia terapii do możliwości psychofizycznych dzieci;
5) braku odpowiedniej współpracy z rodzicami dzieci objętych wczesnym wspomaganiem, brak ich udziału w terapii, posiedzeniach zespołów opiniujących, brak uzgodnień miejsca prowadzenia terapii z rodzicami dziecka pomimo zaleceń w tym zakresie sformułowanych w protokole kontroli z dnia 2 lutego 2016 r. (zalecenie nr 4 oraz nr 5 z terminem realizacji do dnia 29 lutego 2016 r.; jako jaskrawy przykład braku odpowiedniej współpracy z rodzicami dzieci ujawniono fakt, że nie byli oni informowani, że ich dzieci zostały uznane przez poradnię za niepełnosprawne (wniosek nr 6 protokołu kontroli z dnia 3 i 5 października 2016 r.);
6) niewłaściwego składu zespołów wczesnego wspomagania rozwoju dzieci, co zostało ujęte w zaleceniu nr 1 protokołu kontroli z dnia 3 lutego 2016 r., a następnie zaleceniu nr 3 protokołu kontroli z dnia 3 i 5 października 2016 r., co jednoznacznie świadczyło o niewykonaniu pierwotnych zaleceń w tym zakresie.
Konsekwencją stwierdzonych nieprawidłowości oraz niezastosowania się skarżącej do poleceń organu sprawującego nadzór pedagogiczny było uzasadnione wykreślenie Poradni z ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Powiat T.
Odnosząc się do podniesionych przez stronę w piśmie z dnia 25 października 2016 r. zarzutów Sąd stwierdził, że nie stanowiły w istocie zastrzeżeń do protokołów kontroli, bowiem skarżąca podpisując protokoły kontroli zgodziła się z ich treścią bez uwag. Z przedmiotowego pisma jasno przy tym wynika, że zdaniem skarżącej zalecenia pokontrolne zostały wykonane.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie:
1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:
a) art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 2 u.s.o. poprzez przyjęcie, że działalność Poradni jest sprzeczna z przepisami ustawy przy braku jakichkolwiek podstaw do przyjęcia takiego ustalenia, a w szczególności do zgodności z przepisami wydawanych przez Poradnię opinii co do zakwalifikowania dziecka do wczesnego wspomagania rozwoju oraz co do samego sposobu organizowania zajęć wczesnego wspomagania rozwoju dzieci;
b) art. 71b ust. 6 u.s.o. w związku z § 6 ust. 10 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 173, poz. 1072) zwanego dalej r.w.o.p.p. poprzez błędną interpretację polegającą na nałożeniu na skarżącą obowiązku niewynikającego z przepisu prawa w postaci pisemnego zawiadomienia rodzica dziecka, tj. wnioskodawcy o terminie posiedzenia zespołu wczesnego wspomagania rozwoju, pomimo braku takiego wymogu w ww. rozporządzeniu, a jednoczesnym przyjęciu, iż Poradnia poprzez telefoniczne zawiadamianie rodziny działa niezgodnie z prawem co skutkowało wydaniem bez podstawy prawnej nieadekwatnego do okoliczności sprawy zalecenia pokontrolnego dla Poradni w postaci pisemnego zawiadamiania rodziny dziecka o terminie posiedzenia zespołu i możliwości wzięcia w nim udziału oraz przedstawienia stanowiska, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia przez organ zaistnienia uchybień i wydaniem błędnych zaleceń pokontrolnych i uznania przez Kuratora, iż działalność Poradni jest sprzeczna z przepisami prawa;
c) art. 71b ust. 7 pkt 1 u.s.o. w związku z § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 października 2013 r. w sprawie organizowania wczesnego wspomagania i rozwoju dzieci (Dz. U. z 2013 r. poz. 1257) dalej zwanego r.w.w.r. poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż zajęcia w ramach wczesnego wspomagania rozwoju dziecka powinny być prowadzone przez specjalistów zawsze i wyłącznie z dzieckiem i jego rodziną, a zajęć nie można prowadzić w izolacji z samym dzieckiem, podczas gdy taki wymóg nie znajduje w obowiązujących przepisach prawa co doprowadziło do nałożenia na skarżącą zalecenia przeprowadzania wszystkich zajęć w ramach wczesnego wspomagania rozwoju dziecka z łącznym udziałem dziecka i jego rodziny, a to wprost doprowadziło do uznania przez Kuratora, iż działanie Poradni jest sprzeczne z przepisami prawa;
d) 71b ust. 7 pkt 1 u.s.o. w związku z § 4 ust. 1 r.w.w.r. poprzez niepolegające na przepisach prawa przyjęcie, iż zajęcia z dziećmi zakwalifikowanymi do programu wczesnego wspomagania rozwoju powinny być prowadzone przez szkołę lub placówkę publiczną - nauczycieli i specjalistów tam zatrudnionych i dla efektywności winny trwać 30 minut lub mniej, podczas gdy taki wymóg nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa, co doprowadziło do nałożenia na skarżącą zalecenia przeprowadzania zajęć z uwzględnieniem uwag [...] Kuratora Oświaty, tym samym Kurator doszedł do przekonania, iż działanie Poradni jest sprzeczne z przepisami prawa;
e) 71b ust. 7 pkt 1 u.s.o. w związku z § 4 ust. 1 r.w.w.r. poprzez przyjęcie, iż zespoły do wczesnego wspomagania dzieci były niewłaściwie obsadzone ze względu na brak kwalifikacji w postaci przygotowania do pracy z małymi dziećmi o zaburzonym rozwoju psychoruchowym niespełniający poniższych kryteriów, w szczególności oligofrenopedagog, tyflopedagog lub surdopedagog, psycholog, logopeda i inni specjaliści w zależności od potrzeb dziecka i rodziny;
2) przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) zwanej dalej P.p.s.a. polegające na nie uwzględnieniu stanu faktycznego wynikającego z całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i oparcie wyroku wyłącznie jednostronnie na twierdzeniach organów wydających zaskarżone decyzje.
W oparciu o wskazane zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania podług norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania.
W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 P.p.s.a. podważa w istocie ustalenia organów, które zostały zaakceptowane przez Sąd akcentując okoliczności, które w jego ocenie winny prowadzić do odmiennych wniosków niż poczynione w sprawie, a wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego.
Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania, a art. 133 § 1 P.p.s.a nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego.
Obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, tj. wynikającego z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 133 § 1 P.p.s.a., ponieważ orzekał na podstawie materiałów znajdujących się w aktach sprawy, w granicach tej sprawy, po zbadaniu legalności zaskarżonej decyzji i ocenie jej zgodności z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego wyprowadził trafne wnioski. Przyjętym przez organy ustaleniom stanu faktycznego i uznanym przez Sąd pierwszej instancji za prawidłowe nie można zarzucić ani wadliwości, ani też niekompletności. Ponadto Sąd pierwszej instancji orzekając w tej sprawie był związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 1904/18.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic rozpoznawania sprawy, ponieważ skarga dotyczyła decyzji [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia z ewidencji szkół i placówek niepublicznych i przedmiot tej właśnie sprawy administracyjnej został rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Z art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak jest związany granicami danej sprawy, albowiem ustawodawca wprost stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy" (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1142/15). Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2633/15; wyrok NSA z 8 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1488/17). W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie objął kontrolą żadnego aktu poza granicami tej sprawy.
Nie jest zasadnym zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na błędnej wykładni art. 71b ust. 6 u.s.o. w związku z § 6 ust. 10 r.w.o.p.p. poprzez nieuzasadnione nałożenie na skarżącą kasacyjnie obowiązku niewynikającego z przepisu prawa w postaci pisemnego zawiadomienia rodziców lub rodzica dziecka, tj. wnioskodawcy o terminie posiedzenia zespołu wczesnego wspomagania rozwoju, pomimo braku takiego wymogu w ww. rozporządzeniu, a jednoczesnym przyjęciu, iż Poradnia poprzez telefoniczne zawiadamianie rodziny działała niezgodnie z prawem.
Art. 71b ust. 6 u.s.o. zawiera jedynie upoważnienie ustawowe do wydania przez właściwego ministra rozporządzenia wykonawczego do tejże ustawy i z treści skargi kasacyjnej nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji dokonywał jakiejkolwiek wykładni tego przepisu. Natomiast stosownie do treści § 6 ust. 10 r.w.o.p.p. obowiązkiem przewodniczącego zespołu było zawiadamianie wnioskodawcy o terminie posiedzenia zespołu, aby sam wnioskodawca mógł wziąć udział w posiedzeniu zespołu i przedstawić swoje stanowisko.
Brak skutecznego zawiadamiania wnioskodawcy (np. rodzica lub opiekuna dziecka) składającego wniosek o wydanie orzeczenia albo opinii stanowi istotną wadliwość w funkcjonowaniu poradni psychologiczno-pedagogicznej.
Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji brak skutecznego zawiadamiania wnioskodawcy stosownie do treści § 6 ust. 10 r.w.o.p.p. stwierdził jako jedno z licznych uchybień w toku przeprowadzonych kontroli.
Jak wynika z protokołów kontroli (z dnia 3 lutego 2016 r. i z dnia 3 oraz dnia 5 października 2016 r.) przeprowadzonych przez Kuratorium Oświaty w [...] stwierdzono, że w posiadanej dokumentacji nie ma pisemnych zawiadomień rodziców o terminie i miejscu posiedzeń zespołów zawierających pouczenie o prawie wzięcia w nich udziału i wyrażenia swojego stanowiska. Zespoły opiniujące w okresie od 30 listopada 2015 r. do 25 marca 2016 r. w stu protokołach w rubryce dotyczącej obecności rodziców na posiedzeniu opiniującym odnotowywały nieobecność z identyczną adnotacją "matka została powiadomiona, ale była nieobecna", a w czterdziestu jeden protokołach taka adnotacja znalazła się w niewłaściwym miejscu. Wynika stąd, że w żadnym ze stu czterdziestu jeden protokołów z posiedzeń zespołów opiniujących nie uczestniczyli rodzice, chociaż z wyjaśnienia strony skarżącej kasacyjnie udzielonej w czasie kontroli wynika, że jeden raz matka dziecka wzięła udział w posiedzeniu takiego zespołu.
Oceniając tak postawiony zarzut należy wskazać, że wprawdzie rzeczywiście § 6 ust. 10 r.w.o.p.p. nie wprowadzał wymogu jedynie pisemnego zawiadamiania wnioskodawcy o terminie posiedzenia zespołu z pouczeniem o prawie wzięcia w nim udziału oraz przedstawieniu swojego stanowiska, to jednak nie oznacza, że ten wymóg można było pominąć. Już sama treść jednolitych adnotacji zawarta we wszystkich protokołach ("matka została powiadomiona, ale była nieobecna") wskazuje na iluzoryczność tych zawiadomień. Przede wszystkim powiadamiany powinien być wnioskodawca, a takim mogli być oboje rodzice (matka i ojciec dziecka) lub opiekunowie prawni. O takich czynnościach jak wnioskowanie o wydanie orzeczenia bądź opinii o dziecku przez zespoły działające w poradniach psychologiczno-pedagogicznych powinni decydować oboje rodzice mający pełnię praw rodzicielskich. Obowiązek wskazania rodziców dziecka (lub prawnych opiekunów) wynika z § 6 ust. 1 pkt 2 r.w.o.p.p. Nie można pominąć i takiej sytuacji, w której wnioskodawcą był np. tylko ojciec dziecka wobec braku matki dziecka lub praw rodzicielskich matki.
Tym samym przyjęcie w każdym przypadku, że jedyną osobą zawiadamianą była matka dziecka nie wskazuje na rzeczywisty charakter tych zawiadomień. Ponadto jeżeli nawet zawiadomienia w każdym przypadku były kierowane jedynie do matki dziecka i dokonywane były telefoniczne, to tym bardziej należało wykazać stosownym dowodem fakt powiadomienia telefonicznego oraz treść rozmowy przeprowadzonej z wnioskodawczynią. Należało to uczynić chociażby poprzez sporządzenie adnotacji zawierającej pełną treść rozmowy lub w inny sposób wykazać.
Tym samym brak wykazania spełnienia wymogu wynikającego z § 6 ust. 10 r.w.o.p.p. stanowił jedną z przyczyn wydania w sprawie zaskarżonych decyzji i trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że naruszenie tego obowiązku zostało zasadnie uznane za jedną z wielu przesłanek uzasadniających wydanie decyzji o wykreśleniu z ewidencji szkół i placówek niepublicznych[...] Poradni [...] w T.
Wprawdzie w na stronie 12 odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 3 marca 2017 r. strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że po kontroli z października 2016 r. wprowadzony został system pisemnego zawiadamiania (listem poleconym) rodziców o posiedzeniu zespołu opiniującego, tym niemniej od tego czasu (tj. października 2016 r.) nie odbyło się żadne posiedzenie zespołu opiniującego, a więc system pisemnego powiadamiania nie został zastosowany.
Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 71b ust. 7 pkt 1 u.s.o. w związku z § 4 ust. 1 r.w.w.r. poprzez błędne przyjęcie, że zespoły do wczesnego wspomagania dzieci były niewłaściwie obsadzane ze względu na brak kwalifikacji w postaci przygotowania do pracy z małymi dziećmi o zaburzonym rozwoju psychoruchowym niespełniający poniższych kryteriów, w szczególności oligofrenopedagog, tyflopedagog lub surdopedagog, psycholog, logopeda i inni specjaliści w zależności od potrzeb dziecka i rodziny.
Zgodnie z § 4 ust. 1 r.w.w.r. zajęcia w ramach wczesnego wspomagania organizuje się w wymiarze od 4 do 8 godzin w miesiącu, w zależności od możliwości psychofizycznych i potrzeb dziecka. Tym samym to nie § 4 ust. 1 r.w.w.r. określa skład zespołu do wczesnego wspomagania dzieci, a § 3 ust. 2 tego rozporządzenia zgodnie z którym w skład zespołu do wczesnego wspomagania dzieci obligatoryjnie wchodzą osoby posiadające przygotowanie do pracy z małymi dziećmi o zaburzonym rozwoju psychoruchowym: 1) pedagog posiadający kwalifikacje odpowiednie do rodzaju niepełnosprawności dziecka, w szczególności: oligofreno-pedagog, tyflopedagog lub surdopedagog; 2) psycholog; 3) logopeda; 4) inni specjaliści - w zależności od potrzeb dziecka i jego rodziny.
Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej i nie może zmodyfikować zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 4 ust. 1 r.w.w.r. uznając, że w istocie strona skarżąca kwestionuje naruszenie § 3 ust. 2 tego rozporządzenia. Nawet w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie pojawia się argumentacja odwołująca się do naruszenia § 3 ust. 2 r.w.w.r.
Tym samym zarzut naruszenia prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji poprzez błędne przyjęcie, że zgodnie z § 4 ust. 1 r.w.w.r. zespoły do wczesnego wspomagania dzieci były w Poradni niewłaściwie obsadzane ze względu na brak kwalifikacji w postaci przygotowania do pracy z małymi dziećmi o zaburzonym rozwoju psychoruchowym jest niezasadny z tego powodu, że powołany § 4 ust. 1 rozporządzenia nie określa składów takich zespołów.
Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 71b ust. 7 pkt 1 u.s.o. w związku z § 4 ust. 1 r.w.w.r. poprzez niepolegające na przepisach prawa przyjęcie, że zajęcia z dziećmi zakwalifikowanymi do programu wczesnego wspomagania rozwoju powinny być prowadzone przez szkołę lub placówkę publiczną - nauczycieli i specjalistów tam zatrudnionych i dla efektywności winny trwać 30 minut lub mniej, mimo że taki wymóg nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa.
Ustosunkowując się do tego zarzutu należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w tej sprawie organ nadzoru pedagogicznego nałożył obowiązek prowadzenia zajęć z dziećmi zakwalifikowanymi do programu wczesnego wspomagania rozwoju przez 30 lub mniej minut. Nic takiego nie wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Z uzasadnienia zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] maja 2017 r. wynika, że w przypadku dzieci zakwalifikowanymi do programu wczesnego wspomagania rozwoju czas trwania zajęć powinien uwzględniać ich możliwości psychofizyczne i komunikacyjne oraz tempo rozwoju psychofizycznego, a stosownie do § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 17 marca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli zajęcia edukacyjne i rewalidacyjne powinny wynosić z dziećmi w wieku 3-4 lat około 15 minut, a z dziećmi w wieku 5-6 lat około 30 minut. Organ ten uznał, że skoro Poradnia kwalifikuje dzieci do wczesnego wspomagania, to komasowanie zajęć w ciągu jednego lub dwóch dni w miesiącu trwających jednorazowo przez 2-4 godziny zegarowe jest metodologicznie błędne, ponieważ tak długi czas zajęć bez przerwy jest nieprawidłowy dla dziecka nawet bez żadnych zaburzeń. W ocenie obu organów administracyjnych taka forma prowadzenia zajęć z dziećmi przez pracowników Poradni wynikała przede wszystkim z możliwości przeprowadzania przez nich zajęć, a nie realizacji potrzeb dzieci z wykrytymi niepełnosprawnościami lub zaburzeniami rozwojowymi. Wynika to także z przyjętej w Poradni objazdowej formy prowadzenia zajęć z tymi dziećmi, polegającej na komasowaniu zajęć z danym dzieckiem jeden raz lub dwa razy w ciągu miesiąca bez dostosowywania do możliwości i potrzeb dziecka.
Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie [...] Kurator Oświaty nie nałożył na skarżącą kasacyjnie konieczności przeprowadzania zajęć z dziećmi w okresach 30-minutowych lub mniejszych, ale na konieczność dostosowywania terminów zajęć i ich długości do możliwości każdego dziecka z określoną dysfunkcją (pkt 5 zaleceń zawarty w protokole kontroli z 3 i 5 października 2016 r.). Tym samym zarzut dokonania błędnej wykładni § 4 ust. 1 r.w.w.r. nie jest zasadny, a strona skarżąca kasacyjnie nie zgadzając się z zaleceniami dotyczącymi metodologii prowadzenia (czasu i częstotliwości) zajęć z dziećmi powinna w tym zakresie wnieść zastrzeżenia do protokołów kontroli. Nie wnosząc tych zastrzeżeń dotyczących w istocie zagadnień metodologicznych i merytorycznych skarżąca kasacyjnie je zaakceptowała.
Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 3 ust. 3 r.w.w.r. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że zajęcia w ramach wczesnego wspomagania rozwoju dziecka powinny być prowadzone przez specjalistów zawsze i wyłącznie z dzieckiem i jego rodziną, a zajęć tych nie można prowadzić w izolacji z samym dzieckiem, podczas gdy taki wymóg nie znajduje w obowiązujących przepisach prawa.
§ 3 ust. 3 r.w.w.r. określa zadania zespołu wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, do których w szczególności należą: 1) ustalenie, na podstawie opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, kierunków i harmonogramu działań w zakresie wczesnego wspomagania i wsparcia rodziny dziecka; 2) nawiązanie współpracy z podmiotem leczniczym lub ośrodkiem pomocy społecznej w celu zapewnienia dziecku rehabilitacji, terapii lub innych form pomocy, stosownie do jego potrzeb; 3) opracowanie i realizowanie z dzieckiem i jego rodziną indywidualnego programu wczesnego wspomagania, z uwzględnieniem działań wspomagających rodzinę dziecka w zakresie realizacji programu, koordynowania działań specjalistów prowadzących zajęcia z dzieckiem oraz oceniania postępów dziecka i 4) analizowanie skuteczności pomocy udzielanej dziecku i jego rodzinie, wprowadzanie zmian w indywidualnym programie wczesnego wspomagania, stosownie do potrzeb dziecka i jego rodziny, oraz planowanie dalszych działań w zakresie wczesnego wspomagania.
Ustosunkowując się do tego zarzutu należy stwierdzić, że takiego warunku prowadzenia zajęć w ramach wczesnego wspomagania rozwoju dziecka zawsze i wyłącznie z dzieckiem i jego rodziną nie zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji. Z zaskarżonej decyzji [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] maja 2017 r. wynika, że nie ma obowiązku każdorazowego uczestniczenia rodziców w zajęciach z dziećmi zakwalifikowanymi do wspomagania rozwoju, tym niemniej takie zajęcia powinny być prowadzone z ich udziałem, a w ustalonym stanie faktycznych tej sprawy realizowano je bez udziału rodziców. Trafnie wskazano, że w przypadku tak małych dzieci (kilkuletnich lub zaczynających obowiązek szkolny) udział rodziców w zajęciach pozwala także samym rodzicom na uczenie się sposobów pracy i postępowania z dzieckiem i nabrania niezbędnego doświadczenia, którego nie zastąpią żadne teoretyczne wykłady lub zajęcia. Taki udział rodziców stwarza ponadto bezpieczne otoczenie i niejednokrotnie zachęca same dziecko do współpracy ze specjalistą, a sami rodzice mogą stać się terapeutami swojego dziecka i kontynuować z nim pracę w przerwach między spotkaniami ze specjalistami (s. 19 uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji).
Jak wynika z decyzji organu pierwszej instancji udział rodzica w zajęciach prowadzonych w zakresie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka został przewidziany w art. 71b ust. 2a u.s.o. oraz § 4 ust. 2 r.w.w.r. zgodnie z którym zajęcia w ramach wczesnego wspomagania są prowadzone indywidualnie z dzieckiem i jego rodziną.
Ponadto nawet w § 3 ust. 3 r.w.w.r. wskazano, że obowiązkiem zespołu wczesnego wspomagania rozwoju dziecka jest, m.in. ustalenie kierunków i harmonogramu działań w zakresie wczesnego wspomagania i wsparcia rodziny dziecka, opracowanie i realizowanie z dzieckiem i jego rodziną indywidualnego programu wczesnego wspomagania oraz analizowanie skuteczności pomocy udzielanej dziecku i jego rodzinie. Powyższa treść wyraźnie akcentuje udział rodziny w zakresie wczesnego wspomagania i wsparcia dziecka, który nie tylko może, ale nawet powinien przejawiać się także udziałem w samych zajęciach prowadzonych z dzieckiem.
Nie jest zasadnym także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 2 u.s.o. polegające na przyjęciu, że działalność Poradni była sprzeczna z przepisami ustawy przy braku jakichkolwiek podstaw do przyjęcia takiego ustalenia.
Art. 2 u.s.o. definiuje system oświaty jako strukturę obejmującą, m.in. szkoły, przedszkola, w tym z oddziałami integracyjnymi, przedszkola specjalne oraz inne formy wychowania przedszkolnego, poradnie psychologiczno-pedagogiczne i inne placówki oświatowe. Przepis ten składał się z 11 odrębnych punktów, a punkt drugi dodatkowo z czterech liter. Brak precyzyjnego określenia w skardze kasacyjnej, który to punkt lub litera art. 2 u.s.g. został błędnie wyinterpretowany przez Sąd pierwszej instancji uniemożliwia kontrolę tego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny nie może uzupełniać zarzutu skargi kasacyjnej w taki sposób, żeby podlegał on rozpoznaniu.
Zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.o. wpis do ewidencji placówek oświatowych podlega wykreśleniu w przypadku stwierdzenia w trybie nadzoru pedagogicznego, że działalność placówki jest sprzeczna z przepisami ustawy lub statutem, a osoba prowadząca placówkę w wyznaczonym terminie nie zastosowała się do poleceń organu sprawującego nadzór pedagogiczny.
Jak wynika z akt sprawy, w czasie kontroli z dnia 3 lutego 2016 r. przeprowadzonej w Poradni wskazano na szereg nieprawidłowości wraz z zaleceniami i terminami ich usunięcia (pkt 9 protokołu kontroli). Także kolejna kontrola z dnia 3 i 5 października 2016 r. wykazała szereg nieprawidłowości objętych wcześniejszymi zaleceniami, które nie zostały wykonane i zawiera kolejne (w znacznej mierze identyczne jak w poprzedniej kontroli) zalecenia z terminem ich usunięcia (pkt 10 protokołu kontroli).
Trafnie w tej sprawie Sąd pierwszej instancji uznał, że wskazane przez organ nadzoru pedagogicznego naruszenia prawa nie zostały usunięte w terminie, a tym samym zaistniała podstawa do wykreślenia tej placówki z właściwego rejestru.
Naruszenia te zostały wykazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i strona skarżąca kasacyjnie skutecznie nie zakwestionowała żadnego z nich.
Mając powyższe należy stwierdzić, że skoro zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się nie nieuzasadnione, to działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił tę skargę.
Mimo oddalenia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do zasądzenia na rzecz [...] Kuratora Oświaty zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z tego powodu, że pismo zawierające wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego zostało wniesione po upływie 14 dni od daty otrzymania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 179 zd. 1 P.p.s.a. strona, która nie wniosła skargi kasacyjnej, może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie czternastu dni od doręczenia jej skargi kasacyjnej. Złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie określonym w art. 179 P.p.s.a. powoduje, że pismo to traci ten przymiot i staje się zwykłym pismem procesowym (tak NSA w wyroku z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt I FSK 1377/17).