III OSK 4429/21

III OSK 4429/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Teresa Zyglewska /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Gd 212/20 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2020-10-28
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1289
art. 4 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 212/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia 13 listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy S. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 października 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 212/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: Sąd I instancji, WSA) po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. (dalej: Prokurator) na uchwałę Rady Gminy S. z 13 listopada 2017 r., Nr [...] w sprawie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy S., stwierdził nieważność: § 5 ust. 10, § 9, § 16 ust. 1, § 17 ust. 1, 4, 5 oraz § 19 załącznika do zaskarżonej uchwały.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Rada Gminy S. (dalej: skarżąca kasacyjnie, Rada Gminy) i w skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie przepisów art. 16 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 u.c.p.g. przez przyjęcie, że organom samorządu terytorialnego w celu prawidłowej realizacji na swoim terytorium zadań własnych, także w zakresie utrzymania porządku i czystości, nie służy prawo do uszczegółowienia i dostosowania zbyt ogólnych norm ustawowych do praktycznego ich stosowania poprzez stanowienie przepisów prawa miejscowego oraz naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art.161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez przyjęcie, że nie podlega umorzeniu postępowanie, które już w chwili wniesienia skargi było bezprzedmiotowe.
Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz Rady Gminy kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W ocenie skarżącej kasacyjnie, Prokuratorowi i Sądowi I instancji umknęło uwadze, ze kwestionowana w części uchwała Rady Gminy z 13 listopada 2017 r. była wnikliwie badana pod kątem legalności oraz zgodności z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez organ administracji rządowej przed jej opublikowaniem / bez żadnych zmian/ w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Rada Gminy podkreśliła, że nie podziela przyjętej przez Sąd i instancji argumentacji skarżącego w żadnym zakresie albowiem jej zdaniem przy ustalaniu w 2017 r. regulaminu utrzymania czystości i porządku nie doszło w żadnym przypadku do przekroczenia udzielonej gminom w tym przedmiocie delegacji ustawowej. Zdaniem Rady Gminy, bez szczegółowych uregulowań kontestowanych przez Prokuratora przepisów doszłoby do ustanowienia niejasnych i wieloznacznych przepisów, które znacznie utrudniłyby ich praktyczne stosowanie, a co za tym idzie ich egzekwowanie od mieszkańców gminy i osób czasowo w niej przebywających.
Podniesiono również, ze przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. pomimo, że były od 2013 r. nowelizowane co najmniej osiem razy nadal zawierają szereg nieostrych i niejasnych przepisów, które wymagają uszczegółowienia na poziomie samorządu terytorialnego albowiem w wielu kwestiach niemożliwe byłoby ich stosowanie i egzekwowanie. Dlatego też wszystkie gminy celem podołania narzuconemu im w 2013 r. obowiązkowi odbierania i wywożenia odpadów komunalnych gromadzonych na ich terytorium zmuszone są do stałego precyzowania wielu przepisów cyt. ustawy w taki sposób, aby można było je stosować w praktyce i aby były one jasne i zrozumiałe dla adresatów wynikających z niej obowiązków.
Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że nie podziela wyrażonego przez Prokuratora i zaaprobowanego przez Sąd I instancji twierdzenia, że uporządkowanie przez organ stanowiący gminy w Regulaminie utrzymania czystości i porządku kwestii szeregu obowiązków ciążących na mieszkańcach i osobach czasowo przebywających w gminie oraz ich zdyscyplinowanie w związku z powstawaniem i gromadzeniem odpadów komunalnych i potrzebą utrzymania czystości na całym terytorium gminy stanowi naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji, art.40 ust. 1 ustawy samorządowej czy też art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku. Dopiero bowiem dzięki odważnemu uszczegółowieniu ogólnych i niejasnych przepisów art.4 ust. 2 u.c.p.g. przez Radę Gminy nastąpiła wyraźna poprawa w funkcjonowaniu systemu gospodarowania odpadami komunalnymi w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie gminie co ma niebagatelne znaczenie dla ochrony jej największego skarbu - nieskażonego jeszcze środowiska naturalnego, które przyciąga w sezonie letnim niezliczone rzesze turystów.
Następnie zauważono, że Rada Gminy nie neguje obowiązku i potrzeby poruszania się przy stanowieniu aktów prawa miejscowego w obszarze udzielanych gminom ustawowo delegacji co nie oznacza, że statuując w 2017 r. regulamin utrzymania czystości porządku na terenie gminy na podstawie upoważnienia płynącego wprost z ustawy z dnia 13 września1996 r. przekroczyła je na tyle, aby stawiać jej bardzo niesprawiedliwy zarzut naruszenia przy stanowieniu prawa miejscowego przepisów art. 7 Konstytucji RP i to w sytuacji gdy od 30 lat bez względu na zmieniające się składy personalne organów gminy stara się zawsze działać słusznie, dla dobra wspólnego członków wspólnoty samorządowej wyłącznie na podstawie i w granicach prawa.
Podniesiono przy tym, że działanie organów gminy należy oceniać nie tylko na gruncie przepisów art. 7, ale i art. 15 oraz art. 16 Konstytucji RP, które wszystkim gminom w ramach zdecentralizowanego demokratycznego państwa prawnego zapewniają sprawowanie władzy publicznej na ich terytorium oraz zdolność wykonywania powierzonych im ustawowo zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, tym bardziej gdy to ich budżety muszą dźwigać stale rosnące, nieznajdujące pokrycia w opłatach, koszty funkcjonowania gminnych systemów gospodarowania odpadami komunalnymi.
Skarżąca kasacyjnie wskazała również, że zaskarżona uchwała Rady Gminy nie funkcjonuje w obrocie prawnym już od 2 lat, gdyż została uchylona w całości inną uchwałą w tym przedmiocie w 2018 r. Na podstawie zaskarżonych przepisów w/w uchwały nie została wydana żadna decyzja administracyjna, nigdy nie toczyło się i nie toczy żadne postępowanie administracyjne, które mogłoby doprowadzić do wydania decyzji w sprawie indywidualnej. Dlatego też, zdaniem Rady Gminy, prowadzenie postępowania sądowego w tej sprawie było od samego początku bezprzedmiotowe i powinno być na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzone przez Sąd I instancji na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Ze względu na wymogi konstrukcyjne, sporządzenie skargi kasacyjnej zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a.
Art. 176 p.p.s.a. określa wymogi, jakie winna spełnić skarga kasacyjna, a jej konstrukcja, co do zasady, wyznacza zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej, o czym stanowi powołany wyżej art. 183 § 1 p.p.s.a. oznacza, że poza przypadkami nieważności Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami tego środka zaskarżenia, pozostając władnym poddawać badaniu tylko te zarzuty, które zostały wyraźnie skonkretyzowane w jego treści. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1688/07 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprawdzie nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, ani prawa samodzielnie poszukiwać wzorca kontroli kasacyjnej, czy też domniemywać intencji strony, tudzież konkretyzować zarzuty kasacyjnej sformułowane przez stronę postępowania, w tym domyślać się i uzupełniać przedstawioną w rozpoznawanym środku prawnym argumentację. Dlatego też do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji, a w przypadku kiedy przepis składa się z wielu jednostek redakcyjnych wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej, której naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada powyższym wymogom, autor skargi kasacyjnej nie dostrzega bowiem, że przepis art. art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2017 r., poz. 1289; dalej: u.c.p.g.) podzielony jest na pomniejsze jednostki redakcyjne, dotyczące odrębnych kwestii. Ponownego podkreślenia wymaga, że zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie określonych przepisów prawa, skarżący kasacyjnie winien wskazać konkretne przepisy, których naruszenia - jego zdaniem - dopuścił się Sąd I instancji, przez co należało rozumieć precyzyjne określenie przepisów zgodnie z systematyzacją przyjętą w aktach prawa. W przypadku więc, gdy artykuł dzielił się na dalsze jeszcze jednostki redakcyjne, w postaci np.: ustępu, paragrafu, punktu (itd.) obowiązkiem sporządzającego skargę kasacyjną jest dokładne wskazanie przepisu, objętego zarzutem i określenie aktu prawnego, w którym się on znajdował, poprzez przytoczenie nazwy tego aktu, daty i miejsca publikacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem sam skargi kasacyjnej ani poprawiać, ani orzekać na zasadzie domyślania się (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 października 2023 r., sygn. akt III OSK 2757/21). Skonstruowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie zawiera wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, która zdaniem autora skargi kasacyjnej została naruszona.
Niezależnie jednak od wskazanego uchybienia formalnego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja stanowi w istocie polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji, ale nie podważa skutecznie tego stanowiska, co przesądza o bezzasadności skargi kasacyjnej.
Rację ma bowiem Sąd I instancji, że Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę w zakresie § 5 ust. 10, § 9, § 16 ust. 1, § 17 ust. 1, 4, 5 oraz § 19 załącznika do uchwały, wykroczył poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.c.p.g. rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, regulamin jest aktem prawa miejscowego.
W omawianym przypadku zakres spraw przekazanych do uregulowania w gminnym regulaminie utrzymania czystości i porządku oraz wytyczne dotyczące treści tego aktu prawa miejscowego wyznacza art. 4 ust. 2 u.c.p.g.
Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:
1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,
b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
4) (uchylony);
5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.
Należy podkreślić, że wyliczenie zawarte w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i, jako że stanowi element normy kompetencyjnej, powinno być interpretowane ściśle. Przepis art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie daje prawa radzie gminy, ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.
Upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest "szczegółowym" upoważnieniem do wydania aktu prawa miejscowego wykonawczego do ustawy, przy czym jednocześnie trzeba podkreślić, że z woli ustawodawcy wartościami, które regulamin ma chronić w świetle powszechnie obowiązującego prawa jest czystość i porządek. Oznacza to, że należy odpowiednio rozumieć charakter wykonawczy omawianego regulaminu, który zasadniczo sprowadza się do wykonania postanowień ustawy w granicach upoważnienia ustawowego. Jednak, jeżeli ustawa zawierająca upoważnienie reguluje przedmiot (sferę stosunków społecznych) właściwy także normom/przedmiotom regulacji innych ustaw, to w konsekwencji ten wykonawczy charakter regulaminu ma się odpowiednio także i do przedmiotu regulacji tych innych ustaw, oczywiście przy zasadniczym założeniu mieszczenia się regulowanej materii w granicach omawianego upoważnienia ustawowego, jak i chronionych celów i wartości, którymi są czystość i porządek. Celem i zadaniem regulaminu jest uszczegółowienie zasad mieszczących się w ramach upoważnienia ustawowego. A zatem chodzi o instrumentalne uszczegółowienie zasad ustawowych, tak, aby prawodawcze wykonanie zasad będących wyrazem uszczegółowienia wskazanych/wyrażonych w regulaminie dało merytoryczny, materialny efekt realizacji "wykonywanej" zasady ustawowej (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2866/15).
Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, uchwalany na podstawie art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g., musi formułować jedynie takie postanowienia, które mieszczą się w granicach delegacji ustawowej i nie mogą wykraczać poza treść art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika bowiem, że ustawodawca zawarł w nim wyczerpujące wyliczenie kwestii, które winny być unormowane w regulaminie. Określony w tym przepisie katalog spraw przekazanych do uregulowania gminie musi być traktowany ściśle, co wynika z obowiązującego w prawie administracyjnym zakazu domniemania kompetencji i zakazu dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 22 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 338/24).
Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie Sąd I instancji uznał, że normy § 5 ust. 10, § 9, § 16 ust. 1, § 17 ust. 1, 4, 5 oraz § 19 załącznika do zaskarżonej uchwały wykraczają poza materię ustawową upoważniającą do wydania aktu prawa miejscowego.
Po pierwsze, obowiązku określonego w § 5 ust. 10 załącznika do regulaminu nie sposób wyprowadzić z kompetencji gminy do uregulowania zasad w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g.). Określony więc w § 5 ust. 10 załącznika do regulaminu, obowiązek zarejestrowania w gminie kompostownika i podpisania zobowiązania, że właściciel będzie wykorzystywał uzyskany materiał dla własnych potrzeb wykracza poza wskazaną delegację ustawową, bowiem prowadzi do uregulowania zagadnień, do których upoważnienia wynikającego z przepisów ustawy gmina nie posiada.
Rację ma również Sąd I instancji, że brak jest podstaw do nałożenia na jednostki posiadające place zabaw obowiązku corocznej wymiany piasku w piaskownicach zlokalizowanych na terenach publicznie dostępnych, gdyż nie wynika to z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., jak również z art. 5 ust. 1 u.c.p.g. Wobec tego za ustanowioną z przekroczeniem delegacji ustawowej należało uznać regulację zawartą w § 9 załącznika nr 1 regulaminu.
Rada gminy wykroczyła również poza swoje kompetencje oraz poza delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nakładając w § 16 ust. 1 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały na właścicieli nieruchomości obowiązek podejmowania działań zmierzających do zmniejszenia ilości wytwarzanych odpadów poprzez wskazanie otwartego katalogu pożądanych zachowań, takich jak m.in. używanie toreb wielokrotnego użytku, w szczególności płóciennych, do codziennych zakupów, kompostowanie odpadów zielonych w pryzmie kompostowej na przydomowym terenie, kupowanie produktów bez opakowania lub minimalnie opakowanych, kupowanie produktów w opakowaniach zwrotnych, zgniatanie butelek plastikowych, opakowań wielomateriałowych oraz tekturowych przed wrzuceniem do pojemnika, oddawanie odzieży organizacjom charytatywnym bądź wrzucanie do pojemników na odzież. Jak słusznie bowiem zauważył Sąd I instancji, poza ewentualnym znaczeniem edukacyjnym, nałożenie tak konkretnych obowiązków na właścicieli nieruchomości w zakresie zbierania odpadów nie ma podstaw prawnych. Upoważnieniem do nałożenia tak szczegółowych obowiązków nie jest art. 4 ust. 2 pkt 1 pkt a u.c.p.g., ponieważ obejmuje on jedynie kwestie dotyczące
wymagań w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych.
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela rozważania Sądu I instancji w zakresie obejmującym niektóre zapisy § 17 regulaminu odnoszące się do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie ochrony przez zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi.
Dodać jedynie należy, iż sądy administracyjne wielokrotnie wskazywały już, iż kwestie będące przedmiotem uregulowań zawartych w zaskarżonym paragrafie uchwały, zostały uregulowane w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2020 r., poz. 638). Ponadto brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie niemogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do sformułowania jasnych i jednoznacznych obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Wskazać należy, iż generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12). Nie ulega również wątpliwości, iż wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Podkreślić należy, że postanowienia regulaminu czystości i porządku nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy. (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 5710/21).
Sąd I instancji dokonał również prawidłowej wykładni art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. zgodnie z którym regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy winien określać szczegółowe zasady wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Celem wskazanej regulacji jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie jak to uczyniono w § 19 załącznika nr 1 do uchwały, do objęcia tym obowiązkiem całego obszaru miasta. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., wprost bowiem wymaga "wyznaczania obszarów" podlegających obowiązkowej deratyzacji. Sąd orzekający w tym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 511/21, według którego "celem upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji było zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np.: sposób użytkowania) wymagające poddania ich obowiązkowi deratyzacji". Obciążenie obowiązkiem deratyzacji właścicieli nieruchomości na terenie całej gminy jest zatem naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g.
Odnosząc się do postanowionego zarzutu naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wskazać należy, że w analizowanej sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania. Okoliczność, że została podjęta nowa uchwała, a zaskarżony akt już nie obowiązuje, nie pociąga za sobą skutku w postaci bezprzedmiotowości obecnego postępowania sądowoadministracyjnego. Do chwili bowiem, kiedy uchwała przestała obowiązywać, jej poszczególne regulacje funkcjonowały w obrocie prawnym i wywoływały określone skutki prawne. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 97/10). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc) i wówczas taką uchwałę (bądź jej część) należy traktować tak jakby nigdy nie została podjęta, natomiast zmiana uchwały, bądź jej uchylenie wywołuje skutki ex nunc, czyli dopiero od wprowadzenia tej zmiany.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.