III OSK 4423/21

III OSK 4423/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak
Symbol z opisem
6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Łd 441/20 - Wyrok WSA w Łodzi z 2020-11-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1396
art. 3 pkt 6, art. 135 ust. 2 i 3, art. 180 pkt 1, art. 185, art. 186 ust. 1pkt 2 i 3
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 52 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 441/20 w sprawie ze skargi J. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 29 kwietnia 2020 r. nr KO.4113.33.2020 w przedmiocie udzielenia pozwolenia na wprowadzenie do powietrza atmosferycznego pyłów 1. prostuje oczywistą omyłkę pisarską w komparycji i w punkcie 4 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 441/20 w ten sposób, że w miejscu nazwiska skarżącego zamiast "S." wpisuje "S.", 2. oddala skargę kasacyjną, 3. zasądza od K. F. na rzecz J. S. i J. S. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 441/20, po rozpoznaniu skargi J.S. i J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 29 kwietnia 2020 r. nr KO.4113.33.2020 w przedmiocie udzielenia pozwolenia na wprowadzenie do powietrza atmosferycznego pyłów, 1. uchylił punkt 2 zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia 6 grudnia 2018 r. znak ROŚ.6224.4.2018.ZB; 2. uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 6 kwietnia 2020 r. znak KO.4113.12.2020; 3. oddalił skargę w pozostałej części; 4. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej jako SKO) na rzecz skarżących kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia 6 grudnia 2018 r. Starosta [...] udzielił K.F. prowadzącemu działalność gospodarczą p.n. [...] pozwolenia na wprowadzenie do powietrza atmosferycznego pyłów z instalacji do szlifowania odlewów zlokalizowanych na terenie [...]. Decyzja ta została doręczona jedynie wnioskodawcy, tj. K.F..
J.S. występując w imieniu własnym oraz w imieniu męża J.S. złożyła wniosek z dnia 6 marca 2019 r. o przewrócenie terminu do wniesienia odwołania oraz odwołanie od decyzji z dnia 6 grudnia 2018 r. SKO decyzją z dnia 5 kwietnia 2019 r. umorzyło postępowanie odwoławcze. Rozpoznając wniesioną na tę decyzję skargę J.S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 29 października 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 474/19 orzekł o jej uchyleniu. Następnie SKO postanowieniem z dnia 25 marca 2020 r. przywróciło termin do wniesienia przez J.S. i J.S. odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 6 grudnia 2018 r.
Decyzją z dnia 29 kwietnia 2020 r. SKO umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem przez J.S. (pkt 1) i utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 6 grudnia 2018 r. (pkt 2). W ocenie organu nieposiadanie przez J.S. prawa własności gruntu położonego w strefie odczuwalnych skutków działania instalacji potwierdza brak posiadania przez nią interesu prawnego, a co najwyżej posiadanie interesu faktycznego objawiającego się w zainteresowaniu sprawą, który jednak nie daje jej prawa strony w postępowaniu administracyjnym. Dlatego brak było podstaw do prowadzenia postępowania odwoławczego z odwołania skarżącej, co skutkowało jego umorzeniem. Rozważając natomiast status J.S. SKO uznało, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71 ze zm.) zwanego dalej rozporządzeniem środowiskowym, przedmiotowa instalacja do szlifowania odlewów nie została zaliczona do grupy przedsięwzięć mogących potencjalnie zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu oddziaływaniu na środowisko ma charakter obligatoryjny. Wnioskodawca przedstawił we wniosku w oparciu o założenia technologiczne obliczenia wielkości emisji substancji zanieczyszczających wprowadzanych do powietrza i kolejno obliczenia rozprzestrzeniania się tych substancji w środowisku zewnętrznym w oparciu o model obliczeniowy zgodny z aktualnie obowiązującymi przepisami, określając wpływ emisji tych substancji na stan jakości powietrza atmosferycznego. Obliczenia te wykazały, że emisja substancji do powietrza z instalacji nie spowoduje przekroczeń poziomów dopuszczalnych określonych w rozporządzeniu w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu, a także wartości odniesienia określonych w rozporządzeniu w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu. Jednocześnie z wniosku wynika, że eksploatacja instalacji nie powoduje przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalację posiada tytuł prawny. Prowadzona przez K.F. działalność gospodarcza jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a dla inwestycji nie został ustanowiony obszar ograniczonego użytkowania. Wobec powyższego SKO uznało, że inwestycja nie powinna oddziaływać na działki sąsiednie, o ile zostaną zachowane warunki i parametry określone w pozwoleniu, oraz że nie będzie ona negatywnie oddziaływać na środowisko. Ewentualne odczucia odwołującego się dotyczące negatywnego oddziaływania na jego nieruchomości mają zatem charakter subiektywny, a inwestycja nie wpływa na sytuację prawną odwołującego się.
Skargę na powyższą decyzję złożyła J.S. w imieniu własnym i jako pełnomocnik J.S., wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze podniesiono zarzuty dotyczące pozbawienia prawa do odwołania, prawa dostarczenia dowodów i prawa ustosunkowania się do decyzji, a także zarzucono naruszenie art. 7 i art. 8 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256) zwanej dalej K.p.a., poprzez dokonanie ustaleń istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego sformułowanych w tych przepisach, jak również poprzez zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący oraz ustalenie stanu faktycznego w sposób niekompletny.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 17 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga zasługuje częściowo na uwzględnienie. W ocenie Sądu organ uchybił normatywnemu obowiązkowi wynikającemu z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. SKO przeprowadziło tylko "formalne" postępowanie wyjaśniające, tj. uzupełniono je o stosowne dokumenty, bez zbadania zaistnienia podnoszonych przez skarżących, a udokumentowanych zdjęciami istotnych w świetle art. 185 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2019 r. poz. 1396 ze zm.) zwanej dalej P.o.ś. okoliczności faktycznego oddziaływania prowadzonej na działce przedsiębiorcy działalności gospodarczej, obejmującej szlifowanie odlewów (80%) i wykonywanie odlewów (20%), na nieruchomość skarżącego. W tym aspekcie zakres postępowania wyjaśniającego nie odbiega od tego, w przedmiocie którego już wypowiadał się uprzednio Sąd. Ocena SKO sprowadzała się do analizy przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów i wprost zastosowanych przepisów prawa, niejako w oderwaniu od okoliczności faktycznych występujących w sprawie objętej wnioskiem o udzielenie pozwolenia na odprowadzanie pyłów. Istota sporu w tej sprawie nie tkwi jednakże w tym, czy sporna instalacja szlifowania odlewów zgodnie z przepisami wymaga ustalenia obszaru ograniczonego użytkowania, lecz czy instalacja ta - z uwagi na faktyczną prowadzoną na spornej nieruchomości przez wnioskodawcę działalność gospodarczą i rzeczywisty zasięg emisji pyłów – wymagała jednak przeprowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia tego obszaru. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie ma najmniejszej wątpliwości – wobec ustaleń właściwych organów – że wnioskodawca na spornej nieruchomości prowadzi znacznie szerszą działalność niż tylko szlifowania odlewów, a mianowicie wykonuje odlewy oraz gromadzi i przetwarza odpady różnych metali. Ta działalność – sporna w tej sprawie odlewnia metali – wymaga już przeprowadzenia obligatoryjnego postępowania środowiskowego. Z tego względu nie ma pewności, czy objęta wnioskiem instalacja nie jest elementem szerszej instalacji i nie obejmuje również emisji zanieczyszczeń powstających przy odlewie metali, a w konsekwencji czy zawężenie wniosku o udzielenie pozwolenia wyłącznie do emisji pyłów do atmosfery nie zmierza do obejścia przez wnioskodawcę prawa w zakresie immisji zanieczyszczeń do środowiska, a także czy zakres tych immisji nie wykracza poza granice działki objętej wnioskiem, na co wskazywałyby chociażby złożone do akt zdjęcia pyłów wydostających się do atmosfery. W aspekcie faktycznego użytkowania nieruchomości przez wnioskodawcę należało przeprowadzić analizę obszaru ograniczonego użytkowania, co z kolei pozwoliłoby ocenić status skarżącego w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na odprowadzenie pyłów.
Zaakcentowano także, że okoliczność, iż postępowanie w sprawie pozwolenia na odprowadzenie zanieczyszczeń do środowiska ma charakter wnioskowy, nie oznacza, że organ udzielający tego pozwolenia nie ma obowiązku zbadania sprawy w szerszym zakresie, zwłaszcza kiedy ma wiedzę, jak w tej sprawie, o potencjalnych zanieczyszczeniach wprowadzanych do środowiska i przekraczających granice terenu źródła tych immisji, a także o prowadzonym odrębnym postępowaniu w przedmiocie samowolnej zmiany przeznaczenia budynków, w których jest prowadzona działalność gospodarcza, będąca źródłem tym zanieczyszczeń. Wniosek o wydanie pozwolenia na wprowadzenie pyłów do powietrza - na mocy art. 221 ust. 1 w związku z art. 184 ust. 2 pkt 4, pkt 6 i pkt 12 P.o.ś.- powinien zawierać informacje o rodzaju instalacji, stosowanych urządzeniach i technologiach oraz charakterystykę techniczną źródeł powstawania i miejsc emisji; informację o rodzaju prowadzonej działalności; oraz informację o istniejącym lub przewidywanym oddziaływaniu emisji na środowisko. To oznacza zdaniem Sądu, że w tym zakresie organ pierwszej instancji - zwłaszcza wobec sygnałów o nieprawidłowościach w prowadzonej przez wnioskodawcę działalności gospodarczej oraz faktycznego odprowadzania przez niego tych pyłów do powietrza - wręcz obowiązany był zbadać w toku postępowania wyjaśniającego spełnienie przez wniosek warunków istotnych z punktu widzenia środowiska i zakresu, w tym okoliczności prawnych stanowiących podstawę odmowy wydania pozwolenia, a wynikającą z art. 186 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 P.o.ś. Eksploatacja instalacji powodująca przekroczenie dopuszczalnych standardów emisyjnych czy standardów jakości środowiska, stanowi okoliczność odmowy wydania pozwolenia. W tej sprawie organ ograniczył się – jak wynika z decyzji – wyłącznie do zbadania danych zawartych we wniosku, całkowicie ignorując potwierdzony przez inny organ fakt nieprawidłowości prowadzonej na nieruchomości objętej wnioskiem działalności gospodarczej, a także zgłaszanych przez skarżącego argumentów przez niego udokumentowanych. Wskazany znaczny deficyt postępowania wyjaśniającego na okoliczność ewentualnego ograniczonego obszaru użytkowania spornej instalacji nie pozwala na stwierdzenie braku oddziaływania instalacji na nieruchomość skarżącego, a w efekcie i jego legitymacji jako właściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem zlokalizowania spornej instalacji. W świetle regulacji art. 185 ust. 1 P.o.ś. legitymacja procesowa skarżącego nie jest oczywista i dlatego wymaga poczynienia ustaleń na wskazane okoliczności.
Niezależnie od braków postępowania wyjaśniającego i dowodowego w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zauważył, że rozważenia wymaga także prawidłowość przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, gdyż jego podjęcie otwiera stronie prawo do żądania merytorycznego rozpoznania odwołania. Skarżący J.S. może być uznany potencjalnie za zainteresowanego w rozumieniu art. 58 § 1 K.p.a. To wymagało przeprowadzenia zalecanego w wyroku WSA w Łodzi z dnia 29 października 2019 r. postępowania na okoliczność obszaru ograniczonego użytkowania, czego jednak zabrakło w tej sprawie. Z tego względu przedwczesne było również rozstrzyganie przez SKO w przedmiocie wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W ocenie Sądu powyższa okoliczność musiała skutkować uchyleniem postanowienia w stosunku do skarżącego, co nie wyklucza w żaden sposób rozpoznania tego wniosku po niewątpliwym ustaleniu statusu skarżącego w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na odprowadzanie pyłków do powietrza. Dopiero ustalenie tej kwestii uprawniać mogło SKO do zbadania pozostałych przesłanek przywrócenia terminu. Całkowicie niezasadnie natomiast SKO uznało J.S. za podmiot zainteresowany, a w konsekwencji przywróciło jej termin do wniesienia odwołania. W tej sprawie skarżąca nie jest podmiotem władającym gruntem w rozumieniu art. 185 ust. 1 P.o.ś., nie posiada żadnego tytułu do gruntu, choć faktycznie przebywa na tym gruncie. Nie ma najmniejszej wątpliwości, że jej wniosek o przywrócenie terminu był niedopuszczalny i nie powinien być on przedmiotem oceny organu. W tym zakresie postanowienie, jako mieszczące się w granicach tej sprawy, podlegało uchyleniu jako naruszające obowiązujący porządek prawny i to w sposób ewidentny (oczywisty), co Sąd uwzględnił z urzędu.
Za istotne naruszenie prawa procesowego, mające wpływ na wynik rozstrzygnięcia sprawy Sąd uznał również sprzeczność rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji z jej uzasadnieniem, tj. w pkt 2; jak i brak spójności i konsekwencji stanowiska SKO w tym zakresie. Nie jest dopuszczalne jednoczesne rozpoznanie odwołania i stwierdzenie, że wnoszący to odwołanie nie ma legitymacji w rozumieniu art. 185 ust. 1 P.o.ś. Powyższe nie pozwala na jednoznaczne odczytanie stanowiska organu co do sytuacji prawnej skarżącego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K.F., zaskarżając go w części, tj. w zakresie punktu 1. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
I. prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa:
1) art. 180 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 6 P.o.ś. poprzez przyjęcie, że instalacja do szlifowania odlewów oraz instalacja do produkcji odlewów aluminiowych stanowią zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, których eksploatacja może powodować emisję i w związku z tym eksploatacja tak określonej instalacji powodująca wprowadzenie pyłów lub gazów do powietrza wymaga uzyskania pozwolenia, w sytuacji gdy obydwie te instalacje nie są powiązane technologicznie, a eksploatacja jednej z nich, tj. instalacji do produkcji odlewów nie powoduje wprowadzenia pyłów i gazów do powietrza, w związku z czym brak było podstaw do zastosowania wyżej powołanych przepisów do instalacji do produkcji odlewów;
2) art. 186 ust. 1 pkt 2 i 3 P.o.ś. poprzez przyjęcie, że eksploatacja przez skarżącego kasacyjnie instalacji rozumianej jako powiązane technologicznie urządzenia techniczne służące do szlifowania odlewów oraz produkcji odlewów powodują przekroczenie przez niego dopuszczalnych standardów emisyjnych bądź przekroczenie standardów jakości środowiska, co uprawniałoby organ do odmowy wydania pozwolenia, w sytuacji gdy do takiego przekroczenia ze strony skarżącego kasacyjnie nie doszło, a same instalacje nie są powiązane technologicznie;
3) art. 135 ust. 2 i 3 P.o.ś. poprzez przyjęcie, że prowadzona przez skarżącego kasacyjnie działalność jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w sytuacji gdy działalność prowadzona przez skarżącego kasacyjnie, nawet w zakresie produkcji odlewów aluminiowych, nie jest takim przedsięwzięciem, co nie uzasadnia tworzenia obszaru ograniczonego użytkowania i co nie uprawnia do nadania statusu strony J.S. w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na wprowadzanie pyłów lub gazów do powietrza;
II. przepisów postępowania, które miały wpływ na treść zaskarżonego wyroku, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., poprzez błędne przeprowadzenie fazy kontroli decyzji Starosty [...] z dnia 6 grudnia 2018 r. w sprawie udzielenia pozwolenia skarżącemu kasacyjnie pozwolenia na wprowadzanie do powietrza atmosferycznego pyłów z instalacji do szlifowania odlewów, w sytuacji gdy decyzja ta nie naruszała przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co szczegółowo skarżący kasacyjnie podaje w uzasadnieniu skargi kasacyjnej oraz poprzez uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia 6 grudnia 2018 r. w sytuacji, gdy odwołanie od tej decyzji wniosła osoba nie mająca statusu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji.
W oparciu o wskazane zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu 1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.
W piśmie z dnia 15 kwietnia 2021 r. J.S. i J.S. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w przedmiotowej sprawie nie zaistniała.
Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie podniosła zarzuty zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Strona skarżąca kasacyjnie określiła granice kontroli sądowej w tej sprawie tylko do punktu pierwszego zaskarżonego wyroku, a tym samym tylko w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny rozpozna skargę kasacyjną.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu postępowania obejmującego art. 52 § 1 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia 6 grudnia 2018 r. znak ROŚ.6224.4.2018.ZB w sytuacji, gdy odwołanie od tej decyzji wniosła osoba nie mająca statusu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji.
Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przepis ten reguluje jedynie tryb postępowania poprzedzający wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Pomijając niemającą znaczenia w tej sprawie odrębną regulację dotyczącą wnoszenia skargi przez prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich i Rzecznika Praw Dziecka, każda strona może wnieść skargę dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one jej w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W tej sprawie ponad wszelką wątpliwość należy stwierdzić, że skargę wnieśli skarżący, którzy także złożyli pismo nazwane odwołaniem od decyzji organu pierwszej instancji. Nie zachodziła sytuacja objęta hipotezą normy prawnej wynikającej z powołanego art. 52 § 1 P.p.s.a. jakoby skarżący nie poprzedzili wniesionej skargi środkiem zaskarżenia.
W tej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne mogło zostać uruchomione, skoro zostały wykorzystane środki weryfikacji kwestionowanego aktu i czynności dostępne podmiotom, które chciały uruchomić postępowanie sądowoadministracyjne (tak np. NSA w postanowieniu z 16 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 1463/11; NSA w postanowieniu z 15 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 198/12). Wyczerpanie dyspozycji przewidzianej w art. 52 § 1 P.p.s.a. ma miejsce dopiero po rozpoznaniu przez organ administracji publicznej wniesionego środka zaskarżenia. Niezachowanie przewidzianego w ww. przepisie trybu następuje zarówno wówczas, gdy strona w ogóle nie wniosła przysługujących jej w postępowaniu administracyjnym środków zaskarżenia, jak też w przypadku złożenia do sądu administracyjnego skargi po uprzednim wniesieniu środka zaskarżenia, ale przed jego rozpoznaniem przez właściwy organ (por. postanowienie NSA z 16 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 1312/19; postanowienie NSA z 26 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1593/12; postanowienie NSA z 6 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 111/13).
Powołany przez stronę skarżącą kasacyjnie przepis nie pozwala na ocenę posiadania legitymacji skargowej przez stronę, a tym samym badania, czy rzeczywiście skargę mógł wnieść dany podmiot. Powołany art. 52 § 1 P.p.s.a. dotyczy tylko kwestii proceduralnych, a odrzucenie skargi w związku z niedochowaniem wymogów wynikających z jego treści ma miejsce wtedy, gdy strona nie wykorzystała dostępnych jej środków zaskarżenia, co skutkowałoby uznaniem, że złożona do sądu administracyjnego skarga byłaby niedopuszczalna i podlegająca odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 9 maja 2012 r. sygn. akt II GSK 719/12).
Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem wojewódzki sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi zaistnienie innych niż wynikające z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ww. ustawy naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jest normą o charakterze wynikowym, regulującym samo rozstrzygnięcie Sądu, a nie proces dochodzenia do tego rozstrzygnięcia. Wyrok uchylający zaskarżoną decyzję nie jest skutkiem zastosowania jedynie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., ale przede wszystkim skutkiem ustalenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej, których następstwem jest uchylenie w części zaskarżonej decyzji poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. powinien zostać w skardze kasacyjnej połączony ze wskazaniem innych przepisów materialnych i proceduralnych regulujących rozstrzyganie sprawy, ustalanie jej stanu faktycznego i prawnego lub uzasadnienie rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 27 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1130/16; wyrok NSA z 19 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3495/15). Tym samym skoro w tej sprawie nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 52 § 1 P.p.s.a., to także i zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie może odnieść zamierzonego przez stronę skarżącą kasacyjnie skutku.
W zakresie zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie niewłaściwego zastosowania art. 135 ust. 2 i 3 P.o.ś. należy stwierdzić, że tak sformułowany zarzut także nie może odnieść zamierzonego przez stronę skarżącą skutku. Zgodnie z powołanym już art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie wskazał jako podstawę prawną swojego rozstrzygania ani art. 135 ust. 2, ani też art. 135 ust. 3 P.o.ś. Sąd ten ogólnie powołał się na art. 135 P.o.ś. w tym zakresie, w jakim dowodził potrzeby oceny co do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Sąd pierwszej instancji stwierdził przy tym, że należy w istocie ustalić rodzaj tej inwestycji, ponieważ z dużym prawdopodobieństwem nie obejmuje ona jedynie instalacji do szlifowania odlewów.
Natomiast stanowiące zarzut w tym zakresie przepisy obejmują nie art. 135 ust. 1 P.o.ś., ale art. 135 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy. Przepisy te nie określają dla jakich instalacji należy ustalać obszar ograniczonego oddziaływania, ale wskazują jakie organy ustalają obszary ograniczonego użytkowania. Zgodnie z art. 135 ust. 2 P.o.ś. obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy w drodze uchwały sejmik województwa, a zgodnie z art. 135 ust. 3 P.o.ś. dla niewymienionych w tym ustępie zakładów lub innych obiektów obszar ograniczonego użytkowania tworzy rada powiatu w drodze uchwały.
Tak w orzecznictwie sądowym jak i w doktrynie nie budzi wątpliwości, że z art. 135 ust. 1 P.o.ś. wynika w sposób jednoznaczny, że obszar ograniczonego użytkowania może być utworzony tylko dla: dla oczyszczalni ścieków, składowiska odpadów komunalnych, kompostowni, trasy komunikacyjnej, lotniska, linii i stacji elektroenergetycznej oraz instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej i radiolokacyjnej i wyliczenie to, za wyjątkiem art. 135 ust. 6 ww. ustawy ma charakter zamknięty. Oznacza to, że tylko dla tych instalacji może być utworzony obszar ograniczonego użytkowania (por. wyrok NSA z 11 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2520/17; wyrok NSA z 23 maja 2023 r. sygn. akt III OSK 3110/21; B. Rakoczy, komentarz do art. 135 teza nr 1-3, [w:] Z. Bukowski, E. K. Czech, K.Karpus, B. Rakoczy, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LexisNexis 2013).
W związku z powyższym zaskarżając w skardze kasacyjnej naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 135 ust. 2 i 3 P.o.ś., a nie art. 135 ust. 1 tej ustawy strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała, na czym miałoby polegać niewłaściwe zastosowanie art. 135 ust. 2 i ust. 3 P.o.ś. skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie wskazał, który z organów samorządu regionalnego lub lokalnego miałby ustanawiać taki obszar w zakresie instalacji zlokalizowanej na nieruchomości w miejscowości [...].
Podniesiona w tym zarzucie kwestia nadania statusu strony J.S. w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na wprowadzanie pyłów lub gazów do powietrza została już przesądzona w prawomocnym wyroku WSA w Łodzi z dnia 29 października 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 474/19, w którym wprost stwierdzono, że właściciel sąsiedniej nieruchomości w stosunku do nieruchomości, na której jest zlokalizowany [...] ma przymiot strony w tym postępowaniu.
Nie jest zasadny kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący dokonania przez Sąd pierwszej instancji niewłaściwego zastosowania art. 180 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 6 P.o.ś. poprzez przyjęcie, że instalacja do szlifowania odlewów oraz instalacja do produkcji odlewów aluminiowych stanowią zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, których eksploatacja może powodować emisję i w związku z tym eksploatacja tak określonej instalacji powodująca wprowadzenie pyłów lub gazów do powietrza wymaga uzyskania pozwolenia.
Strona skarżąca kasacyjnie podnosi przy tym, że obydwie ww. instalacje nie są powiązane technologicznie, a eksploatacja instalacji do produkcji odlewów nie powoduje wprowadzenia pyłów i gazów do powietrza, w związku z czym brak było podstaw do zastosowania wyżej powołanych przepisów do instalacji do produkcji odlewów.
Zgodnie z art. 180 pkt 1 P.o.ś. eksploatacja instalacji powodująca wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza jest dozwolona po uzyskaniu pozwolenia, jeżeli jest ono wymagane. Nie budzi wątpliwości, że eksploatacja instalacji obejmującej szlifowanie odlewów wymagała uzyskania pozwolenia na wprowadzania gazów i pyłów do powietrza. Nie kwestionuje tego ani strona skarżąca kasacyjnie, ani też Sąd pierwszej instancji.
Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego oznacza dokonanie przez Sąd błędnego przypisania ustalonego stanu faktycznego sprawy do treści normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Niewłaściwe zastosowanie normy prawa materialnego może wynikać zarówno z dokonanych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego danej sprawy, jak również wynikać z błędnej wykładni samych norm prawa materialnego. Może także mieć miejsce w przypadku, gdy Sąd dokonał prawidłowej kontroli co do ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładni prawa materialnego, a jedynie dokonał wadliwego przypisania stanu faktycznego do regulacji prawa materialnego mającego zastosowanie w danej sprawie. W tej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała skutecznie naruszenia przepisów postępowania w zakresie wadliwości kontroli co do ustalenia stanu faktycznego sprawy. W istocie strona skarżąca kasacyjne nie wskazała także na czym miałaby polegać błędna wykładnia art. 180 pkt 1 P.o.ś. w związku z art. 3 pkt 6 tej ustawy i jak ta błędna wykładnia przełożyła się na niewłaściwe zastosowanie tych przepisów.
Tym samym pozostaje jedynie sytuacja, w której Sąd pierwszej instancji mimo stwierdzenia prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy i prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego dokonał ich wadliwego zestawienia. Skoro tak, to należy stwierdzić niezasadność tego zarzutu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w tej sprawie wskazał na wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy podnosząc, że skarżący kasacyjnie jako przedsiębiorca prowadzi działalność skutkującą emisjami do powietrza pyłów w zakresie przekraczającym emisję pochodzącą jedynie ze szlifowania odlewów. Sąd pierwszej instancji wskazał, że prowadząc postępowanie w zakresie udzielenia pozwolenia na wprowadzanie do powietrza pyłów organy nie powinny jedynie ograniczać swoich ustaleń tylko do wniosku przedsiębiorcy. Organy powinny samodzielnie ocenić, czy w zakresie prowadzonej działalności poza emisją pyłów do powietrza wynikającą ze szlifowania odlewów nie następują także emisje innych substancji (pyłów lub gazów) w związku z wykonywaniem odlewów oraz gromadzeniem i przetwarzaniem odpadów stanowiących różne metale.
Tym samym, jeżeli z różnych instalacji eksploatowanych przez skarżącego kasacyjnie pochodzą lub chociażby mogą pochodzić emisje do powietrza, to zasadnie Sąd pierwszej instancji wskazał na konieczność oceny także tych innych instalacji w zakresie oddziaływania emisji w postaci gazów i pyłów do powietrza.
Zgodnie z art. 3 pkt 6 P.o.ś. pod pojęciem instalacji należy rozumieć zarówno stacjonarne urządzenie techniczne, jak i zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu oraz budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami – pod warunkiem, że ich eksploatacja może spowodować emisję.
Co istotne, Sąd pierwszej instancji nie przesądził o tym, że emisje z innych instalacji niż szlifowanie odlewów obligatoryjnie będą wymagały uzyskania stosownego pozwolenia, a jedynie zobowiązał organy do ustalenia zakresu tych emisji. Na tej podstawie nie jest także wykluczone, że funkcjonowanie tych instalacji może wymagać przeprowadzenia odrębnego postępowania w zakresie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaganej przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Powołany art. 3 pkt 6 P.o.ś. nie wymaga przy tym, aby pod pojęciem instalacji rozumieć jedynie zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu. Instalacje mogą funkcjonować na terenie jednego zakładu odrębnie jako stacjonarne urządzenia techniczne, a tym samym może okazać się koniecznym uzyskanie przez danego przedsiębiorcę pozwoleń na wprowadzanie do środowiska pyłów lub/i gazów z kilku odrębnych instalacji i to nawet takich, które nie są powiązane technologicznie, o ile instalacje te emitują pyły lub gazy do powietrza.
Z tych względów zarzut niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 180 pkt 1 P.o.ś. w związku z art. 3 pkt 6 tej ustawy nie jest zasadny.
Nie jest także zasadny ostatni zarzut dokonania niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 186 ust. 1 pkt 2 i 3 P.o.ś. polegający na przyjęciu, że eksploatacja przez skarżącego kasacyjnie instalacji rozumianej jako powiązane technologicznie urządzenia techniczne służące do szlifowania odlewów oraz produkcji odlewów powodują przekroczenie dopuszczalnych standardów emisyjnych bądź przekroczenie standardów jakości środowiska, co uprawniałoby organ do odmowy wydania pozwolenia w sytuacji, gdy do takiego przekroczenia ze strony skarżącego kasacyjnie nie doszło, a same instalacje nie są powiązane technologicznie.
Zgodnie z art. 186 ust. 1 pkt 2 i 3 P.o.ś organ właściwy do wydania pozwolenia odmówi jego wydania, jeżeli eksploatacja instalacji powodowałaby przekroczenie dopuszczalnych standardów emisyjnych lub eksploatacja instalacji powodowałaby przekroczenie standardów jakości środowiska.
Wbrew argumentacji strony skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji nie wskazał w zaskarżonym wyroku, aby w tej sprawie organy odmówiły skarżącemu kasacyjnie wydania pozwolenia na wprowadzanie do powietrza pyłów w związku z eksploatacją instalacji. Sąd wskazał, aby organy dokonały rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i same stwierdziły, czy zarówno z instalacji skarżącego kasacyjnie służącej do szlifowania odlewów, jak i z pozostałych instalacji nie są emitowane zanieczyszczenia (pyły lub gazy) do powietrza i w ramach tej oceny uwzględniły również i to, że po ustaleniu przekraczania przez eksploatowane instalacje dopuszczalnych standardów emisyjnych lub przekroczenia przez te instalacje standardów jakości środowiska, należałoby wydać decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia. Sąd dodał także, że wpływ na emisję do powietrza ma działalność gospodarcza prowadzona w budynkach, w których przedsiębiorca dokonał ich samowolnej zmiany przeznaczenia. Jeszcze raz należy podkreślić, że wbrew argumentacji strony skarżącej kasacyjnie w tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie nakazał odmowy wydania pozwolenia na wprowadzanie pyłów (lub także i gazów) do powietrza, ale na potrzebę zbadania okoliczności wynikających także z art. 186 ust. 1 pkt 2 i 3 P.o.ś. Nie jest zasadny zarzut dokonania niewłaściwego zastosowania ww. przepisu, ponieważ wobec braku zakwestionowania kontroli Sądu pierwszej instancji co do ustaleń faktycznych w sprawie, Sąd ten mógł wskazać na potrzebę zarówno oceny w zakresie emisji pyłów (lub także i gazów) do powietrza także w zakresie ewentualnych innych instalacji skarżącego kasacyjnie zlokalizowanych w zakładzie na nieruchomości w miejscowości [...], jak i oceny, czy po takim ustaleniu stanu faktycznego nie zachodziłyby przesłanki do zastosowania art. 186 ust. 1 pkt 2 lub 3 P.o.ś.
Kwestia, czy skarżący kasacyjnie eksploatuje w ww. zakładzie jeszcze inne instalacje i czy są one powiązane technologicznie powinna być ustalona w ponowionym postępowaniu administracyjnym i dopiero na tej podstawie organ powinien ustalić funkcjonowanie tych instalacji, ich ewentualne powiązanie technologicznie oraz oddziaływanie w zakresie wprowadzania pyłów (lub gazów) do powietrza.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zakresie objętym zaskarżoną skargą kasacyjną oraz zarzutami tej skargi. Jak wynika z uzasadnienia tego wyroku, zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego były niezasadne i tym samym nie miały wpływu na wynik sprawy.
W punkcie pierwszym Naczelny Sąd Administracyjny sprostował, na podstawie art. 156 § 1 i § 3 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a. oczywistą omyłkę pisarską zawartą w komparycji oraz rozstrzygnięciu punktu 4 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 441/20 w zakresie oznaczenia skarżącego J.S.. Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga została wniesiona przez J.S., zamiast prawidłowego określenia, że skarga została wniesiona przez J.S.. Jest to oczywista omyłka pisarska, ponieważ nie budzi żadnych wątpliwości, że skarżącym był J.S., a nie J.S., co znalazło także pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
W punkcie drugim Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany zarzutami skargi kasacyjnej nie stwierdził, aby w granicach tych zarzutów zaskarżony wyrok naruszył prawo. Na tej podstawie skarga kasacyjna, stosownie do treści art. 184 P.p.s.a., została oddalona. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. (pkt 3 wyroku).