III OSK 4387/21

III OSK 4387/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Teresa Zyglewska /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 707/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-10-21
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 888
art. 34 ust.2, art. 23 ust. 3 i art. 54 ust. 4b
Ustawa z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 707/20 w sprawie ze skargi B. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 14 stycznia 2020 r., nr DKGO-420/219/A/2019/jw w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 21 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 707/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. S.A. z siedzibą w K., uchylił decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: organ, GIOŚ) z 14 stycznia 2020 r., nr DKGO-420/219/A/2019/jw w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się spółka B. S.A. z siedzibą w K. (dalej: skarżąca kasacyjnie, spółka) i zaskarżając wyrok w całości, z uwagi na błąd w zakresie tezy uzasadnienia dotyczącej obarczenia organizacji odzysku w sposób bezwzględny negatywnymi konsekwencjami majątkowymi (w tym na gruncie prawa administracyjnego oraz prawa cywilnego) nawiązania współpracy z nierzetelnym recyklerem, zarzuciła mu:
1. naruszenie przepisu postępowania - art. 141 § 4 w zw. z art. 153 w zw. z art. 170 i art. 171 p.p.s.a. poprzez objęcie treścią uzasadnienia wyroku wykładni przepisów prawa materialnego oraz wskazań co do dalszego postępowania z wykroczeniem poza przedmiot sprawy oraz zakres wniesionej skargi, tj. zawarcie w uzasadnieniu wyroku wykładni przepisów prawa materialnego regulujących kwestię nałożenia na organizację odzysku konsekwencji majątkowych (na gruncie prawa administracyjnego i cywilnego) poprzez ocenę, że ponosi ona skutki finansowe nieuczciwego postępowania recyklera, podczas gdy uzasadnienie wyroku powinno ograniczać się do wyjaśnienia podstaw rozstrzygnięcia, zaś powyższa ocena dotycząca prawa materialnego nie miała znaczenia dla przedmiotu sprawy (ograniczonej do badania formalnej przesłanki bycia stroną postępowania) ani dla rozstrzygnięcia, co miało wpływ na wynik sprawy, jako że organ rozpoznający sprawę na kolejnych etapach jest związany wykładnią przepisów dokonaną przez sąd administracyjny, a zatem może wziąć pod uwagę także elementy dotyczące wykładni prawa materialnego, które znalazły się w wyroku, zaś orzeczenie sądu administracyjnego jako całość wiąże także sądy i organy państwowe;
2. naruszenie przepisu postępowania - art. 141 § 4 w zw. art. 170 i art. 1 i 2 p.p.s.a. poprzez objęcie treścią uzasadnienia wyroku rozważań co do ponoszenia przez organizację odzysku opakowań bliżej niesprecyzowanych majątkowych konsekwencji
współpracy z nierzetelnym recyklerem na gruncie prawa cywilnego, co stanowiło wykroczenie nie tylko poza przedmiotowy zakres sprawy, ale także poza zakres kognicji sądów administracyjnych, co miało wpływ na wynik sprawy, jako że prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego związane są także inne sądy oraz ograny państwowe;
3. naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 34 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 3 i art. 54 ust. 4b u.g.o.o. w zw. z art. 7 i art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 42 i art. 64 ust. 2 oraz art. 2 Konstytucji poprzez uznanie odpowiedzialności majątkowej organizacji odzysku za działania lub zaniechania innego podmiotu, na które organizacja odzysku nie miała żadnego wpływu, tj. przypisanie odpowiedzialności niepowiązanej z zawinieniem ani bezprawnością działania, co uderza w podstawowe zasady demokratycznego państwa prawa, w tym w zasadę praworządności, której organy administracji publicznej powinny strzec, a także w zasadę ochrony własności i innych praw majątkowych.
Wobec tak sformułowanych zarzutów spółka wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez zmianę jego uzasadnienia w sposób eliminujący z jego treści wskazanie, że spółka jest obciążona negatywnymi konsekwencjami majątkowymi (w tym na gruncie prawa administracyjnego oraz prawa cywilnego) nawiązania współpracy z nierzetelnym recyklerem, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżonym wyrokiem WSA uwzględnił co prawda skargę wniesioną przez spółkę, przyznając jej status strony w postępowaniu, którego przedmiotem jest unieważnienie dokumentów DPR wystawionych przez C. Sp. j. na rzecz skarżącej kasacyjnie, potwierdzające recykling odpadów opakowaniowych z drewna w łącznej masie 8 000 000 kg ze względu na niewiarygodność tych dokumentów w rozumieniu art. 53 ust. 4a u.g.o.o., niemniej jednak w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji zawarł ocenę prawną dotyczącą wykładni przepisów prawa materialnego - przepisów art. 53 ust. 4 b w zw. z art. 34 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 3 u.g.o.o., których de facto w sprawie nie stosował. Przedmiotem skargi była bowiem wyłącznie weryfikacja kwestii o charakterze formalnym, tj. tego, czy organizacja odzysku opakowań jest stroną postępowania w przedmiocie unieważnienia wystawionych dla niej imiennie dokumentów potwierdzających odzysk. Spółka zauważyła, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wyraźnie wskazał, że zakresem rozpoznania sprawy nie były objęte kwestie materialnoprawne, w szczególności przesłanki nałożenia opłaty produktowej, a jedynie weryfikacja istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego dla rozważenia zarzutów procesowych jego kwalifikacji jako strony postępowania, niemniej jednak, WSA poczynił w uzasadnieniu wyroku bardzo stanowczą uwagę odnośnie do wykładni przepisów prawa materialnego dotyczących opłaty produktowej.
Zdaniem spółki Sąd I Instancji niewątpliwie naruszył wskazania art. 141 § 4 p.p.s.a., jako że nie ograniczył się do wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, lecz rozwinął uzasadnienie wyroku na osądzenie kwestii dalece wykraczających poza zakres rozpoznawanej sprawy. Sąd i instancji w sposób w pełni świadomy stworzył organowi administracji dogodną podstawę do przerzucenia całości konsekwencji majątkowych współpracy z przedsiębiorcą dokonującym recyklingu pomimo braku podstawy do dokonywania tego rodzaju osądu w sprawie, której przedmiotem była wyłącznie weryfikacja czy skarżącej przysługuje status strony postępowania. Mimo zatem korzystnego dla spółki przesądzenia, że jest ona stroną postępowania, organ niejako przesądził, że jego udział jako strony postępowania jest w zasadzie bezwartościowy (jeżeli okazałoby się zasadne unieważnienie dokumentów DPR/DPO co kwestionuje skarżąca i zamierza udowodnić w postępowaniu, do którego została dopuszczona) bo finalnie i tak, to skarżąca jako organizacja odzysku poniesie opłatę produktową, która niewątpliwie jest rodzajem kary administracyjnej a co więcej - także niesprecyzowane bliżej "konsekwencje na gruncie prawa cywilnego".
Co więcej, w ocenie spółki, wypowiedź Sądu I Instancji objęła bardzo szeroki zakres odpowiedzialności – Sąd ocenił, jakoby organizacja odzysku miała ponosić nie tylko konsekwencje administracyjnoprawne, ale wszelkie majątkowe konsekwencje nieuczciwości recyklera, z którym nawiązała ona współpracę. Wskazano, że w ten sposób, Sąd nie tylko wykroczył poza zakres rozpoznawanej sprawy, ale także poza generalny zakres swojej kognicji, bowiem niewątpliwie ocena odpowiedzialności kogokolwiek na gruncie prawa cywilnego nie mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie, poza tym, że sam fakt odniesienia się do prawa materialnego w powyższym zakresie stanowi wadę proceduralną uzasadnienia zaskarżonego wyroku, to dodatkowo ocena tychże przepisów prawa materialnego przez WSA była merytorycznie wadliwa. Przerzucenie całości konsekwencji majątkowych zachowania nierzetelnego recyklera, który pomimo otrzymania od organizacji odzysku umówionego wynagrodzenia, nie tylko nie wywiązał się z umowy, ale dodatkowo wystawił niemające pokrycia w rzeczywistości dokumenty mające stanowić oficjalne świadectwo przetworzenia danej masy odpadów jest sprzeczne z podstawowymi zasadami państwa prawa, w tym ponoszenia odpowiedzialności wyłącznie za własne działania lub zaniechania.
Wskazano, że organizacja odzysku odpadów nawiązując współpracę z danym przedsiębiorcą przetwarzającym odpady nie może ponosić nawet winy w wyborze, nawiązuje ona bowiem współpracę z profesjonalistą, który swoją działalność prowadzi na podstawie zezwolenia, a dodatkowo podlega obligatoryjnej corocznej kontroli i weryfikacji odpowiednich organów ochrony środowiska. W toku tej kontroli weryfikacji podlega w szczególności to, czy dany przedsiębiorca dysponuje odpowiednią infrastrukturą w tym: miejscem do magazynowania, urządzeniami do recyklingu czy personelem, które pozwalają na przetwarzanie odpadów danego typu i o danej masie deklarowanej przez tego przedsiębiorcę. W razie stwierdzenia, że przedsiębiorca narusza przepisy ustawy lub nie spełnia odpowiednich wymagań, zezwolenie na przetwarzanie odpadów powinno być cofnięte w trybie przepisów art. 47 ust. 1 i nast. ustawy o odpadach. To zatem organy państwowe gwarantują i dają rękojmię, że konkretny recykler jest w stanie dokonać określonych procesów przetwarzania odpadów, tym samym, dają one gwarancję, iż dany recykler jest rzetelny i może zostać mu powierzony dany proces przetwarzania.
Spółka stoi na stanowisku, że nieporozumieniem jest wskazywanie, iż to organizacja odzysku ma być obciążona konsekwencjami nawiązania współpracy z takim podmiotem. Inaczej byłoby gdyby organizacja odzysku powierzyła recykling podmiotowi, który nie posiadał stosownego zezwolenia lub je utracił wskutek uprzednio zidentyfikowanej nierzetelności, wówczas jednak stan faktyczny jak w omawianej sprawie w ogóle nie mógłby zaistnieć, ponieważ tylko podmioty podlegające powyższej kontroli i uzyskujące akceptację stosownych organów, mogą wystawiać dokumenty DPR (lub odpowiednio - DPO).
Podkreślono, że przypisywanie organizacji odzysku odpowiedzialności za to, że podmiot posiadający zezwolenie na przetwarzanie odpadów, któremu organizacja odzysku zleciła odzysk, płacąc odpowiednie wynagrodzenie jest także niezgodne z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi - przepisami art. 42 i art, 64 ust. 2 Konstytucji. Spółka zauważyła, że opłata produktowa jest rodzajem kary administracyjnej, a w świetle Karty Praw Podstawowych UE do kar administracyjnych należy stosować gwarancje przewidziane dla sankcji karnych (np. zakaz podwójnego karania). Wobec tego, do odpowiedzialności skutkującej nałożeniem kar administracyjnych zastosowanie znajdzie m.in. przepis art. 42 Konstytucji zakazujący karania za czyn, którego się nie popełniło. Ponadto, wykładnia przepisów przewidujących zapłatę opłat administracyjnych powinna być dokonywana także z uwzględnieniem przepisu art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji przewidującego ochronę własności oraz zakaz jej pozbawiania bez uzasadnionej podstawy.
Biorąc pod uwagę powyższe wskazano, iż wykładnia przepisu art. 34 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 3 i art. 54 ust. 4b u.g.o.o., która w sposób automatyczny przerzuca na organizację odzysku całą odpowiedzialność za unieważnienie dokumentów DPR/DPO na skutek stwierdzenia, że recykler posiadający aktywne zezwolenie na przetwarzanie (lub odpowiednio zbiórkę) odpadów faktycznie jej nie wykonał, jest niezgodna z ww. przepisami Konstytucji jak też z zasadami ogólnymi kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7 i 7a k.p.a.). Taka wykładnia prowadzi bowiem do przyjęcia, iż organizacja odzysku pomimo wykonania wszelkich obowiązków wynikających z ustawy w prawidłowy sposób - w tym zlecenie danego procesu przetwarzania odpadów podmiotowi, którego działalność jest gwarantowana zezwoleniem wydanym przez odpowiednie organy państwowe i uiszczenia zapłaty na jego rzecz za wykonanie zleconych procesów, a dodatkowo została oszukana przez recyklera za którego działalność rękojmię daje odpowiedni organ, miałaby odpowiadać na takich samych zasadach jak organizacja odzysku, która nie wykonała obowiązków wynikających z ustawy. Ponadto wskazano, że takie zrównanie z punktu widzenia sankcji administracyjnych konsekwencji prawidłowego zachowania podmiotu, który dodatkowo został oszukany przez podmiot, którego działalność była gwarantowana oficjalnym zezwoleniem oraz zachowania niezgodnego z prawem (stanowiącego niewykonanie obowiązków nałożonych ustawą) byłoby także niezgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji.
Wobec tego, w ocenie spółki, ocena dokonana przez WSA, która była zbędna dla rozstrzygnięcia sprawy i dokonana została pochopnie i bez głębszej analizy jakichkolwiek przepisów jest błędna. Nieprawidłowa, ale też niezrozumiała jest również ocena, jakoby organizacja odzysku miała ponosić także konsekwencje cywilnoprawne "nawiązania współpracy z nierzetelnym recyklerem". Z uwagi jednak na to, że sądy administracyjne nie są właściwe do badania spraw z zakresu stosunków cywilnoprawnych, zdaniem skarżącej kasacyjnie, ten wątek nie wymaga dalszego uzasadnienia (dlatego też zarzut w tym zakresie sprowadza się do tego, że ocena taka nie powinna się w ogóle znaleźć w uzasadnieniu wyroku).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 21 października 2020 r. w całości "z uwagi na błąd w zakresie tezy uzasadnienia dotyczącej obarczenia organizacji odzysku w sposób bezwzględny negatywnymi konsekwencjami majątkowymi (w tym na gruncie prawa administracyjnego oraz prawa cywilnego) nawiązania współpracy z nierzetelnym recyklerem".
Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 14 stycznia 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego z 28 stycznia 2019 r. dotyczącej unieważnienia dokumentów DPR wystawionych dla skarżącej kasacyjnie zainicjowanego odwołaniem wniesionym przez B. S.A. z siedzibą w K.
Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie.
Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez objęcie treścią uzasadnienia wyroku wykładni przepisów prawa materialnego oraz wskazań co do dalszego postępowania z wykroczeniem poza przedmiot sprawy oraz zakres wniesionej skargi, to jest zawarcie w uzasadnieniu wyroku wykładni przepisów prawa materialnego regulujących kwestię nałożenia na organizację odzysku konsekwencji majątkowych (na gruncie prawa administracyjnego i cywilnego) poprzez ocenę, że ponosi ona skutki finansowe nieuczciwego postępowania recyklera, podczas gdy uzasadnienie wyroku powinno ograniczyć się do podstawy rozstrzygnięcia, zaś powyższa ocena dotycząca prawa materialnego nie miała znaczenia dla przedmiotu sprawy.
Uregulowanie zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z dyspozycją przywołanej powyżej regulacji uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (vide uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09).
Ponadto, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., będącego przepisem procesowym, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego typu wpływ ewentualnego naruszenia wymogów uzasadnienia, skargą kasacyjną wykazany nie został. Uzasadnienie wyroku zaskarżonego w niniejszej sprawie odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wyjaśnił w sposób bardzo obszerny przyczyny podjętego rozstrzygnięcia.
Skarżąca kasacyjnie zarzut naruszenia powyższego przepisu uzasadnia nie wadliwością konstrukcyjną zaskarżonego uzasadnienia, ale zawarciem, w jej ocenie treści, które przekraczają granice rozpoznawanej sprawy, na co wskazuje treść uzasadnienia tego zarzutu, w postaci wskazywania na wykroczenie poza przedmiot sprawy oraz zakres wniesionej skargi. Faktycznie więc zarzut ten odnosi się do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., jednakże przepis ten nie został powołany jako podstawa skargi kasacyjnej. Zarzutu naruszenia przekroczenia granic orzekania przez sąd nie można zastąpić poprzez kwestionowanie wadliwości konstrukcyjnej uzasadnienia.
Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 170 i art. 171 p.p.s.a.
Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Przypomnieć należy, że przedmiotem sprawy rozpoznawanej przez Sąd I instancji była decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 14 stycznia 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego zainicjowanego przez skarżącą kasacyjnie w wyniku przyjęcia przez organ, że B. S.A. z siedzibą w K. nie posiada interesu prawnego w byciu stroną postępowania dotyczącego unieważnienia dokumentów DPR wystawionych dla spółki przez C. sp. J. z siedzibą w P.
We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd I instancji stwierdził, że rozpoznając sprawę GIOŚ będzie miał na uwadze oceny Sądu przedstawione w uzasadnieniu, a z ocen tych w szczególności wynika, że spółka posiada interes prawny w postępowaniu w sprawie unieważnienia dokumentów DPR.
Powyższe wskazania co do dalszego postępowania odnoszą się więc wyłącznie do przedmiotu sprawy i nie dotyczą, jak usiłuje to wykazać skarżąca kasacyjnie spółka jej odpowiedzialności majątkowej.
Nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 170 p.p.s.a. i art. 171 p.p.s.a. oraz art. 1 i 2 p.p.s.a.
Z uwagi na konstrukcję powyższych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, ich oceny należy dokonać łącznie z oceną zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 34 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 3 i art. 54 ust. 4b ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 542 ze zm.; dalej: u.g.o.o.) w zw. z art. 7 i art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 42 i art. 64 ust. 2 i art. 2 Konstytucji RP, a uzasadnionego przez skarżącą kasacyjnie spółkę wadliwym uznaniem przez Sąd I instancji odpowiedzialności majątkowej organizacji odzysku za działanie lub zaniechanie innego podmiotu, na które organizacja odzysku nie miała żadnego wpływu, to jest przypisanie odpowiedzialności niepowiązanej z zawinieniem ani bezprawnością działania, co uderza w podstawowe zasady demokratycznego państwa prawa, w tym w zasadę praworządności, której organy administracji publicznej powinny strzec, a także w ochronę własności i innych praw majątkowych.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny zawarł ocenę prawną dotyczącą wykładni art. 53 ust. 4b w zw. z art. 34 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 3 u.g.o.o., których de facto w sprawie nie stosował.
Zwrócić należy uwagę, że istota sprawy sprowadzała się do oceny, czy spółka ma interes prawny w byciu stroną postępowania w przedmiocie wystawienia na jej rzecz dokumentów DPR. Nie ulega wątpliwości, że oceny tej należało dokonać w oparciu o art. 28 k.p.a. Zasadnie więc Sąd I instancji zwrócił uwagę, że źródłem interesu prawnego musi być norma prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązku, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego sfer praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł, że obowiązek wskazany w art. 28 k.p.a., tak samo jak interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, aktualny, obiektywnie sprawdzalny, wsparty okolicznościami faktycznymi będącymi przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego, a orzekać o nim albo go stwierdzać trzeba w postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji.
Oceniając, czy taki interes prawny uzasadniający bycie przez spółkę stroną postępowania w sprawie unieważnienia dokumentów DPR, Sąd I instancji dokonał oceny treści przepisów prawa materialnego, to jest art. 53 ust. 4b, art. 34 ust. 2 i art. 23 ust. 3 u.g.o.o.
Twierdzenia więc strony skarżącej kasacyjnie, że ocena ta była zbędna w rozpoznawanej sprawie jest nieuprawnione. Wykazanie, że skarżąca kasacyjnie spółka ma interes prawny w byciu stroną przedmiotowego postępowania wymagało dokonania oceny i analizy przepisów prawa materialnego konkretyzujących uprawnienie spółki do brania udziału w tym postępowaniu.
Podkreślić należy, że w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca kasacyjnie wykazując, że ma interes prawny w byciu stroną postępowania dotyczącego unieważnienia dokumentów DPR powołała się właśnie na te przepisy prawa materialnego, to jest art. 53 ust. 4b , art. 34 ust. 2 i art. 23 ust. 3 u.g.o.o.
To sama spółka w treści skargi wywodziła, że unieważnienie dokumentów DPR będzie skutkować nałożeniem na nią opłaty produktowej. Sąd I instancji podzielił stanowisko spółki, co do wykładni tych przepisów. Tak jak chciała tego spółka wskazał, że zgodnie z art. 53 ust. 4b u.g.o.o. unieważnienie dokumentów DPR wystawionych na rzecz spółki skutkuje obowiązkiem prawnym w postaci skorygowania złożonego sprawozdania, o którym mowa w art. 73 ustawy o odpadach, w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia w których decyzja o unieważnieniu tych dokumentów stała się ostateczna. Mając na względzie treść powyższego przepisu nie można zarzucić Sądowi I instancji, że dokonał jego wykładni w sposób niewłaściwy. Przepis ten nakłada na wymienione w nim podmioty obowiązek złożenia skorygowanego sprawozdania.
Przepis art. 34 ust. 2 u.g.o.o. stanowi zaś, że "Wprowadzający produkty w opakowaniach oraz organizacja odzysku opakowań, którzy nie wykonali obowiązku określonego w art. 17 ust. 1, są obowiązani wnieść opłatę produktową obliczoną oddzielnie w przypadku nieosiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu oraz poziomu recyklingu dla wszystkich opakowań razem". W myśl zaś art. 23 ust. 3 u.g.o.o "Masę odpadów opakowaniowych poddanych recyklingowi oraz zastosowany proces odzysku ustala się na podstawie dokumentu DPR".
Wojewódzki Sąd Administracyjny za pomocą powyższych przepisów prawa materialnego wykazał, że skarżąca kasacyjnie posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną postępowania w przedmiocie unieważnienia dokumentów DPR.
Przy czym należy zwrócić uwagę, że Sąd I instancji nie przesądził, że zajdzie konieczność poniesienia przez skarżącą kasacyjnie opłaty produktowej, ale wskazał na zaistnienie takiego ryzyka (s. 16 uzasadnienia). Uzasadnienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie dotyczyło więc ponoszenia odpowiedzialności majątkowej spółki, lecz wykazania, że posiada ona interes prawny w byciu stroną postępowania w oparciu o przedstawione powyżej przepisy prawa materialnego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wspominał także o ewentualnej odpowiedzialności cywilnej spółki uzasadniającej posiadanie przez nią interesu prawnego do bycia stroną postępowania, jednak w tym zakresie nie dokonał żadnej konkretyzacji poprzez wskazanie przepisu prawa materialnego. Nie można więc uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny przekroczył swoje uprawnienia i orzekł w sprawie cywilnej, która nie należy do jego właściwości, a co za tym idzie, że naruszył art. 1 i 2 p.p.s.a.
Twierdzenia skarżącej kasacyjnie, że wykładnia art. 34 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 3 i art. 53 ust. 4b u.g.o.o. (omyłkowo w zarzucie wskazanego jako 54 ust. 4b u.g.o.o.) powinna być powiązana z zawinieniem lub bezprawnym działaniem skarżącej kasacyjnie spółki nie jest uprawnione.
W odniesieniu do powyższego zarzutu przytoczyć należy stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z dnia 4 lipca 2002 r. (sygn. P 12/01, OTK ZU 2002, nr 4, poz. 50.), zgodnie z którym art. 42 Konstytucji dotyczący zasad odpowiedzialności karnej, w tym prawa do obrony w postępowaniu karnym i zasady domniemania niewinności, odnosi się jedynie do odpowiedzialności karnej i postępowania karnego, nie ma natomiast zastosowania w innych postępowaniach, w których stosowane są jakiekolwiek sankcje i dolegliwości. Ponadto Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że reżim odpowiedzialności administracyjnej określany jest jako odpowiedzialność typu represyjno-porządkowego, który oparty jest na zasadzie winy obiektywnej. Dla przyjęcia tej odpowiedzialności wystarczający jest sam fakt obiektywnego naruszenia obowiązków administracyjnoprawnych, bez względu na przyczynę, która do tego doprowadziła. Żadnego znaczenia nie ma tutaj okoliczność, kto naruszył normę prawną i czy jego działanie było zawinione, czy też nie. W konsekwencji, do odpowiedzialności administracyjnej nie znajduje zastosowania zasada winy, jak też stanowiąca jej dopełnienie zasada domniemania niewinności. Podstawę zastosowania sankcji administracyjnej stanowi zatem sam fakt naruszenia normy sankcjonowanej, odpowiedzialność administracyjna nie jest natomiast warunkowana możliwością przypisania winy osobie, która dopuściła się określonego zachowania (por. I. Sepioło-Jankowska, Odpowiedzialność administracyjna jako odpowiedzialność alternatywna dla deliktów finansowych, Prokuratura i Prawo 2020/1/81-100).
Wywody więc skargi kasacyjnej co do błędnej wykładni art. 34 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 3 i art. 53 ust. 4b u.g.o.o. w zw. z art. 7 i 7a k.p.a. w zw. z art. 42 i art. 64 i art. 2 Konstytucji RP nie zasługują na uwzględnienie. W konsekwencji nie są oparte na usprawiedliwionych podstawach zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 170 i art. 171 p.p.s.a.
W odniesieniu do powyższego zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego dodać należy, że dokonanie takiej niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego jakie zaproponowano w skardze kasacyjnej prowadziłoby do konstatacji o baku interesu prawnego spółki do bycia stroną postępowania w przedmiocie unieważnienia dokumentów DPR.
Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.