III OSK 4370/21

III OSK 4370/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 343/20 - Wyrok WSA w Krakowie z 2020-10-13
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1121
art. 29 ust. 3
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 67 § 2 pkt 2 i 3 oraz art. 68 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 a i c w zw. z art. 135, art. 133 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77, art. 79 § 1 i 2, art. 80, art. 81, art. 84 § 1 oraz art. 85 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. C. i M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 października 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 343/20 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 15 stycznia 2020 r. nr SKO.PW/4171/77/2019 w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza solidarnie od K. C. i M. C. na rzecz M. D. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 13 października 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 343/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi M. D. (dalej: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie (dalej: "organ")
z 15 stycznia 2020 r. SKO.PW/4171/2019 w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Podaniem z 21 marca 2015 r. skarżąca zwróciła się do Burmistrza Ż. o podjęcie działań w związku z podniesieniem poziomu działki sąsiedniej należącej do K. i M. C.. Wnioskodawczyni wskazała, że w wyniku powyższego wody opadowe z działki sąsiedniej przedostają się na jej działkę.
W dniach 14 maja 2015 r. i 24 listopada 2017 r. organ I instancji przeprowadził wizje lokalne i stwierdził, że na działce [...] stanowiącej własność K. i M. C. nie doszło do zmian stanu wody ze szkodą dla działki nr [...] stanowiącej własność M. D..
Decyzją z dnia 7 czerwca 2018 r. SKO.PW/4171/30/2018 organ uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.
Dnia 23 sierpnia 2018 r. Burmistrz Ż. postanowił przeprowadzić dowód z opinii biegłego M. K. na okoliczność "czy w wyniku prac związanych z podniesieniem poziomu terenu działki nr [...] w Ż. należącej do Państwa K. i M. C. powstały szkody na terenie działki [...] w Ż. należącej do Pani M. D.."
W dniu 28 września 2018 r. organ przeprowadził oględziny, podczas których wysłuchał stron postępowania i dokonał ustaleń faktycznych, w czynnościach brał udział biegły M. K.. Powołany biegły sporządził opinię z października 2018 r. w sprawie zmiany stosunków wodnych na działce nr [...] w Ż.. We wnioskach opinii stwierdził, że zmiany stosunków wodnych dokonane przez K. i M. C. w nieustalonym czasie na działce [...] nie były niekorzystne dla działki
nr [...] należącej do M. D., z akt administracyjnych nie wynika by w wyniku zmian powstały szkody na działce [...]. Z kolei podczas oględzin z 28 września 2018 r. autorowi opinii nie umożliwiono wejścia do budynku mieszkalnego p. M. D. celem dokonania oceny ew. szkód. W związku z tym zdaniem organu należało odmówić wydania decyzji administracyjnej nakazującej przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.
Decyzją z dnia 14 października 2019 r. znak: RG.6331.2.2015.2019 KK w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na działce [...] ze szkodą dla działki nr [...] w Ż., Burmistrz Ż. nakazał M. i M. C., w związku ze zmianą stosunków wodnych w wyniku kilkakrotnych prac na działce [...] wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na działce [...] wraz z odpowiednią dokumentacją techniczną i pozwoleniem, oraz ustalił termin wykonania tych czynności do dnia 30 czerwca 2020 r. W uzasadnieniu stwierdzono, że wprawdzie prace wykonane na działce [...] w "chwili obecnej" nie mają szkodliwego wpływu na teren działki nr [...] w Ż., jednak właściciele działki nr [...] dokonali zmiany stosunków wodnych, mimo, że nie wykazano szkodliwego wpływu na działkę nr [...].
Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli M. i K. C..
Decyzją z 15 stycznia 2020 r. organ działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: "k.p.a.") oraz art. 29 ust 1 pkt 1 i ust 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 121), art. 545 ust 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268) uchyliło decyzję Burmistrza Ż. z dnia 14 października 2019 r., znak: RG.6331.2.2015.2019 KK i odmówiło nakazania M. C. i K. C. - właścicielom działki nr [...] w Ż. przywrócenia stanu poprzedniego bądź wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr [...] w Ż..
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie od tej decyzji wywiodła skarżąca domagając się jej uchylenia w całości i przywrócenia decyzji organu I instancji z dnia 14 października 2019 r., ewentualnie ponownego rozpoznania sprawy. Wskazała, że sąsiedzi zwozili odpady na teren swojej działki, co doprowadziło do zmiany stanu wody na gruncie i wpłynęło szkodliwie na jej działkę. W ocenie skarżącej opinia biegłego jest niejasna, niespójna i nielogiczna, a także zabrakło dokumentacji geologiczno - inżynierskiej, bez której nie da się określić głębokości i warstw gruntu zalegającego na budowie, czyli przekroju geologicznego i profilu terenu.
Ostatecznie skarżąca w piśmie uzupełniającym z dnia 18 czerwca 2020 r. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, przy zasądzeniu kosztów postępowania na rzecz skarżącej. Skarżąca zarzuciła naruszenia art. 11 w zw. z art. 84 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: "k.p.a.") polegające na pobieżnej ocenie przez organ II instancji opinii biegłego M. K. i niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych.
Dodatkowo skarżąca złożyła prywatną opinię mgr inż. T. S. - rzeczoznawcy budowlanego z marca 2020 r, w zakresie możliwego podtopienia działki [...] i budynku na wskutek znacznego podwyższenia terenu przez sąsiada właściciela działki [...]. Skarżąca wskazała, że skutki zmiany gospodarki wodami opadowymi przez p. C. już wystąpiły i objawiły się w zalewaniu działki skarżącej oraz zaciekami na ścianie piwnicy domu skarżącej. Zawilgocenia te potwierdził biegły S.. Przed wykonaniem prac ziemnych przez p. C., powyższego zawilgocenia skarżąca nie odnotowała.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie uwzględnił skargę. Sąd pierwszej instancji zważył, że sporządzona w sprawie opinia biegłego mgr inż. M. K. z października 2018 r. nie jest ani zupełna ani na tyle rzetelna, by mogła stanowić dla organu rozstrzygającego sprawę podstawę do prawidłowych ustaleń faktycznych. Opinia posiada istotne braki w zakresie ustaleń hydrologicznych (brak mapy spływu wód przed i po dokonaniu zmiany stanu wód na gruncie) a następnie ich analizy z punktu widzenia tej dziedziny nauki. Za trafne uznał zarzuty skargi wskazujące na istotne braki opinii w szczególności brak przekrojów geodezyjnych terenu. Bez tego dokumentu niemożliwe jest określenie kierunków spływu wody przed i po zrealizowaniu nawiezień. Biegły wydał opinię w oparciu o twierdzenia stron, które nie zostały zweryfikowane, następnie powołuje się na materiały geodezyjne , które są szczątkowe i wybiórcze.
WSA zwrócił uwagę na nieprecyzyjność i nieweryfikowalność określeń używanych przez biegłego w sporządzonej opinii, takich jak: "działki te były mniej więcej na równym poziomie, chociaż działka nr [...] ... była nieco wyżej położona". Uznał także za wątpliwe wnioski biegłego, że pozostawienie wolnego pasa pomiędzy wschodnią granicą nasypu gruzu ziemi a ogrodzeniem zachodnim działki nr [...] i sam murek ogrodzenia zachodniego działki nr [...] zagłębiony na kilkadziesiąt cm poniżej poziomu terenu powodował "blokadę spływu wody" z terenu działki nr [...] na działkę M. D.
Skład orzekający podniósł, że sporządzona opinia mgr inż, M. K. nie zawiera mapy, na której zaznaczony byłby kierunek spływu wód, na badanym obszarze, przed i po zmianie stosunków wodnych a także wyjaśnień w tym względzie i wskazania, jakie są możliwe środki zaradcze.
Sąd zwrócił uwagę, że twierdzenia skarżącej o skutkach zmiany gospodarki wodami opadowymi - które objawiły się w zalewaniu działki skarżącej oraz zaciekami na ścianie piwnicy domu skarżącej, czego nie odnotowała przed wykonaniem prac ziemnych na działce sąsiedniej - wymagają weryfikacji przez biegłego przybranego w sprawie. Zaprezentowany w dotychczasowej opinii sposób rozumowania biegłego, bez pełnego zbadania stanu sprawy nie zasługiwał na aprobatę. Opinia biegłego liczy 27 stron, z czego większość stanowi prezentacja stanowisk stron postępowania. Dołączona do niej dokumentacja geodezyjna, w postaci szkicu sytuacyjnego geodety mgr inż. T. K. jest szczątkowa.
Podsumowując WSA stwierdził, że sporządzona na potrzeby postępowania opinia jest wadliwa, a organ II instancji nie ocenił jej właściwie, w kontekście braków
i niejasności, tak by dokument ten miał moc dowodową.
Sąd uznał rozstrzygnięcie organu I instancji za nieprawidłowe z tego względu, że nie wskazuje ono w sposób konkretny, jakie prace i urządzenia zapobiegające szkodom mają zostać wykonane przez K. i M. C., w związku ze stwierdzoną zmianą stosunków wodnych na gruncie. Nie wskazała tego również opinia biegłego, na którą powołano się w decyzji. Biegły mgr inż. M. K. nie odpowiedział w pełni na odezwę organu z 23 sierpnia 2018 r. Nie wskazał też, jakie urządzenia należy zastosować, by zapobiec szkodom na działce [...], w związku z czym opinia wymagała istotnego uzupełnienia.
W trakcie dotychczasowego postępowania, w ocenie WSA, organy administracji nie dokonały wystarczających ustaleń faktycznych, dostatecznie nie wyjaśniły stanu sprawy, a zastosowana w zaskarżonej decyzji argumentacja oparta o wadliwą opinię biegłego rzeczoznawcy, nie mogła prowadzić do stanowczego wniosku, że brak jest w rozpatrywanej sprawie przesłanek do zastosowania art. 29 ust. 3 u.p.w. Należało mieć na względzie, że samo zalewanie terenu sąsiedniego (które nie występowało wcześniej), jeśli nie stanowi normalnego i naturalnego zjawiska przyrodniczego, tylko spowodowane jest działalnością zewnętrzną, jest szkodliwą zmianą w rozumieniu przepisów prawa wodnego.
Sąd zważył, że postępowanie w tym zakresie wymaga powtórzenia, a biegły rzeczoznawca dysponujący wiedzą z zakresu hydrologii w ponownej opinii powinien odpowiedzieć na prawidłowo postawione przez organ tezy dowodowe, jak
w postanowieniu Burmistrza Ż. z dnia 23 sierpnia 2018 r. znak: RG.6331.2.2014.2018.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli K. i M. C., kwestionując go w całości i zarzucając mu naruszenie:
a) przepisów postępowania których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1) art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, mimo, iż wbrew ocenie sądu I instancji decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 15 stycznia 2020 roku, znak: SKO.PW/4171/77/2019 nie została wydana z naruszeniem w/w przepisów k.p.a., a wręcz przeciwnie organy orzekające w sprawie w sposób nie budzący wątpliwości, przy poszanowaniu zasad art. 8 k.p.a. oraz 11 k.p.a., a przede wszystkim zapewniając stronom czynny udział na etapie każdego stadium postępowania, ustaliły stan faktyczny sprawy, wykluczający przyjęcie, ażeby po stronie skarżącej mogła wystąpić jakakolwiek szkoda w kontekście poczynionych przez skarżących kasacyjnie działań inwestycyjnych w latach 2015 oraz 2017, zaś sama zmiana stanu wody na działce o nr [...], stanowiącej własność skarżących kasacyjnie nie uprawnia do podejmowania decyzji o nałożeniu sankcji, o której mowa w art. 29 ust. 3 prawa wodnego,
2) art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 79 § 1 i 2 k.p.a., art. 81 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a oraz art. 85 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż sporządzona w sprawie opinia biegłego mgr inż. M. K. z października 2018 roku jest niezupełna oraz nierzetelna, w sytuacji, gdy zawiera ona wymagane ustalenia do wydania decyzji o nałożeniu lub odmowie nałożenia sankcji z art. 29 ust. 3 prawo wodne, tym bardziej, iż stanowi ona materiał pomocniczy dla organu, zaś w toku toczącego się postępowania administracyjnego skarżąca miała zapewniony czynny udział na każdym etapie postępowania - w tym przede wszystkim podczas czynności, związanych z przeprowadzanymi oględzinami rzeczonych nieruchomości, w ramach których stwierdzono brak wystąpienia szkody po stronie właściciela działki nr [...] (aktualnie wskazywanego abstrakcyjnego podtapiania działki [...] i budynku na skutek podwyższenia terenu przez właścicieli działki [...]), wobec tego w tych okolicznościach znaleźć mogła zastosowanie norma prawna z art. 81 k.p.a.,
3) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie jako podstawę wyrokowania twierdzeń skarżącej, zawartych w piśmie z dnia 18.06.2020 r., jak również przedłożonej przez nią opinii rzeczoznawcy budowlanego. tj. "dowodów" niestanowiących materiału zgromadzonego przez organ administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami obydwu instancji, co doprowadziło do przedstawienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach "sprawy administracyjnej" i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym,
b) prawa materialnego poprzez:
błędne zastosowanie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (dalej: "prawo wodne") i wadliwe uznanie, że stan faktyczny ustalony w sprawie winien odpowiadać hipotezie określonej normy prawnej i umożliwia nałożenie na skarżących kasacyjnie sankcji tam określonej, mimo, iż stwierdzona przez organy administracji publicznej zmiana stanu wody na gruncie stanowiącym własność strony skarżącej, nie wpływa szkodliwe na grunt sąsiedni, a co za tym idzie, z uwagi na brak wystąpienia szkody po stronie skarżącej, nie można mówić o zmaterializowaniu się kolejnej obligatoryjnej przesłanki w postaci wystąpienia związku przyczynowo skutkowego pomiędzy zmianą stanu wody, a stwierdzoną szkodą.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania a także zrzeczono się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183
§ 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Podniesiono w niej wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania regulujących zasady oraz tryb gromadzenia i oceny materiału dowodowego w sprawie. W przekonaniu skarżących kasacyjnie Sąd pierwszej instancji eliminując z obrotu prawnego kwestionowaną skargą decyzję błędnie przyjął, że jej podstawa faktyczna jest wadliwa, albowiem oparto ją na opinii biegłego, która nie spełnia standardów rzetelności
i kompletności. Zdaniem skarżących kasacyjnie uchybienia wytknięte przez WSA są następstwem błędnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego
w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżących kasacyjnie potwierdzając tym samym oceny prawne Sądu pierwszej instancji
w zakresie wyznaczonym granicami skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu błędnej wykładni art. 29 ust. 3 u.p.w., co wyłącza spór na tle zakresu jego stosowania oraz normowania. W tej materii wiążące pozostają zatem systemowe uwagi Sądu pierwszej instancji. Zasadnicze znaczenia dla wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego stanu na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom mając więc ustalenia dotyczące tego, czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie oraz czy zmiana ta spowodowała szkody na gruntach sąsiednich. W orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że rozstrzyganie spraw z zakresu stosunków wodnych na gruncie art. 29 u.p.w. wymaga wiadomości specjalnych przekraczających wiedzę wynikającą
z doświadczenia życiowego oraz zwykłego zakresu wiedzy posiadanej przez pracowników organów administracji o właściwości ogólnej. Są to postępowania specyficzne i skomplikowane, wymagające odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, a ewentualnie również przeprowadzenia badań, analiz i obliczeń. Inne dowody takie jak oględziny, czy zeznania świadków nieposiadających fachowej wiedzy, nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy, tj. dla wyjaśnienia, czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, w tym czy istnieje związek przyczynowo-skutkowy między dokonaną zmianą, a wynikłą szkodą. Regułą w sprawach tego rodzaju powinien być dowód z opinii biegłego na okoliczność tego, czy doszło do zmiany stanu wód na gruncie, czy na gruncie sąsiednim nastąpiła szkoda – wyrok NSA z 7 lipca 2023 r., III OSK 3170/21.
W ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 29 ust. 3 u.p.w. organ, co prawda, nie może wkraczać w merytoryczną treść opinii (ponieważ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną jaką posiada biegły), nie oznacza to jednak, że jest zwolniony z obowiązku oceny wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy. To bowiem na organie spoczywa obowiązek dokładnego
i pełnego wyjaśnienia sprawy. W szczególności organ winien dokonać oceny, czy opinia biegłego zawiera ustosunkowanie się do wszystkich aspektów sprawy istotnych do jej rozstrzygnięcia. W razie dostrzeżenia braków organ winien rozważyć zadanie biegłemu dodatkowych pytań. Organ ma również obowiązek ustosunkowania się
i udzielenia odpowiedzi na zarzuty sformułowane przez stronę. Sama zaś opinia podlegać musi ocenie w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym, który ma być kompleksowo zgromadzony. Dopiero po zebraniu pełnego materiału dowodowego oraz wyjaśnieniu zastrzeżeń strony do opinii, organ może dokonać ustaleń i ocen potrzebnych do podjęcia rozstrzygnięcia. Obowiązkiem organu jest zatem weryfikacja opinii pod kątem jej kompletności, rzetelności, logiczności i zrozumiałości. Natomiast rolą sądu w przypadku wniesienia skargi na decyzję organu jest sprawdzenie, dokonanie oceny, czy z powyższych obowiązków organy prowadzące postępowanie administracyjne w sposób należyty się wywiązały, czy ewentualnie stwierdzone naruszenia powyższych przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy – wyrok NSA z 9 lipca 2024 r. III OSK 2343/22.
Na potrzeby postępowania, w którym wydano kwestionowaną skargą decyzję
w październiku 2018 roku została sporządzona opinia z mgr inż. M. K. - biegłego Sądu Rejonowego w T. z zakresu ochrony środowiska, gospodarki odpadami i prawa wodnego. WSA w Krakowie zakwestionował jej wartość dowodową wytykając, iż zawiera braki, które wykluczają czynienie na jej podstawie prawidłowych ustaleń w sprawie. Sąd a quo podał, że opinia posiada istotne braki w zakresie ustaleń hydrologicznych. Nie załączono do niej mapy spływu wód przed i po dokonaniu zmiany stanu wód na gruncie, oraz jej analizy z perspektywy tej dziedziny nauki - hydrologii. WSA wytknął również brak przekrojów geodezyjnych terenu, równoległych do ul. [...] z dz. ew. nr [...] od budynku w kierunku działki ew. [...] do ogrodzenia pomiędzy działkami, brak dokonania pomiaru wysokości bezpośrednio za ogrodzeniem na dz. ew. [...] wykonanych przez geodetę w okresie sprzed samowolnego nawiezienia gruzu i ziemi, jak i po tym nawiezieniu. WSA zwrócił również uwagę, że biegły wydał opinię czyniąc ustalenia na podstawie twierdzenia stron, które nie zostały zweryfikowane oraz w oparciu o materiały geodezyjne, które są szczątkowe i wybiórcze. WSA skonkludował, że wytknięte braki opinii uniemożliwiają określenie kierunków spływu wody przed i po zrealizowaniu nawiezień.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Opinia hydrologa wydana na okoliczność podstaw stosowania art. 29 ust. 3 u.p.w. z założenia ma zawierać wiedzę specjalistyczną, którą nie dysponują zarówno strony, jak i prowadzący sprawę organ administracji publicznej. Powinna ona zatem konfrontować ze sobą określone fakty oraz wiedzę i ujawniać konkluzje będące efektem takiego działania. W sprawie o zmianę stosunków wodnych na gruncie chodzi więc o zajęcie przez biegłego jednoznacznego i weryfikowalnego stanowiska co do tego, czy na danym terenie doszło do zmiany właściwości gruntu, które wpływały na stan wody. Chodzi więc o takie zmiany, które dotyczą ukształtowania terenu, przepuszczalności gruntu, ulokowania na gruncie określonych obiektów, itd. Jeżeli do takich zmian doszło, rolą biegłego jest wyjaśnić, w jaki sposób wpłynęły one na stan wody na tym gruncie, a więc – przykładowo - czy zmienił się kierunek spływu wody, intensywność tego spływu, czy woda gromadzi się w określonych miejscach, itd. Wszystkie te ustalenia powinny być czynione w związku z kluczową okolicznością, jaką jest ewentualne wywołanie szkód na gruntach sąsiednich. Do zastosowania art. 29 ust. 3 u.p.w. dochodzi bowiem jedynie w takim skonfigurowaniu, w którym zmiana powierzchni jednego gruntu powoduje zmianę dotychczasowych parametrów spływu znajdującej się na nim wody ze szkoda dla gruntów sąsiednich. Opinia biegłego ma charakter specjalistyczny, a zatem powinna opierać się o wiedzę fachową, której nie da się zastąpić innym dowodem. Z tych względów opinia biegłego powinna opierać się na jego własnych ustaleniach, dokonanych w ramach odpowiednich czynności procesowych (oględziny, badanie dokumentów, w tym map, rzędnych, itd.).
W punkcie V. opinii ("Wyjaśnienia do zapisów art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne") biegły wyjaśnia, jak zmieniał się stan wody na działce [...] i jaki to miało wpływ na działkę nr [...]. Biegły przedstawia tam szereg twierdzeń dotyczących czasu i zakresu wykonanych prac oraz ich wpływu na spływ wód. Biegły nie wyjaśnia jednak na jakiej podstawie poczynił te ustalenia. W punkcie VI opinii (Wnioski) biegły zbiorczo wskazuje, że swoje ustalenia i oceny sformułował na podstawie dokumentacji zgromadzonej przez UM Ż., spostrzeżeń własnych podczas oględzin w dniu 28 września 20218 roku, wyjaśnień pełnomocnika właścicielki działki nr [...], oraz współwłaściciela działki nr [...]. Ustalenia, na których opiera się biegły muszą poddawać się weryfikacji, co oznacza, że każdemu faktowi, na podstawie którego ustala się istotne okoliczności sprawy powinien być przypisany jednoznacznie zidentyfikowany dowód. Tylko wówczas, będzie można zweryfikować poczynione przez biegłego ustalenia. Biegły podaje szereg parametrów wysokościowych przepisując je do określonych w opinii punktów odniesienia, znajdujących się na gruncie w danym czasie. Brak map, szkiców i opracowań oraz informacji o źródłach tych rzędnych uniemożliwia weryfikację stanowiska biegłego. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, opinia nie zawiera stosownych opracowań z naniesionymi rzędnymi terenu oraz zobrazowaniem kierunku spływu wód adekwatnie do każdego z okresów, w których prowadzono prace na działce nr [...]. Ponadto trzeba dodać, że protokół z oględzin z 28 września 20218 roku został spisany niestarannie, pismem ręcznym, które jest nieczytelne. Stosownie do postanowień
art. 67 § 2 pkt 2 i 3 oraz art. 68 § 1 K.p.a. protokół z oględzin z udziałem biegłego sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Nieczytelność treści protokołu z założenia skutkuje brakiem realizacji przedmiotowego rygoru. W realiach niniejszej sprawy przekłada się to chociażby na niemożliwość weryfikacji twierdzeń biegłego
o tym, że pełnomocnik właściciela działki nr [...] nie wpuścił go na jej teren, celem dokonania oględzin. Biegły stwierdza, że z materiału zgormadzonego w sprawie nie wynika, aby zmiany na działce nr [...] powodowały jakiekolwiek szkody na działce nr [...]. Biegły nie podaje na jakich konkretnie materiałach aktowych się opiera.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 79 § 1 i 2 k.p.a., art. 80, k.p.a., art. 81 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a oraz art. 85 § 1 k.p.a.
Negatywnej weryfikacji podległa również zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym mowa w art. 133 § 1 p.p.s.a. oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. może zatem stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wówczas, gdy sąd przyjął i wnioskował o jakimś fakcie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Owszem WSA powołał się na pismo skarżącej z 18 czerwca 2020 roku, a więc na dokument sporządzony już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Nie był to jednak jedyny dokument, na którym WSA oparł podstawę faktyczną swojego rozstrzygnięcia. WSA jednoznacznie stwierdził: "z oświadczeń M. D., na każdym etapie postępowania wynika, że w nawiezieniu znacznych warstw ziemi upatruje ona realne niebezpieczeństwo podtopienia wjazdu na teren jej działki i fundamentów domu wraz z piwnicami." Dalej Sąd pierwszej instancji powołał się na pismo skarżącej z 24 lipca 2017 r., a więc na dokument z postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji przez SKO (s. 10 uzasadnienia wyroku). Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA dowodzi, że wadliwość zaskarżonej decyzji została ustalona na podstawie akt sprawy administracyjnej.
Naruszenia art. 29 ust. 3 u.p.w. skarżący kasacyjnie upatrują w przyjętej przez WSA ocenie prawnej, że w okolicznościach sprawy zachodzą podstawy do wydania decyzji nakazującej im przywrócenie stanu poprzedniego wody na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Trzeba zauważyć, że Sąd pierwszej instancji nie przesądził, że w sprawie zachodzą podstawy do wydania takiej decyzji. Przyjął natomiast, że przedwczesny jest wniosek, iż nie ma podstaw do jej wydania.
Mając na uwadze, że żaden z zarzutów kasacyjnych nie został uwzględniony, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.