III OSK 436/25

III OSK 436/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska
Mariusz Kotulski
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III SAB/Gd 187/24 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2024-11-21
Skarżony organ
Dyrektor Zakładu Karnego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 2 pkt 8, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 149 § 1 pkt 3, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2025 poz 46
art. 156 § 5
Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 i ust. 2, art. 14 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 61 ust. 1-3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 listopada 2024 r., sygn. akt III SAB/Gd 187/24 w sprawie ze skargi G. K. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 21 listopada 2024 r., sygn. akt III SAB/Gd 187/24 oddalił skargę G. K. (dalej także jako: skarżący) na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w C. (dalej także jako: organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem z dnia 27 maja 2024 r. skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie, w trybie dostępu do informacji publicznej, notatki służbowej z dnia 27 marca 2023 r. sporządzonej przez starszego inspektora działu ochrony Zakładu Karnego w C. Ł. T. o popełnieniu przestępstwa przez osadzonego, które zostało złożone przez organ do Prokuratury Rejonowej w C. w dniu 6 kwietnia 2024 r. oraz podania konsekwencji dyscyplinarnych oraz karnych, jakie poniosła funkcjonariuszka Służby Więziennej K. C., młodsza wychowawczyni działu penitencjarnego, za przekroczenie uprawnień przez otwarcie w grudniu 2022 roku korespondencji urzędowej skierowanej do skazanego i wskazania, czy wyżej wymieniona nadal pracuje w służbie więziennej w Zakładzie Karnym w C.
W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w piśmie z dnia 7 czerwca 2024 r. poinformował skarżącego, że notatka służbowa, o której udostępnienie wniesiono jest dokumentem wewnętrznym i nie stanowi informacji publicznej. Natomiast odnosząc się do pozostałej części wniosku wskazał, że wymieniona we wniosku funkcjonariuszka została obciążona świadczeniem pieniężnym w wysokości 3 000 zł, zaś wymierzona wobec niej kara dyscyplinarna zatarciu w dniu 17 stycznia 2024 r.
Skarżący w dniu 8 lipca 2024 r. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 27 maja 2024 r. w części dotyczącej żądania udostępnienia notatki służbowej funkcjonariusza Zakładu Karnego z dnia 27 marca 2023 r. i wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej w powyższym zakresie w terminie 7 dni, stwierdzenie, że organ pozostaje w bezczynności oraz o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 750 zł.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że jego zdaniem będąca przedmiotem wniosku notatka służbowa podlega udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. Dodał jednocześnie, że organ dopuszczał się wielokrotnie bezczynności w rozpatrywaniu wnoszonych przez niego wniosków o dostęp do informacji publicznej, na dowód czego powołał sygnatury spraw zainicjowanych przez skarżącego i rozpatrywanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi wskazując że pismem z dnia 7 czerwca 2024 r. została skarżącemu udzielona stosowna odpowiedź na jego wniosek z dnia 27 maja 2024 r., którą organ podtrzymuje w całości. Ponadto, zwrócił uwagę na to, że skarżący składa do organu liczne wnioski o udostępnienie informacji publicznej, a każdy z nich zawiera od kilku do kilkunastu punktów, co w ocenie organu może świadczyć o próbie wykorzystywania prawa do informacji publicznej dla osiągnięcia innego celu niż troska o dobro publiczne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 21 listopada 2024 r., sygn. akt III SAB/Gd 187/24 oddalił skargę skarżącego na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, odnosząc się do przedmiotu złożonego w sprawie wniosku, że ponieważ żądana przez skarżącego notatka służbowa została w dniu 6 kwietnia 2024 r. przekazana Prokuraturze Rejonowej w C., stanowi ona część akt postępowania karnego. W tej sytuacji zdaniem Sądu I instancji, przy ocenie zasadności skargi na bezczynność złożonej przez skarżącego nie można nie uwzględnić treści przepisów normujących dostęp do akt postępowania przygotowawczego.
Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyjaśnił, że zgodnie z art. 156 § 5 Kodeksu postępowania karnego jeżeli nie zachodzi potrzeba zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania lub ochrony ważnego interesu państwa, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów lub kopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kopie. W przedmiocie udostępnienia akt, sporządzenia odpisów lub kopii lub wydania uwierzytelnionych odpisów lub kopii prowadzący postępowanie przygotowawcze wydaje zarządzenie. W wypadku odmowy udostępnienia akt pokrzywdzonemu na jego wniosek należy poinformować go o możliwości udostępnienia mu akt w późniejszym terminie. Z chwilą powiadomienia podejrzanego lub obrońcy o terminie końcowego zaznajomienia z materiałami postępowania przygotowawczego, pokrzywdzonemu, jego pełnomocnikowi lub przedstawicielowi ustawowemu nie można odmówić udostępnienia akt, umożliwienia sporządzania odpisów lub kopii oraz wydania odpisów lub kopii. Za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom. Prokurator może udostępnić akta w postaci elektronicznej.
Następnie Sąd I instancji powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2024 r. sygn. akt III OSK 1342/24, w którym wskazano, że przepisy art. 156 § 1, § 5 i § 5a Kodeksu postępowania karnego adresowane są do każdego (do wszystkich), a więc nie tylko do stron postępowania karnego, o czym przesądza m.in. treść zdania drugiego art. 156 § 5 Kodeksu postępowania karnego, z którego wynika, iż akta mogą być w wyjątkowych sytuacjach udostępnione innym niż stronom (obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym) osobom. Ponadto, przepisy te zawierają zamkniętą i zupełną regulację zasad dostępu do akt postępowania karnego i znajdujących się w nich informacji publicznych, tak na etapie postępowania przygotowawczego, jak i sądowego (a wraz z innymi przepisami także do akt postępowania już zakończonego). Wreszcie, wskazane przepisy Kodeksu postępowania karnego stanowią owe "przepisy innych ustaw", o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, określające odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, które w całości wyłączają zastosowanie przepisów tejże ustawy do informacji publicznych znajdujących się w aktach sprawy karnej.
W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że mimo że wniosek skarżącego nie został skierowany do organów prokuratury, to fakt, że treść ww. notatki została przekazana Prokuraturze Rejonowej prowadzi do wniosku, że podlega ona udostępnieniu w trybie i na zasadach przewidzianych w art. 156 Kodeksu postępowania karnego, wobec czego stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest w takiej sytuacji wyłączone. Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyłączenie to obejmuje również możliwość wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Sąd I instancji uznał, że choć nie podziela stanowiska organu co do charakteru przedmiotowej notatki, to w jego ocenie organ nie pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący i zaskarżając ten wyrok w całości wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, a także o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przypisanych oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych, oświadczając, że koszty te nie zostały uiszczone ani w całości, ani w części. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 6 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 i 2 i art. 3 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP, poprzez niezastosowanie ww. przepisów polegające na przyjęciu, że w sytuacji przekazania notatki służbowej funkcjonariusza Służby Więziennej do prokuratury, w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej mają zastosowanie przepisy szczególne określone w art. 156 Kodeksu postępowania karnego i w tej sytuacji nie stosuje się ustawy o dostępie do informacji publicznej;
2. art. 6 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 związku z art. 1 ust. 1 i 2 i art. 3 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP, poprzez niezastosowanie ww. przepisów polegające na przyjęciu, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej stanowi w niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie akt postępowania karnego, a nie konkretnej informacji publicznej, znajdującej się w tym zbiorze informacji, a w konsekwencji błędne uznanie, że przepisy Kodeksu postępowania karnego w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej, podczas gdy w niniejszej sprawie wniosek dotyczył udostępnienia treści notatki służbowej, czyli konkretnej informacji publicznej;
II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1. art. 3 § 2 pkt 8, art. 134 § 1 w związku z art. 151 i art. 149 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 5 Kodeksu postępowania karnego, poprzez uznanie, że przekazanie Prokuraturze Rejonowej treści notatki służbowej funkcjonariusza Zakładu Karnego o popełnieniu przestępstwa przez osadzonego, powoduje że treść notatki służbowej podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach przewidzianych w art. 156 Kodeksu postępowania karnego, wobec czego stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest wyłączone, przy czym wyłączenie to obejmuje również możliwość wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, co w rezultacie doprowadziło do oddalenia skargi;
2. art. 3 § 2 pkt 8, art. 134 § 1 w związku z art. 151 i art. 149 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 5 Kodeksu postępowania karnego, poprzez uznanie że skarga nie była zasadna w chwili jej wniesienia, gdyż skarżący złożył wniosek o udostępnienie notatki służbowej stanowiącej informację publiczną, przekazanej do prokuratury, natomiast organ nie udostępniając żądanej informacji w terminie 14 dni, nie pozostawał w bezczynności, co w rezultacie doprowadziło do oddalenia skargi;
3. art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niewskazanie w treści uzasadnienia wyroku pełnej podstawy rozstrzygnięcia i brak należytego wyjaśnienia podstawy procesowej w zakresie, co uniemożliwia skarżącemu ocenę i kontrolę rozumowania Sądu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie podkreślił przede wszystkim, że notatka służbowa, o której udostępnienie wnioskował, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a wyłączenie stosowania przepisów ww. ustawy w niniejszej sprawie jest niewłaściwe.
Skarżący kasacyjnie wskazał, że notatka służbowa jako dokument wytworzony przez starszego inspektora działu ochrony Zakładu Karnego w C., w związku z realizacją przewidzianych prawem zadań, tj. ujawnienia popełnienia przestępstwa przez osadzonego, niewątpliwie dotyczy sprawy publicznej. Jak podkreślił skarżący kasacyjnie zgodnie z art. 23b ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej do zadań Inspektoratu Wewnętrznego Służby Więziennej należy m.in. rozpoznawanie i wykrywanie przestępstw, zapobieganie im oraz uzyskiwanie i utrwalanie ich dowodów, gdy popełnili je osadzeni w zakładach karnych albo aresztach śledczych. Skarżący kasacyjnie zaznaczył, że notatki urzędowe funkcjonariuszy niezależnie od tego czy zostały sporządzone odręcznie, czy też w formie wydruku elektronicznego, czy maszynopisu oraz wszelkie pisma urzędowe wychodzące z organu i wpływające do niego w związku z prowadzoną sprawą posiadają walor informacji publicznej, dotyczą sfery faktów, zostały wytorzone w ramach sfery działalności organu administracji publicznej, zaierają informacje o sposobie prowadzenia sprawy. W związku z powyższym w ocenie skarżącego kasacyjnie notatka służbowa sporządzona przez funkcjonariusza publicznego w zakresie wykonywania zadań o charakterze publicznym stanowi informację publiczną.
Następnie skarżący kasacyjnie podniósł, że choć treść notatki przekazano prokuraturze, to nie wyklucza to zasadności domagania się jej udostępnienia w trybie i na zasadach przewdzianych ustawą o dostępie do informacji publicznej, a nie art. 156 Kodeksu postępowania karnego. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że będąca przedmiotem wniosku notatka służbowa została wytworzona przez funkcjonariusza Inspektoratu Wewnętrznego Służby Więziennej, zawiera treści mające cechy informacji publicznej, skarżący nie był stroną toczącego się postępowania przygotowawczego, jego wniosek nie został skierowany do organów prokuratury, a notatka służbowa zostałą przekazana i włączona do akt postępowania przygotowawczego. Skarżący kasacyjnie zaznaczył, że jego zamiarem było poznanie podstaw prawnych i faktycznych podejrzenia popełnienia przestępstwa przez jednego z osadzonych w Zakładzie Karnym w C., co byłoby możliwe dzięki udostępnieniu mu treści notatki służbowej.
W ocenie skarżącego kasacyjnie należy odróżnić od siebie dostęp do akt postępowania karnego jako całości (które to prawo ma strona) od dostępu do konkretnych informacji, które mogą znajdować się w takich aktach. W związku z powyższym art. 156 § 5 Kodeksu postępowania karnego znajduje zastosowanie wyłącznie do sytuacji, gdy wnioskodawca domaga się wglądu do akt postępowania przygotowawczego jako całości, ale nie do wniosku o udostępnienie informacji publicznej, który obejmuje pojedyncze informacje (dokumenty).
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na jej błędną konstrukcję.
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).
Treść dwóch pierwszych zarzutów naruszenia przepisów postępowania umożliwia ich łączne rozpoznanie, bowiem skarżący kasacyjnie na ich podstawie wytknął Sądowi I instancji naruszenie art. 3 § 2 pkt 8, art. 134 § 1 w związku z art. 151 i art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 156 § 5 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 46) – zwanej dalej: k.p.k. Powyższego naruszenia skarżący kasacyjnie upatruje w uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że przekazanie Prokuraturze Rejonowej treści notatki służbowej funkcjonariusza Zakładu Karnego o popełnieniu przestępstwa przez osadzonego, powoduje, że treść notatki służbowej podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach przewidzianych w art. 156 § 5 k.p.k., wobec czego stosowanie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p. jest wyłączone, przy czym wyłączenie to obejmuje również możliwość wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, co w rezultacie doprowadziło do oddalenia skargi, a także w uznaniu przez Sąd I instancji, że skarga nie była zasadna w chwili jej wniesienia, gdyż skarżący złożył wniosek o udostępnienie notatki służbowej stanowiącej informację publiczną, przekazanej do prokuratury, natomiast organ nie udostępniając żądanej informacji w terminie 14 dni nie pozostawał w bezczynności, co w rezultacie doprowadziło do oddalenia skargi. Zarzuty te okazały się jednak niezasadne.
W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., którego naruszenie zarzuca skarżący kasacyjnie, określa zakres kognicji sądu administracyjnego i w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, a określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 tej ustawy bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało.
W związku z tym, że strona skarżąca kasacyjnie zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. powiązała m.in. z art. 151 i art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 151 i art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., których naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, podobnie zresztą jak art. 145 § 1, art. 146 § 1, art. 147, czy też art. 149 § 1 i art. 161 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy również nie mogą więc stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 151 i art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Niezależnie jednak od tego, z uwagi na to, że strona skarżąca kasacyjnie wytyka Sądowi I instancji naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., podkreślenia wymaga to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę w niniejszej sprawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie stosował art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. określającego kompetencje sądu w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, a zatem przede wszystkim z tego powodu nie mógł naruszyć tego przepisu.
Jednak z uwagi na to, że strona skarżąca kasacyjnie powiązała zarzut naruszenia ww. przepisów z zarzutem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazać także należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". W odniesieniu do art. 134 § 1 p.p.s.a., wskazać więc należy, że przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznając skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 27 maja 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, i tym samym nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga, zaś prawidłowości tej oceny nie można podważać na podstawie zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.
Strona skarżąca kasacyjnie zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8, art. 134 § 1, art. 151 i art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. powiązała również z zarzutem naruszenia art. 156 § 5 k.p.k. usiłując zakwestionować stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku co do stwierdzenia, że treść notatki żądanej przez skarżącego podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach przewidzianych w art. 156 § 5 k.p.k., wobec czego stosowanie przepisów u.d.i.p. podlega w niniejszej sprawie wyłączeniu. Stanowiska tego nie można było jednak skutecznie zakwestionować bez wskazania przepisu dotyczącego zakresu stosowania przepisów u.d.i.p., tj. art. 1 ust. 2 u.d.i.p., który stanowi, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W związku z brakiem sformułowania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 u.d.i.p. niemożliwe było zatem skuteczne zakwestionowanie stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie. Tym samym omawiane zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły odnieść skutku.
Nieskuteczny okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., którego skarżący kasacyjnie upatruje w niewskazaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny Gdańsku w treści uzasadnienia wyroku pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i brakuw należytego wyjaśnienia podstawy procesowej w tym zakresie, co uniemożliwia skarżącemu ocenę i kontrolę rozumowania Sądu.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to, jak już wskazywano, musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga skarżącego na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie ujawnienia żądanej notatki służbowej nie zasługiwała na uwzględnienie. Należy podkreślić przy tym, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Natomiast treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, czyni go w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Dlatego zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uznać należało za nieskuteczny.
W związku z nieskutecznością podniesionych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju skutecznych zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.
Przechodząc zatem do oceny zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
Treść sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego umożliwia ich łączne rozpoznanie, gdyż na podstawie obu z nich strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji niezastosowanie art. 6 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 i 2 i art. 3 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 u.d.i.p. i art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP kwestionując ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliości działania Wojewódzkiego Sądu Administracji w Gdańsku w błędnym ustaleniu trybu właściwego do rozpoznania wniosku skarżącego. Zarzuty te nie mogły odnieść skutku.
W związku z treścią omawianych zarzutów naruszenia prawa materialnego sformułowanych jako zarzut niezastosowania wskazanych w nim przepisów u.d.i.p. oraz Konstytucji RP podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, Lex 120212; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10, LEX nr 1080252). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12, LEX nr 1382183). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianych zarzutów skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie określonych przepisów jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepisy, które w jej przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisów przez nią wskazywanych wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Jednak wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia, co tym samym czyni podnoszone zarzuty nieskutecznymi.
Nawet jeśli jednak przyjąć, w ramach rekonstrukcji zarzutu, że strona skarżąca kasacyjnie na podstawie omawianych zarzutów jako przepis wadliwie zastosowany zamiast przepisów przez nią podanych wskazała na art. 156 k.p.k., to podkreślenia wymaga, że o nieskuteczności omawianych zarzutów naruszenia prawa materialnego świadczy przede wszystkim ich treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na podstawie zarzutu niezastosowania wskazywanych przez nią przepisów kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w niewłaściwej ocenie treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. w ocenie wniosku skarżącego i uznaniu, że właściwy tryb jego rozpoznania to ten wskazany w art. 156 k.p.k. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie (czy niezastosowanie) jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiane zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się niezasadne przede wszystkim z tego powodu.
Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest bowiem przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 – 261 p.p.s.a.