III OSK 436/21

III OSK 436/21 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2021-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jolanta Sikorska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
III SA/Łd 941/17 - Postanowienie WSA w Łodzi z 2018-06-19
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 1948
art. 165 ust. 7, art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1-3
Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 3 § 2 pkt 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi oraz M. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 941/17 o odrzuceniu skargi M. S. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie złożenia propozycji pracy funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej postanawia: oddalić skargi kasacyjne.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 19 czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę M. S. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi
z [...] 2017 r. w przedmiocie złożenia propozycji pracy funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej.
Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych
i prawnych:
W dniu [...] 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi, działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016r., poz. 1948 ze zm.; dalej "przepisy wprowadzające") złożył M. S. pisemną propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Łodzi. Propozycję tę skarżąca przyjęła 18 maja 2017 r.
W dniu 22 maja 2017 r. do Dyrektora wpłynęło wezwanie M. S. z 15 maja 2017 r. do złożenia propozycji służby. W piśmie z 19 czerwca 2017 r. Dyrektor wyjaśnił, że z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających wynika, że ustawodawca pozostawił kierownikom wskazanych jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienia na podstawie umowy o pracę albo propozycję pełnienia służby) jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom danej jednostki. Podkreślił, że propozycja pracy dla funkcjonariusza nie ma charakteru decyzji.
W dniu 4 września 2017 r. (data wpływu skargi do organu) M. S., na podstawie art. 52 § 3 i art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na propozycję zatrudnienia otrzymaną 9 maja 2017r., stanowiącą jej zdaniem akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ podniósł, że zaskarżone do sądu pismo nie jest aktem lub czynnością, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że przedstawiona funkcjonariuszowi służby Celno-Skarbowej propozycja pracy w korpusie służby cywilnej jest uzewnętrznieniem woli organu o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Złożenie funkcjonariuszowi propozycji pracy niezależnie od tego czy propozycja zostałaby przyjęta, czy też nie, oznacza utratę statusu funkcjonariusza służby mundurowej i ustanie stosunku administracyjno-prawnego, jakim jest stosunek służbowy funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Złożona propozycja wskazuje podstawę prawną i w sposób prawnie wiążący wpływa na sytuację prawną skarżącej, do której jest skierowana i dlatego, mimo braku jednoznacznych uregulowań, należy uznać ją za decyzję w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. o zwolnieniu ze służby. Takie zaś decyzje podlegają, co do zasady, kognicji sądu administracyjnego z mocy art. 276 ust. 2 i 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947; dalej: "ustawa o KAS"). Do 1 marca 2017 r. tak samo regulował te kwestie art. 188 ust. 2 i 6 ustawy o Służbie Celnej. Sąd ten uznał się za właściwy do rozpoznania sprawy, mimo że – jak wskazał - znane jest mu stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym propozycja określająca warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej nie ma charakteru ani decyzji administracyjnej, ani aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Sąd ten jednak odrzucił przedmiotową skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z innej przyczyny, a mianowicie z tego powodu, że została złożona na decyzję organu pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że zaskarżona pisemna propozycja pracy złożona przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej funkcjonariuszowi służby mundurowej, stanowiąca równocześnie decyzję o zwolnieniu ze służby, podlega zaskarżeniu do Szefa KAS. Wobec powyższego z uwagi na fakt, iż w aktach sprawy brak jest merytorycznego rozstrzygnięcia Szefa KAS w trybie odwoławczym, skarga jako złożona na decyzję organu pierwszej instancji z [...] 2017 r. jest niedopuszczalna.
Następnie Sąd ten bardzo obszernie umotywował swoje stanowisko w kwestii dopuszczalności przedmiotowej skargi. W rozważaniach zakwestionował zgodność z Konstytucją RP art. 165 ust. 1 i art. 171 przepisów wprowadzających. Wskazał, że funkcjonariusze nie pozostają w stosunku pracy, lecz w stosunku służbowym, który ma charakter stosunku administracyjnoprawnego. Zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej. Zdaniem tego Sądu punkt ciężkości spoczywa na ocenie uprawnień funkcjonariuszy, którym pracodawca składa propozycję zatrudnienia, nie zaś propozycję dalszego pełnienia służby. Przyznane funkcjonariuszom uprawnienia osłonowe w związku z tak dalece idącą dla nich zmianą – bo w istocie odejściem ze służby, po pierwsze muszą istnieć, po wtóre zaś, nie mogą być gorsze niż uprawnienia osłonowe tych, którzy w służbie zostają. Wprowadzona w art. 165 ust. 7 ustawy propozycja pracy i związana z jej przyjęciem przewidziana w art. 171 ust. 1 instytucja przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy, pomija konieczną ochronę prawną funkcjonariuszy przenoszonych ze służby do pracy (w konsekwencji ochronę prawną ich stosunku służbowego) i przewiduje zakończenie stosunku służbowego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej poprzez nawiązanie stosunku pracy na podstawie złożonej propozycji. Ewentualna propozycja pracy powinna być poprzedzona odpowiednią procedurą w przedmiocie zakończenia dotychczasowego stosunku służbowego gwarantującą ochronę prawną funkcjonariuszy, którym nie złożono propozycji służby. W ocenie tego Sądu niczym nieuzasadnione jest działanie ustawodawcy, który wobec funkcjonariuszy, którym złożono propozycje służby, przewidział, że propozycja ta ma formę decyzji, zaś dla funkcjonariuszy, którym złożono propozycję pracy, przewidział niespotykany dotąd w służbach tryb "przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy na podstawie złożonej propozycji" – bez żadnej możliwości weryfikacji prawidłowości działania organu w tym trybie.
Zdaniem tego Sądu przyjęcie przez organ literalnego brzmienia art. 165 ust. 7 i art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających pozbawia funkcjonariusza, który otrzymuje propozycję zatrudnienia na podstawie umowy o pracę, ochrony w postaci możliwości odwołania się, co oznacza poddanie funkcjonariuszy służby mundurowej procesowi "ucywilnienia"/zwolnienia ze służby bez zapewnienia im środków odwoławczych
i wbrew konstytucyjnym standardom. Analizując ww. przepisy prawa w świetle prokonstytucyjnej wykładni, Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że przepisy przejściowe w żaden sposób nie stworzyły gwarancji ochrony stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy celnych, którym nie zaproponowano służby. Sąd ten uznał za konieczne wypełnienie luki prawnej w art. 165 ust. 7 i związanym z nim art. 171 ust. 1 w drodze bezpośredniego zastosowania przepisów Konstytucji RP.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że oczywiście nie jest sądem właściwym do rozstrzygania szeroko rozumianych spraw cywilnoprawnych, a więc nie należy do jego kognicji kwestia oceny przedstawionej skarżącej propozycji zatrudnienia. Skarżąca złożyła jednak skargę na akt administracyjny o zwolnieniu ze służby, zawarty w "propozycji pracy", który w ocenie Sądu powinien być traktowany jak decyzja. Skarga dotyczy więc zwolnienia ze służby (skutków, jakie wywołuje propozycja w sferze stosunku służbowego), a więc sfery administracyjnoprawnej, a nie zaproponowanych skarżącej warunków zatrudnienia, które pozostają poza zakresem zainteresowania i kompetencji tego Sądu. Złożoną funkcjonariuszowi w trybie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających propozycję pracy, bez względu na to czy została ona przyjęta, czy też nie, należy traktować również jak decyzję administracyjną o zwolnieniu ze służby, na którą stronie służy prawo wniesienia odwołania do Szefa KAS. Dodał, że brak pouczenia o możliwości wniesienia odwołania do Szefa KAS nie powinien szkodzić stronie i uzasadnia ewentualne przywrócenie terminu do złożenia środka zaskarżenia.
W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Skargi kasacyjne na powyższe postanowienie wnieśli Dyrektor Izby Administracji Skarbowej oraz skarżąca.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi zaskarżył przedmiotowe postanowienie w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a także przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, co było wynikiem błędnej wykładni przepisów art. 165 ust. 7 i art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948) w z w. z art. 104 § 1 i § 2 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. - dalej "k.p.a."), która doprowadziła Sąd do stwierdzenia niedopuszczalności skargi jako przedwczesnej, bowiem złożonej na decyzję organu pierwszej instancji, gdyż - jak wskazał Sąd - pisemna propozycja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej złożona funkcjonariuszowi służby mundurowej, jest decyzją w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a., stanowiącą równocześnie decyzję o zwolnieniu ze służby i podlega zaskarżeniu do Szefa KAS, a w aktach sprawy brak jest rozstrzygnięcia Szefa KAS, a tym samym błędne przesądzenie, że propozycja nowych warunków zatrudnienia złożona skarżącej [...] 2017 r. jest decyzją administracyjną, na którą stronie służy prawo wniesienia odwołania do Szefa KAS, w sytuacji gdy propozycja pracy jest cywilnoprawnym oświadczeniem woli pracodawcy, które dla wywołania określonych skutków prawnych wymaga bezwzględnego złożenia oświadczenia woli przez funkcjonariusza, co oznacza, że skarga powinna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z powodu braku właściwości sądu administracyjnego;
2) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego, co było wynikiem błędnej wykładni przepisów prawa, tj. art. 165 ust. 7 i art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 171 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających w zw. z art. 104 § 1 i § 2 i art. 107 § 1 k.p.a., poprzez uznanie propozycji zatrudnienia za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. skutkującą zwolnieniem ze służby i w konsekwencji odrzucenie skargi jako z innych przyczyn niedopuszczalnej, bowiem przedwczesnej, gdyż złożonej na decyzję organu pierwszej instancji, bo nie została wydana decyzja Szefa KAS na odwołanie od propozycji zatrudnienia, w sytuacji gdy propozycja nowych warunków zatrudnienia złożona skarżącej [...] 2017 r. nie jest decyzją administracyjną, ani władczą czynnością lub innym aktem z zakresu administracji publicznej, tj. nie jest aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż propozycja jest oświadczeniem woli pracodawcy (nie zaś władzy), o charakterze cywilnoprawnym, które musi być zaakceptowane przez funkcjonariusza, co oznacza, że nie podlega kontroli sądu administracyjnego;
3) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1, art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. i w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz w związku z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 165 ust. 3 i ust. 7, art. 169 ust. 4, ust. 6, ust. 7, art. 170 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzającyh oraz w zw. z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 45 ust. , art. 60, art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez błędne uznanie, iż skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn aniżeli brak kognicji sądu administracyjnego do jej rozpoznania, co było wynikiem błędnego przyjęcia, że "przedłożona skarżącej propozycja pracy jest decyzją administracyjną" i do tego decyzją o zwolnieniu ze służby i propozycja ta podlega kontroli sądu administracyjnego, w sytuacji gdy złożona skarżącej przez pracodawcę propozycja pracy nie jest jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie wynikającej z przepisów prawa materialnego, lecz stanowi jedynie ofertę ukształtowania na nowo warunków zatrudnienia, która uzależniona jest od woli adresata propozycji (skarżącej), a powyższe ma niebagatelne znaczenie w kontekście przepisu art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie;
4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia z naruszeniem dyrektyw wynikających z tego przepisu, w szczególności poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku błędnej oceny propozycji zatrudnienia z [...] 2017 r. poprzez nieodniesienie się do argumentacji organu, a także niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, gdyż uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek/motywów, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji podejmując rozstrzygnięcie, że propozycja zatrudnienia jest decyzją w rozumieniu art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. i do tego skutkującą zwolnieniem ze służby, bowiem Sąd poza odwołaniem się do poprzednich uregulowań dotyczących reform służby celnej nie wskazał na elementy konstrukcyjne, z których miałoby wynikać, że propozycja zatrudnienia jest jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie (wypełnia definicje aktu administracyjnego), tym bardziej, że ustawodawca tylko co do propozycji służby przewidział formę decyzji, nie określając jednocześnie formy prawnej propozycji zatrudnienia, a jednocześnie w sposób kategoryczny uregulował przypadki wygaśnięcia stosunku służby, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż utrudnia to ocenę legalności zaskarżonego postanowienia;
5) art. 165 ust. 7, w zw. z art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 171 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających w zw. z art. 104 § 1 i § 2 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi jest decyzją administracyjną, w sytuacji gdy propozycja zatrudnienia nie jest jednostronnym aktem władzy kształtującym w sposób władczy sytuację prawną adresata, jednostronnie nie przesądza, ani nie ustala praw i obowiązków funkcjonariusza, ani pracownika KAS wynikających z przepisów prawa, nie jest zatem decyzją administracyjną, ani aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., natomiast propozycja zatrudnienia jest aktem woli (ofertą) zmierzającym do nawiązania z funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego stosunku służbowego uzależnionym od woli adresata, a zatem cywilnoprawnym oświadczeniem woli pracodawcy, od którego przyjęcia przez funkcjonariusza zależy skutek prawny w postaci przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy, i nie może być w sposób arbitralny uznawana za decyzję zwalniającą ze służby;
6) art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1, ust. 2 i 3, art. 171 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających w zw. z art. 104 § 1 i § 2 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegający na uznaniu, że złożona funkcjonariuszowi propozycja pracy w trybie ww. art. 165 ust. 7, niezależnie od tego czy funkcjonariusz zgodzi się na otrzymaną propozycję, czy też odmówi jej przyjęcia, prowadzi do zakończenia stosunku służby poprzez jego przekształcenie bądź wygaśnięcie, a zatem jest decyzją administracyjną skutkującą zwolnieniem ze służby, na którą stronie przysługuje odwołanie do Szefa KAS, w sytuacji, gdy przepisy wprowadzające nie regulują formy prawnej propozycji zatrudnienia jak i trybu odwoławczego od złożonej propozycji, w odróżnieniu od propozycji służby (art. 169 ust. 4, ust. 6, ust. 7) i tym samym nieuprawnione jest przyjęcie przez Sąd, że ustawodawca w obrębie przepisów regulujących tę samą materię - formę decyzji wyraża raz wprost, a w innym przypadku na zasadzie domniemania, i w konsekwencji nieuprawnione przyjęcie, że wyraźne przypisanie przez ustawodawcę formy decyzji do jednego przypadku (art. 169 ust. 4) uprawnia bez wyraźnej podstawy prawnej do zastosowania wykładni rozszerzającej na wszelkie formy działania w zakresie stosunków pracy;
7) art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1, ust. 2 i 3 przepisów wprowadzających w zw. z art. 104 § 1 i § 2 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przedłożoną funkcjonariuszowi propozycję pracy, bez względu na to czy została przyjęta, czy też nie, należy traktować jak decyzję administracyjną o zwolnieniu ze służby, na którą funkcjonariuszowi przysługuje prawo wniesienia odwołania do Szefa KAS, podczas gdy złożenie propozycji zatrudnienia jest ofertą, czyli aktem cywilnoprawnym, gdyż wyłącznie od woli funkcjonariusza zależy czy złożona mu propozycja pracy zostanie przyjęta i dopiero przyjęcie złożonej propozycji wywoła przewidziany przez ustawodawcę skutek prawny, o którym mowa w art. 171 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających, tj. przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę. Odmowa przyjęcia zaproponowanych warunków pracy prowadzi zaś do wygaśnięcia stosunku służby zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających. Z powyższego zatem wynika - wbrew stanowisku Sądu - że w każdym ww. przypadku, to od decyzji funkcjonariusza (przyjęcia lub odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia) zależy czy stosunek służby wygaśnie, czy też przekształci się z mocy prawa w stosunek pracy, a nie, jak błędnie przyjął Sąd, że skutek ten następuje poprzez sam fakt złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia;
8) art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 3, art. 171 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających w zw. z art. 104 § 1 i § 2 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z 15 maja 2017 r. [[...] 2017 r.] będące propozycją zatrudnienia jest decyzją administracyjną zwalniającą ze służby, pomimo że przepisy wprowadzające ustawę o KAS dla propozycji zatrudnienia nie przewidują formy decyzji w przeciwieństwie do propozycji służby, w sytuacji gdy tylko wygaśnięcie stosunku służby na podstawie art. 170 ust. 1 traktowane jest jak zwolnienie ze służby, nadto w sytuacji gdy propozycja zatrudnienia nie zawiera niezbędnych elementów decyzji, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a., a wręcz nie zawiera nawet minimalnych niezbędnych elementów dla uznania tegoż pisma za decyzję administracyjną wskazywanych przez orzecznictwo czy doktrynę, a do których to elementów należy przede wszystkim rozstrzygnięcie o istocie sprawy, gdyż nie rozstrzyga władczo, lecz dla wywołania określonego skutku prawnego wymaga bezwzględnie wyrażenia woli przez funkcjonariusza (oświadczenie woli o przyjęciu lub odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia), a poza sporem jest, że skarżąca 18 maja 2017 r. złożyła oświadczenie o przyjęciu propozycji pracy;
9) art. 165 ust. 7 w zw. z art. 171 ust. 1 pkt 2, w zw. z art. 170 ust. 3 w zw. z art. 170 ust. 1 przepisów wprowadzających i w zw. z art. 104 § 1 i § 2 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że przyjęcie propozycji pracy, której przyjęcie przekształca stosunek służbowy w stosunek pracy, jest decyzją skutkującą zwolnieniem ze służby, w sytuacji gdy ustawodawca zwolnienie ze służby wiąże tylko z wygaśnięciem stosunku służbowego na podstawie art. 170 ust. 1, co jednocześnie nie zmienia charakteru prawnego propozycji pracy, która nie jest w ogóle decyzją administracyjną, a tym samym o skutku zwalniającym ze służby, ani aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., lecz jest czynnością o charakterze cywilnoprawnym pracodawcy;
10) art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 175 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie było podstaw do stosowania wykładni prokonstytucyjnej, gdyż nie zachodzi pominięcie ustawodawcze polegające według Sądu na tym, że przepisy wprowadzające (art. 165 ust. 7 w zw. z art. 171 ust. 1 pkt 2) nie stworzyły gwarancji ochrony stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy, ponadto poprzez zastosowanie wykładni prokonstytucyjnej powoduje, że mimo uregulowania w ten sam sposób sytuacji prawnej dwóch grup zawodowych zatrudnionych w KAS (funkcjonariuszy i pracowników), w przypadku otrzymania propozycji pracy, doszło do nieuprawnionego zróżnicowania sytuacji prawnej - w tym prawa do sądu - funkcjonariuszy i pracowników, odmawiając tym samym pracownikom prawa gwarancji ochrony stosunku pracy.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Organ wniósł również o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
M. S. w skardze kasacyjnej zaskarżyła przedmiotowe postanowienie w całości oraz wniosła o jego uchylenie i o przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie:
1) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że skarga została wniesiona od decyzji organu pierwszej instancji;
2) art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie
i nieuchylenie zaskarżonego aktu.
W uzasadnieniu skarg kasacyjnych strony rozwinęły podniesione zarzuty.
W piśmie procesowym z 14 sierpnia 2018 r. skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie, natomiast w piśmie z 22 lipca 2019 r. wniosła o zwrócenie się przez Sąd rozpoznający sprawę do pełnego składu Izby Ogólnoadministracyjnej
w związku z koniecznością odstąpienia od poglądu prawnego wyrażonego przez NSA
w uchwale z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Rozpoznając wnioski stron o rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej na rozprawie, zauważyć należy, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do zastosowania trybu odstąpienia od stanowiska zajętego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 przez przedstawienie na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a. zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi tego Sądu. Wyjaśnić należy, że zastosowanie tego trybu może mieć zastosowanie w sytuacji, gdy skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela pogląd wyrażony w uchwale z 1 lipca 2019 r., sygn. I OPS 1/19.
Odnosząc się do skargi kasacyjnej organu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż zasadne są zarzuty i argumentacja tam przedstawiona, jednak nie mogło doprowadzić to do jej uwzględnienia. Powody odrzucenia skargi wskazane przez Sąd pierwszej instancji okazały się w tym zakresie chybione, aczkolwiek samo odrzucenie skargi było zasadne, o czym poniżej. Z kolei skarga kasacyjna skarżącej okazała się bezzasadna.
Istota niniejszej sprawy sprowadza się do wyjaśnienia czy w świetle prawa zaskarżone pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi w przedmiocie złożenia funkcjonariuszowi propozycji pracy podlega kontroli sądów administracyjnych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić się należy z organem, że przedmiotowa propozycja nie stanowi decyzji administracyjnej. Propozycja ta nie jest też innym niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że ustawą z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r., poz. 1947 ze zm.), dalej: "ustawa o KAS", w miejsce funkcjonujących: administracji podatkowej, Służby Celnej i kontroli skarbowej powołano administrację skonsolidowaną – Krajową Administrację Skarbową, podporządkowaną ministrowi właściwemu do spraw finansów. Preambuła tej ustawy wskazuje, że u podstaw regulacji leży doniosłość konstytucyjnego obowiązku ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w szczególności podatków i należności celnych, troska o bezpieczeństwo finansowe Rzeczypospolitej Polskiej oraz ochrona bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej, w celu zapewnienia nowoczesnego i przyjaznego wykonywania obowiązków podatkowych i celnych, a także efektywnego poboru danin publicznych. W świetle art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o KAS, Krajowa Administracja Skarbowa stanowi wyspecjalizowaną administrację rządową wykonującą zadania z zakresu realizacji dochodów z tytułu podatków, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych, ochrony interesów Skarbu Państwa oraz ochrony obszaru celnego Unii Europejskiej, a także zapewniającą obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W jej ramach wyodrębniono Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Z art. 160 przepisów wprowadzających wynika, że zniesiono m.in. Szefa Służby Celnej, dyrektorów izb celnych, naczelników urzędów celnych, urzędy celne wraz z podległymi oddziałami celnymi. Organy KAS określono m.in. w art. 162 tej ustawy i w art. 11 ust. 1 ustawy o KAS.
Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy KAS wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy.
W myśl art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 1 marca 2017 r., z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS, i którzy zachowali ciągłość pracy i służby. Przy czym podkreślić należy, że użyte w tym przepisie słowo "odpowiednio" przyporządkowuje pracowników/funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych jedynie na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby.
Analiza przepisów art. 165 ust. 7 w zw. z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających, w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o KAS, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy, pracownika w stosunek służby, poprzez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie – do dnia 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów zarówno propozycji służby, jak i propozycji zatrudnienia. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. W ramach realizacji przedstawionych wyżej zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych ustawodawca nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Powyższe stwierdzenie znajduje potwierdzenie w treści art. 169 ust. 3 tej ustawy, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia.
Zauważyć należy, że ustawodawca odnośnie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, nie zastrzegł dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby w art. 169 ust. 4-7 tej ustawy wskazał, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
W orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja administracyjna jest jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązujących norm prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie, podejmowanym w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek. Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia może być jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 1987 r. sygn. akt SA/Wr 730/87, wyrok dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA").
Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt II GPS 1/06 (CBOSA), wyraził pogląd, zgodnie z którym w każdym przypadku należy indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy ten akt zmierza do władczego ukształtowania praw i obowiązków jego adresata. Z kolei Sąd Najwyższy w uchwale z 5 lutego 1988 r. sygn. akt III AZP 1/88 (Lex nr 11678), wskazał na trzy cechy dające podstawę do uznania czynności organu administracyjnego za decyzję administracyjną – po pierwsze, decyzja jest przejawem woli organu administracyjnego, co oznacza, iż organ ten rozstrzygając sprawę narzuca władczo swoje stanowisko; po drugie, decyzja musi wyraźnie wskazywać podstawę prawną w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego; po trzecie, decyzja rozstrzyga konkretną sprawę określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne; decyzja wyposażona jest w atrybut ważności.
Natomiast w przypadku czynności lub aktu, objęcie ich zakresem zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zależy od spełnienia kryterium pozytywnego (działanie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej) oraz kryterium negatywnego (działanie nie jest podejmowane w formach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.). Przy czym ustawodawca nie definiuje pojęć "akt lub czynność z zakresu administracji publicznej". W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że akty lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą być skierowane do konkretnego, zindywidualizowanego adresata, mieć charakter zewnętrzny, co oznacza, że są one skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu akt lub podejmującemu daną czynność, mają dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany, a także obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie VI, WK 2016, J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie V Lexis Nexis 2011).
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, wskazać należy, że złożona skarżącej propozycja zatrudnienia nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 tej ustawy). Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo też niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2). Organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny
i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – jak już wskazano - zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99; publ. OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa
i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym.
Zauważyć także należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 stwierdził, że: "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.) dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że: "przepisy wprowadzające wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 przepisów wprowadzających). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 przepisów wprowadzających). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 przepisów wprowadzających w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Dodać przy tym należy, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.".
Mając na uwadze powyższe rozważania oraz treść powołanej wyżej uchwały, stwierdzić należało, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że zaskarżona propozycja zatrudnienia stanowi decyzję o zwolnieniu skarżącej ze służby, w związku z czym podlega kontroli sądu administracyjnemu po skutecznym wniesieniu na nią skargi do tego sądu. W świetle bowiem tego, co wskazano wyżej, propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tej sytuacji nie podlega ona kontroli sądu administracyjnego pod względem legalności, co oznacza, że skarga na nią do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej organu, pomimo, iż okazały się zasadne, nie mogły odnieść zamierzonego skutku w postaci uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wyjaśnić bowiem należy, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych postaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, o czym stanowi art. 184 p.p.s.a. Zaskarżone w sprawie orzeczenie, mimo stwierdzonych uchybień w jego motywach, odpowiadało co do rozstrzygnięcia prawu w związku z czym skarga kasacyjna organu podlegała oddaleniu. Wadliwe było uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, gdyż wniesiona w niniejszej sprawie skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna z powodu braku kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a nie jako niedopuszczalna z innych przyczyn (przedwczesna) - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jak błędnie przyjął Sąd pierwszej instancji. W tej sytuacji ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153 p.p.s.a., wynikają zatem z niniejszego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zaś z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Sądu pierwszej instancji.
Ze wskazanych wyżej przyczyn również i skarga kasacyjna skarżącej podlegała oddaleniu. Z powyższych rozważań wynika bowiem, że Sąd pierwszej instancji wprawdzie nieprawidłowo zastosował art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., zamiast art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ale wydał rozstrzygnięcie zgodne z prawem i odrzucił skargę. Wbrew zarzutowi skarżącej, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej propozycji, bowiem na przedmiotową propozycję zatrudnienia nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego i podlega odrzuceniu.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.