III OSK 4345/21

III OSK 4345/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
II SA/Sz 121/20 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2020-10-29
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2268
art. 414 ust. 1 pkt 1, art. 408 ust. 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski protokolant asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 października 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 121/20 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 19 grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 29 października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: spółka) na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 19 grudnia 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 28 października 2019 r., Dyrektor Zarządu Zlewni w Koszalinie stwierdził wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego J.S. decyzją Wojewody Koszalińskiego z 28 grudnia 1998 r. Następcą prawnym J.S. była spółka w wyniku przeniesienia praw i obowiązków decyzją Starosty Białogardzkiego z 14 czerwca 2016 r., w części dotyczącej szczególnego korzystania z wód tj. poboru wody z rzeki Pokrzywnicy w określonej ilości i na określonych warunkach. Podstawę decyzji z 28 października 2019 r. stanowiły art. 397 pkt 1 i 3 i art. 418 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268) oraz art. 11 ustawy z 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r., nr 130, poz. 1087). W uzasadnieniu organ wskazał, że pozwolenie wodnoprawne wygasło na podstawie art. 11 ustawy z 3 czerwca 2005 r., zgodnie z którym "pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód, inne niż określone w art. 205 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 1, wydane na okres dłuższy niż 20 lat, wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne".
Spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji wskazując, że decyzja została doręczona z pominięciem zgłoszonego 12 czerwca 2019 r. pełnomocnika (radcy prawnego).
Decyzją z 19 grudnia 2019 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie uchylił w całości decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Koszalinie z 28 października 2019 r. oraz w umorzył postępowanie organu I instancji.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że pozwolenie wodnoprawne zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) na okres do 31 grudnia 2020 r. Z dniem 1 stycznia 2002 r. weszła w życie ustawa z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.), w której określono, że pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód wydaje się na okres nie dłuższy niż 20 lat (art. 127 ust. 2), ale w przepisach przejściowych i końcowych uregulowano jedynie kwestię wygaśnięcia pozwoleń wodnoprawnych na szczególne korzystanie z wód do celów rybackich. Dopiero w art. 11 ustawy z 3 czerwca 2005 r. określono, że pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód inne niż określone w art. 205 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 2001 r. wydane na okres dłuższy niż 20 lat wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne. Ponadto zgodnie z obecnie obowiązującym art. 414 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 2017 r., pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli upłynie okres, na który było wydane. Nie wydaje się decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego w przypadku upływu terminu, na który pozwolenie zostało wydane (art. 418 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r.). Powyższe oznacza, że pozwolenie wodnoprawne z 28 grudnia 1998 r. wygasło w 2018 r., ale skutek ten nastąpił ex lege i nie było konieczne wydawanie decyzji w tym przedmiocie.
Organ odwoławczy zauważył ponadto, że pominięcie pełnomocnika stanowiło uchybienie, które nie miało wpływu na wynik sprawy, ponieważ spółka skutecznie wniosła odwołanie.
Spółka wniosła skargę na decyzję z 19 grudnia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, kwestionując uzasadnienie tej decyzji, ale nie jej rozstrzygnięcie.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa Prawo wodne z 2017 r. Na podstawie art. 573 Prawa wodnego z 2017 r., moc obowiązująca utraciła ustawa Prawo wodne z 2001 r. W związku z tym Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, odnoszącego się do stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego z mocy prawa, na podstawie art. 11 ustawy z 3 czerwca 2005 r., zmieniającej ustawę Prawo wodne z 2001 r. W dniu wydania decyzji przez organ I instancji przepis ten bowiem nie obowiązywał. Jednak organ odwoławczy prawidłowo powołał się także na art. 414 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2017 r., zgodnie z którym pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli upłynął okres, na który było wydane. Powołał ponadto art. 418 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r., zgodnie z którym nie wydaje się decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego w przypadku upływu terminu, na który pozwolenie zostało wydane. Skoro pozwolenie wodnoprawne zostało udzielone do dnia 31 grudnia 2020 r., więc wygaśnie z mocy prawa po upływie okresu, na jaki zostało wydane.
Sąd I instancji podzielił zatem stanowisko organu odwoławczego o konieczności umorzenia postępowania w sprawie, uznając za wadliwy fragment uzasadnienia zaskarżonej decyzji odnoszący się do normy z art. 11 ustawy z 3 czerwca 2005 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka.
Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) polegające na przyjęciu, że pomimo naruszenia przez organ wydający decyzje przepisów prawa materialnego, nie miało ono wpływu na wynik sprawy.
Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.)
Ponadto spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 11 ustawy z 3 czerwca 2005 r. oraz w związku z art. 573 Prawa wodnego z 2017 r. przez niezastosowanie przez organ art. 573 Prawa wodnego z 2017 r. w związku z art. 11 ustawy nowelizującej.
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych wraz z kosztami zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a., został błędnie sformułowany. Norma z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. stanowi podstawę uwzględnienia skargi w przypadku stwierdzenia przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Natomiast norma z art. 107 § 1 k.p.a. stanowi normę o charakterze procesowym i jej naruszenie może być kwestionowane w powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. lub ewentualnie art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., o ile naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. miało charakter kwalifikowany. Ponadto, norma z art. 107 § 1 k.p.a. dzieli się na liczne jednostki redakcyjne (punkty), a spółka nie wskazała precyzyjnie, którego z powołanych punktów dotyczy ten zarzut.
Po drugie, co do zasady norma z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) jest normą o charakterze procesowym i może być powołana jako podstawa kasacyjna wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. W orzecznictwie przyjmuje się więc, że norma ta nie może więc stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jest normą o charakterze wynikowym i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku (por. wyroki NSA z 16 lipca 2020 r., I GSK 610/20, z 1 października 2024 r., III OSK 3756/21 i z 23 lipca 2024 r., III OSK 2632/22). W tej sprawie mamy jednak do czynienia z wyjątkowym przypadkiem, ponieważ kwestią sporną na tle zarzutów kasacyjnych jest w istocie możliwość zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji w części odnoszącej się do jej uzasadnienia. Stąd też w tej konkretnej sprawie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. sformułowany jako samodzielna podstawa kasacyjna, podlegał rozpoznaniu.
W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszczalne jest zaskarżenie do wojewódzkiego sądu administracyjnego decyzji wyłącznie w zakresie jej uzasadnienia (por. T. Woś (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. VI, uwagi do art. 3 § 2). Jak wskazano w skardze kasacyjnej, przyjmuje się również, że sąd, uwzględniając skargę na decyzję, może uchylić ją w części dotyczącej uzasadnienia (por. wyrok WSA w Lublinie z 19 października 2004 r., II SA/Lu 161/04, Lex nr 167725 z aprobującą glosą J. Borkowskiego "Orzecznictwo Sądów Polskich" nr 2/2006, poz. 15; oraz wyrok NSA z 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 503/12). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela jednak tego poglądu. Podziela natomiast pogląd, że wojewódzki sąd administracyjny nie ma możliwości zmienić uzasadnienia zaskarżonej decyzji ani uchylić jego fragmentu, chyba że pozostała część uzasadnienia zawiera argumentację wystarczającą i adekwatną do rozstrzygnięcia sprawy. Uchylenie części uzasadnienia decyzji po to, aby organ administracji publicznej naprawił błąd, zamieszczając w uzasadnieniu wydanej ponownie decyzji właściwą argumentację, rodzi niemożliwe do zaakceptowania skutki prawne. W takiej bowiem sytuacji z powodu niewzruszenia przez sąd zaskarżonej decyzji, stała się ona prawomocna, a ponowna decyzja organu byłaby dotknięta nieważnością (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) jako powtórzone orzeczenie w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2004 r., GSK 775/04 oraz T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 4, Warszawa 2011, s. 669). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela także pogląd wyrażony w wyroku NSA z 28 września 2011 r., II OSK 1457/11, zgodnie z którym decyzja administracyjna obejmuje zarówno rozstrzygnięcie, jak i uzasadnienie. Skarga, w której skarżący kwestionuje rozstrzygnięcie lub uzasadnienie, jest skargą na decyzję. Jeżeli więc skarżący zawiera w skardze zarzuty dotyczące uzasadnienia, to jest to skarga na decyzję, bowiem na skutek skargi sąd rozpoznaje sprawę, której przedmiotem jest ocena decyzji pod względem zgodności z prawem, a nie tylko jej fragmentu obejmującego uzasadnienie. Stanowisko to znajduje także potwierdzenie w wyroku NSA z 1 lutego 2017 r., II OSK 2436/15, w którym wskazano, że w sytuacji, gdy strona kwestionuje w skardze samo uzasadnienie decyzji, a zgadza się z jej rozstrzygnięciem, to przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest cała zaskarżona decyzja. Za taką koncepcją przemawia treść art. 107 k.p.a., który zalicza uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji do jednej z obligatoryjnych części składowych. Decyzja administracyjna stanowi całość, w której poszczególne elementy, a zwłaszcza podstawa prawna, przesłanki faktyczne, rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie są ze sobą nierozerwalnie związane i powinny być oceniane łącznie. Ponadto podkreślenia wymaga, że możliwość uchylenia przez Sąd samego uzasadnienia zaskarżonego aktu nie została przewidziana w art. 145 § 1 p.p.s.a. Uchylenie decyzji w części, o którym mowa w tym przepisie nie odnosi się do jej uzasadnienia, lecz dotyczy decyzji rozstrzygających o różnych kwestiach, które da się wyodrębnić i wydzielić bez wzruszenia pozostałej części rozstrzygnięcia (wraz z jego uzasadnieniem) (zob. wyroki NSA z 28 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 299/09; z 28 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 139/09, z 13 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1828/14).
Powyższe oznacza, że w tej sprawie brak było podstaw do uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji wyłącznie w części obejmującej uzasadnienie, tak jak tego oczekuje spółka. Trudno bowiem w takiej sytuacji odpowiedzieć na pytanie, co na skutek tego rodzaju rozstrzygnięcia powinien uczynić organ. Organ nie może bowiem ponownie sporządzić uzasadnienia decyzji, niejako uzupełniając wcześniej wydane rozstrzygnięcie. Nie mógłby również ponownie wydać decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i umarzającej postępowanie przed tym organem, ponieważ uchylenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji z 19 grudnia 2019 r. w części obejmującej uzasadnienie powodowałoby, że sama decyzja (i jej rozstrzygnięcie) pozostałyby w obrocie prawnym i są prawomocne, chociaż nie zawierają uzasadnienia.
W tej sytuacji w tej sprawie Sąd I instancji oddalając skargę prawidłowo orzekł, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji było częściowo wadliwe, przy czym podkreślenia wymaga, że chodzi tu o wadliwość wskazywaną przez spółkę. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednoznacznie, że podstawą umorzenia postępowania przed organem I instancji przez organ odwoławczy był prawidłowo powołany w podstawie prawnej decyzji art. 414 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2017 r., zgodnie z którym pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli upłynął okres, na który było wydane. W związku z tym Sąd I instancji orzekł, że na podstawie art. 408 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r., pozwolenie wodnoprawne zostało udzielone do dnia 31 grudnia 2020 r., więc wygaśnie z mocy prawa po upływie okresu, na jaki zostało wydane (a więc obecnie już wygasło ex lege). Ten element uzasadnienia zaskarżonego wyroku stanowi wiążącą ocenę prawną zgodnie z art. 153 p.p.s.a., której Naczelny Sąd Administracyjny nie może kwestionować, ponieważ mogłoby to prowadzić do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchylenie w tej sprawie całej decyzji byłoby sprzeczne z zasadami ekonomiki procesowej, mając na uwadze, że Sąd I instancji miał możliwość wyrażenia wiążącej oceny prawnej we wnioskowanym przez spółkę zakresie.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. nie zasługiwał zatem na uwzględnienie.
Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 11 ustawy z 3 czerwca 2005 r. oraz w związku z art. 573 Prawa wodnego z 2017 r. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji orzekł, że w związku z uchyleniem przez art. 573 Prawa wodnego z 2017 r. przepisów Prawa wodnego z 2001 r., również norma z art. 11 ustawy z 3 czerwca 2005 r. (a więc ustawy nowelizującej Prawo wodne z 2001 r.) nie obowiązywała w dacie wydania decyzji organu I instancji i nie mogła stanowić podstawy rozstrzygnięcia sprawy.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.