III OSK 4332/21

III OSK 4332/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Jezielska /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Łd 155/20 - Wyrok WSA w Łodzi z 2020-10-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant asystent sędziego Olga Malicka po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 października 2020r., sygn. akt II SA/Łd 155/20 w sprawie ze skargi L. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 2 grudnia 2019 r. nr SKO.4170.173.2019 w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz L. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w J. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 października 2020 r. (sygn. akt II SA/Łd 155/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 2 grudnia 2019 r. w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z 16 września 2019 r. oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej Spółki kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że decyzją z 2 grudnia 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 115a ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r., poz. 1396 ze zm., dalej jako: P.o.ś.), Kolegium uchyliło decyzję Starosty z 16 września 2019 r. w sprawie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska z terenu sklepu L. w B., sprostowaną postanowieniem Starosty z 14 października 2019 r., w całości i orzekło co do istoty poprzez określenie dopuszczalnego poziom hałasu określonego wskaźnikami hałasu LAeq D i LAeq N, przenikającego do środowiska z terenu sklepu L., położonego w B. przy ul. W. [...], prowadzonego przez L. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością Spółkę komandytową z siedzibą w J., na tereny zabudowy mieszkaniowej niskiej jednorodzinnej, usług nieuciążliwych wraz z zielenią towarzyszącą i izolacyjną oraz niezbędnymi dojściami, dojazdami i czasowymi miejscami postojowymi towarzyszącymi usługom (MNu) w wysokości: a) dla przedziału czasu odniesienia równego 8 najmniej korzystnym godzinom dnia kolejno po sobie następującym LAeq D = 50 dB, w godz. 6°° - 22°° b) dla przedziału czasu odniesienia równego 1 najmniej korzystnej godzinie nocy LAeq N = 40 dB, w godz. 22°° - 6°°. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że art. 115a ust. 1 P.o.ś. obliguje właściwy organ do wydania decyzji o dopuszczalnych poziomach hałasu w każdej sytuacji stwierdzenia ponadnormatywnej emisji. Wskazano, że kontrola hałasu emitowanego przez skarżącą Spółkę została przeprowadzona w nocy z 30 na 31 lipca 2019 r. w godzinach 22.00-1.00 przez pracowników Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska Centralnego Laboratorium Badawczego Oddział w [...], a jej wyniki, zawarte w protokole, zawierającym także opis obiektu i lokalizację punktów pomiarowych, opis źródeł hałasu, opis warunków meteorologicznych, opis procedury pomiarowej i aparatury zostały przekazane organowi I instancji. Podano, że organ I instancji ustalił, że teren, na którym stwierdzono poziom hałasu przekraczający normy określone w rozporządzeniu, należy do terenów oznaczonych symbolem MNu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta B., przyjętego uchwałą nr XXVII/120/04 Rady Miasta B. z 29 listopada 2004 r. – terenów zabudowy mieszkaniowej niskiej jednorodzinnej, usług nieuciążliwych wraz z zielenią towarzyszącą i izolacyjną oraz niezbędnymi dojściami, dojazdami i czasowymi miejscami postojowymi towarzyszącym usługom i zakwalifikował go jako teren mieszkaniowo-usługowy, dla którego dopuszczalne poziomy hałasu, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112, dalej jako: rozporządzenie z 2007 r.), wynoszą 55 dB w porze dnia i 45 dB w porze nocy. Jednakże Kolegium wskazało, że w treści planu miejscowego dotyczącego jednostki MNu zawarte zostały szczegółowe ustalenia dotyczące ochrony przed hałasem, z których wynika, że tereny te należy traktować jako tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową w rozumieniu przepisów odrębnych, a takimi w ocenie Kolegium są przepisy rozporządzenia z 2007 r., zgodnie z którymi dopuszczalne dla tego rodzaju terenu poziomy hałasu wynoszą 50 dB w porze dnia i 40 dB w porze nocy. Tym samym Kolegium uznało, że zachodzi podstawa do zastosowania wyjątku od zakazu reformationis in peius, o którym mowa w art. 139 k.p.a., bowiem doszło do naruszenia przepisu prawa i to w stopniu rażącym. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego wadliwego oznaczenia strony postępowania i uznania za adresata decyzji "Sp. z o.o. Sp. k." czy też "Sklep L. położony w B. przy ul. W. [...] prowadzony przez Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością Spółkę komandytową ul. P. [...], 00-000 J.", podczas gdy taki podmiot nie istnieje i nie może być adresatem decyzji, organ II instancji stwierdził, że kwestia ta została już rozstrzygnięta w postanowieniu SKO z 2 grudnia 2019 r.
W skardze na powyższą decyzję Spółka zarzuciła naruszenie przepisów k.p.a., ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, Prawa przedsiębiorców oraz P.o.ś., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, alternatywnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Uwzględniając skargę WSA wskazał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w następstwie ustalenia podczas kontroli przeprowadzonej między 25 lipca a 12 sierpnia 2019 r. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, że hałas emitowany w następstwie działalności sklepu skarżącej Spółki przekracza dopuszczalny poziom hałasu, zaś działania te podjęte zostały na skutek skargi uczestniczki postępowania, której uciążliwości przejawiające się w pracy urządzeń zainstalowanych na terenie sklepu L. w B. miały uniemożliwiać nocny wypoczynek. Wskazano także, że przedmiotem kontroli WSA było już zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z 22 sierpnia 2019 r. w przedmiocie podjęcia działania w celu wygłuszenia pracy instalacji chłodniczej zainstalowanej na dachu sklepu skarżącej Spółki, którego podstawę stanowiły wyniki pomiarów hałasu wykonane w nocy z 30 na 31 lipca 2019 r. w punktach zlokalizowanych na terenie sąsiedniej nieruchomości przy ul. O. [...] w B., a więc podczas tej samej kontroli, z której protokół z pomiaru poziomu hałasu emitowanego do środowiska znajduje się w aktach przedmiotowej sprawy. Podano, że prawomocnym wyrokiem z 28 lutego 2020 r. (sygn. akt II SA/Łd 875/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżone zarządzenie, jednakże za bezzasadne uznał zarzuty dotyczące nieprawidłowego przeprowadzenia pomiarów w toku postępowania kontrolnego. Uwzględniając zatem treść art. 170 p.p.s.a. oraz art. 171 p.p.s.a. WSA uznał, że jest związany oceną dokonaną w powołanym prawomocnym wyroku. Niezależnie od tego WSA uznał, że także pozostałe punkty pomiarowe, o których nie wypowiedziano się w powołanym wyroku, zostały prawidłowo zlokalizowane. W związku z tym WSA stwierdził, że przeprowadzony pomiar hałasu na terenie nieruchomości przy ul. O. [...] w B. może stanowić podstawę do określenia dopuszczalnych norm hałasu tym bardziej, że z akt administracyjnych nie wynika, aby skarżąca Spółka przedstawiła jakiekolwiek dowody przeciwne lub w inny sposób podważyła prawidłowość przeprowadzonych pomiarów lub ich wiarygodność. Jednakże WSA zauważył, że z protokołu pomiaru poziomu hałasu wynika, że wartości 58,0 – 59,2 dB rejestrowano wyłącznie podczas kumulacji pracy instalacji chłodniczej, "transportu" i rozładunku, a nie rejestrowano ich podczas pracy instalacji chłodniczej. Ponadto według protokołu pomiary te dotyczyły nieruchomości przy ul. O. [...], a nie przy ul. O. [...] w B., jak wskazywały w uzasadnieniach decyzji organy obu instancji, zaś w aktach sprawy brak jest protokołu z pomiarów wykonanych na terenie nieruchomości przy ul. O. [...]. Podniesiono również, że ustalenie przez organy administracji, że mający być źródłem hałasu zakład oddziałuje na obszar, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego automatycznie powoduje obowiązywanie normy "hałasowej" określonej w rozporządzeniu z 2007 r., a organ administracji nie ma żadnych uprawnień do jej zmiany – zarówno w kierunku zaostrzenia wymagań, jak i ich złagodzenia. Jednakże konieczne jest ustalenie, czy na danym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i jakie jest w nim przeznaczenie terenu, na który oddziałuje zakład oraz udokumentowanie tych ustaleń we właściwy sposób, np. przy pomocy wyrysu i wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w aktach sprawy brak jest tego rodzaju dokumentów. Podano, że znajdujące się w aktach sprawy pisma Starosty z 9 lipca 2019 r., które - jak można przypuszczać - stanowiło podstawę ustaleń organów administracji, dotyczyło wyłącznie przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomości położonej przy ul. O. [...], a nie przy ul. O. [...], gdzie według protokołu dokonano pomiarów hałasu. Ponadto w ocenie WSA wydanie decyzji z art. 115a ust. 1 P.o.ś. może mieć miejsce, gdy następuje przekroczenie dopuszczalnych norm, a dopuszczalny poziom hałasu może być przekroczony tylko w dzień, tylko w nocy, albo w ciągu całej doby. W związku z tym tylko w takim zakresie dobowym, w jakim następuje ponadnormatywne przekroczenie hałasu, organ może wydać decyzję określającą dopuszczalne poziomy hałasu, a efekt w postaci rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu administracyjnego musi być adekwatny do ustaleń zawartych w materiale dowodowym. Skoro zatem nie przeprowadzono żadnych pomiarów w porze dziennej, to nieuzasadnione było orzekanie o dopuszczalnym poziomie hałasu dla przedziału czasu w odniesieniu do równego 8 najmniej korzystnym godzinom dnia kolejno po sobie następującym w godz. 6.00-22.00. W konsekwencji WSA uznał, że brak jest możliwości skontrolowania prawidłowości zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego. WSA nakazał, aby organy administracji usunęły wskazane braki i nieścisłości oraz udokumentowały we właściwy sposób podejmowane czynności oraz okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodło Kolegium, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:
I. prawa materialnego:
- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 roku poz. 2167 ze zm., dalej jako: P.u.s.a.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego;
- art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7 i art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że brak w aktach sprawy dokumentów w postaci wyrysu i wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia ustalenie, czy dla danego terenu plan taki obowiązuje w sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako źródło prawa powszechnie obowiązującego, powinien być Sądowi znany bez konieczności załączania jego treści do akt sprawy;
- art. 115a ust. 1 i ust. 3 P.o.ś. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w decyzji ustalającej dopuszczalne normy hałasu, w przypadku stwierdzenia ich przekroczenia, można je formułować tylko w takim zakresie czasowym w ujęciu dobowym, w jakim nastąpiło ich przekroczenie, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że jakiekolwiek przekroczenie norm hałasu (niezależnie czy to w dzień czy w nocy) powoduje konieczność określenia dopuszczalnych norm hałasu dla całej doby;
II. przepisów postępowania:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, a istota sprawy sprowadza się do wykładni przepisów materialnych;
- art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu sprawy, niespójność wskazań i oceny prawnej, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpatrzenia, orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że ma miejsce naruszenie norm prawa materialnego, dokonał błędnej wykładni norm prawa materialnego oraz Konstytucji RP oraz błędnie zastosował część norm, a tym samym pominął zasadniczą kwestię swojej właściwości, bowiem dokonał oceny dowolnej i nadto wykroczył poza granice określone normą zawartą w art. 1 P.u.s.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem. Podniesiono, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, o czym przesądza art. 14 ust. 8 u.p.z.p. i plan, na objętym nim terenie, ma moc powszechnie obowiązującą. Skoro zaś normy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego, to WSA powinien je znać, lub też wiedzieć, gdzie znaleźć ich aktualną treść. Podniesiono także, że z treści art. 115a ust. 1 P.o.ś. wynika, że dopuszczalny poziom hałasu może być przekroczony dla pory dziennej (wedle wskaźnika hałasu LAeq D) lub dla pory nocnej (wedle wskaźnika hałasu LAeq N). Jednak jego doprecyzowaniem jest ust. 3 tego przepisu, zgodnie z którym w decyzji, o której mowa w ust. 1, określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N. Zatem stwierdzenie przekroczenia norm hałasu, niezależnie o jakiej porze, na co wskazuje użyty przez ustawodawcę spójnik "lub" w ust. 1 ww. przepisu, powoduje konieczność określenia dopuszczalnego poziomu hałasu zarówno dla pory dziennej jak i nocnej, o czym świadczy użycie spójnika "i" w ust. 3 ww. przepisu. Choćby jednorazowe przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu powoduje konieczność określenia tych norm dla całej doby. Zarzucono także, że Sąd I instancji, wskazując na naruszenie przepisów k.p.a. ogranicza się jedynie do stwierdzenia ich naruszenia, bez wykazania na czym miałoby ono polegać oraz jaki owe naruszenie miałoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka L. wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oparte jest bowiem na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. W związku z tym obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II SK 1688/07). Wprawdzie nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13, wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11). Autor skargi kasacyjnej winien zatem wskazać, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie, zaś przy naruszeniu prawa procesowego – wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy - treść orzeczenia (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11). Naczelny Sąd Administracyjny może bowiem uczynić zadość obowiązkowi odniesienia się do podniesionych zarzutów tylko, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. wyrok NSA: z 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK1289/08; wyrok NSA z 22 września 2010 r., sygn. akt II FSK 764/09; wyrok NSA z 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).
W związku powyższym nieskuteczny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego. Powołany przepis określa bowiem jedynie kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że tego rodzaju przepis, mający charakter ogólny (blankietowy), nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. W związku z tym zarzut skargi kasacyjnej nie może ograniczać się do wskazania naruszenia tego przepisu bez powiązania go z zarzutem naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (por. wyroki NSA z: 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14, 4 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 78/14, z 28 czerwca 2017 r., I OSK 887/16 oraz wyroki z 17 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2483/14, z 7 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2595/13, z 30 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 931/08). Takiego powiązania w skardze kasacyjnej nie dokonano, gdyż ograniczono się jedynie do ogólnego stwierdzenia, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, co w ogóle uniemożliwia odniesienie się do tak skonstruowanego zarzutu.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., którego skarżący kasacyjnie organ upatruje w jego niewłaściwym zastosowaniu, gdyż dokonano oceny dowolnej, która nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego. Przede wszystkim należy podnieść, że art. 1 § 1 P.u.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, zaś zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Regulacje te mają zatem charakter ustrojowy i w związku z tym niewłaściwie zarzut ten został podniesiony w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Ponadto do naruszenia powołanych przepisów mogłoby dojść, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli decyzji administracyjnej, odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem, np. kryterium słuszności (por. wyrok NSA z 23 września 2023 r. sygn. akt II OSK 1069/22, wyrok NSA z 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1293/13). Żadna z takich sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała, gdyż Sąd I instancji dokonał weryfikacji zgodności z prawem zaskarżonej decyzji zarówno w aspekcie procesowym, materialnym, jak i ustrojowym, a ponadto podjął rozstrzygnięcie zgodne z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. p.p.s.a. Natomiast okoliczność, że WSA wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie organu nie oznacza, że doszło do naruszenia powołanych przepisów.
Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., który w ocenie skarżącego kasacyjnie organu polega na niepełnym przedstawieniu stanu sprawy, niespójności wskazań i oceny prawnej, braku oceny zebranego materiału dowodowego oraz braku wykazania że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, braku konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego.
Przypomnieć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast za pomocą tego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia i w ramach jego rozpatrywania Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, o których mowa w powołanym przepisie. Pozwala ono na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Natomiast skarżący kasacyjnie organ, poza postawieniem wyżej przedstawionego zarzutu, nie sprecyzował na czym miałyby polegać wskazane przez niego uchybienia w uzasadnieniu wyroku WSA, co uniemożliwia bardziej szczegółowe odniesienie się przez sąd kasacyjny do tego zarzutu.
Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 7 i art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że brak w aktach sprawy dokumentów w postaci wyrysu i wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia ustalenie, czy dla danego terenu plan taki obowiązuje.
Podnieść należy, że także ten zarzut dotyczy naruszenia przepisów postępowania, gdyż odnosi się do ustaleń faktycznych (braków w zgromadzonej dokumentacji), a nie do zastosowanych przepisów prawa materialnego. Ponadto nie budzi wątpliwości okoliczność, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), a tym samym źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Natomiast uszło uwadze skarżącego kasacyjnie organu, że Sąd I instancji wskazał przede wszystkim na brak w aktach sprawy wypisu i wyrysu z planu miejscowego, co umożliwia ustalenie, jakie zapisy planu miejscowego dotyczą nieruchomości, na którą oddziaływuje hałas, w tym także zapisów w kontekście obowiązujących norm hałasu, co ma znaczenie z uwagi na treść art. 114 i 115 P.o.ś. Kwestia ta należy do ustaleń faktycznych, które winien dokonać organ. Sama bowiem znajomość treści planu miejscowego nie pozwala jeszcze na stwierdzenie, które zapisy planu miejscowego odnoszą się do konkretnych nieruchomości. W związku z tym twierdzenie skarżącego kasacyjnie organu, że Sąd I instancji, orzekający na podstawie przepisów prawa, powinien je znać jest w tym przypadku całkowicie chybione.
Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 115a ust. 1 i ust. 3 P.o.ś. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w decyzji ustalającej dopuszczalne normy hałasu można je formułować tylko w takim zakresie czasowym w ujęciu dobowym, w jakim nastąpiło ich przekroczenie.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, że art. 115a ust. 1 P.o.ś. obliguje organ do wydania decyzji w przedmiocie dopuszczalnego poziomu hałasu w sytuacji przekroczenia określonych wskaźników nawet w przypadku jednorazowego przekroczenia norm (por. wyrok NSA z 24 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 370/13, wyrok NSA z 18 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 6/10, wyrok WSA z 4 marca 2011 r., II SA/Łd 83/11, wyrok WSA z 5 kwietnia 2011 r., II SA/Po 909/10). Jednakże istotne znaczenie ma okoliczność, czy stwierdzone przekroczenie dotyczyło pory nocnej, dziennej czy obu tych pór. Jak wskazano bowiem w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 października 2016 r. (sygn. akt II OSK 3250/14) "(...) brzmienie przepisów art. 115a ust. 1 i ust. 3 P.o.ś. prowadzi do wniosku, że dopuszczalne poziomy hałasu ustala się dla konkretnego zakładu powodującego jego emisję w określonej porze doby (dnia lub nocy, albo całej doby). Decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu, jako akt kreujący obowiązek o charakterze publicznoprawym, kierowana jest wyłącznie do oznaczonego indywidualnie podmiotu (zakładu) emitującego hałas i w odniesieniu do zakresu czasowego, w którym przekroczone zostały dopuszczalne normatywnie poziomy hałasu. Dopuszczalny poziom hałasu może być przekroczony dla pory dziennej (wedle wskaźnika hałasu LAeq D) lub dla pory nocnej (wedle wskaźnika hałasu LAeq N). Tym samym może być on przekroczony tylko w dzień, tylko w nocy, albo w ciągu całej doby. To, że zgodnie z brzmieniem ust. 3 art. 115a P.o.ś. określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład oznacza, że są one formułowane tylko w takim zakresie czasowym w ujęciu dobowym, w jakim nastąpiło owo przekroczenie. W konsekwencji też tylko w takim zakresie dobowym, w jakim następuje ponadnormatywne przekroczenie hałasu, organ może wydać decyzję określającą dopuszczalne poziomy hałasu. Efekt w postaci rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu administracyjnego musi być adekwatny do ustaleń zawartych w zgromadzonym materiale dowodowym. Rozstrzygnięcie decyzji administracyjnej nigdy nie może następować w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy wynikającego z akt sprawy, które świadczą o podstawie lub o braku podstawy do określonego jego sformułowania."
Słusznie zatem WSA zakwestionował rozstrzygnięcie organu odnośnie do dopuszczalnego poziomu hałasu także dla pory dziennej, skoro w porze dziennej nie przeprowadzono żadnych badań odnośnie do poziomu hałasu emitowanego ze sklepu należącego do Spółki. Skoro zaś nie ustalono, że do przekroczenia norm hałasu, nawet o charakterze jednorazowym, doszło także w porze dziennej, to nie można nakładać obowiązków o charakterze administracyjnym w tym zakresie. W takim przypadku bowiem obwiązki te ustalone byłyby na podstawie domniemania, czyli przyjęcia, że skoro doszło do przekroczenia normy hałasu w porze nocnej, to zapewne dochodzi do nich także w porze dziennej. Natomiast podstawą nałożonych obowiązków winny być nie domniemania, lecz ustalenia faktyczne.
W tych okolicznościach niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu zebrany materiał dowodowy nie jest pełny, a w związku z tym słusznie WSA stwierdził konieczność jego uzupełnienia.
W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zarzucanego naruszenia prawa.
Z powyższych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.