III OSK 433/24

III OSK 433/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Korzeniowski
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6133 Informacja o środowisku
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
IV SAB/Wa 205/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-11-14
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1112
art. 8 ust. 1, art. 9 ust. 1
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Dawid Piaskowski po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2023 r. sygn. akt IV SAB/Wa 205/23 w sprawie ze skargi D.T. na bezczynność Ministra Klimatu i Środowiska w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od D.T. na rzecz Ministra Klimatu i Środowiska kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 listopada 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wa 205/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie" lub "Sąd I instancji") oddalił skargę D.T. (dalej "skarżący") na bezczynność Ministra Klimatu i Środowiska (dalej "MKiŚ") w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Wnioskiem z dnia 25 kwietnia 2023 r. skarżący wystąpił do MKiŚ, za pośrednictwem poczty elektronicznej ePUAP, o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie w zakresie wskazania: – czy K. S.A. (dalej "K.") prowadzi obecnie prace geologiczne (w tym roboty geologiczne) w obszarze "[...]" na podstawie koncesji nr [...] udzielonej w dniu 29 kwietnia 2021 r. (dalej "Koncesja"), a jeżeli tak to o wskazanie szczegółów dotyczących tych prac, w tym ich rodzaju, lokalizacji, terminu prowadzenia; – jakie prace geologiczne i w jakich terminach zostały dotychczas wykonane przez K. na podstawie Koncesji. Skarżący jako podstawę prawną wniosku wskazał przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094, dalej "u.o.o.ś.").
Pismem z dnia 21 czerwca 2023 r., znak DIŚ-IV.431.140.2023.AS, MKiŚ poinformował skarżącego, że złożenie przez niego powyższego wniosku we wskazanym zakresie stanowi przejaw nadużycia prawa do informacji. Organ wyjaśnił, iż wniosek dotyczył koncesji nr [...] na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża rud miedzi w obszarze "[...]", udzielonej K. O obszar ten starały się dwa konkurencyjne podmioty gospodarcze, tj. K. oraz L. sp. z o.o. Organ koncesyjny wydał rozstrzygnięcie w I instancji w 2014 r., następnie, w wyniku złożonych wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ uchylił wydaną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Na decyzję II-instancyjną została złożona przez L. sp. z o.o. skarga do WSA, a następnie skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W konsekwencji decyzja II-instancji została uchylona i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania przez organ II instancji. Jednocześnie L. sp. z o.o. wytoczyło Rzeczypospolitej Polskiej arbitraż inwestycyjny w przedmiotowej sprawie. MKiŚ podał, że w wyniku ponownego postępowania sprawy w II instancji, organ koncesyjny w dniu 29 kwietnia 2021 r. udzielił koncesji na rzecz K. Decyzja ta została zaskarżona przez L. sp. z o.o. do WSA w Warszawie, a skarga kasacyjna od wydanego w tej sprawie wyroku jest rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjnym.
W toku rozpatrywania wspomnianego wniosku skarżącego MKiŚ ustalił, że Spółka L. sp. z o.o. w powyższym postępowaniu sądowym reprezentowana jest przez kancelarię prawną S. sp. k., w osobach: radca prawny P.S., adwokat F.B. oraz radca prawny D.T.. Przy czym D.T. wystąpił z niniejszym wnioskiem osobiście jako osoba fizyczna niezwiązana z wyżej wymienionym podmiotem, który reprezentuje. Jednak po dokonaniu analizy zgromadzonych dokumentów i oceny, czy skarżący korzysta ze swego uprawnienia zgodnie z jego celem i funkcją – MKiŚ stwierdził, że złożony przez skarżącego wniosek nie ma na celu kontroli społecznej nad organami władzy publicznej, a jest próbą pozyskania informacji w celu dalszego wykorzystania jej w sprawie podmiotu reprezentowanego przez skarżącego we wskazanym wyżej postępowaniu sądowym, tj. Spółki L. sp. z o.o. Zdaniem MKiŚ fakt ten nie budzi żadnych wątpliwości.
W dniu 13 lipca 2023 r. skarżący złożył wniosek o niezwłoczne udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie, objętej wnioskiem z dnia 25 kwietnia 2023 r. Pismem z dnia 20 lipca 2023 r., znak: DIŚ-IV.0190.205.2023.AS, MKiŚ udzielił odpowiedzi, informując, iż rozpatrzenie przedmiotowego wniosku zostało zakończone powołanym wyżej pismem z dnia 21 czerwca 2023 r.
Pismem z dnia 11 sierpnia 2023 r. skarżący złożył do WSA w Warszawie skargę na bezczynność MKiŚ w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 25 kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie, wskazując, że doszło do naruszenia: 1) art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej "u.d.i.p.") w zw. z art. 1 pkt 1 lit a u.o.o.ś. oraz art. 4, art. 8 ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 13 u.o.o.ś., poprzez błędne uznanie, że wniosek służy do załatwienia indywidualnego interesu skarżącego oraz stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej, a w konsekwencji, że nie dotyczy on informacji publicznej i nie podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów u.d.i.p., podczas gdy wniosek powinien zostać rozpatrzony, a objęta nim informacja udostępniona, na podstawie przepisów u.o.o.ś.; 2) art. 12 ust. 1, art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 15 u.o.o.ś., poprzez brak udostępnienia informacji o środowisku, zgodnie z wnioskiem, w ustawowo określonym terminie. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do niezwłocznego udostępnienia żądanych informacji o środowisku oraz o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. MKiŚ podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w pismach z dnia 21 czerwca 2023 r. i z dnia 20 lipca 2023 r.
W dniu 14 listopada 2023 r. WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że podstawę prawną wniosku skarżącego z dnia 25 kwietnia 2023 r. stanowią przepisy u.o.o.ś.). Informacja, o którą wystąpił skarżący, jest informacją o środowisku, gdyż dotyczy elementów środowiska, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś., takich jak powierzchnia ziemi i kopaliny, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska. Większość informacji o środowisku stanowi jednocześnie informację publiczną. Informacje, o które skarżący wnioskował, dotyczą realizacji prac przez podmiot, który uzyskał koncesję na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin stanowiących własność Skarbu Państwa, a zatem są jednocześnie informacją publiczną w zakresie, w jakim dotyczą gospodarowania majątkiem publicznym – Skarbu Państwa. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Ustawodawca stworzył w ten sposób normę kolizyjną, która wyłącza stosowanie przepisów ustawy tylko w sytuacji, w której inna ustawa reguluje ten sam zakres. Nie oznacza to, że u.d.i.p. nie jest stosowana do informacji publicznych objętych przepisami szczególnymi (np. u.o.o.ś.). Będą one miały zastosowanie we wszystkich tych przypadkach, w których ustawa ta nie jest sprzeczna z przepisami szczególnymi. Reżim u.o.o.ś., mający zastosowanie do informacji publicznych o środowisku, ma charakter lex specialis w stosunku do u.d.i.p., której przepisy, również w sprawach udostępnienia informacji o środowisku, mają zastosowanie w zakresie zagadnień nieuregulowanych lub tylko częściowo uregulowanych w u.o.o.ś.
Sąd I instancji wskazał za MKiŚ, że specyfika przedmiotowa informacji o środowisku sprawia, iż w sprawie rozpatrywania wniosków osób, które jednocześnie są stronami toczącego się postępowania administracyjnego bądź sądowego, należy wyraźnie rozgraniczyć kwestię podmiotową, a więc uznać, że prawo złożenia wniosku o udostępnienie informacji o środowisku przysługuje wyłącznie podmiotom, które nie mają własnego interesu prawnego w toczącym się postępowaniu. Na tle dostępu do informacji publicznej takie stanowisko zostało wyrażone zarówno w orzecznictwie sądów krajowych, jak i w doktrynie. Ponadto nawet informacje o środowisku stanowiące informację o działalności podmiotów korzystających ze środowiska, które w znacznej mierze są podmiotami działającymi w sektorze prywatnym, z chwilą, w której znajdą się w posiadaniu organu (np. w ramach realizacji obowiązku sprawozdawczego), stają się informacją, wobec której można stosować przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.), w tym wykorzystywać wyniki wykładni wypracowane w orzecznictwie sądów administracyjnych w obszarze dostępu do informacji publicznej tam, gdzie brak regulacji ustawowej i orzecznictwa z zakresu udostępniania informacji o środowisku.
Sąd I instancji w pełni podzielił stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2017 r., I OSK 2777/16, że: "Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma zapewniać transparentność działań władzy publicznej, umożliwiać społeczną jej kontrolę, budować społeczeństwo obywatelskie i rozwijać demokrację uczestniczącą, w której obywatele mają wpływ na podejmowanie dotyczących ich decyzji. Dlatego żądana informacja, aby uzyskała walor informacji publicznej, musi dotyczyć zgodnie z art. 1 ust. 1 "sprawy publicznej". Przedmiotem takiej informacji jest problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa. Celem ustawy nie jest zatem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb, w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych, utrwalił się wobec tego pogląd, iż wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, nie odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej".
WSA w Warszawie uznał za zasadny pogląd MKiŚ, że przedmiotowy wniosek skarżącego o informację ma na celu uzyskanie informacji dla celów prywatnych. Co prawda w myśl art. 13 u.o.o.ś. (odpowiednik w art. 2 ust. 2 u.d.i.p.) od podmiotu żądającego informacji o środowisku i jego ochronie nie wymaga się wykazania interesu prawnego lub faktycznego, jednak nie oznacza to, że władze publiczne nie mogą weryfikować celu działania ani motywacji wnioskodawcy. Badanie takie dozwolone jest w niektórych przypadkach, celem poznania rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. W ocenie WSA w Warszawie, skoro zatem dotychczasowe orzecznictwo wypracowane na gruncie u.d.i.p. dopuszcza w określonych sytuacjach (np. nadużycia prawa do informacji) możliwość badania celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, to nie ma przeszkód aby w określonych sytuacjach takie badanie przeprowadzać w przypadku wniosku wniesionego na podstawie u.o.o.ś. W tym kontekście Sąd I instancji przytoczył tezy wyroku NSA z dnia 9 listopada 2021 r., III OSK 3907/21.
W ocenie Sądu I instancji, wbrew zarzutom skargi, MKiŚ był uprawniony do dokonania oceny, czy skarżący korzysta z prawa do informacji o środowisku zgodnie z jego celem i funkcją, skoro jest pełnomocnikiem reprezentującym interesy L. sp. z o.o. w postępowaniu sądowym ze skargi tego podmiotu na decyzję organu koncesyjnego, udzielającą K. koncesji nr [...] na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża rud miedzi w obszarze "[...]". W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że w całości aprobuje stanowisko organu, iż przedmiotowy wniosek skarżącego nie służy zapewnieniu jawności życia publicznego, czy też zagwarantowania rzetelności i sprawności sprawowania władzy publicznej przez powołane do tego podmioty, lecz ewidentnie służy subiektywnym interesom skarżącego (jako pełnomocnika), nie związanym ze sprawą publiczną. Przy czym wnioskowane informacje o prowadzeniu prac geologicznych w obszarze "[...]" bezpośrednio dotyczą koncesji nr [...], która jest przedmiotem wspomnianego postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (sygn. akt II GSK 1429/22), w którym to postępowaniu skarżący, wykonujący zawód rady prawnego, jest pełnomocnikiem reprezentujący interesy podmiotu innego niż K. Sąd I instancji uznał za niewiarygodne zawarte w skardze twierdzenie skarżącego, że przedmiotowy wniosek złożył we własnym imieniu, a informacja nim objęta nie dotyczy żadnego z toczących się postępowań administracyjnych lub sądowoadministracyjnych. Zdaniem Sądu I instancji w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie budzi bowiem wątpliwości, iż wniosek nie ma na celu kontroli społecznej nad organami władzy publicznej, nie służy jakiemukolwiek interesowi publicznemu i uniwersalnemu dobru powszechnemu, lecz subiektywnym interesom podmiotu, który reprezentuje skarżący. Stanowi więc próbę pozyskania informacji w celu dalszego wykorzystywania jej we własnej sprawie, a zatem wniosek ten dotyczy jedynie indywidualnego interesu wnioskodawcy.
Pismem z dnia 8 stycznia 2024 r. skarżący (dalej także "skarżący kasacyjnie") wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 listopada 2023 r., zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:
I. prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 1 pkt 1 lit. a u.o.o.ś. oraz art. 8 ust. 1 i art. 9 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś., przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że do wniosku o udostępnienie informacji o środowisku, będącej jednocześnie informacją publiczną, zastosowanie mają zarówno przepisy u.o.o.ś., jak i u.d.i.p., podczas gdy wniosek o udostępnienie takiej informacji podlega rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonym w przepisach u.o.o.ś. i nie stosuje się do niego przepisów u.d.i.p.;
2) art. 4, art. 8 ust. 1, art. 9 ust. 1 pkt 1 i art. 13 u.o.o.ś., przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że informacja objęta wnioskiem nie ma charakteru informacji o środowisku i tym samym nie podlega udostępnieniu na podstawie przepisów u.o.o.ś. z uwagi na subiektywny interes skarżącego w jej uzyskaniu, podczas gdy treść prawa do informacji o środowisku ma charakter obiektywny, a o tym czy określona informacja ma charakter informacji o środowisku podlegającej udostępnieniu decyduje wyłącznie jej treść i charakter, co oznacza, że dla zaklasyfikowania danej informacji jako informacji o środowisku nie mają znaczenia cel i motywy podmiotu występującego o udostępnienie informacji, a organ rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji o środowisku nie może weryfikować celu działania oraz motywacji wnioskodawcy, ani uzależniać udostępnienia informacji od interesu, jaki ma wnioskodawca w jej uzyskaniu;
3) art. 74 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 4 i art. 8 ust. 1 u.o.o.ś., przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że prawo do informacji objętej wnioskiem nie przysługuje skarżącemu, z uwagi na fakt, że jest on pełnomocnikiem spółki L. sp. z o.o. w postępowaniu sądowym w sprawie ze skargi tej spółki na decyzję organu o udzieleniu K. koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża rud miedzi na obszarze "[...]" i w związku z tym wniosek służy realizacji jego subiektywnych interesów (jako pełnomocnika), podczas gdy prawo do informacji o środowisku przysługuje "każdemu", w tym również skarżącemu i brak jest normy prawnej, która wykluczałaby skarżącego z kręgu podmiotów, którym przysługuje prawo do uzyskania informacji o środowisku;
4) art. 4, art. 8 ust. 1, art. 9 ust. 1 pkt 1 i art. 13 u.o.o.ś., przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wniosek służy jedynie subiektywnym interesom skarżącego i stanowi próbę pozyskania informacji w celu dalszego wykorzystywania we własnej sprawie, a tym samym, że skarżący korzysta z prawa do informacji o środowisku niezgodnie z jego celem i funkcją, podczas gdy wniosek służy interesowi publicznemu, nie dotyczy udostępnienia, ani wykorzystywania informacji we własnej sprawie, a skarżący korzysta z przysługującego mu prawa do informacji o środowisku zgodnie z jego celem i funkcją;
II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 151 p.p.s.a., przez brak przeprowadzenia należytej kontroli ustaleń faktycznych dokonanych przez organ i przyjęcie za własne ustaleń organu dotyczących rzekomego subiektywnego interesu skarżącego w uzyskaniu informacji objętej wnioskiem i zamiaru wykorzystywania jej we własnej sprawie, podczas gdy ustalenia te nie wynikają z treści wniosku, okoliczności faktycznych sprawy oraz dokumentów zgromadzonych w jej aktach, a które to ustalenia były podstawą do przyjęcia przez WSA, że skarżący korzysta z prawa do informacji o środowisku niezgodnie z jego celem i funkcją, co skutkowało błędnym oddaleniem skargi.
Skarżący kasacyjnie wniósł o chylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. i jej uwzględnienie, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżący kasacyjnie wniósł również o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.
Pismem z dnia 29 stycznia 2024 r. MKiŚ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono bowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Uchybienia przepisom postępowania mogą być skutecznie podnoszone, jeśli jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie wykaże, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2023 r., III OSK 1167/22).
W zarzucie naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie powołuje trzy przepisy: art. 3 § 1, art. 133 § 1 i art. 151 p.p.s.a. Przepisy te, poza wyjątkowymi przypadkami, nie mogą – ani z osobna, ani w połączeniu – stanowić samoistnej podstawy zarzutu kasacyjnego, a w szczególności nie mogą stanowić podstawy do kwestionowania ustaleń faktycznych Sądu I instancji. Art. 3 § 1 p.p.s.a. ("Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie") jest w istocie przepisem ustrojowym, a nie przepisem postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z kolei gdy chodzi o art. 133 § 1 p.p.s.a. ("Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi"), to: "Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (...). Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału, niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie może też zostać naruszony przez dokonaną zaskarżonym wyrokiem ocenę prawną okoliczności sprawy" (zob. wyrok NSA z dnia 5 marca 2025 r., III OSK 5450/21). Wreszcie, nawiązując do art. 151 p.p.s.a. ("W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części"), zauważyć należy, że: "W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, regulują sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzuty te nie są trafne. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepis określający samo rozstrzygnięcie" (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2024 r., III OSK 6008/21).
Mając na uwadze powyższe, zarzut naruszenia przepisów postępowania trzeba było ocenić jako bezskuteczny, co ma przede wszystkim tę konsekwencję, że Naczelny Sąd Administracyjny mógł brać za punkt odniesienia tylko stan faktyczny przyjęty w wyroku Sądu I instancji bez jakichkolwiek modyfikacji. Tenże stan faktyczny – o czym będzie jeszcze mowa niżej – nie może być kwestionowany za pomocą zarzutów naruszenia prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny podczas orzekania uwzględnił zatem w szczególności ustalenia Sądu I instancji dotyczące interesu prawnego wnioskodawcy w uzyskaniu przedmiotowej informacji i zamiaru jej wykorzystania we własnej sprawie tudzież w sprawie, w której występuje jako pełnomocnik procesowy.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, warto wpierw zauważyć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2024 r., III OSK 5182/21). Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię z istoty rzeczy dokonywana jest w płaszczyźnie normatywnej, toteż zasadniczo liczą się tylko argumenty nawiązujące do brzmienia odnośnych przepisów. Ma ona w pewnym sensie charakter abstrakcyjny i jest w dużej mierze autonomiczna wobec okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Z kolei gdy idzie o zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to co do zasady nie może on odnieść skutku, jeżeli nie zakwestionowano równocześnie – za pomocą adekwatnego zarzutu naruszenia przepisów postępowania – ustaleń co do stanu faktycznego. Wynika to stąd, że błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2024 r., III OSK 1027/23). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego bez skutecznego obalenia ustaleń faktycznych może okazać się zasadny jedynie wyjątkowo, gdy nieprawidłowość tkwi w samej subsumpcji stanu faktycznego pod hipotezę stosowanej normy (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2024 r., III OSK 2638/23).
Pierwszym zarzutem naruszenia prawa materialnego, w którym powołano – art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 1 pkt 1 lit. a u.o.o.ś. oraz art. 8 ust. 1 i art. 9 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś. – skarżący kasacyjnie kwestionuje przyjętą przez Sąd I instancji ocenę co do relacji między przepisami u.d.i.p. i przepisami u.o.o.ś. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. "Zatem w przypadku, gdy dojdzie do kolizji w zakresie unormowania zasad i trybu dostępu do informacji będących informacjami publicznymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej i innych ustawach, to zgodnie z wolą ustawodawcy ustawa o dostępie do informacji publicznej nie będzie miała pierwszeństwa. Należy je bowiem przyznać przepisom ustaw szczególnych – z tym jednak zastrzeżeniem, że pierwszeństwo to będzie miało miejsce jedynie w przypadku, gdy ustawy te normują w sposób odmienny zasady i tryb dostępu do informacji publicznych (...). Mająca pierwszeństwo przed ustawą o dostępie do informacji publicznej odrębna regulacja dotyczyć ma jedynie tego, co wyraźnie wynika z ustawy szczególnej w zakresie zasad i trybu dostępu do informacji publicznej, a co za tym idzie – nie zawsze oznacza całkowite wykluczenie dostępu do informacji publicznej w trybie u.d.i.p. (...). Zgodnie bowiem z zasadą subsydiarności przepisy u.d.i.p. nie naruszają przepisów innych ustaw, które w sposób odmienny normują zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi – w takim bowiem przypadku pierwszeństwo mają rozwiązania przyjęte w ustawach szczególnych, a ustawa o dostępie do informacji publicznej ma jedynie charakter uzupełniający, gdyż znajduje zastosowanie tylko wówczas, gdy nie ma przepisów szczególnych w jakimś zakresie albo gdy przepisy szczególne jedynie częściowo w sposób odmienny niż ustawa o dostępie do informacji publicznej normują dostęp do informacji publicznej" (J. Wyporska-Frankiewicz, w: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, red. A. Piskorz-Ryń, M. Sakowska-Baryła, Warszawa 2023, s. 54-55). Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że przepisy u.o.o.ś. są przepisami szczególnymi wobec u.d.i.p. Zgodzić się należy z Sądem I instancji również co do tego, iż nie można całkowicie wykluczyć stosowania do wniosku dotyczącego informacji o środowisku przepisów u.d.i.p. – oczywiście w zakresie nieuregulowanym w u.o.o.ś.
W okolicznościach niniejszej sprawy chodzi jednak nie tyle o stosowanie konkretnych przepisów u.d.i.p., lecz o możliwość transponowania na grunt u.o.o.ś. wypracowanej na gruncie tej pierwszej ustawy koncepcji nadużycia prawa do informacji. Stanowisko Sądu I instancji, w myśl którego taką możliwość należy przyjąć, jest w pełni uzasadnione, bowiem – z punktu widzenia racji leżących u podstaw wspomnianej koncepcji – nie ma istotnej różnicy między wnioskiem dotyczącym informacji o środowisku a wnioskiem dotyczącym innego rodzaju informacji publicznej. W konsekwencji również w przypadku wniosku dotyczącego informacji o środowisku, składanego na u.o.o.ś., trzeba mieć na względzie, że prawo do informacji nie ma charakteru absolutnego, a działanie wnioskodawcy powinno być oceniane indywidualnie, z uwzględnieniem wartości i zasad nadrzędnych wobec tego prawa. Nadużywanie publicznego prawa podmiotowego ma miejsce wówczas, gdy jakiś podmiot podejmuje prawnie dozwolone działania dla osiągnięcia celów innych niż przewidziane przez ustawodawcę. "Można wskazać trzy główne grupy problemowe, w kontekście których pojawia się zagadnienie nadużycia prawa do informacji publicznej, tj. wykorzystanie prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji (do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji), wykorzystanie dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych, a także wykorzystanie dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokojenia prywatnych animozji (...). Nadużycie to z reguły ma miejsce wówczas, gdy żądana informacja ma znaczenie wyłącznie indywidualne, będąc istotna tylko z perspektywy wnioskodawcy. Przy czym z reguły wnioskodawca przez nadużycie prawa zmierza do realizacji własnych interesów, na przykład przez zamiar wykorzystania udostępnionej informacji na potrzeby procesu cywilnego, którego wnioskodawca jest stroną" (wyrok NSA z dnia 9 listopada 2021 r., III OSK 3907/21). W przypadku wniosku dotyczącego informacji o środowisku, składanego na u.o.o.ś., aktualne pozostają także – mimo że zostały sformułowane na gruncie u.d.i.p. – poglądy, w świetle których: "Celem ustawy nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą, nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, nie odnoszą się bowiem do »sprawy publicznej«".
W świetle poczynionych uwag za niezasadny należy uznać wspomniany już pierwszy zarzut naruszenia prawa materialnego, a nadto dwa kolejne: drugi, w którym skarżący kasacyjnie wskazuje na błędną wykładnię art. 4, art. 8 ust. 1, art. 9 ust. 1 pkt 1 i art. 13 u.o.o.ś., polegającą na uznaniu, że informacja objęta wnioskiem nie ma charakteru informacji o środowisku i tym samym nie podlega udostępnieniu na podstawie przepisów u.o.o.ś. z uwagi na subiektywny interes skarżącego w jej uzyskaniu – i trzeci, w którym skarżący kasacyjnie wskazuje na błędną wykładnię w art. 74 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 4 i art. 8 ust. 1 u.o.o.ś., polegającą na uznaniu, że prawo do informacji objętej wnioskiem nie przysługuje skarżącemu, z uwagi na fakt, że jest on pełnomocnikiem spółki L. sp. z o.o. w postępowaniu sądowym w sprawie ze skargi tej spółki na decyzję organu o udzieleniu K. koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża rud miedzi na obszarze "[...]". Na marginesie trzeba też zauważyć, że zarzuty te – traktujące o kwalifikacji konkretnego wniosku tudzież kwalifikacji informacji objętej konkretnym wnioskiem – w istocie nie są zarzutami naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię. Zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię zasadniczo powinny bowiem mieć charakter autonomiczny wobec okoliczności faktycznych danej sprawy.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 4, art. 8 ust. 1, art. 9 ust. 1 pkt 1 i art. 13 u.o.o.ś. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wniosek służy jedynie subiektywnym interesom skarżącego i stanowi próbę pozyskania informacji w celu dalszego wykorzystywania we własnej sprawie. W związku z tym zarzutem wypada przypomnieć, że Sąd I instancji jednoznacznie ustalił, iż skarżący jest pełnomocnikiem reprezentującym interesy L. sp. z o.o. w postępowaniu sądowym ze skargi tego podmiotu na decyzję organu koncesyjnego, udzielającą K. koncesji nr [...] na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża rud miedzi w obszarze "[...]". Wnioskowane informacje o prowadzeniu prac geologicznych w obszarze "[...]" bezpośrednio dotyczą koncesji nr [...], która jest przedmiotem postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (sygn. akt II GSK 1429/22), w którym to postępowaniu skarżący, wykonujący zawód rady prawnego, jest pełnomocnikiem i reprezentuje interesy podmiotu innego niż K. Sąd I instancji uznał zarazem za niewiarygodne zawarte w skardze twierdzenie skarżącego, że przedmiotowy wniosek złożył on we własnym imieniu, a informacja nim objęta nie dotyczy żadnego z toczących się postępowań administracyjnych lub sądowoadministracyjnych. Te ustalenia Sądu I instancji nie zostały obalone adekwatnym zarzutem naruszenia przepisów postępowania, a próba ich kwestionowania zarzutem naruszenia prawa materialnego w założeniu musi być uznana za bezskuteczną.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.