III OSK 43/23

III OSK 43/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Wojciech Jakimowicz
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Lu 80/22 - Wyrok WSA w Lublinie z 2022-10-04
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 10 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 października 2022 r. sygn. akt II SAB/Lu 80/22 w sprawie ze skargi Fundacji [...] w [...] na bezczynność [...] Sp. z o.o. w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 4 października 2022 r. sygn. akt II SAB/Lu 80/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w L. na bezczynność M. w L. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał M. w L. spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. do rozpoznania wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z 25 maja 2022 r., w terminie czternastu dni od dnia zwrotu akt sprawy po uprawomocnieniu się wyroku (pkt I), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), a także zasądził od M. w L. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w L. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Fundacja [...] z siedzibą w L. (dalej: "skarżąca", "Fundacja", "wnioskodawca") w dniu 25 maja 2022 r. wystąpiła do M. w L. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. (dalej: "organ", "Spółka"), na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwana dalej: "u.d.i.p."), z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie rejestru umów.
W odpowiedzi - pismem z 6 czerwca 2022 r. - Spółka poinformowała, że tak sformułowane żądanie nie stanowi wniosku o informację publiczną. W ocenie skarżącej, Spółka, której wyłącznym właścicielem jest Gmina L., jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a żądanie udostępnienia rejestru umów, w którym zawarte są informacje o majątku, dochodach i stratach Spółki są taką informacją.
Fundacja [...] z siedzibą w L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.
W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie i obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
W uzasadnieniu Spółka potwierdziła, że Fundacja złożyła wniosek o udostępnienie informacji, jednakże w ocenie organu tak sformułowane żądanie nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek, który nie jest wystarczająco precyzyjny, nie może być rozpatrzony jako żądanie udostępnienia informacji publicznej, gdyż organ nie ma podstaw prawnych do żądania od wnioskodawcy sprecyzowania lub uzupełnienia wniosku. Sformułowanie wniosku złożonego przez Fundację jest na tyle lakoniczne i nieprecyzyjne, że nie może być potraktowane jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Nawet gdyby przyjąć, że zamiarem Fundacji było uzyskanie rejestru umów, w żadnym razie nie zostało sprecyzowane, o jaki rejestr umów chodzi i jaki okres ma obejmować. Spółka ze względu na przedmiot działalności ma zawartych kilkadziesiąt tysięcy umów o dostawę wody lub odprowadzania ścieków, ponadto ma zawarte umowy o pracę i umowy cywilnoprawne, tak z osobami fizycznymi, jak i prawnymi. Konkludując Spółka stwierdziła, że z uwagi na sformułowanie wniosku w sposób niejasny i nieprecyzyjny zasadnym było ograniczenie do poinformowania, że żądanie nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
W piśmie procesowym z 13 lipca 2022 r. Fundacja wyjaśniła, że uzyskała wiedzę na temat posiadania przez Spółkę rejestru umów dzięki portalowi prowadzonemu przez inną organizację, przygotowująca raporty na temat udostępniania informacji publicznej. Spółka nie powinna mieć zatem wątpliwości co do żądania wnioskodawcy o udostepnienie tego rejestru.
W piśmie procesowym z 2 sierpnia 2022 r., ustosunkowując się do pisma procesowego Fundacji, Spółka podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.").
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie, gdyż Spółka dopuściła się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącej z 25 maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że istota sporu między stronami sprowadza się do tego, czy wniosek Fundacji z 25 maja 2022 r. dotyczył informacji o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Spółka zakwestionowała taką kwalifikację, uznając, że wniosek jest zbyt lakoniczny i nieprecyzyjny, nie ma zatem możliwości rozpoznania go w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Sądu stanowisko Spółki jest błędne.
W ocenie Sądu rację miała Spółka, że w perspektywie charakteru jej działalności (zaspokajania potrzeb publicznych w zakresie zaopatrzenia w wodę, kanalizacji i odbioru ścieków) i wynikającej stąd liczby umów (w tym m.in. z odbiorcami usług), żądanie obejmowało szeroki zakres informacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że w tej sytuacji jeśli Spółka miała jakiekolwiek wątpliwości co do zakresu żądania zawartego we wniosku z 23 maja 2022 r., powinna była wezwać Fundację do sprecyzowania, np. czy chodzi o rejestr obejmujący wszystkie umowy, których aktualnie jest stroną Spółka, czy umowy z określoną grupą podmiotów. Nie ma jednak żadnych podstaw do twierdzenia, że żądanie udostępnienia rejestru umów przez Spółkę spełniającą kryteria podmiotowe z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Rejestr umów bez wątpienia jest informacją publiczną, co wynika z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f) u.d.i.p. (informacją publiczną jest informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych).
Zdaniem Sądu, jeśli Spółka miała wątpliwości, czy ze względu na szeroki zakres żądania, nie zachodzą przesłanki do kwalifikacji wniosku jako dotyczącego informacji publicznej przetworzonej, to powinna była wezwać wnioskodawcę do wykazania przesłanek i okoliczności wskazujących, że udostępnienie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Spółka nie podjęła jednak żadnych działań również i w tym kierunku, co potwierdza zasadność zarzutu bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku z 25 maja 2022 r.
Sąd I instancji stwierdził, że Spółka nie podnosiła również żadnych argumentów wskazujących na możliwość wystąpienia przesłanek ograniczenia dostępu do informacji publicznej, w tym ze względu na prywatność osób fizycznych będących stronami tych umów (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Nota bene, nawet gdyby organ podnosił jakąkolwiek argumentację w tym zakresie, nie podważałaby ona zasadności zarzuty bezczynności. Po pierwsze, trzeba było rozważyć, czy dla ewentualnej ochrony prywatności tych osób wystarczająca byłaby prosta procedura anonimizacji danych osobowych osób fizycznych uwidocznionych w rejestrze umów. Po drugie, potencjalna konieczność ograniczenia dostępu do informacji publicznej z uwagi na przesłankę ochrony prywatności, wymagałaby zastosowania formy decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), czego organ nie uczynił.
Zdaniem Sądu powyższe argumenty prowadzą do konkluzji, że Spółka błędnie zakwalifikowała żądanie zawarte we wniosku Fundacji z 25 maja 2022 r. jako niedotyczące informacji publicznej, w związku z tym odpowiedź odmowna, udzielona w formie zwykłego pisma (czynności materialno-technicznej), była nieprawidłową formą załatwienia wniosku, a co za tym idzie - Spółka pozostawała w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku Fundacji o udostępnienie informacji publicznej.
W tej sytuacji, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. Sąd zobowiązał Spółkę do rozpatrzenia wniosku Fundacji, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy po uprawomocnieniu się wyroku. Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego. Zwłoka Spółki w prawidłowym załatwieniu sprawy nie wynikała z lekceważenia obowiązków nałożonych na organ przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej i dążenia do ograniczenia prawa do strony do dostępu do informacji, lecz z błędnego zastosowania obowiązujących przepisów, które doprowadziło do nieuzasadnionego wniosku, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej. W tych okolicznościach nie można przyjąć, że zachowanie organu miało charakter rażącego naruszenia prawa.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło M. w L. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w L., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
- art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, iż:
(i) lakoniczne i niejasne sformułowanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej skutkujące brakiem możliwości określenia zakresu żądania determinuje obowiązek Spółki wezwania wnioskodawcy do złożenia wyjaśnień oraz sprecyzowania wniosku;
(ii) Spółka błędnie zakwalifikowała żądanie zawarte we wniosku wnioskodawcy jako niedotyczące informacji publicznej i w związku z tym dokonanie czynności materialno-technicznej polegającej na poinformowaniu wnioskodawcy, iż żądanie o treści wskazanej we wniosku nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. było nieprawidłową formą załatwienia wniosku, a w konsekwencji Spółka pozostaje w bezczynności.
Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych powiększonych o opłatę skarbową uiszczoną od pełnomocnictwa, a także rozpoznanie skargi na rozprawie.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci przepisów art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię uznać należy za nieuzasadniony.
Po pierwsze należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jak błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, a autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Tymczasem, ani w treści zarzutu, a przede wszystkim w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, autor skargi kasacyjnej nie wykazał błędnej wykładni wskazanych przepisów przez Sąd I instancji, ani też nie podał, jaka powinna być ich właściwa interpretacja - pomimo powołania się właśnie na tę postać naruszenia prawa w ramach podniesionego zarzutu kasacyjnego.
Po drugie z treści zarzutu i uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że istotą zarzutu jest nie błędna wykładnia przez Sąd I instancji powołanych przepisów, lecz ich niewłaściwe zastosowanie. Autor skargi odwołuje się bowiem do błędnej kwalifikacji żądanej w złożonym wniosku informacji kwestionując, że "lakoniczne i niejasne sformułowanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej skutkujące brakiem możliwości określenia zakresu żądania" determinowało po stronie Spółki obowiązek "wezwania wnioskodawcy do złożenia wyjaśnień oraz sprecyzowania wniosku, a nadto wskazując, że niezasadnie Sąd I instancji przyjął, iż "Spółka błędnie zakwalifikowała żądanie zawarte we wniosku wnioskodawcy jako niedotyczące informacji publicznej", wobec czego "dokonanie czynności materialno-technicznej polegającej na poinformowaniu wnioskodawcy, iż żądanie o treści wskazanej we wniosku nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. było nieprawidłową formą załatwienia wniosku, a w konsekwencji Spółka pozostaje w bezczynności".
Po trzecie podkreślić należy, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyroki NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.