III OSK 4281/21

III OSK 4281/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /sprawozdawca/
Paweł Mierzejewski
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Sygn. powiązane
II SA/Wa 424/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-11-25
Skarżony organ
Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Straży Granicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 424/20 w sprawie ze skargi K.M. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie wyrównania dodatku za wysługę lat oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 25 listopada 2020 r., wydanym w sprawie o sygnaturze II SA/Wa 424/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K.M. (dalej jako "skarżący"), na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167; dalej jako "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Nadbużańskiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] października 2019 r. nr [...].
Jak wynika z akt sprawy, powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Komendant Nadbużańskiego Oddziału Straży Granicznej rozkazem
personalnym z [...] września 2019 r. nr [...], ustalił skarżącemu, na dzień [...] lipca 2019 r., prawo do dodatku za wysługę lat w wysokości wynoszącej miesięcznie 24% należnego uposażenia zasadniczego, uwzględniając okres pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym obejmujący 2 lata, 1 miesiąc i 28 dni, tj. okres od [...] r. do [...] r. Pismem z 24 września 2019 r. skarżący złożył wniosek o naliczenie i wypłatę
za okres od [...] r. do [...] r. należności wynikających ze zmiany dodatku za wysługę lat z 22% na 24% należnego uposażenia zasadniczego.
Komendant Nadbużańskiego Oddziału Straży Granicznej decyzją z [...] października 2019 r. nr [...], powołując w podstawie prawnej art. 108 ust. 1 pkt 1, art. 110 ust. 1 i art. 111 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.
U. z 2019 r., poz. 147 ze zm.; dalej jako "u.S.G.") oraz § 5 ust. 1 i 2 oraz § 6 ust. 1 pkt
2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30
stycznia 2019 r. w sprawie sposobu i trybu zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wysokości dodatku za wysługę lat funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 199 ze zm.; dalej jako "rozporządzenie MSWiA z dnia 30 stycznia 2019 r."), odmówił wypłacenia wyrównania dodatku za wysługę lat
za okres od [...] lipca 2016 r. do [...] lipca 2019 r., w związku z podwyższeniem tego dodatku z 22% na 24% należnego uposażenia zasadniczego, na podstawie rozkazu personalnego z [...] września 2019 r. nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że roszczenie o wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat staje się wymagalne wraz ze złożeniem wymaganej dokumentacji. Data złożenia dokumentów wyznacza początek biegu przedawnienia. Prawo do wzrostu uposażenia powstało dopiero z datą złożenia przez funkcjonariusza wniosku w dniu [...] lipca 2019 r. i wywołuje skutki prawne na przyszłość, nie zaś z datą wsteczną. Skoro wymagalność roszczenia powstaje dopiero w momencie udokumentowania prawa do dodatku, to funkcjonariusz nie może liczyć na wyrównanie dodatku za okres 3 lat wstecz.
Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...], powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096
ze zm.; dalej jako: "k.p.a."), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że funkcjonariuszowi SG uposażenie przysługuje już z
dniem przyjęcia do służby. Składową tego uposażenia stanowi obligatoryjnie
procentowa wartość uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, a więc zasadą jest ustalenie na dzień przyjęcia do służby dotychczasowej wysługi lat. Chodzi tutaj tylko o okresy podlegające wliczeniu do okresu pracy sprzed przyjęcia do służby w Straży Granicznej, gdyż dalszy wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat nie wymaga wydania odrębnej decyzji. Dalszy wzrost uposażenia z tytułu wysługi lat w Straży Granicznej naliczany jest automatycznie, na podstawie decyzji ustalającej wysługę lat na dzień przyjęcia do służby. W przypadku udokumentowania przez funkcjonariusza w późniejszym okresie dodatkowych, niezaliczonych dotychczas okresów zatrudnienia, wydaje się decyzję zmieniającą wysługę lat, określającą termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość. Istnienie okresów uwzględnianych przy ustalaniu wysługi
lat przy przyjęciu funkcjonariusza do służby ma charakter obiektywny, albowiem o tym czy funkcjonariuszowi w rozkazie personalnym zostanie ustalona wysługa lat i czy otrzyma on odpowiedni wzrost uposażenia, decyduje jedynie udokumentowanie okresów zaliczanych do wysługi lat. Brak udokumentowania okresów zaliczanych do wysługi lat powoduje, że jego uposażenie zasadnicze jest ustalane w wysokości
niższej, niż mogłoby być ustalane, gdyby w dniu przyjęcia do służby prawidłowo udokumentował okresy zaliczane do wysługi lat. W ocenie organu II instancji wzrost uposażenia z tytułu nowo udokumentowanej wysługi lat (tj. o 2% należnego
uposażenia) powstał dopiero z chwilą złożenia przez skarżącego wniosku o zaliczenie do wysługi lat dotychczas nieudokumentowanego okresu pracy w gospodarstwie
rolnym. Kwestia roszczeń z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych została ujęta w art. 111 ust. 1 u.S.G., zgodnie z którym roszczenia te ulegają przedawnieniu z upływem trzech lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Kwota dodatku za wysługę lat stanowi składnik uposażenia, które płatne jest miesięcznie z góry. Przy czym powyższe następuje od momentu spełnienia przesłanek do ustalenia i wypłaty dodatku za wysługę lat, co jest jednoznaczne z jego wymagalnością. Jeżeli więc roszczenie o zaliczenie dotychczas nieudokumentowanych okresów pracy stało się wymagalne z dniem [...] lipca 2019 r. i z tą datą ustalono wzrost uposażenia z tytułu wysługi lat, to nie wystąpiło przedawnienie roszczenia w myśl art. 111 u.S.G. Przedawnienie roszczenia nastąpiłoby tylko w sytuacji, gdyby organ dysponując kompletem dokumentów, nie wydał niezwłocznie decyzji w sprawie ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, lecz rozstrzygnął sprawę w późniejszym terminie. Organ II instancji stwierdził, że wypłata wyrównania uposażenia i dodatku za wysługę lat za trzy lata wstecz od daty złożenia wniosku, sprowadzałaby się do uznania wymagalności roszczenia sprzed daty jego zgłoszenia, czyli przed zaistnieniem okoliczności uzasadniających wzrost uposażenia.
W uzasadnieniu przywołanego powyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 424/20, wskazano, że spór w niniejszej sprawie dotyczy kwestii, w jakiej dacie następuje wymagalność przedmiotowego roszczenia, a co się z tym wiąże trzyletni termin przedawnienia, o którym mowa w art. 111 ust. 1 u.S.G. Podkreślono, że prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe.
Z tytułu służby funkcjonariusz otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia
pieniężne określone w ustawie. WSA w Warszawie odwołał się do treści art. 108 ust.
1 pkt 1 u.S.G., wskazując, że funkcjonariusze otrzymują dodatek za wysługę lat w wysokości uzależnionej od okresów służby. Sąd pierwszej instancji powołał się także
na § 1 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 stycznia 2019 r. w sprawie sposobu i trybu zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wysokości dodatku za wysługę lat funkcjonariuszy Straży Granicznej, zaznaczając że do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wysokości dodatku za wysługę lat funkcjonariuszy Straży Granicznej zalicza się inne okresy, jeżeli z mocy odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu
pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Inne okresy ustala art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. z 1990 r., nr 54, poz. 310 ze zm.), który w punkcie 1 stanowi, że ilekroć przepisy prawa (...) przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także przypadające po dniu
31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z
dnia 30 stycznia 2019 r., zaliczenia okresów oraz ustalenia wysługi lat dokonuje się po raz pierwszy na dzień przyjęcia funkcjonariusza do służby w Straży Granicznej albo przeniesienia funkcjonariusza do służby w Straży Granicznej, w rozkazie personalnym zawierającym rozstrzygnięcie w sprawie przyznania funkcjonariuszowi dodatku za wysługę lat po raz pierwszy. Zaliczenie do wysługi lat okresów nieuwzględnionych w rozkazie oraz nowe ustalenie wysługi lat następuje na wniosek funkcjonariusza, w rozkazie personalnym zawierającym rozstrzygnięcie w sprawie przyznania funkcjonariuszowi dodatku za wysługę lat. Przepis art. 111 ust. 1 u.S.G. stanowi, iż roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem trzech lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne.
W konsekwencji Sąd meriti zaznaczył, że organy orzekające w sprawie
dokonały błędnej interpretacji powołanych przepisów w odniesieniu do daty wymagalności tego typu roszczeń, a co się z tym wiąże, liczonego od tej daty trzyletniego terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 111 ust. 1 u.S.G. Wskazano, iż nie można zgodzić się z organem, że skutek w postaci powstania przedmiotowego roszczenia powstaje z chwilą złożenia w komórce organizacyjnej jednostki Straży Granicznej wniosku wraz z dokumentami potwierdzającymi okresy zaliczane do
wysługi lat. Przedawnienie roszczenia polega na tym, że po upływie określonego prawem czasu dłużnik może odmówić zapłaty. Upływ terminu przedawnienia powoduje niemożność skutecznego dochodzenia roszczenia. Prawo do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat związane jest ze spełnieniem przesłanki w postaci przepracowania określonego czasu pracy, a decyzja określająca prawo do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat ma charakter deklaratoryjny, co wynika z przepisów rozporządzenia MSWiA
z dnia 30 stycznia 2019 r., zwłaszcza z § 5 ust. 1 i 2. Okoliczność, że funkcjonariusz Straży Granicznej złożył dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat później aniżeli w dacie przyjęcia do służby, nie skutkuje tym, że jego roszczenie rozpoczyna swój bieg dopiero od daty złożenia wniosku i nie może dotyczyć okresu wcześniejszego. Bieg przedawnienia roszczenia z tytułu uposażenia i innych
świadczeń oraz należności pieniężnych przerywa każda czynność przed kierownikiem jednostki SG, upoważnionym do rozpatrywania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia. Dzień złożenia przez funkcjonariusza udokumentowanego wniosku o zmianę wysługi lat przerywa bieg przedawnienia roszczenia o wypłatę różnicy między uposażeniem zasadniczym w wysokości uwzględniającej wzrost z tytułu nowo udokumentowanego okresu wysługi
lat, a uposażeniem zasadniczym w wysokości dotychczasowej. W konsekwencji funkcjonariusz SG traci prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu nowo udokumentowanej wysługi lat jedynie za okres objęty przedawnieniem. Podjęcie przez niego czynności przerywającej bieg terminu przedawnienia skutkuje tym, że
zachowuje on prawo do odpowiednio powiększonego uposażenia za trzyletni nieprzedawniony okres. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odwołał się w tym zakresie do brzmienia art. 107 ustawy o Policji oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego wydanego na jego podstawie, zaznaczając, że z chwilą powstania z mocy prawa uprawnienia do wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariusz posiada roszczenie o ustalenie nabycia prawa, a w konsekwencji roszczenie o jego realizację. Funkcjonariusz nabywa prawo do wzrostu uposażenia z tytułu większej wysługi lat, nie z dniem złożenia wniosku o zaliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym do wysługi lat, ale wcześniej. Prawo to istniało już w dniu przyjęcia do służby, a ponieważ przerwanie biegu przedawnienia tego prawa zostało dokonane z datą złożenia wniosku, to termin nabycia prawa należnego funkcjonariuszowi do wyższego uposażenia z tytułu wysługi lat powinien uwzględniać okres nieprzedawniony (3 lata przed złożeniem wniosku).
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 25 listopada 2020 r., sygn.
akt II SA/Wa 424/20, złożył organ, zaskarżając orzeczenie w całości oraz zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:
1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z
art. 141 § 4 p.p.s.a. i poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na
nierozpoznaniu i niedokonaniu oceny prawnej stanowiska organów Straży Granicznej,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, w sytuacji gdy organy Straży Granicznej wykazały, iż skargę należało oddalić;
2. naruszenie prawa materialnego, tj. § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 stycznia 2019 r. w sprawie sposobu i trybu zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wysokości dodatku za wysługę lat funkcjonariuszy Straży Granicznej, który nie został zastosowany, chociaż powinien być zastosowany ze względu
na ustalenia stanu faktycznego, a następnie poprzez niedokonanie wykładni
tego przepisu.
W oparciu o tak skonstruowane zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W uzasadnieniu swojego stanowiska skarżący kasacyjnie wskazał, że sporządzone przez Sąd pierwszej instancji uzasadnienie nie spełnia wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a. Dokonana przez WSA w Warszawie ocena zaskarżonych decyzji narusza przepisy postępowania w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zbieżności przepisów wykonawczych ustawy o Straży Granicznej oraz ustawy o Policji, zaznaczono, iż uzasadniając zaskarżony wyrok, nie dostrzeżono, że na podobieństwo przepisów obu tych ustaw powoływały się także organy Straży Granicznej, które ponadto powoływały się na przepis § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych
i Administracji z dnia 30 stycznia 2019 r. w sprawie sposobu i trybu zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wysokości dodatku za wysługę lat funkcjonariuszy Straży Granicznej. Podniesiono, że § 5 ww.
rozporządzenia różni się od § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.
U. z 2015 r. poz. 1236 ze zm.). W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej
instancji powinien przyjąć, iż podstawę do określania terminu nabycia przez funkcjonariusza Straży Granicznej prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat stanowi § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 30 stycznia 2019 r., który nie odwołuje się do uwzględnienia przepisów o przedawnieniu. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do argumentacji organów podnoszonej w zaskarżonych decyzjach, iż na gruncie ustawy o Straży Granicznej funkcjonariusz nabywa prawo do wyższego dodatku za wieloletnią pracę dopiero w dacie faktycznego udokumentowania dłuższego stażu pracy, a bieg terminu przedawnienia nie może się rozpocząć zanim nastąpi wymagalność roszczenia i tym samym w sposób niedostateczny wyjaśnił w uzasadnieniu podstawy prawne rozstrzygnięcia.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje
sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę
nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w
niej podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II
GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r.,
I FSK 375/20).
Przechodząc zatem do oceny uchybień procesowych, wskazać należy, że w ocenie skarżącego kasacyjnie organu, Sąd pierwszej instancji naruszył w sposób
istotny art. 3 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że zarzut naruszenia
art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym
przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd
administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło
mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem procesowym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd
Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie przewidziane prawem elementy, tj. przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wskazania co do dalszego postępowania. Podkreślić należy, iż Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, wskazując dalszy sposób postępowania, w związku z tym że skutkiem wyroku uwzględniającego skargę sprawa powinna być ponownie rozpatrzona przez organ administracji. Konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Podniesiony zarzut
nie zasługuje zatem na uwzględnienie.
Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art.
151 p.p.s.a., wskazać należy, iż skarżący kasacyjnie organ kwestionuje
rozstrzygnięcie Sądu uwzględniające skargę, podczas gdy skargę należało - w jego ocenie - oddalić. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 146 § 1, art. 147, art. 149 § 1-2, art. 151 czy art. 145 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów ogólnych (blankietowych) jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a. nie powołano. Zarzut skargi kasacyjnej nie może ograniczać się do wskazania naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a. bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość
podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2017 r., I OSK 887/16 oraz wyroki z dnia 17 kwietnia 2015 r.,
II OSK 2483/14; z dnia 7 maja 2014 r., I OSK 2595/13; z dnia 30 stycznia 2009 r., II OSK 931/08). Dla skutecznego podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji o podstawach do uwzględnienia skargi koniecznym było wskazanie w ramach podniesionego zarzutu przepisów, których naruszenie świadczy o błędnym rozstrzygnięciu. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędne uwzględnienie skargi, co doprowadziło do niezastosowania art. 151 p.p.s.a. był zatem nieskuteczny.
Ocenę zarzutu naruszenia prawa materialnego, a mianowicie § 5
rozporządzenia MSWiA z dnia 30 stycznia 2019 r. w sprawie sposobu i trybu zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wysokości dodatku za wysługę lat funkcjonariuszy Straży Granicznej (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2095) poprzedzić należy wyjaśnieniem, że istnienie okresów uwzględnianych przy ustalaniu wysługi lat przy przyjęciu funkcjonariusza Straży Granicznej do służby ma charakter obiektywny. O tym, czy funkcjonariuszowi Straży Granicznej w rozkazie personalnym zostanie ustalona wysługa lat oraz czy otrzyma odpowiedni wzrost uposażenia zasadniczego, decyduje jedynie udokumentowanie okresów zaliczanych do wysługi
lat. Nieprzedłożenie przez funkcjonariusza Straży Granicznej przy przyjęciu do służby dokumentów potwierdzających okresy zaliczane do wysługi lat skutkuje tym, że jego uposażenie zasadnicze zostanie ustalone w wysokości niższej niż mogłoby być ustalone, gdyby w tym terminie prawidłowo te okresy udokumentował. Nie oznacza to jednak, że funkcjonariusz traci prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za cały okres od przyjęcia do służby w Straży Granicznej do dnia złożenia wniosku o zmianę wysługi lat.
Przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia przewiduje, że w razie zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem dotychczas nieudokumentowanych okresów, wysługę lat ustala się na nowo w rozkazie personalnym zawierającym rozstrzygnięcie w sprawie przyznania funkcjonariuszowi dodatku za wysługę lat. Oznacza to, że oprócz art. 111 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, określającego trzyletni termin przedawnienia,
należy także uwzględniać art. 111 ust. 3 pkt 1 tej ustawy, regulujący kwestię przerwania biegu przedawnienia. Dzień złożenia przez funkcjonariusza Straży Granicznej udokumentowanego wniosku o zmianę wysługi lat w komórce organizacyjnej jednostki funkcjonariusza Straży Granicznej właściwej do spraw kadr przerywa bieg przedawnienia roszczenia o wypłatę różnicy między uposażeniem zasadniczym w wysokości uwzględniającej wzrost z tytułu nowo udokumentowanego okresu wysługi
lat, a uposażeniem zasadniczym w wysokości dotychczasowej. Funkcjonariusz Straży Granicznej traci prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu na nowo udokumentowanej wysługi lat jedynie za okres objęty przedawnieniem. Natomiast podjęcie przez funkcjonariusza Straży Granicznej czynności przerywającej bieg
terminu przedawnienia skutkuje tym, że zachowuje on prawo do odpowiednio powiększonego uposażenia za trzyletni nieprzedawniony okres.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że funkcjonariusz Straży
Granicznej nabywa prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z momentem osiągnięcia odpowiedniej wysługi lat uwzględniającej wysługę liczoną na dzień
przyjęcia do służby. W przypadku, gdy w dacie przyjęcia do służby legitymuje się on wymaganą wysługą lat, to już z tym dniem nabywa przedmiotowe uprawnienie.
Oznacza to, że uprawnienie do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat jest nabywane z mocy prawa. Złożenie przez funkcjonariusza Straży Granicznej wymaganych dokumentów i wydanie rozkazu personalnego ma charakter potwierdzający istniejące już uprzednio uprawnienie. Wydany w tym przedmiocie
rozkaz personalny ma charakter deklaratoryjny. Analogiczne stanowisko zajął
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2019 r. w sprawie sygn.
akt I OSK 1512/17 (dostępnym w CBOSA), stwierdzając, iż rozkaz personalny potwierdzający uprawnienie policjanta do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat ma charakter deklaratoryjny, gdyż złożenie przez policjanta wymaganych dokumentów i wydanie rozkazu personalnego potwierdza istniejące już uprzednio uprawnienie.
Funkcjonariusz Straży Granicznej z chwilą powstania z mocy prawa
uprawnienia do wzrostu uposażenia zasadniczego posiada roszczenie o ustalenie nabycia prawa i jego realizację. Nie oznacza to jednak, że z tą chwilą powstaje po stronie organów Straży Granicznej obowiązek realizacji świadczenia. Obowiązek ten istnieje potencjalnie i warunkowo. Uruchomienie przez funkcjonariusza Straży Granicznej jego prawa następuje poprzez złożenie stosownego wniosku, a następnie wydanie przez organ rozkazu personalnego w tym przedmiocie. Przy czym, jak już wyżej wyjaśniono, czynności te nie stanowią podstawy nabycia prawa do realizacji roszczenia, gdyż roszczenie to w dacie ich podejmowania już faktycznie istnieje. Złożenie przez funkcjonariusza Straży Granicznej wniosku o zaliczenie do wysługi lat dotychczas nieudokumentowanych okresów stanowi natomiast podjęcie czynności, o której mowa w art. 111 ust. 3 pkt 1 ustawy o Straży Granicznej, a więc przerywa bieg przedawnienia. W świetle powyższego jako trafne jawi się stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż skarżący funkcjonariusz nabył prawo do wzrostu uposażenia z tytułu większej wysługi lat nie z dniem złożenia wniosku o zaliczenie do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, ale wcześniej. Prawo to istniało już w dniu przyjęcia do służby, a ponieważ przerwanie biegu przedawnienia tego prawa zostało dokonane w dniu [...] lipca 2019 r., tj. w dniu złożenia wniosku do organu, to termin nabycia prawa należnego funkcjonariuszowi do wyższego uposażenia z tytułu wysługi lat winien uwzględniać okres nieprzedawniony obejmujący trzy lata przed złożeniem wniosku. Podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się zatem niezasadny.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w
sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a.