III OSK 4270/21

III OSK 4270/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Windak
Mirosław Wincenciak
Teresa Zyglewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 576/20 - Wyrok WSA w Krakowie z 2020-08-25
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art.7, art.77 par.1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 576/20 w sprawie ze skargi A.K., K.K. B.S. i K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 5 marca 2020 r., nr SKO.PW/4171/173/2018 w przedmiocie odmowy wydania decyzji stwierdzającej naruszenie stosunków wodnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy B. solidarnie na rzecz A.K. i K.K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 576/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji, WSA) po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.K., K.K., B.S. i K.S., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: Kolegium, SKO, organ odwoławczy, organ II instancji) z 5 marca 2020 r., nr SKO.PW/4171/173/2018 w przedmiocie odmowy wydania decyzji stwierdzającej naruszenie stosunków wodnych oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. (dalej: Wójt, organ I instancji) z 28 listopada 2017 r., nr I.R.6331.3.2016/2017.MZ, a także zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Gmina B. (dalej: Gmina, skarżąca kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi w trybie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie organy I i II instancji nie przeprowadziły w sposób prawidłowy postępowania dowodowego oraz nie dokonały wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Wobec powyższego Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do merytorycznego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie przedmiotowej sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu wskazano, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż organ I instancji w toku prowadzonego postępowania wykonał szereg czynności mających na celu ustalenie, czy na przedmiotowych nieruchomościach doszło do naruszenia stosunków wodnych. W toku postępowania uzyskano między innymi opinię biegłego ds. hydrologii i gospodarki wodnej dr. inż. M.K., a z opracowanej przez biegłego opinii wynika między innymi, że:
1. w oparciu o posiadane materiały nie można w sposób bezpośredni stwierdzić kiedy powstał zarurowany odcinek na działkach [...], [...] i [...] wraz z przepustem pod drogą gminną oraz włączeniem odwodnienia z drogi powiatowej opisanym w opinii Pana S. jako odcinek [...]. Najprawdopodobniej odcinek [...] powstał na etapie budowy budynku [...], a zarurowanie na działkach [...], [...] i [...] powstało na etapie wykonywania drenowania analizowanego obszaru. Z uwagi na widoczne elementy "przebudowy" w studzience na działce [...] istnieje możliwość, że ciąg ten w późniejszych latach był remontowany;
2. w świetle posiadanych informacji nie ma podstaw do stwierdzenia naruszenia stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich w związku z wykonaniem zarurowania na działkach [...], [...], [...], ponieważ takie roszczenie uległo przedawnieniu;
3. z biegiem czasu i zmianą sposobu zagospodarowania odwadnianego obszaru, funkcja zarurowania opisywanego jako odcinek [...] oraz zarurowania na działkach [...], [...], [...] uległa również zmianie. Zmianie uległy również strony czerpiące korzyści z ich obecności. Obecnie rurociągami odpływają głównie wody opadowe z odwodnienia dróg powiatowych, fragmentu drogi gminnej i nieruchomości sąsiadujących z w/w drogami. Dołączanie kolejnych obszarów bez zwiększenia przepustowości odbiornika skutkuje niewydolnością układu i spiętrzeniem wody w rowach znajdujących się powyżej zarurowanych odcinków. Zwiększenie wielkości powierzchni odwadnianych przy braku zwiększenia (ograniczonej) przepustowości odcinka zarurowanego nie ma wpływu na obszary położone poniżej zarurowania. W związku z powyższym stwierdza się, że zwiększenie powierzchni odwadnianej nie spowodowało zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla działek [...], [...], [...], [...];
4. aktualny stan zarurowania na działkach [...], [...], [...] (i terenów w jego sąsiedztwie), który został określony jako wymagający naprawy, wynika z jakości zastosowanych materiałów, sposobu wykonania rurociągu oraz braku jego należytej konserwacji i przeprowadzania okresowych remontów. W przypadku prawidłowo wykonanego rurociągu, zwiększony przepływ na skutek bardzo intensywnych opadów, może powodować okresowe wybijanie wody w studzienkach, nie powoduje on jednak uszkodzenia rurociągu;
5. z hydrologicznego punktu widzenia aktualny przebieg zarurowania jest bardzo korzystny i zgodny z naturalnym kierunkiem odpływu (niezmieniana jest zlewnia odbiornika), w związku z powyższym należy dążyć do jego utrzymania;
6. w związku ze złym stanem technicznym rurociągu na działkach [...], [...], [...] należy go naprawić. W naprawie rurociągu powinny partycypować strony czerpiące aktualnie korzyść z jego istnienia tj. Starostwo Powiatowe w W. (z uwagi na fakt, że większość dopływających aktualnie wód pochodzi z odwodnienia dróg powiatowych) i pozostałe zainteresowane strony. Na etapie naprawy rurociągu należy dostosować jego parametry w tym średnicę do obowiązujących przepisów i zwiększonej ilości dopływającej wody, na skutek powstałych zmian w zagospodarowaniu przestrzennym zlewni oraz obserwowanych zmian klimatycznych. Należy również odpowiednio zabezpieczyć rów położony poniżej wylotu z rurociągu.
Niezależnie od powyższego podkreślono, że w toku postępowania organ I instancji wziął pod uwagę opracowanie pt. "Opinia techniczna i ocena gospodarki wodnościekowej w obrębie dz. [...] w m. W., wraz z aneksem" autorstwa mgr inż. S.S. z lipca 2016 r. oraz szczegółowe informacje na temat ilości dopływających wód zamieszczone w opracowaniu "Obliczenia hydrologiczne dla dwóch zlewni w m. W. gm. [...], pow. [...]", autorstwa mgr inż. A.K. Skarżąca kasacyjnie zauważyła, że wskazane wyżej opracowania w swych ustaleniach są zbieżne ze wskazaną wyżej opinią biegłego ds. hydrologii i gospodarki wodnej dr. inż. M.K. i prowadzą do wniosku, że na przedmiotowych działkach nie doszło do zmiany stosunków wodnych. Ponadto analiza zgromadzonego materiału dowodowego w szczególności wskazanych wyżej dokumentów prowadzi do wniosków, że wybicia i rozlewania się wód w rejonie rurociągu są wynikiem złego stanu technicznego rurociągu, który jest pogarszany przez płynącą w nim wodę, na skutek braku konserwacji rurociągu. W celu poprawy sytuacji wodnej w terenie, należy istniejący rurociąg, będący w złym stanie technicznym, a przebiegający przez działki [...], [...], [...] naprawić. Na etapie naprawy rurociągu należy dostosować jego parametry w tym średnicę do obowiązujących przepisów i zwiększonej ilości dopływającej wody, na skutek powstałych zmian w zagospodarowaniu przestrzennym zlewni oraz obserwowanych zmian klimatycznych. Należy również odpowiednio zabezpieczyć rów położony poniżej wylotu z rurociągu.
Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że powyższe ustalenia zostały potwierdzone przez organ II instancji, który wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w toku prowadzonego postępowania pismami z 18 grudnia 2018 r., 20 lutego 2019 r. oraz 17 kwietnia 2019 r. wezwał M.K. do uzupełnienia materiału dowodowego. W odpowiedzi na pisma organu odwoławczego biegły wskazał, że podłączenie kolejnych obszarów do odwadnianego przez rurociąg oznaczony jako [...] obszaru, nie ma wpływu na działki [...], [...], [...], przez które przebiega zarurowanie, ponieważ woda, która nie wpłynie do zarurowania, częściowo zostaje retencjonowana (zatrzymana) w rowach powyżej wlotu do rurociągu, a częściowo spływa powierzchniowo do odbiornika (rowu otwartego poniżej zarurowania) zgodnie z ukształtowaniem terenu (czyli innymi trasami niż wzdłuż zarurowania przebiegającego po działach [...], [...], [...]). Ponadto biegły podkreślił, że zły stan zarurowania na działkach wynika przede wszystkim z jego wieku i braku jego odpowiedniej konserwacji (...). Aktualnie na skutek braku prawidłowej konserwacji i okresowych remontów, zarurowanie uległo rozszczelnieniu i woda wpływająca poprzez szczeliny w rurociągu rozmywa grunt w sąsiedztwie rurociągu, w wyniku czego powstają wyrwy i zapadanie się terenu wzdłuż osi istniejącego rurociągu (pismo z 11 lutego 2019 r.). W piśmie z 26 marca 2019 r. biegły wskazał, że przyczyną powstałych szkód na działkach wnioskodawców jest jednocześnie: wiek istniejącego rurociągu, brak jego odpowiedniej konserwacji i przeprowadzania jego okresowych remontów oraz przestarzała technologia jego wykonania, jak również zły stan wlotu do odcinka oznaczonego jako [...] (wlot do odbiornika). Ponadto M.K. wskazał, że w związku z przebudową i umocnieniem płytami ażurowymi rowu biegnącego wzdłuż drogi powiatowej na działce [...] zasadny jest wniosek, że obecny stan tego rowu nie wpływa negatywnie na stosunki wodne w jego rejonie, a w szczególności na zalewanie wodami opadowymi działek.
W tym stanie faktycznym i prawnym, w ocenie Gminy, należy stwierdzić, że organ I instancji, jak i organ II instancji dokonały wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, ustalając tym samym stan faktyczny zgodny z rzeczywistością, a co za tym idzie podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ponadto organy administracji dokonały wszechstronnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego oceniając nie tylko poszczególne dowody, w tym opinię biegłego, ale również oceniając wszystkie dowody we wzajemnej łączności, zwłaszcza dokonując oceny dowodów w odniesieniu do sporządzonej przez biegłego opinii. Zauważono, że w toku prowadzonego przez organy obu instancji, oprócz opinii biegłego przeprowadzono także szereg czynności, między innymi odbierając od stron szereg oświadczeń składanych na piśmie, a organy brały pod uwagę wszelkie wnioski i twierdzenia przez nie składane.
Równocześnie wskazano, że strony niniejszego postępowania, poza wskazywaniem w pismach zarzutów dotyczących nieprawidłowo odprowadzanych wód opadowych nie przedstawiły żadnych konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń, jak też nie podejmowały żadnych innych działań mających na celu wskazanie, czy w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia stosunków wodnych czy też nie.
Zdaniem Gminy, powyższe ustalenia poczynione w toku prowadzonego postępowania administracyjnego przez organy I i II instancji prowadzą do wniosku, że w przedmiotowej sprawie organy I i II instancji w sposób wszechstronny i dokładny przeprowadziły postępowanie dowodowe, a w szczególności w sposób prawidłowy zebrano niezbędne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy dowody z uwzględnieniem charakteru przedmiotowej sprawy tj. położono nacisk na zebranie wiedzy specjalistycznej i uzyskanie odpowiedzi na pytanie czy doszło do naruszenia stosunków wodnych.
Konkludując podniesiono, że przeprowadzone postępowanie dowodowe wskazało, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia stosunków wodnych na nieruchomościach oznaczonych jako działki ew. nr: [...], [...], [...]i [...], położonych w miejscowości W., a co za tym idzie nie zaistniały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.
Pismem z 18 stycznia 2021 r. – w odpowiedzi na skargę kasacyjną – A.K. i K.K. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz A.K. oraz K.K. kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Ze względu na wymogi konstrukcyjne, sporządzenie skargi kasacyjnej zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a.
Art. 176 p.p.s.a. określa wymogi, jakie winna spełnić skarga kasacyjna, a jej konstrukcja, co do zasady, wyznacza zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej, o czym stanowi powołany wyżej art. 183 § 1 p.p.s.a. oznacza, że poza przypadkami nieważności Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami tego środka zaskarżenia, pozostając władnym poddawać badaniu tylko te zarzuty, które zostały wyraźnie skonkretyzowane w jego treści. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1688/07 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprawdzie nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, ani prawa samodzielnie poszukiwać wzorca kontroli kasacyjnej, czy też domniemywać intencji strony, tudzież konkretyzować zarzuty kasacyjnej sformułowane przez stronę postępowania, w tym domyślać się i uzupełniać przedstawioną w rozpoznawanym środku prawnym argumentację. Dlatego też do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji, a w przypadku kiedy przepis składa się z wielu jednostek redakcyjnych wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej, której naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada powyższym wymogom, autor skargi kasacyjnej nie dostrzega bowiem, że przepis art. 77 k.p.a. podzielony jest na pomniejsze jednostki redakcyjne, dotyczące odrębnych kwestii. Ponownego podkreślenia wymaga, że zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie określonych przepisów prawa, skarżący kasacyjnie winien wskazać konkretne przepisy, których naruszenia - jego zdaniem - dopuścił się Sąd I instancji, przez co należało rozumieć precyzyjne określenie przepisów zgodnie z systematyzacją przyjętą w aktach prawa. W przypadku więc, gdy artykuł dzielił się na dalsze jeszcze jednostki redakcyjne, w postaci np.: ustępu, paragrafu, punktu (itd.) obowiązkiem sporządzającego skargę kasacyjną jest dokładne wskazanie przepisu, objętego zarzutem i określenie aktu prawnego, w którym się on znajdował, poprzez przytoczenie nazwy tego aktu, daty i miejsca publikacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem sam skargi kasacyjnej ani poprawiać, ani orzekać na zasadzie domyślania się (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 października 2023 r., sygn. akt III OSK 2757/21). Skonstruowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. nie zawiera wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, która zdaniem autora skargi kasacyjnej została naruszona. Mając na uwadze treść poszczególnych jednostek redakcyjnych art. 77 k.p.a., zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż wskazany zarzut dotyczy paragrafu 1 tego przepisu, odnoszący się do obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego przez organ administracji.
Niezależnie jednak od wskazanego uchybienia formalnego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja stanowi w istocie polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji, ale nie podważa skutecznie tego stanowiska, co przesądza o bezzasadności skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zarzuca jedynie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. Oznacza to, że stanowisko Sądu I instancji w zakresie zastosowania prawa materialnego nie podlega weryfikacji w postępowaniu kasacyjnym.
Ustosunkowując się do tego zagadnienia należy zauważyć, iż art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. dotyczą obowiązków organów administracji publicznej w zakresie zbierania i oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w celu pełnego ustalenia i uzasadnienia stanu faktycznego przyjętego przez organy za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Stosownie do treści art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej w toku postępowania podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.
Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego obowiązkiem organu administracji publicznej jest zaś jego wszechstronne rozpatrzenie. Zadaniem sądu administracyjnego jest natomiast między innymi ustalenie, czy prawidłowo został zebrany materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy został oceniony przez organy administracyjne zgodnie z przepisami tego postępowania. W związku z tym sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracyjne wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów prawa, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organ administracji nie wywiązał się z ciążących na nim obowiązków.
Podzielając zatem stanowisko Sądu I instancji, wskazującego na naruszenie przez organ przepisów postępowania administracyjnego odnoszących się do prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zważyć nadto trzeba, iż w myśl naczelnej zasady postępowania administracyjnego tj. zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 i skonkretyzowanej przepisem art. 77 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają każdorazowo obowiązek dokonać wszechstronnej oceny konkretnej sprawy, jak i podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego.
Działania podejmowane w ramach wskazanych wyżej obowiązków mają na celu dokonanie ustaleń, pozwalających na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Oznacza to, że to normy prawa materialnego wskazują, jakie fakty mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, wyznaczają tym samym zakres postępowania dowodowego i zakres ustaleń faktycznych koniecznych dla załatwienia sprawy (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2443/21).
Brak takiego działania po stronie organów musiał skutkować przyjęciem naruszeń stwierdzonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zaś ich wykazanie dawało podstawę do uchylenia decyzji objętych skargą. Zaniechanie dokładnego wyjaśnienia przez orzekające w sprawie organy istotnego elementu jej stanu faktycznego czynić musiało bezzasadnym przywołany wyżej zarzut skargi kasacyjnej.
Jednocześnie zauważyć należy, że rozpoznana sprawa dotyczy naruszenia stosunków wodnych, a podstawę jej rozpoznania stanowił art. 29 Prawa wodnego. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3). Z przytoczonych przepisów wynika, że przesłankami wydania jednego z nakazów, o jakich mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r., jest ustalenie, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunt sąsiedni oraz czy pomiędzy taką zmianą, a tym szkodliwym wpływem zachodzi związek przyczynowy. Sprawy z zakresu stosunków wodnych co do zasady wymagają dla stosowania art. 29 Prawa wodnego z 2001 r. wiadomości specjalnych przekraczających wiedzę wynikającą z doświadczenia życiowego oraz zwykłego zakresu wiedzy posiadanej przez pracowników organów administracji o właściwości ogólnej. Są to postępowania specyficzne i skomplikowane, wymagające odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, a ewentualnie również przeprowadzenia badań, analiz i obliczeń. Inne dowody takie jak oględziny, czy zeznania świadków nieposiadających fachowej wiedzy, nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy, tj. dla wyjaśnienia, czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, w tym czy istnieje związek przyczynowo-skutkowy między dokonaną zmianą, a wynikłą szkodą. Regułą w sprawach tego rodzaju powinien być dowód z opinii biegłego na okoliczność tego, czy doszło do zmiany stanu wód na gruncie, czy na gruncie sąsiednim nastąpiła szkoda (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 21 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 286/18 i przywołane w nim orzecznictwo sądów administracyjnych).
Należy również podkreślić, że organ, co prawda, nie może wkraczać w merytoryczną treść opinii (ponieważ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną jaką posiada biegły), nie oznacza to jednak, że jest zwolniony z obowiązku oceny wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy. To bowiem na organie spoczywa obowiązek dokładnego i pełnego wyjaśnienia sprawy. W szczególności organ winien dokonać oceny, czy opinia biegłego zawiera ustosunkowanie się do wszystkich aspektów sprawy istotnych do jej rozstrzygnięcia. W razie dostrzeżenia braków organ winien rozważyć zadanie biegłemu dodatkowych pytań. Organ ma również obowiązek ustosunkowania się i udzielenia odpowiedzi na zarzuty sformułowane przez stronę. Sama zaś opinia podlegać musi ocenie w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym, który ma być kompleksowo zgromadzony. Dopiero po zebraniu pełnego materiału dowodowego oraz wyjaśnieniu zastrzeżeń strony do opinii, może organ dokonać ustaleń i ocen potrzebnych do podjęcia rozstrzygnięcia. Obowiązkiem organu jest zatem weryfikacja opinii pod kątem jej kompletności, rzetelności, logiczności i zrozumiałości. Natomiast rolą sądu w przypadku wniesienia skargi na decyzję organu jest sprawdzenie, dokonanie oceny czy z powyższych obowiązków organy prowadzące postępowanie administracyjne w sposób należyty się wywiązały, czy ewentualnie stwierdzone naruszenia powyższych przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 2343/22).
Aby opinia była miarodajna, musi być kompletna, precyzyjna, jasna i logiczna. W niniejszej sprawie organy dopuściły dowód z opinii biegłego, a po uchyleniu decyzji przez Sąd, Kolegium podejmując próbę ponownego rozpatrzenia sprawy, dopuściło dowód z uzupełniającej opinii biegłego, ta jednak nie doprowadziła do wyjaśnienia sprawy. Dokument, na którym oparł się organ dla potrzeb orzekania na podstawie art. 29 Prawa wodnego nie posiada wskazanych wyżej cech. Rację ma Sąd I instancji, że organy prowadzące postępowanie administracyjne, pomimo konieczności dokonania ponownej oceny materiału dowodowego i usunięcia powstałych wątpliwości i sprzeczności tego materiału, nie udzieliły odpowiedzi na postawione pytania, odpowiedzi takiej nie zawiera bowiem ani relacja z przebiegu postępowania, ani obszerne cytaty z opinii biegłego. Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, biegły nie jest powołany do ustalania stanu faktycznego sprawy, lecz do naświetlania i wyjaśniania okoliczności wskazanych przez organ administracji publicznej z punktu widzenia posiadanych przez niego wiadomości specjalnych, nie może oceniać materiału dowodowego zebranego przez organ administracji według kryterium wiarygodności oraz sugerować sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenia w zakresie stanu faktycznego powinny być poczynione przez organ na podstawie zgromadzonych dowodów, w tym opinii biegłego.
W niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów administracji stanowią w zasadzie powielenie treści opinii biegłego, nie zawierają natomiast samodzielnie poczynionych ustaleń faktycznych. Zadaniem biegłego nie było ustalenie stanu faktycznego, lecz jego ocena przez pryzmat posiadanych wiadomości specjalnych. Tymczasem w przedmiotowej sprawie to ustalenia biegłego stały się następnie podstawą wydanych rozstrzygnięć. Ustalenia te, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, nie są jednak wystarczające. Opinia biegłego powinna przede wszystkim odpowiadać na pytania organu skierowane do biegłego. Tymczasem biegły, wskazując jako jedyną przyczynę szkód stan techniczny rurociągu, nie przedstawił przyczyn, dla których wykluczył ewentualny związek szkód z przedstawionym w pytaniach okolicznościami, a organ, powielając w zaskarżonych decyzjach treść opinii biegłego, nie wyjaśnił wątpliwości i nie ustalił okoliczności związanych ze zgłaszanymi przez strony twierdzeniami, że ich działki są zalewane i dewastowane przez wody.
Wobec powyższego uznać należało, że dokonana przez Sąd I instancji ocena opinii biegłego w świetle przedstawionych regulacji prawnych jest prawidłowa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rację ma WSA wskazując, że w przeprowadzonym postępowaniu organy obu instancji dopuściły się istotnych naruszeń przepisów procesowych, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., które miały lub co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie decyzji Kolegium wskazuje, że organ odwoławczy bezkrytycznie zaaprobował stanowisko wyrażone w opinii biegłego i ustaloną na jej podstawie treść rozstrzygnięcia Wójta. Kolegium nie odniosło się również do części zarzutów podniesionych w odwołaniu skarżących. Jednocześnie skarżący kasacyjnie powołując się na kwestionowane opinie, nie powołuje żadnego przepisu prawa dotyczącego wskazanego środka dowodowego, którego naruszenia, w jego opinii, dopuścił się Sąd I instancji.
Skoro więc podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut okazał się nieskuteczny, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.