III OSK 4268/21

III OSK 4268/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 341/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-10-14
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 149 § 1 i § 1a, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2019 poz 161
art. 115 a
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 341/20 w sprawie ze skargi J.M. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 14 października 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 341/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.M. (dalej: "Skarżący") na bezczynność Komendanta Głównego Policji (dalej: "Organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop – zobowiązał Organ do rozpoznania wniosku Skarżącego z 12 listopada 2018 r. w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 wyroku); stwierdził, że bezczynność Organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3 wyroku).
Organ wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając go w zakresie pkt 1 i 2. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 – dalej: "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez:
1) błędne uznanie, iż doszło do bezczynności Organu poprzez przekroczenie terminów na załatwienie sprawy, o których mowa w art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. podczas, gdy Organ nie miał możliwości wydania rozstrzygnięcia w ustawowym terminie z uwagi na niedostateczną treść przepisu art. 115a ustawy o Policji i niemożność zastosowania interpretacji wskazanej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt 7/15, bowiem sam Trybunał nie wskazał w sposób jednoznaczny, który z funkcjonujących w polskim systemie prawa przeliczników ma zastosowanie do funkcjonariuszy Policji, zaś z treści art. 7 Konstytucji RP Organ nie jest władny do takiego wyboru, co de facto przełożyło się na wynik sprawy,
2) wyjście przez WSA poza żądanie skargi dokonując oceny sprawy in meritum, tj. w przedmiocie zasadności w/w wniosku, wiążąc Organ tym samym na przyszłość poglądem prawnym, mimo, że WSA nie zastosował do rozpoznania sprawy art. 149 § 1b p.p.s.a., a strona nie wnosiła o powyższe oraz mimo tego, że skarga obejmowała bezczynność Organu,
3) zobowiązanie Organu do rozpoznania wniosku Skarżącego z 12 listopada 2018 w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, pomimo, iż stan prawny sprawy, wynikający z treści art. 115a w zw. z art. 190 ust. 1 i 4 oraz art. 87 ust. 1 i art. 66 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. nie dawał podstaw do orzekania w przedmiocie rozpoznania tego wniosku, gdyż wynikająca z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP reguła ma charakter zbyt ogólny i wymaga doprecyzowania w drodze ustawy, czego WSA wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. nie zauważył, a tym samym i nie wziął pod uwagę przy orzekaniu.
Mając na uwadze powyższe zarzuty Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do rozpoznania WSA, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Organ przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021 r. poz. 2095 ze zm.).
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji.
W skardze kasacyjnej sformułowano wyłącznie jeden zarzut: naruszenia przepisów postępowania art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: "p.u.s.a."), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącego kasacyjnie przedmiotowe naruszenie manifestuje się w trzech formach, opisanych w punktach 1) do 3). Odnotować należy, że sformułowanie zarzutu kasacyjnego poprzez związkowe powołanie się na naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do kontroli wyroku WSA wyłącznie przez pryzmat prawidłowości sporządzenia uzasadnienia (art. 141 § 4 p.p.s.a.), realizacji ustawowego reżimu orzekania w granicach sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.) oraz zastosowania kryterium zgodności z prawem przy realizacji ustrojowej funkcji kontroli administracji publicznej. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. ma charakter wynikowy. Wyraża on wyłącznie formę kompetencji jurydycznej sądu administracyjnego w razie pozytywnego zweryfikowania zarzutu bezczynności. Zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. może więc odnieść oczekiwany skutek jedynie w razie jednoczesnego zakwestionowania podstaw faktycznych, bądź prawnych, w oparciu o które sąd pierwszej instancji rozstrzygnął o bezczynności organu. W niniejszej sprawie Organ nie zakwestionował tak ustaleń faktycznych poczynionych przez WSA, jak i wykładni prawa materialnego – art. 115a ustawy o Policji. Wytknął wyłącznie wadliwość sporządzenia uzasadnienia (art. 141 § 4 p.p.s.a) oraz wydanie orzeczenia z przekroczeniem granic sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.).
Przechodząc do merytorycznej oceny podniesionych zarzutów trzeba wstępnie odnotować, że zgodnie z zakwestionowanym przez TK brzmieniem art. 115a ustawy o Policji, "[e]kwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". W orzeczeniu z 30 października 2018 r. uznano, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższy wyrok Trybunału ma charakter zakresowy, a więc należy do orzeczeń "w sentencji których TK stwierdza zgodność albo niezgodność z konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego zastosowania. W przypadku wyroków zakresowych mamy do czynienia z przypisaniem atrybutu konstytucyjności lub niekonstytucyjności nie całej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jej określonemu fragmentowi, a dokładnie pewnej normie prawnej, którą można w całości lub części dekodować z określonego przepisu prawnego" (por. T. Woś "Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego", Studia Iuridica Lublinensia, rok XXV, vol. 3 2016 s. 990). Wydając wyrok zakresowy Trybunał Konstytucyjny nie orzeka zatem o niezgodności z Konstytucją całego jednostki, lecz jego fragmentu. W tym zakresie przepis nadal istnieje, ale "skutkiem wydania orzeczenia zakresowego przez TK jest zatem uznanie, w jaki sposób badanych przepisów interpretować nie wolno (orzeczenie negatywne) albo jak je interpretować należy (orzeczenie afirmatywne) przy stosowaniu prawa, tzn. uzyskanie na ich podstawie jakich norm prawnych odpowiadających rezultatom interpretacyjnym mieszczącym się we wskazanym w orzeczeniu TK zakresie będzie sprzeczne z Konstytucją albo z nią zgodne" (por. K. Osajda, "Koncepcja orzeczenia zakresowego, a wątpliwości na tle skutków orzeczeń TK" (w:) "Skutki wyroków Trybunały Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa" red. M. Bernatt, J. Królikowski, M. Ziółkowski, Warszawa 2013, s.297).
Wskazać też należy, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, natomiast wedle treści art. 190 ust. 3 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Wskazany wyrok TK z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 został opublikowany 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Urzędowym pod poz. 2102 i z tym dniem wszedł w życie.
Trzeba zatem stwierdzić, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. nie doprowadził do zakwestionowania konstytucyjnego prawa do ekwiwalentu per se, ani też podstawy wymiaru lub prawa do ekwiwalentu za czas wolny od służby. Przepis art. 115a ustawy o Policji zachował więc walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Cechę konstytucyjności utracił natomiast sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, zgodnie z którym - jak wskazał Trybunał Konstytucyjny - policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują jedynie ok. 73% dziennego uposażenia. W konsekwencji, przysługiwanie prawa do ekwiwalentu pieniężnego za urlop należy rozpatrywać bez tej części przepisu, który ustala wysokość ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Oznacza to, że skarżący mógł złożyć wniosek o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a organ był zobowiązany do jego merytorycznego rozpoznania, mimo braku istnienia wprost określonego ułamka.
Ponadto należy zauważyć sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, który pozwoliłby policjantom za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymać ekwiwalent rekompensujący w pełni poniesioną stratę, został wskazany w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Podano w nim, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze". Nie można pomijać tego, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma znaczenie dla rozstrzygania spraw indywidualnych. W takiej sytuacji, w razie braku reakcji ustawodawcy i wprowadzenia odpowiednich regulacji na poziomie ustawowym, przyjmuje się, że należy odkodować podstawę prawną z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją (por. wyrok TK z 6 marca 2002 r., sygn. akt P 7/00, OTK-A 2002/2/13).
Powyższe prowadzi do wniosku, że pomimo braku ustawowego zastąpienia ułamka 1/30 innym ułamkiem, można było wyliczyć kwotę należną, czyli kwotę ustaloną prawidłowo, która po odjęciu kwoty wypłaconej stanowi brakującą i niewypłaconą skarżącemu kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, przy prawidłowej "wycenie" 1 dnia roboczego na dzień zwolnienia policjanta ze służby. Pogląd ten znajduje oparcie w orzecznictwie NSA m.in. w wyrokach: z 2 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3258/19, z 10 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3269/19, sygn. akt I OSK 3287/19 i sygn. akt I OSK 3259/19, z 29 września 2020 r. sygn. akt I OSK 664/20, z 13 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 173/20, z 17 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 2506/20, z 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 1354/20, sygn. akt I OSK 1549/20, sygn. akt I OSK 1688/20, sygn. akt I OSK 1708/20 i sygn. akt I OSK 1601/20 oraz z 23 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 2832/21, z 2 marca 2023 r., sygn. III OSK 3665/21. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem organu zaprezentowanym w skardze kasacyjnej, iż wniosek skarżącego nie został merytorycznie rozpoznany z przyczyn niezależnych od organu.
W orzecznictwie nie budzi również wątpliwości, że wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. przez jego wypłatę. Odmowa wypłaty świadczenia natomiast następuje w drodze decyzji administracyjnej (wyroki NSA z: 15 listopada 2011 r., I OSK 575/11; 15 kwietni 2014 r., I OSK 542/13). Zatem w związku z wnioskiem skarżącego z dnia 12 listopada 2018 r. organ powinien go rozpatrzyć w terminie określonym w art. 35 § 2 i 3 k.p.a. Organ mógł więc albo przyznać ekwiwalent za niewykorzystany urlop w drodze czynności materialno-technicznej (poprzez jego wypłatę), albo wydać decyzję administracyjną odmawiającą przyznania tego świadczenia (jeżeli uznał, że wniosek jest bezzasadny). Skierowanie do wnioskodawcy pisma o charakterze informacyjnym, że na chwilę jego sporządzenia brak jest regulacji prawnej, która uprawniałaby organ Policji do ponownego naliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i wypłacenia ewentualnej różnicy pomiędzy świadczeniem otrzymanym po zwolnieniu ze służby w Policji a świadczeniem na nowo naliczonym, nie realizuje wyżej wskazanych działań, które powinien podjąć organ w rezultacie złożonego wniosku. Organ nie odmówił skarżącemu wypłaty ekwiwalentu, a jedynie błędnie poinformował, że brak jest podstaw prawnych do ponownego przeliczenia wypłaconego ekwiwalentu.
W tym stanie rzeczy nie ma podstaw do pozytywnej weryfikacji zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08,). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.
Art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że Sąd odniósł się do okoliczności prawnych sprawy i wyjaśnił motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zatem wszystkie ustawowo wymagane elementy i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poddaje się kontroli instancyjnej, tj. pozwala w wystarczającym stopniu na ustalenie sposobu rozumowania przez Sąd pierwszej instancji i jego ocenę. Podnosząc zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast kwestionować ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji, podobnie jak i ocen prawnych sformułowanych na ich podstawie.
Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a jego naruszenie może nastąpić w przypadku, gdy Sąd pierwszej instancji rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice, albo nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji, na podstawie akt sprawy, rozważył wszystkie konieczne do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i prawne. Skarga dotyczyła bezczynności organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i w tych granicach została rozpoznana.
Nie można zgodzić się z twierdzeniem Organu, że WSA orzekł w sprawie merytorycznie, to znaczy, przesądził o zasadności wniosku Skarżącego. Sąd pierwszej instancji orzekając o zasadności zarzutu bezczynności, na podstawie art. 115a ustawy o Policji oraz wyroku TK z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 odtworzył normę prawną, w oparciu o którą należało rozpoznać wniosek Skarżącego. Takie działanie było niezbędne dla ustalenia, czy w chwili złożenia wniosku istniały normatywne podstawy jego rozpoznania, które jednocześnie zobowiązywały Organ do podjęcia działań w terminach przewidzianych przez K.p.a. Wyłącznie w tym zakresie wywiedzione przez WSA oceny prawne pozostają wiążące.
Zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. nie został uzasadniony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można przyjąć, że WSA dokonał kontroli bezczynności Organu w oparciu o inne kryterium niż przepisy prawa.
Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.