III OSK 4259/21

III OSK 4259/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Kazimierz Bandarzewski
Piotr Korzeniowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Sygn. powiązane
II SA/Łd 9/20 - Wyrok WSA w Łodzi z 2020-09-22
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2018 poz 2081
art. 66 art. 72
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant asystent sędziego Dawid Lis po rozpoznaniu w dniu 1 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.A., D.J., M.K., M.J., T.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 września 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 9/20 w sprawie ze skargi A.A., D.J., M.K., M.J., T.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 29 października 2019 r. nr KO.461-42/19 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 22 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Łd 9/20 po rozpoznaniu w dniu 22 września 2020 r. sprawy ze skargi A.A., D.J., M.K., M.J. i T.S. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim (dalej: Kolegium, SKO) z 29 października 2019 r. nr KO.461-42/19 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 31 lipca 2019 r. Wójt Gminy D. (dalej: Wójt), działając na podstawie art. 71 ust. 1, ust. 2 pkt 2, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80, art. 82, art. 85 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.; dalej: u.u.i.ś.) oraz § 2 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71), ustalił z wniosku J.D. środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku inwentarskiego wraz z infrastrukturą techniczną, planowanego do realizacji na działkach nr ewid. [...] i [...] obręb [...], gm. D. (budowa budynku inwentarskiego z przeznaczeniem na chów tucznika wraz z infrastrukturą techniczną).
Decyzja powyższa została zakwestionowana przez skarżących - reprezentowanych przez adwokata. W odwołaniu podniesiono w szczególności zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez bezzasadne odmówienie w/w osobom statusu strony w sytuacji, gdy planowana inwestycja oddziaływać będzie także na stanowiące ich własność nieruchomości.
Odwołujący wnieśli jednocześnie o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego do spraw ochrony środowiska, który po zapoznaniu się z dokumentacją zgromadzoną w sprawie oceni, jaki będzie wpływ planowanej inwestycji na środowisko oraz czy planowana inwestycja nie będzie stanowiła realnego zagrożenia dla zdrowia ludzi oraz środowiska naturalnego, dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci opinii z 22 października 2017 r. sporządzonej przez biegłego ornitologa na okoliczność wpływu planowanej inwestycji na populacje ptaków zamieszkujących teren gminy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 29 października 2019 r. umorzyło postępowanie odwoławcze.
W skardze do Sądu I instancji skarżący zaskarżyli decyzję SKO w Piotrkowie Trybunalskim z 29 października 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.
Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy SKO zasadnie odmówiło skarżącym przymiotu strony w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na de facto rozbudowie istniejącej chlewni trzody. Według Sądu I instancji, z raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko z 30 stycznia 2019 r. wynika jednak, że realizacja planowanego przedsięwzięcia nie będzie generować znacząco negatywnych oddziaływań mogących zagrażać zdrowiu lub życiu okolicznych mieszkańców.
Zdaniem Sądu I instancji, podkreślenia wymaga, że obowiązujące przepisy nie określają żadnych norm "odorowych", które określałyby zakres oddziaływania nieprzyjemnych zapachów na tereny sąsiadujące. O ile zatem jak wskazuje strona skarżąca istnieje nauka, która zajmuje się zapachami, to nie jest trafny zarzut nieprzeprowadzenia badań idących w kierunku ustalenia oddziaływania odorowego na inne nieruchomości, skoro brak jest normatywnej miary dla odorów, nie sposób zatem uznać, że mamy do czynienia z uciążliwością odorową na płaszczyźnie prawa pozytywnego.
Według Sądu I instancji, Kolegium, na podstawie map znajdujących się w Geoportalu Województwa Łódzkiego, dokonało analizy usytuowania nieruchomości skarżących w stosunku do nieruchomości, na której planowana jest inwestycja i prawidłowo wywiodło, że nieruchomości skarżących znajdują się poza oddziaływaniem planowanej inwestycji.
W skardze kasacyjnej skarżący, reprezentowani przez pełnomocników – adwokatów, zaskarżyli w całości wyrok Sądu I instancji.
Na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
a. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do uchylenia zaskarżonej w skardze decyzji, które miało istotny wpływ na wynik sprawy;
b. art. 28 k.p.a. przez niezasadne uznanie, że skarżący nie posiadają interesu prawnego do udziału w postępowaniu w charakterze strony w sytuacji gdy wykazali, że są właścicielami działek sąsiadujących z inwestycją, a nadto zgłosili wnioski dowodowe mające wykazać, że ich działki znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji;
c. art. 84 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. przez uznanie za prawidłowe pominięcie wniosku dowodowego zgłoszonego przez skarżących o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z olfaktometrii na okoliczność wykazania, że planowana inwestycja będzie emitowała odory, które mogą się przedostawać na nieruchomości będące własnością skarżących, co potwierdzi ich interes prawny do udziału w postępowaniu i uznanie, że to na skarżących ciążył obowiązek przeprowadzenia tego dowodu;
d. art. 127 § 1 k.p.a. uznanie za prawidłowe umorzenie postępowania przez organ odwoławczy, co nastąpiło w wyniku bezzasadnego uznania, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji z dnia 31 lipca 2019 r. wydanej przez Wójta i nie mogą zostać uznani za stronę, w sytuacji gdy ich uprawnienie do kwestionowania decyzji wynika z norm prawa materialnego, chociażby z art. 140 k.c. i 141 k.c.;
e. art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. przez: i. wybiórczą ocenę materiału dowodowego polegającą na wydaniu rozstrzygnięcia w zakresie braku posiadania przez skarżących kasacyjnie interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji jedynie w oparciu o ustalenia zawarte w raporcie złożonym przez inwestora, co w konsekwencji spowodowało bezzasadne umorzenie postępowania odwoławczego; ii. wadliwą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegającą na błędnym przyjęciu, że planowana inwestycja może mieć wpływ jedynie na działki bezpośrednio z nią sąsiadujące, w sytuacji gdy pod uwagę należy wziąć cały obszar oddziaływania, który w niniejszej sprawie nie zamyka się na działkach bezpośrednio przylegających, lecz jest znacznie większy, tak jak wykazali to skarżący; iii. pominięcie faktu, że skarżące: M.K. i A.A. zgłaszały w trybie udziału społeczeństwa uwagi do planowanej inwestycji w piśmie z 12 lipca 2019 r., które jednak nie zostały ani przeanalizowane ani uwzględnione;
f. art. 8 k.p.a. przez niepodjęcie dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a uchybienia te spowodowały wydanie rozstrzygnięcie, bez podjęcia przez organ czynności w zakresie ustalenia obszaru na który wpływać będzie inwestycja i przerzucenie ciężarów gromadzenia materiału dowodowego na strony, co sprzeczne jest z naczelną zasadą wydawania rozstrzygnięć w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;
2. prawa materialnego, a to:
a. art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez niewłaściwe zastosowanie i dopuszczenie do niezapewnienia właściwego poziomu ochrony środowiska i rozwoju inwestora z pominięciem zasady zrównoważonego rozwoju przez nieuwzględnienie zarzutów skarżących zmierzających do wykazania negatywnego wpływu inwestycji na środowisko, zdrowie ludzi w związku z emisją odorów przez inwestycję dla której została wydana decyzja Wójta z 31 lipca 2019 r.;
b. art. 20 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez niewłaściwe zastosowanie i dopuszczenie do utrzymania w mocy decyzji Wójta z 31 lipca 2019 r. która narusza własność prywatną skarżących, pomija zasadę solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych poprzez odmówienie dopuszczenia skarżących jako obywateli - sąsiadów do udziału w postępowaniu w charakterze strony;
c. art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronię środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 283 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że raport niezawierający informacji o oddziaływaniu odorów na środowisko jest raportem kompletnym w rozumieniu powołanego przepisu;
d. załącznika nr 5 do rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wymagań Dobrej Praktyki Wytwarzania z 9 listopada 2015 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 728) przez jego niezastosowanie w sytuacji gdy dokument ten zawiera dopuszczalne normy liczby cząstek, która może się znajdować w pomieszczeniu w którym są produkowane wyroby medyczne, a które zostaną przekroczone po zrealizowaniu inwestycji.
Mając na uwadze powyższe wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2. zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.
W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Innymi słowy, to sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Sąd nie może bowiem zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest sprecyzowanie zarzutów kasacyjnych, to jest wskazanie, które przepisy prawa materialnego i w jaki sposób zostały naruszone oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z 22 lutego 2012 r., II GSK 20/11, publ. LEX nr 1121149).
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych i istotnych wymogów skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie i w jaki sposób. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - także wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie.
Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 1.a. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. polegający na oddaleniu skargi w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do uchylenia zaskarżonej w skardze decyzji, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie mógł stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Norma wynikająca z treści tego przepisu ma charakter "wynikowy" regulujący jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi. Przepis ten kształtuje zakres orzekania w odniesieniu do skargi na decyzje administracyjne oraz postanowienia. Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia tego przepisu niezbędne jest powiązanie jego naruszenia z innymi przepisów proceduralnymi lub materialnych, którym Sąd uchybił. Ewentualne naruszenie w zakresie ustalenia podstaw do oddalenia lub uwzględniania skargi następuje w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Kontroli tej Sąd dokonuje w oparciu o konkretne przepisy p.p.s.a.
Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 28 k.p.a. przez niezasadne uznanie, że skarżący nie posiadają interesu prawnego do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo podzielił ustalenia w tym zakresie dokonane przez Kolegium, które na podstawie map znajdujących się w Geoportalu Województwa Łódzkiego, dokonało analizy usytuowania nieruchomości skarżących w stosunku do nieruchomości, na której planowana jest inwestycja. Z analizy tej wynika, iż najbliżej usytuowaną nieruchomością (ok. 200 m w linii prostej), jest nieruchomość należąca do A.A. (działka nr [...] w obrębie [...], gm. D. o pow. [...] ha). Z podglądu mapy w Geoportalu wynika, iż jest to nieruchomość niezabudowana i w całości stanowi tereny rolne (tak też KW). Skarżąca nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów świadczących o tym, że planuje zmianę przeznaczenia tychże gruntów, np. pod zabudowę mieszkaniową (decyzja o warunkach zabudowy). Stąd też nie można mówić, iż planowana inwestycja, usytuowana wszak w całości na terenach rolnych, oddziaływać będzie w stopniu istotnym na tereny skarżącej (grunty orne). Gdy chodzi o działki należące do M.K. (działki nr [...] w obrębie [...], gm. B.), to w linii prostej teren inwestycji znajduje się w odległości ok. 550 m od nich, zaś odległość od najbliższych zabudowań na tejże nieruchomości wynosi ok. 800 m. To, że w przyszłości skarżąca planuje prowadzić tam działalność agroturystyczną, nie uprawnia jej do wywodzenia na tej podstawie interesu prawnego (w chwili obecnej działalność taka nie jest prowadzona), skoro zakres oddziaływania inwestycji ogranicza się do terenu należącego do inwestora.
W przypadku D.J. i M.J., nie można mówić, że mają one interes prawny w przedmiotowej sprawie, bowiem ich nieruchomości położone są poza terenem oddziaływania inwestycji. W przypadku D.J. jej zabudowana nieruchomość (działka nr [...] w obrębie [...], gm. D.) znajduje się w odległości ok. 635 m od terenu inwestycji. Działki M.J., tj. nr [...] (z podglądu mapy wynika, iż jest to w całości teren leśny) i nr [...] (działka zabudowana) w obrębie [...], gm. D., znajdują się odpowiednio w odległości ok. 400 m i ok. 500 m od terenu inwestycji. To, że prowadzi ona na zabudowanej nieruchomości działalność gospodarczą w postaci produkcji strzykawek, nie uzasadnia jej interesu prawnego. Gdy zaś chodzi o nieruchomości należące do T.S. (działki nr [...] i [...] w obrębie [...], gm. D.), oddalone od terenu inwestycji o ok. 4 km, to zauważyć należy, iż jego obawy mają wyłącznie charakter hipotetyczny. Inwestora zobowiązano do wykonania i eksploatowania przedsięwzięcia w taki sposób, aby nie wystąpiło zagrożenie dla wód gruntowych i innych wód, co zostało szczegółowo przedstawione w raporcie ale i w warunkach decyzji środowiskowej. Obawy skarżących kasacyjnie dotyczące prawdopodobnej emisji odorów nie uzasadniają ich interesu prawnego.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 84 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. przez uznanie za prawidłowe pominięcie wniosku dowodowego zgłoszonego przez skarżących o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z olfaktometrii na okoliczność wykazania, że planowane przedsięwzięcie będzie emitowało odory. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wyjaśnić należy, że brak jest podstaw do powoływania w tym zakresie biegłego przez organ prowadzący postępowanie, ponieważ podważałoby to sens postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (wyrok NSA z 5.04.2022 r., III OSK 4690/21, LEX nr 3336820). Tego rodzaju postępowania (powołanie przez organ biegłego do weryfikacji treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko) nie przewidują przepisy ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm., dalej: u.u.i.ś.), jak i żadne przepisy szczególne dotyczące procedury ocen oddziaływania na środowisko.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 127 § 1 k.p.a. przez uznanie za prawidłowe umorzenie postępowania przez organ odwoławczy, co nastąpiło w wyniku bezzasadnego uznania, że skarżący nie posiadają interesu prawnego. Odnosząc się do tego zarzutu przypomnieć należy, że zgodnie z treścią tego przepisu "Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji". Przepis art. 127 § 1 k.p.a. przyznał prawo do wniesienia odwołania stronie, czyli podmiotowi, który dysponuje w sprawie rozstrzygniętej w pierwszej instancji interesem prawnym. "W doktrynie i orzecznictwie przyjęty jest pogląd, że postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie wskutek wniesienia środka zaskarżenia (odwołania) przez podmiot legitymowany, nigdy zaś z urzędu (wyrok NSA z 15.05.2024 r., I OSK 417/21, LEX nr 3728670). Skarżący nie mają przymiotu stron w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta z 31 lipca 2019 r., bowiem nie posiadają oni interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu. Z poglądów prezentowanych zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych, które skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela, wynika, że bezprzedmiotowość postępowania występuje m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wymaga to wniosku strony - osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (zob. uchwała siedmiu sędziów NSA z 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999, Nr 4, poz. 119; wyrok NSA z 24 maja 2001 r., IV SA 599/99) (zob. wyrok NSA z 30.08.2012 r., II GSK 649/11, LEX nr 1244792).
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. poprzez: wybiórczą ocenę materiału dowodowego; wadliwą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego; pominięcie faktu, że skarżące M.K. i A.A. zgłaszały w trybie udziału społeczeństwa uwagi do planowanej inwestycji w piśmie z 12 lipca 2019 r., które jednak nie zostały ani przeanalizowane ani uwzględnione. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 8 k.p.a. przez niepodjęcie dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Odnosząc się do tych zarzutów wyjaśnić należy, że z treści przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego normujących postępowanie dowodowe nie można wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Zatem strona powinna przedstawić w sprawie wszystkie informacje niezbędne do ustalenia jej stanu faktycznego, wskazać dowody mające, jej zdaniem, znaczenie w sprawie i udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu.
Wskazać także należy, że zasada swobodnej oceny dowodów, obowiązująca w postępowaniu administracyjnym (art. 80 k.p.a.), nie oznacza dowolności oceny mocy i wiarygodności dowodu, lecz jego ocenę wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle, a więc wiąże się z koniecznością porównania różnych dowodów ze sobą, z ustaleniem przesłanek, które obniżają, bądź też pozbawiają dany dowód mocy dowodowej lub wiarygodności. Ocena dowodów jest czynnością myślową i jak każda czynność tego rodzaju powinna opierać się na zasadach logicznego myślenia. Organ administracji publicznej może zatem wysnuwać z zebranego materiału dowodowego tylko wnioski logicznie uzasadnione. Zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem, organ orzekający ocenia wyniki postępowania dowodowego na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego. Proceduralnym warunkiem prawidłowości oceny wyników postępowania dowodowego jest zgromadzenie i przeprowadzenie dowodów zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym sprawia, że ocena wyników postępowania dowodowego będzie wadliwa z tego powodu, że jest oparta na materiale dowodowym niekompletnym lub nie w pełni rozpatrzonym. Sąd I instancji trafnie ocenił, że istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zasadnie odmówiło skarżącym przymiotu strony w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na de facto rozbudowie istniejącej chlewni trzody. Ewentualne obawy skarżących odnośnie negatywnego wpływu przedsięwzięcia na ich nieruchomości (planowane prowadzenie gospodarstwa agroturystycznego wraz ze stawami rybnymi, prowadzenie stawów rybnych, prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na produkcji strzykawek) nie dają im przymiotu do bycia stroną. Obawy te mogą być oceniane wyłącznie w kategoriach interesu faktycznego a nie prawnego. Ocena Sądu I instancji mogłaby zostać skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak byłoby logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdyby rozumowanie Sądu I instancji wykraczałoby poza reguły logiki albo, dokonane byłoby wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględniając związku przyczynowo-skutkowego. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. W konsekwencji Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że skarga jest niezasadna.
Wobec powyższego uznać należy, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.
Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niewłaściwe zastosowanie i dopuszczenie do niezapewnienia właściwego poziomu ochrony środowiska i rozwoju inwestora z pominięciem zasady zrównoważonego rozwoju przez nieuwzględnienie zarzutów skarżących. Odnosząc się do sformułowanego zarzutu wyjaśnić należy, że okoliczność, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z 29 października 2019 r. umorzyło postępowanie odwoławcze nie oznacza, że doprowadziło to do niezapewnienia właściwego poziomu ochrony środowiska i rozwoju inwestora z pominięciem zasady zrównoważonego. Zasada zrównoważonego rozwoju wyznacza koncepcję programową całego systemu przepisów prawa ochrony środowiska. Została ona sformułowana i następnie wprowadzona w życie głównie za pośrednictwem dokumentów programowych ONZ. Pojęcie zrównoważonego rozwoju jest zdefiniowane w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1396 ze zm., dalej: p.o.ś.) jako "taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń". W definicji podkreślono najistotniejsze elementy zasady zrównoważonego rozwoju. W orzecznictwie NSA wskazuje się na szerokie zastosowanie zasady zrównoważonego rozwoju, obejmujące nie tylko proces stosowania prawa, lecz także jego tworzenia: "Zasada zrównoważonego rozwoju odnosi się zarówno do sfery stanowienia prawa, jak i do sfery stosowania prawa i w tym zakresie zawiera nakaz skierowany do organów władzy publicznej, by w procesie konkretyzacji normy prawa materialnego znajdowały takie rozwiązania, które pozwolą chronić środowisko naturalne i poprawiać jego stan (art. 74 Konstytucji)" (zob. wyrok NSA w Warszawie z 25.04.2012 r., II OSK 233/11, LEX nr 1251931). W piśmiennictwie występuje bardzo wiele definicji zrównoważonego rozwoju. Z. Bukowski pojęcie zrównoważonego rozwoju widzi bardziej jako "cel do osiągnięcia w kategoriach politycznych niż w sensie normatywnym" (Z. Bukowski, Bezpieczeństwo ekologiczne jako kryterium koniecznych działań na rzecz zrównoważonego rozwoju [w:] Zrównoważony rozwój. Od utopii do praw człowieka, red. A. Papuziński, Bydgoszcz 2005, s. 117–118.
Zdaniem tego autora zrównoważony rozwój jest jedną z globalnych koncepcji odnoszących się do dalszej ewolucji życia ludzkiego na Ziemi (Z. Bukowski, Zrównoważony rozwój w systemie prawa, Toruń 2009, s. 37.
W skardze kasacyjnej nie wykazano w jaki sposób umorzenie postępowania odwoławczego spowodowało naruszenie zasady zrównoważonego.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 20 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niewłaściwe zastosowanie i dopuszczenie do utrzymania w mocy decyzji Wójta z 31 lipca 2019 r. Przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 20 Konstytucji RP, społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 20 Konstytucji RP reguluje podstawę ustroju gospodarczego państwa. Jest nią społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych. Społeczna gospodarka rynkowa wyznacza ramy, w jakich polityka państwa powinna być prowadzona. Ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie narusza konstytucyjnej zasady społecznej gospodarki rynkowej. W ramach społecznej gospodarki rynkowej państwo poprzez władzę ustawodawczą i wykonawczą może ingerować w zakres wykonywanej działalności gospodarczej lub też wyposażyć organy samorządu w prawo do wprowadzenia ograniczeń, o ile będzie to uzasadnione istotnymi celami. Jednym z takich celów jest ochrona środowiska. W niniejszej sprawie zostało przeprowadzone postępowanie, w którym decyzją z 31 lipca 2019 r. Wójt, działając na podstawie art. 71 ust. 1, ust. 2 pkt 2, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80, art. 82, art. 85 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz § 2 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku inwentarskiego wraz z infrastrukturą techniczną. W decyzji określił m.in.: rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia; warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich; wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 u.u.i.ś.
Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące: naruszenia art. 66 u.u.i.ś. przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że raport niezawierający informacji o oddziaływaniu odorów na środowisko jest raportem kompletnym w rozumieniu powołanego przepisu oraz załącznika nr 5 do rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wymagań Dobrej Praktyki Wytwarzania z 9 listopada 2015 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 728) przez jego niezastosowanie. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów wskazać należy, że art. 66 u.u.i.ś. składa z kilkunastu jednostek redakcyjnych w postaci ustępów posiadających rozbudowaną treść normatywną. Załącznik nr 5 zatytułowany "DODATKOWE WYMAGANIA DOBREJ PRAKTYKI WYTWARZANIA" do ww. rozporządzenia składa się wielu stron tekstu podzielonego na ponad sto punktów oraz 19 aneksów o rozbudowanej treści merytorycznej.
Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna m.in. zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skonkretyzowana podstawa kasacyjna przyjmuje postać zarzutu, który podlega powiązaniu z odpowiednią jednostką redakcyjną tekstu aktu normatywnego, przy czym zasadą jest, że jeżeli podstawowa jednostka redakcyjna tekstu prawnego (np. artykuł lub paragraf) jest podzielona na podjednostki, obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jednostek niższego rzędu w celu powiązania ich z treścią opisową zarzutu oraz precyzyjnego wyznaczenia granic kontroli kasacyjnej (por.m.in. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; LEX nr 422065; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144).
W skardze kasacyjnej wniesionej przez skarżących kasacyjnie nie zrealizowano powyższych wymogów.
Odnosząc do zarzutu dotyczącego wadliwej treści raportu wskazać należy, że ugruntowany w orzecznictwie NSA jest pogląd, że kwestionowanie merytorycznej treści raportu przez strony postępowania możliwe jest wyłącznie na podstawie dokumentu posiadającego taką samą moc dowodową, a więc tzw. kontrraportu, czyli opinii sporządzonej również przez osobę posiadającą wiadomości specjalne. Nie jest natomiast możliwe zakwestionowanie raportu przez gołosłowne twierdzenia lub odesłanie do ogólnych ustaleń publikacji naukowych tak jak to czynią skarżący kasacyjnie (zob. wyrok NSA z 9.04.2024 r., III OSK 1418/22, LEX nr 3703008). Kwestionowanie merytorycznej treści raportu przez strony postępowania możliwe jest wyłącznie na podstawie dokumentu posiadającego taką samą moc dowodową, a więc tzw. kontrraportu czyli opinii sporządzonej również przez osobę posiadającą wiadomości specjalne. Nie jest możliwe zakwestionowanie raportu przez gołosłowne twierdzenia lub odesłanie do ogólnych ustaleń publikacji naukowych (zob. wyrok NSA z 13.06.2023 r., III OSK 3037/21, LEX nr 3577806). Raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przypisuje się szczególną wartość dowodową. Podważenie jego treści (ustaleń) może nastąpić, co do zasady, jedynie przez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań przyrodniczych (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy raportu, którego wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności z wnioskami zawartymi w raporcie przedłożonym przez inwestora (zob. wyrok NSA z 12.11.2019 r., II OSK 3179/17, LEX nr 2755218).
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.