III OSK 4257/21

III OSK 4257/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /sprawozdawca/
Mariusz Kotulski
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II OSK 2211/24 - Wyrok NSA z 2025-05-07
III SA/Gl 338/20 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2020-10-20
III SAB/Gd 93/24 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2024-07-04
III OSK 2211/24 - Postanowienie NSA z 2024-11-15
Skarżony organ
Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151, art. 153, art. 183
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1991 nr 88 poz 400
art. 86, art. 87 ust. 1, art. 95 ust. 1,2,3
Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 października 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 338/20 w sprawie ze skargi M.C. na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty odprawy emerytalnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 20 października 2020 r., wydanym w sprawie o sygnaturze III SA/Gl 338/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi M.C. (dalej jako "skarżąca"), na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), oddalił skargę na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie wypłaty odprawy emerytalnej.
Jak wynika z akt sprawy, powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2020 r. nr [...], Śląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej (dalej: KWPSP), po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. (dalej: KMPSP) z [...] lutego 2020 r., nr [...] w sprawie wypłaty odprawy w związku z przejściem na zaopatrzenie emerytalne. Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej określanej skrótem k.p.a.) oraz art. 98 ust. 1 pkt 1 i art. 99 ust. 1 w związku z art. 11 a ust. 2 pkt 1 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1499 ze zm.; dalej jako: "ustawa o PSP").
Decyzją Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. z [...] lutego 2020 r. nr [...] przyznano skarżącej odprawę w związku z przejściem na zaopatrzenie emerytalne w wysokości 600% miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji, Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w S., wskazał, że skarżąca złożyła raport o zwolnienie ze służby z dniem [...] czerwca 2013 r. w związku z nabyciem prawa do zaopatrzenia emerytalnego i decyzją Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej nr [...] z [...] maja 2013 r. została zwolniona ze służby na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy o PSP. Stosownie do art. 99 ust. 1 ustawy o PSP okres nieprzerwanej służby, od którego uzależniona jest wysokość odprawy w tej sprawie wynosił 20 lat, 1 miesiąc i 7 dni. Przy wyliczaniu wysokości odprawy uwzględniono wysokość otrzymanego przez skarżącą uposażenia zasadniczego wraz z dodatkiem za wysługę lat, dodatkiem za stopień oraz dodatkiem służbowym, którego wysokość została ustalona wyrokiem Sądu Rejonowego w S. w sprawie [...]. Zaznaczono, że brak jest podstaw do wyliczenia wysokości odprawy emerytalnej z uwzględnieniem uposażenia w maksymalnej wysokości, bowiem nie sposób uznać, iż pismo Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z [...] kwietnia 2007 r., sygn. [...], miałoby potwierdzić zarzuty w przedmiocie celowego zaniżenia uposażenia skarżącej, bądź co do istnienia "zwyczajowego" zwiększania strażakowi uposażenia do maksymalnego przed jego przejściem na zaopatrzenie emerytalne.
Decyzją z [...] kwietnia 2020 r. nr [...], Śląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że bezsporny jest fakt, iż wyroki wydane przez WSA w Gliwicach (w sprawie odprawy z 6 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 638/19 uchylający poprzednią decyzję ostateczną), a także Sąd Rejonowy w S., zostały wydane i są prawomocne, a także fakt zakończenia przez odwołującą się służby w związku z przejściem na zaopatrzenie emerytalne. Podkreślono, że organ I instancji, wydając kwestionowaną przez skarżącą decyzję, opierał się na treści prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego, w stosunku do którego istnieje res iudicata. Nie podzielono poglądu skarżącej, iż postępowanie przed Sądem Rejonowym dotyczyło wycinku jej roszczenia i zgadzając się z wyrokiem, zostawiła sobie możliwość dochodzenia roszczeń ponad orzeczone w wyroku świadczenia. Zdaniem organu drugiej instancji, wyrok Sądu Rejonowego dotyczył tego samego roszczenia, którego obecnie strona stara się dochodzić w postępowaniu administracyjnym. Organ uznał, ze prawidłowo ustalono wysokość przyznanej skarżącej odprawy. Niniejsze postępowanie nie może prowadzić do zmiany uposażenia strony (wraz z dodatkami, które są tu kluczowe) na maksymalne, czy też przyjęcia, iż uposażenie i dodatki strony powinny być w tym postępowaniu zwiększone. W przepisach ustawy o PSP w brzmieniu obowiązującym na moment przejścia odwołującej na zaopatrzenie emerytalne wyraźnie wskazano, iż podstawę ustalania wysokości świadczenia stanowi miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne strażakowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym w roku kalendarzowym, za który przysługuje odprawa. Tym samym ustalenie, iż stronie przysługiwało prawo do dodatków w innej niż przyznana wysokość prowadziłoby de facto do ukształtowania uprawnienia, które nie jest objęte prowadzonym postępowaniem, a tym samym zmiany decyzji, których postępowanie nie dotyczy.
W uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 października 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 338/20, podkreślono, że sprawa, wyłączając skargę skarżącej na przewlekłe prowadzenie postępowania, jest po raz drugi procedowana przez sąd administracyjny. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W rozpoznawanej sprawie przepisy prawa, które miały zastosowanie, nie uległy zmianie. Z uwagi na powyższe, Sąd pierwszej instancji odniósł się do związania wskazaniami wynikającymi z wyroku WSA w Gliwicach, wydanego w sprawie o sygnaturze akt III SA/Gl 638/19. Zaznaczono przy tym, że w tym wyroku WSA w Gliwicach, uchylając decyzję, zarzucił organowi odwoławczemu, że nie dostrzegł braków postępowania dowodowego oraz w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji i nie domagał się ani uzupełnienia treści decyzji pierwszoinstancyjnej, ani materiału dowodowego w spornym zakresie. Jednocześnie, w aktualnie analizowanej sprawie, Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, iż organy prawidłowo rozstrzygnęły sprawę na podstawie art. 98 ust. 1 pkt 1 i art. 99 ust. 1 ustawy o PSP, regulujących podstawy przyznawania świadczeń strażakowi zwolnionemu ze służby, zgodnie z którymi strażak zwolniony ze służby na podstawie m.in. art. 43 ust. 2 pkt 5 otrzymuje odprawę. Jej wysokość - dla strażaka mianowanego na stałe - równa się wysokości trzymiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Odprawa ulega zwiększeniu o 20% uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym za każdy dalszy pełny rok wysługi ponad 5 lat nieprzerwanej służby, aż do wysokości sześciomiesięcznego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym. Okres służby przekraczający 6 miesięcy liczy się jako pełny rok.
Podkreślone zostało, że organy zasadnie ustaliły, iż skarżąca w chwili przejścia na emeryturę zajmowała stanowisko kierownika Sekcji Organizacyjno-Kadrowej w Komendzie Miejskiej PSP. Przechodząc na zaopatrzenie emerytalne, miała staż wynoszący 29 lat, 6 miesięcy i 8 dni. Otrzymywała wówczas uposażenie w łącznej wysokości [...] zł. Wysokości składników uposażenia oraz faktu jego wypłaty w tej wysokości w dniu przejścia na zaopatrzenie emerytalne skarżąca nie kwestionowała. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że wskazane powyżej uposażenie stanowiło podstawę do wyliczenia wysokości spornego świadczenia. Zaznaczono jednocześnie, że w zasadzie organy wypełniły zalecenia wynikające z wyroku wydanego w sprawie III SA/Gl 638/19, odwołując się w tym zakresie do uzasadnienia decyzji organu I instancji.
Nadto wskazano, że w sprawie o odprawę emerytalną ani organy, ani sąd administracyjny, związani granicami sprawy administracyjnej, nie mogą i nie orzekają w sposób kształtujący o wysokości uposażenia strażaka. Ustalają jedynie jakie otrzymywał uposażenie w dniu nabycia uprawnienia do odprawy lub w dniu jej wypłaty. Ten wymóg organy wypełniły. Cała argumentacja skarżącej dotycząca okoliczności jej przejścia na zaopatrzenie emerytalne nie ma wpływu na wynik sprawy, dlatego też Sąd zaniechał szczegółowego odniesienia się do niej. Dopiero bowiem zmiana składników uposażenia skarżącej, w szczególności wysokości uposażenia zasadniczego, przysługującego jej w dniu przejścia na zaopatrzenie emerytalne, może być podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie wysokości spornego świadczenia.
Podkreślono, że organy nie wykonały zalecenia sądu wynikającego z wyroku III SA/Gl 638/19, w zakresie orzekania na podstawie wybiórczych dokumentów i niekompletnych akt. Uchybienie to zostało powielone w niniejszej sprawie. Sądowi przedstawiono niekompletne akta, niezawierające wcześniej wydanych i uchylonych decyzji, wcześniejszych orzeczeń sądowych, decyzji określających wysokość uposażenia skarżącej i wyroku Sądu Pracy określającego wysokość dodatku służbowego. Jednak – w ocenie Sądu pierwszej instancji – konfrontacja, zwłaszcza uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, z uzasadnieniem skargi oraz argumentami i załącznikami pisma procesowego pozwalały na rozstrzygnięcie o legalności zaskarżonej decyzji, a stwierdzone uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zaznaczone zostało, że Sądowi z urzędu znane były wcześniejsze wyroki wydane w sprawach dotyczących zakończenia stosunku służbowego (IV SA/Gl 561/13 z 19 lutego 2014 r. i IV SA/Gl 1035/15 z 19 kwietnia 2016 r.) oraz wypłaty spornego świadczenia. Nie stwierdzono także naruszenia przez organy norm procesowych ani zasady z art. 10 § 1 k.p.a., bowiem strona brała udział w postępowaniu na każdym jego etapie – począwszy od pierwotnej decyzji z [...] stycznia 2019 r., składała środki zaskarżenia, pisma i wnioski dowodowe.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w całości oraz zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:
1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
- art. 153 p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu w sprawie wskazań wynikających z wyroku WSA w Gliwicach wydanego w sprawie o sygn. akt III SA/Gl 638/19, a także wyroków: NSA o sygn. akt I OSK 1032/13, WSA w Gliwicach o sygn. akt IV SA/Gl 1035/15, WSA w Gliwicach o sygn. akt IV SAB/Gl 42/15 i postanowienia Sądu Okręgowego w K. o sygn. akt [...];
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi, mimo iż zaskarżona decyzja została oparta na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym, w szczególności w zakresie ustalenia uposażenia skarżącej na ostatnio zajmowanym przez nią stanowisku i w związku z tym nieprawidłowym wyliczeniu wysokości odprawy emerytalnej oraz uniemożliwienie skarżącej aktywnego udziału w postępowaniu administracyjnym przed organem I i II instancji;
- art. 151 p.p.s.a., co z kolei doprowadziło do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a lub c tej ustawy;
2. naruszenie prawa materialnego polegające na:
- niewłaściwym zastosowaniu art. 98 ust. 1 pkt 1 oraz art. 99 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez organ, że skarżącej w ustalonym stanie faktycznym przysługuje odprawa emerytalna liczona z uposażenia [...] zł, podczas gdy skarżącej przysługuje odprawa emerytalna liczona z maksymalnego uposażenia na stanowisku kierownika Sekcji Organizacyjno-Kadrowej z kwoty [...] zł;
- naruszeniu art. 86 i art. 87 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej poprzez niewydanie skarżącej decyzji administracyjnej określającej uposażenie na ostatnio zajmowanym stanowisku;
- § 5 ust. 1 oraz § 6 ust. 1. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady równego traktowania strażaków, przejawiającej się w niewydaniu decyzji o odprawie emerytalnej w związku z przejściem na zaopatrzenie emerytalne z maksymalnego uposażenia.
W oparciu o tak skonstruowane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według wartości przedmiotu sporu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie szeroko uzasadniła swoje stanowisko w sprawie. W szczególności wskazała, że WSA w Gliwicach rozpoznając niniejszą sprawę, słusznie powołał się na wyrok tego Sądu, sygn. akt III SA/Gl 638/19, a w szczególności na treść uzasadnienia w/w wyroku, w którym zostały wskazane podstawy uchylenia decyzji zaskarżonych w tym postępowaniu. W ocenie skarżącej kasacyjnie nie jest zrozumiałe, że w niniejszym postępowaniu stanowisko WSA w Gliwicach, mając na uwadze fakt, że organ nie dopełnił tych samych wymogów co w sprawie o sygn. akt III SA/Gl 638/19, jest odmienne, tj. utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Podkreślono, że organy obu instancji nie wykonały poleceń zawartych w wyroku WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 638/19. Akta postępowania administracyjnego prowadzone w niniejszym postępowaniu nie zawierają żadnych dowodów, na których opierały się organy przy wydawaniu decyzji. Nie znajduje się w nich żaden dokument, który potwierdzałby wysokość uposażenia skarżącej na kwotę [...] zł, ani jakikolwiek dokument (decyzja, orzeczenie), który określałby jego wysokość.
Wskazano, że skarżąca nigdy nie kwestionowała sposobu naliczenia wysokości odprawy emerytalnej, którą oblicza się zgodnie z art. 98 ust. 1 pkt. 1 oraz art. 99 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 2 pkt. 5 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej regulującymi podstawy przyznawania świadczeń strażakowi zwolnionemu ze służby. Kwestionowana jest natomiast podstawa wyliczenia, czyli przyjęcie, że uposażenie skarżącej wynosiło [...] zł. Organy nie dostarczyły do Sądu decyzji ustalającej uposażenie na tę kwotę ani nie wskazały podstawy prawnej przyznania uposażenia w takiej wysokości, ponieważ taka decyzja nigdy nie została wydana. Stosunek służbowy strażaka jest stosunkiem administracyjnoprawnym i ustalenie uposażenia dla strażaka i jego stanowisko jest regulowane decyzją administracyjną. Zaznaczono, że zostało zlikwidowane stanowisko kierownika Sekcji Organizacyjno-Kadrowej. W tej sprawie wypowiedział się WSA w Gliwicach w wyrokach o sygn. akt.: IV SA/Gl 994/10, IV SA/Gl 561/13, IV SA/Gl 1035/15, potwierdzając, iż w związku z likwidacją stanowiska organ winien był mianować skarżącą na stanowisko równorzędne do stanowiska zlikwidowanego - kierownika komórki organizacyjnej i ustalić uposażenie, czego organ nie wykonał. Twierdzenie Sądu, że w dniu przejścia na zaopatrzenie emerytalne skarżąca zajmowała stanowisko kierownika Sekcji Organizacyjno-Kadrowej, na którym zostało jej ustalone uposażenie w wysokości [...] zł, nie może się ostać, ponieważ stanowisko to nie istniało od 2010 r. Ponadto zaznaczono, iż Sąd ma obowiązek odnieść się do wszystkich argumentów stron, czego nie zrobił. Sąd, powielając działania organu II instancji, dokonał w przedmiotowej sprawie dowolnych i niekompletnych ustaleń faktycznych, które nie są poparte żadnym materiałem dowodowym. Podkreślono, że organy administracji nie dostarczyły skarżącej wraz z decyzją żadnych dowodów, które powołane są decyzjach, uniemożliwiając skarżącej odniesienie się do nich.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jak i na zarzutach naruszenia prawa materialnego.
W sytuacji kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).
Sformułowany w sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczył naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wskazówek wynikających z wyroku WSA w Gliwicach z dnia 6 listopada 2019 r., wydanego w sprawie sygn. akt III SA/Gl 638/19 oraz z wyroków tego Sądu w sprawach sygn. akt IV SA/Gl 1035/15 i IV SAB/Gl 42/15, a także z wyroku NSA o sygn. akt I OSK 1032/13 i postanowienia Sądu Okręgowego w K. sygn. akt [...].
Oceniając ten zarzut, wyjaśnić należy, iż zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Związanie organów i sądów w rozumieniu tego przepisu oznacza, że nie mogą formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonymi wcześniej poglądami, lecz zobowiązane są do podporządkowania się im w pełnym zakresie. Ocena prawna i wskazania tracą moc wiążącą w przypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Podobny skutek może spowodować zaistniała po wydaniu orzeczenia sądowego zmiana istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia sądu. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie złożenia skargi, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności).
We wskazanym w skardze kasacyjnej wyroku WSA w Gliwicach z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 638/19, po wydaniu którego sprawa w przedmiocie wypłaty odprawy emerytalnej powróciła do organu I instancji i była przedmiotem ponownej merytorycznej oceny, zwrócono uwagę na brak pełnej, rzeczowej argumentacji w kontrolowanej decyzji i nakazano w toku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego uzupełnienie materiału dowodowego, tak aby uzasadnienie następnej decyzji było przekonujące i zawierające kompleksową analizę sytuacji skarżącej. WSA w Gliwicach podkreślił też, iż stanowisko to winno zostać szczegółowo uzasadnione. W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że powyższe wskazania zostały zrealizowane przez orzekające w sprawie organy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego PSP z [...] kwietnia 2020 r., nr [...], oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji z [...] lutego 2020 r. wyjaśniono bowiem, jakie stanowisko zajmowała skarżąca w dniu odejścia ze służby na zaopatrzenie emerytalne, wskazując, że było to stanowisko kierownika Sekcji Organizacyjno-Kadrowej. Organy ustaliły nadto, że powyższa okoliczność wynika z wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach: z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 619/09, z dnia 4 listopada 2011., sygn. akt IV SA/Gl 994/10, z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 561/13, mocą których wyeliminowane zostały z obrotu prawnego podejmowane wobec skarżącej decyzje przenoszące ją ze stanowiska kierownika Sekcji Organizacyjno-Kadrowej na stanowisko starszego specjalisty w Wydziale Kwatermistrzowsko-Technicznym. Dodać należy, iż okoliczność zajmowania stanowiska kierownika Sekcji Organizacyjno-Kadrowej w dniu odejścia ze służby na zaopatrzenie emerytalne nie jest kwestionowana przez skarżącą. Organy wyjaśniły nadto, iż skarżąca legitymuje się okresem nieprzerwanej służby, od którego jest uzależniona wysokość odprawy, wynoszącym 20 lat, 1 miesiąc i 7 dni i uznały, że należy przyznać odprawę emerytalną w wysokości 600% miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym.
Ponadto w uzasadnieniu kontrolowanych przez Sąd pierwszej instancji decyzji wyjaśniono, że na uposażenie skarżącej w dniu odejścia ze służby na zaopatrzenie emerytalne składało się zaszeregowanie w grupie "10" – [...] zł, dodatek z tytułu wysługi lat - 24.5% - [...] zł, dodatek za stopień służbowy kapitana – [...] zł, dodatek służbowy – [...] zł, dodatek motywacyjny – [...] zł. Wskazano też, że łączna wysokość uposażenia w dniu odejścia ze służby na zaopatrzenie emerytalne wynosiła [...] zł. Określając wysokość poszczególnych składników uposażenia, w tym dodatku służbowego, organy podkreśliły, że znajduje ona oparcie w treści prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w S. z [...] r., sygn. akt [...] oraz jest konsekwencją rozstrzygnięć Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 561/13. Wyrok Sądu Rejonowego w Sosnowcu stanowił, jak wyjaśniono w decyzji organu I instancji, przywrócenie do stanu wyjściowego wysokości przyznanego dodatku służbowego i w konsekwencji był podstawą ustalenia wysokości uposażenia skarżącej przed jej odejściem na zaopatrzenie emerytalne. Biorąc pod uwagę powyższe, brak jest podstaw do przyjęcia, że działanie organów nie uwzględniło wskazówek wynikających z wyroku WSA w Gliwicach z dnia 8 października 2019 r., wydanego w sprawie III SA/Gl 638/19.
Z kolei wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 1035/15, był wyrokiem oddalającym skargę, w uzasadnieniu którego stwierdzono, iż "postępowanie w sprawie przeniesienia skarżącej na niższe stanowisko służbowe w związku z reorganizacją Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w S. zostało uruchomione w 2010 roku i było prowadzone do dnia wydania decyzji przez organ pierwszej instancji w dniu [...] czerwca 2015 r. o jego umorzeniu. Przesłanką wydania takiego rozstrzygnięcia stało się nabycie z dniem [...] czerwca 2013 roku przez skarżącą uprawnień do zaopatrzenia emerytalnego. Decyzja Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] maja 2013 r. jest ostateczna i na jej mocy skarżąca z dniem [...] czerwca 2013 r. nabyła uprawnienia emerytalne. W świetle tej okoliczności prowadzenie postępowania zmierzającego do przeniesienia skarżącej ze stanowiska kierownika Sekcji Organizacyjno–Kadrowej na stanowisko starszego specjalisty w Wydziale Kwatermistrzowsko – Technicznym w Komendzie Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w S., w służbie stałej, w codziennym rozkładzie czasu służby utraciło rację bytu. Fakt przejścia skarżącej na świadczenie emerytalne skutkuje wyczerpaniem przesłanki bezprzedmiotowości przedmiotowego postępowania przewidzianej treścią art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z chwilą przejścia skarżącej na świadczenie emerytalne nie jest już możliwe przeniesienie jej na jakiekolwiek inne stanowisko w Komendzie. W tej sytuacji obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie stało się umorzenie prowadzonego postępowania i wydania decyzji w oparciu o przywołany art. 105 wyżej wymienionego Kodeksu". W świetle przywołanego wywodu WSA w Gliwicach, organy trafnie przyjęły, że skarżąca w dniu odejścia ze służby na zaopatrzenie emerytalne zajmowała stanowisko kierownika Sekcji Organizacyjno-Kadrowej. Nie sposób zatem przyjąć, że nieuwzględniona zostało ocena prawna zawarta we wskazanym wyroku, co czyni zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. niezasadnym.
Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 maja 2015 r., sygn. akt IV SAB/Gl 42/15, dotyczył natomiast bezczynności Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego PSP w Katowicach w sprawie zmiany stanowiska służbowego skarżącej. W wyroku tym Sąd stwierdził, iż przedmiotem jego analizy było ustalenie jak przebiegało postępowanie organu po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyroku z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 561/13, i dokonanie oceny pod kątem, czy organ podjął działania celem wykonania wyroku. Sąd zauważył też, iż "wbrew argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, fakt podejmowania czynności faktycznych w postaci wyrównania dodatku służbowego nie świadczy o wykonaniu wyroku WSA w Gliwicach z dnia 19 lutego 2014 r. o sygn. akt IV SA/Gl 561/13 i nie ma wpływu na dokonaną ocenę, bowiem zestawienie kodeksowych terminów załatwiania spraw z przebiegiem kontrolowanego postępowania administracyjnego pozwalało z łatwością dostrzec rażące naruszenie reguł określonych w art. 35 K.p.a". Z kolei w wyroku z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 561/13, wydanym w przedmiocie zmiany stanowiska służbowego, Sąd wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji powinien prawidłowo przeprowadzić postępowanie, mając na uwadze wykładnię przytoczonych przepisów prawa przedstawioną przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu oraz wcześniejszych uzasadnieniach wyroków tutejszego Sądu, jak również dokonać aktualizacji sytuacji skarżącej w zakresie jej aktywności zawodowej i dopiero w oparciu o te ustalenia wydać stosowną decyzję. Trafnie zatem organy, będąc związane stanowiskiem Sądu, nie ograniczyły się do czynności faktycznych, lecz wydały merytoryczną decyzję w przedmiocie odprawy emerytalnej. Zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. nie jest zatem zasadny.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wskazówek zawartych w wyroku NSA wydanym w sprawie sygn. akt I OSK 1032/13, stwierdzić należy, iż sprawa o wskazanej sygnaturze nie dotyczyła skarżącej. Zarzut jest zatem niezrozumiały. Nie może również odnieść zamierzonego skutku zarzut nieuwzględnienie wskazówek zawartych postanowienia Sądu Okręgowego w K. sygn. akt [...]. Przepis art. 153 p.p.s.a. dotyczy bowiem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu administracyjnego.
Wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie nie można uznać, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy organy nie podjęły niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organy prawidłowo i zgodnie z normami wynikającymi z art. 7, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy w zakresie umożliwiającym podjęcie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy, na co trafnie również zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Zaznaczyć należy, że gdy ocena organu nie jest zbieżna ze stanowiskiem strony, nie świadczy to o nierzetelnym rozpatrzeniu materiału dowodowego, co zdaje się sugerować skarżąca. Odmienna ocena prawna materiału dowodowego stanowiącego podstawę podjętego przez organy rozstrzygnięcia w sprawie nie oznacza automatycznie naruszenia przepisów postępowania. Podkreślić przy tym należy, że zarzut błędu w ustaleniach faktycznych nie może sprowadzać się do samej tylko polemiki z ustaleniami poczynionymi w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu, do odmiennej oceny materiału dowodowego, lecz powinien polegać na wykazaniu, jakich uchybień w świetle norm prawnych, wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego dopuściły się organy. Zgromadzony w sprawie materiał nie daje podstaw do przyjęcia, że organy błędnie ustaliły uposażenie skarżącej na ostatnio zajmowanym stanowisku, tj. stanowisku kierownika Sekcji Organizacyjno–Kadrowej. Z akt niniejszej sprawy wynika, że ostatnią, przed przejściem w dniu [...] czerwca 2013 r. na zaopatrzenie emerytalne, pozostającą w obrocie prawnym decyzją określająca dodatek służbowy skarżącej jest decyzja z dnia [...] kwietnia 2009 r., z której wynika, że przyznano jej dodatek służbowy w kwocie [...] zł. Takie też stanowisko wyraziły orzekające w sprawie organy, a także Sąd pierwszej instancji, podkreślając, że znajduje ono oparcie w treści prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w S. z [...] r., sygn. akt [...], oraz jest konsekwencją rozstrzygnięć Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 561/13. W niniejszej sprawie organy, a szczególnie organ I instancji, w sposób bardzo obszerny przedstawiły sytuację prawną skarżącej, chronologicznie zaprezentowały podejmowane w sprawie decyzje i orzeczenia sądów administracyjnych i powszechnych, po czym poddały je szczegółowej analizie, a wynik tych rozważań przedstawiony został w uzasadnieniu decyzji. W świetle powyższego brak jest podstaw do przyjęcia, że WSA w Gliwicach nie dostrzegł, iż uzasadnienie kontrolowanych decyzji nie odpowiada wymogom art. 107 § 1 i 3 k.p.a.
Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a., wskazać należy, iż skarżąca kasacyjnie kwestionuje rozstrzygnięcie Sądu stwierdzającego brak podstaw do uwzględnienia skargi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 146 § 1, art. 147, art. 149 § 1-2, art. 151, czy art. 145 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów ogólnych (blankietowych) jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie powołano. Zarzut skargi kasacyjnej nie może ograniczać się do wskazania naruszenia art. 151 p.p.s.a. bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 887/16 oraz wyroki z dnia 17 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2483/14, z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/13, z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 931/08). Dla skutecznego podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji o podstawach do oddalenia skargi koniecznym było wskazanie w ramach podniesionego zarzutu przepisów, których naruszenie świadczy o błędnym oddaleniu skargi. Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne oddalenie skargi, co doprowadziło do niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c tej ustawy, był zatem nieskuteczny.
Ocenę zarzutów naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 98 ust. 1 pkt 1 oraz art. 99 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, poprzedzić należy wyjaśnieniem, iż stosownie do tych przepisów strażak zwolniony ze służby na podstawie art. 38 ust. 4 i art. 43 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 oraz ust. 3 pkt 4-5 otrzymuje odprawę. Stosownie do art. 99 ust. 1 ustawy wysokość odprawy dla strażaka mianowanego na stałe równa się wysokości trzymiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Odprawa ulega zwiększeniu o 20% uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym za każdy dalszy pełny rok wysługi ponad 5 lat nieprzerwanej służby, aż do wysokości sześciomiesięcznego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym. Okres służby przekraczający 6 miesięcy liczy się jako pełny rok. W analizowanej sprawie podstawą do wyliczenia odprawy było uposażenie przysługujące skarżącej w dniu zakończenia stosunku służbowego. Uposażenie to, jak trafnie przyjęły orzekające w sprawie organy, wynosiło [...] i składało się na nie: zaszeregowanie w grupie "10" – [...] zł, dodatek z tytułu wysługi lat wynoszącej 24.5% - w kwocie [...] zł, dodatek za stopień służbowy kapitana – [...] zł, dodatek służbowy – [...] zł, dodatek motywacyjny – [...] zł. Wyliczenie to jest prawidłowe, bowiem z akt niniejszej sprawy wynika, że ostatnią - przed przejściem w dniu [...] czerwca 2013 r. na zaopatrzenie emerytalne – pozostającą w obrocie prawnym decyzją określająca uposażenie skarżącej jest decyzja z dnia [...] kwietnia 2009 r. Z decyzji tej wynika, że skarżącej przyznano z dniem 1 stycznia 2009 r. uposażenie zasadnicze w kwocie [...] zł, 22,5% wzrostu uposażenie z tytułu wysługi lat, dodatek służbowy w kwocie [...] zł oraz dodatek za posiadany stopień w kwocie [...] zł, podniesiony następnie decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. do kwoty [...] zł. Twierdzenie skarżącej, iż "nie ma żadnego aktu potwierdzającego, że wysokość uposażenia skarżącej w dniu przejścia na zaopatrzenie emerytalne wynosiła [...] zł" jest sprzeczne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Skoro zatem uposażenie w kwocie [...] zł stanowiło podstawę do wyliczenia spornej odprawy, to zarzut naruszenia art. 98 ust. 1 pkt 1 i art. 99 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 86 i art. 87 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej poprzez niewydanie wobec skarżącej decyzji administracyjnej określającej uposażenie na ostatnio zajmowanym stanowisku. Wskazać należy, że art. 86 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej określa składniki uposażenia i stanowi, że: "Uposażenie strażaka składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia." W art. 87 ust. 1 określono natomiast dodatki do uposażenia: dodatek za stopień, dodatek służbowy, dodatek motywacyjny, dodatki uzasadnione szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami albo miejscem pełnienia służby, dodatek funkcyjny za pełnienie funkcji, o których mowa w art. 17 ust. 1, dodatek funkcyjny za pełnienie służby na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym. Z przepisów tych w żaden sposób nie wynika uprawnienie funkcjonariusza Państwowej Straży Pożarnej do żądania wydania decyzji administracyjnej określającej uposażenie na ostatnio zajmowanym - przed przejściem na zaopatrzenie emerytalne – stanowisku w maksymalnie możliwej wysokości. Powoływanie się w tym zakresie na przyjętą w Państwowej Straży Pożarnej praktykę i politykę związaną z wypłatą świadczeń w związku z przejściem na zaopatrzenie emerytalne w maksymalnie możliwej wysokości jest bezskuteczne, jako że sąd administracyjny nie może oceniać działania organów administracji publicznej pod względem kryterium słuszności lub celowości, a do tego w istocie sprowadza się podniesiony zarzut.
W świetle powyższych wywodów nie może również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2018 r. Nr 37, poz. 212) poprzez naruszenie zasady równego traktowania strażaków przejawiającej się niewydaniem decyzji w sprawie odprawy w związku z przejściem na zaopatrzenie emerytalne "z maksymalnego uposażenia". Z § 5 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia MSWiA z dnia 27 lutego 2008 r. wynika, iż strażakowi przyznaje się, ustalany kwotowo, dodatek służbowy w wysokości do 50% otrzymywanego uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień. Z kolei § 6 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że strażakowi może być przyznany na czas określony, ustalany kwotowo, dodatek motywacyjny w wysokości do 30% najniższego uposażenia określonego w § 1 ust. 2. Przepisy te określają zatem maksymalną wysokość dodatku służbowego i motywacyjnego, nie stanowią natomiast podstawy do żądania ustalenia tych dodatków w maksymalnej wysokości. Ponadto w sprawie o wypłatę odprawy emerytalnej ani organy, ani sąd administracyjny, związani granicami sprawy administracyjnej, nie mogą i nie orzekają w sposób kształtujący, o wysokości uposażenia strażaka. Ustalają jedynie, jakie uposażenie otrzymał w dniu nabycia uprawnienia do odprawy emerytalnej. Ten wymóg organy wypełniły.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.