III OSK 425/24

III OSK 425/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Rafał Stasikowski
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6262 Radni
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II SA/Sz 846/23 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2023-11-09
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 40
art. 23 ust. 1, art. 25 ust. 4 i 8
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody Zachodniopomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 846/23 w sprawie ze skargi Gminy N. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 3 sierpnia 2023 r. nr P-1.4131.271.2023.KD w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie określenia wysokości diet radnych Rady Miejskiej w N., diety dla Przewodniczącego Rady Miejskiej w N. oraz diet dla przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych Gminy N. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz Gminy N. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 9 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 846/23 uwzględnił skargę Gminy N.i uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 3 sierpnia 2023 r. nr P-1.4131.271.2023.KD, którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej w N. z dnia [...] czerwca 2023 r. [...]w sprawie określenia wysokości diet radnych Rady Miejskiej w N., diety dla Przewodniczącego Rady Miejskiej w N.oraz diet dla przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych Gminy N..
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że powyższą uchwałą Rada Miejska w N. w § 1 wprowadziła następujące postanowienia dotyczące ustalenia wysokości diet radnych: 1) dla radnych Rady Miejskiej w N. (z wyjątkiem Przewodniczącego Rady) za udział w każdej sesji Rady, w wysokości: 300,00 zł; 2) dla radnych Rady Miejskiej w N.- członków komisji stałych i doraźnych Rady Miejskiej w N., za udział w każdym posiedzeniu tych komisji (z wyjątkiem przewodniczących tych komisji), w wysokości: 300,00 zł; 3) dla przewodniczących komisji stałych i doraźnych Rady Miejskiej w N. albo innych radnych prowadzących dane posiedzenie komisji, za udział w każdym posiedzeniu kierowanych przez nich komisji, w wysokości: 350,00 zł; 4) Wiceprzewodniczącym Rady Miejskiej w przypadku prowadzenia sesji Rady Miejskiej w wysokości 500,00 zł zamiast diety wskazanej w pkt 1. W kolejnych regulacjach uchwały ustalono zryczałtowaną miesięczną dietę dla Przewodniczącego Rady Miejskiej w wysokości 800,00 zł wskazując również, że dieta ulega 10% potrąceniu za każdą nieobecność Przewodniczącego na sesji Rady oraz nie przysługuje w ogóle, gdy Przewodniczący nie wykonywał w danym miesiącu żadnych obowiązków wynikających z pełnionej funkcji radnego (§ 2 ust. 1-3), a ponadto określono zasady dotyczące zwrotu radnym kosztów podróży służbowych (§ 3 i § 4) oraz uregulowano kwestię wysokości diet dla przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych oraz zasad ich przyznawania (§ 5 i § 6).
W ocenie Sądu, wbrew stanowisku Wojewody, skarżąca prawidłowo zrealizowała upoważnienie normotwórcze wyartykułowane w art. 25 ust. 4, 6 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, poz. 572) zwanej dalej u.s.g., który wymaga od rady gminy stworzenia takich zasad ustalania diety, które przy kształtowaniu wysokości tej diety w sposób ryczałtowy, będą uwzględniać wszystkie pełnione przez niego funkcje, a nie tylko te związane z uczestnictwem w posiedzeniach rady gminy, czy komisji rady gminy. Obowiązkowy mechanizm potrąceń z tak ustalonej diety przewiduje w § 2 uchwały: redukcja kwoty ryczałtu adekwatnie do zmniejszenia aktywności Przewodniczącego w danym miesiącu (§ 2 ust. 2) i obejmuje zarówno nieobecność w posiedzeniach rady gminy i posiedzeniach komisji rady gminy, jak i brak aktywności w pozostałej sferze działalności mandatowej, będącej podstawą przyznania diety (§ 2 ust. 3 uchwały).
W kwestii prawidłowości uzależnienia otrzymania w danym miesiącu diety przez pozostałych radnych (dla których dieta nie została ustalona w sposób ryczałtowy) wyłącznie od udziału w sesji Rady, udziału w posiedzeniach komisji, czy też udziału w posiedzeniach komisji, którym przewodniczą Sąd wskazał, że wprawdzie radny realizując swój mandat podejmuje wiele czynności wykraczających zakresowo poza uczestnictwo w posiedzeniach rady czy komisji, to jednak dieta radnego nie jest świadczeniem pracowniczym. Skoro dieta sprowadza się do wyrównania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem funkcji radnego, to osoba pełniąca tę funkcję zachowuje prawo do zwrotu kosztów i wydatków poniesionych w związku ze sprawowaniem funkcji, a nie z tytułu samego faktu bycia radnym. Skoro dieta nie jest wynagrodzeniem za świadczone przez radnego usługi, to zupełnie chybione jest oczekiwanie przez organ nadzoru wykazania, za jakie czynności (poza uczestnictwem w posiedzeniach rady i komisji czy przewodniczeniem komisji, w której radny bierze udział), radny powinien otrzymywać dietę. Zaakcentowano przy tym, że akt prawa miejscowego, podobnie jak inny akt prawa powszechnie obowiązującego, dla skuteczności norm prawnych (tzn. by nie były to jedynie normy martwe lub zwyczajnie postulaty dobrej woli), musi uwzględniać realną możliwość realizacji i weryfikacji realizacji obowiązków. Powinny one być rzeczywiste i mierzalne. Wskazywane przez Wojewodę obowiązki radnych w postaci utrzymywania stałej więzi z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a zwłaszcza przyjmowanie zgłaszanych przez mieszkańców gminy postulatów i przedstawiania ich organom gminy do rozpatrzenia (art. 23 ust. 1 u.s.g.), mają niewątpliwie generalny charakter. Mandat radnego ma charakter mandatu wolnego, a jego wykonywanie poddane jest jedynie weryfikacji wyborczej. Sposób oraz częstotliwość wykonywania obowiązków radnego pozostawione jest uznaniu radnego tym bardziej wobec ogólnego sformułowania art. 23 ust. 1 u.s.g. Ustawa o samorządzie gminnym, zgodnie z przyjętym modelem wolnego mandatu radnego nie zawiera przepisu, który mógłby stanowić podstawę normatywnej regulacji w tym zakresie o charakterze wykonawczym.
Obowiązki wskazane powyżej, jak słusznie wskazuje skarżąca, nie generują zdaniem Sądu żadnych istotnych, mierzalnych obiektywnie uszczerbków w wynagrodzeniu oraz ponoszenia żadnych istotnych, mierzalnych obiektywnie kosztów. O ile sesje Rady Miejskiej oraz posiedzenia komisji zwykle odbywają się w godzinach pracy zawodowej, a za okres zwolnienia z pracy radny nie otrzymuje wynagrodzenia, o tyle kontakt z wyborcami, przyjmowanie ich postulatów odbywa się z zasady poza godzinami pracy zawodowej. Poświęcanie czasu pracy zawodowej na rozmowy z wyborcami, załatwianie problemów mieszkańców w godzinach pracy stanowiłoby naruszenie podstawowych obowiązków pracownika. Biorąc powyższe pod uwagę ustanawianie osobnej diety za tego rodzaju aktywności radnego byłoby trudne, a zdaniem Sądu mogłoby wręcz prowokować nadużycia.
Z kolei przedstawianie postulatów i problemów mieszkańców organom gminy do rozpatrzenia odbywa się zwykle w ramach lub w związku z posiedzeniami komisji oraz sesji Rady Miejskiej. Dieta przyznana radnemu za posiedzenie komisji lub sesji Rady ma do pewnego stopnia charakter ryczałtowy: wiadomo bowiem radnym, że w związku tym wydarzeniem radny musi się przygotować, że przed posiedzeniem (sesją) lub w jego trakcie składa wnioski, postulaty. Przyznawanie osobnej diety za czynności wykonywane w związku z posiedzeniem lub sesją, za które radny ma już przyznaną dietę byłoby zatem podwójną i nieuprawnioną rekompensatą, co również stałoby w sprzeczności z istotą diety radnego.
Reasumując Sąd wskazał, że dieta radnego nieskonstruowana w sposób ryczałtowy, winna określać konkretną kwotę za udział w każdym odbytym posiedzeniu sesji czy też komisji, która ulega obniżeniu w przypadku niewykonywania funkcji określonej w uchwale i nie może przekroczyć limitu określonego w ustawie i rozporządzeniu (art. 25 ust. 6 i 7 u.s.g.) i takie zasady kwestionowana przez organ nadzoru uchwała określa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Zachodniopomorski, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 4 i 8 w związku z art. 23 ust. 1 u.s.g. przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zakwestionowane przez organ nadzoru zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym przepisy uchwały nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] czerwca 2023 r., uzależniające otrzymanie w danym miesiącu diety przez radnych, dla których dieta nie została ustalona w sposób ryczałtowy, wyłącznie od udziału w sesji Rady Miejskiej, udziału w posiedzeniu komisji lub udziału w posiedzeniach komisji, którym przewodniczą, niezależnie od tego, czy radny nieuczestniczący w danym miesiącu w sesji lub posiedzeniu wykonywał inne obowiązki związane z pełnioną funkcją, prawidłowo wypełniają dyspozycję wskazanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym, podczas gdy zgodnie z przepisami ustawy dieta powinna przysługiwać za wszystkie czynności związane z wykonywaniem mandatu radnego, a jej wysokość nie może być uzależniona wyłącznie od obecności radnego na posiedzeniach rady gminy i komisji rady. W konsekwencji zastosowanie wskazanych przepisów uchwały prowadzi do bezpodstawnego różnicowania pozycji radnych, których dieta została ustalona ryczałtowo i radnych, których dieta nie została ustalona ryczałtowo, skutkującego pozbawieniem diet tych radnych, którzy nie uczestnicząc w danym miesiącu w sesji lub posiedzeniu, wykonywali inne obowiązki radnego wynikające z pełnionego mandatu radnego, określone w art. 23 ust. 1 u.s.g., którym czas poświęcony na ich wykonywanie i związane z tym koszty nie zostały zrekompensowane.
W oparciu o przytoczony w skardze kasacyjnej zarzut wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina N. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.
Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.
Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Skarga ta zawiera jeden zarzut. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 25 ust. 4 i ust. 8 w związku z art. 23 ust. 1 u.s.g. polegające na przyjęciu, że zakwestionowane przez organ nadzoru zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym przepisy uchwały nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] czerwca 2023 r. w sprawie określenia wysokości diet radnych Rady Miejskiej w N., diety dla Przewodniczącego Rady Miejskiej w N. oraz diet dla przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych Gminy N., uzależniające otrzymanie w danym miesiącu diety przez radnych dla których dieta nie została ustalona w sposób ryczałtowy wyłącznie od udziału w sesji Rady Miejskiej lub udziału w posiedzeniach komisji niezależnie od tego, czy radny nieuczestniczący w danym miesiącu w sesji lub posiedzeniu wykonywał inne obowiązki związane z pełnioną funkcją, prawidłowo wypełniają dyspozycję wskazanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna wskazywać, że dieta radnemu przysługuje za wszystkie czynności związane z wykonywaniem mandatu radnego, a jej wysokość nie może być uzależniona wyłącznie od obecności radnego na posiedzeniach rady gminy i komisji rady, ponieważ prowadzi to do bezpodstawnego różnicowania pozycji radnych, których dieta została ustalona ryczałtowo i radnych, których dieta nie została ustalona ryczałtowo, skutkującego pozbawieniem diet tych radnych, którzy nie uczestnicząc w danym miesiącu w sesji lub posiedzeniu wykonywali inne obowiązki radnego wynikające z pełnionego mandatu radnego określone w art. 23 ust. 1 u.s.g., którym czas poświęcony na ich wykonywanie i związane z tym koszty nie zostały zrekompensowane.
Przede wszystkim należy stwierdzić, że uchwała podjęta na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g. jest aktem prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19, wyrok NSA z 13 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 1522/22).
Ustawowa regulacja w zakresie ustalania diet radnych jest bardzo ograniczona. Zgodnie z art. 25 ust. 4 u.s.g. rada gminy ustala zasady, na jakich radnemu przysługuje dieta kierując się treścią art. 25 ust. 8 tej ustawy, zgodnie z którą przy ustalaniu wysokości diet radnych należy brać pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. Z przedstawionym przepisów wynika obowiązek ustalenia przez radę gminy w drodze uchwały zasad, na jakich diety przysługują radnym przy ich zróżnicowaniu w stosunku do tych radnych, którzy pełnią określone funkcje związane z wykonywaniem mandatu radnego. Bez wątpienia jedną z takich funkcji jest funkcja przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rady gminy.
Zasady ustalania diet radnym określone przez radę gminy muszą uwzględniać rekompensacyjny charakter diety jako ekwiwalentu kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem funkcji i zadań powierzonych radnemu oraz ewentualnych utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskał w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego. Dieta nie stanowi wynagrodzenia za pracę, ponieważ radny pełni funkcję społecznie, a fakt wykonywania mandatu nie skutkuje ani nawiązaniem stosunku pracy z gminą, ani też nawiązaniem z nią umowy cywilnoprawnej (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 406/14). Jak już zostało to wskazane, dieta stanowi ekwiwalent utraconych korzyści (np. pomniejszonego wynagrodzenia za pracę w związku z obecnością na sesji rady gminy), jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego. Jej celem jest zabezpieczenie prawidłowego i efektywnego wykonywania mandatu przez radnego. Tym samym uwzględniając jej rekompensacyjny charakter, określanie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zasad na jakich ustalana jest dieta powinno być powiązane z aktywnością lub brakiem aktywności radnego w wykonywaniu przez niego tej funkcji.
Wymóg skorelowania zasad przyznawania diety radnemu z jego aktywnością mandatową nie wyklucza możliwości ustalenia diety w formie ryczałtu (tak por. wyrok NSA z 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 406/14, wyrok NSA z 27 czerwca 2023 r. sygn. akt III OSK 2472/21). W takiej sytuacji zasady ustalania wysokości diety przysługującej radnemu jako określona miesięcznie kwota powinny przewidywać możliwość jej pomniejszenia w razie braku wykonywania przez radnego jego obowiązków, np. w przypadku absencji radnego na posiedzeniach (rady, komisji, itp.) lub także innych obowiązków.
Określenie wysokości diety zawsze zakłada stosowane pewnej generalizacji (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21). Nie ma możliwości ustalania comiesięcznie zróżnicowanej wobec każdego radnego diety, ponieważ w takiej sytuacji zamiast uchwały rady gminy byłyby w istocie wydawane comiesięczne indywidualne akty kierowane do poszczególnych radnych. Nie ma możliwości bezpośredniego powiązania wysokości utraconego zarobku przez radnego (jeżeli radny jednocześnie pracuje) z kwotą diety. Przyjęcie odmiennego poglądu, wyrażanego czasami w orzecznictwie sądowym prowadziłoby do skutku nie dającego się pogodzić z art. 25 ust. 4 i 8 u.s.g., tj. do braku ustalania jakichkolwiek diet dla niektórych radnych (np. radnych będących emerytami, osobami bezrobotnymi, studentami, itd.). Nie można z ustawowego obowiązku ustalania zasad, na jakich przysługują diety radnym wyprowadzić wniosku, że taką zasadą może być nieustalanie jakichkolwiek diet dla niektórych radnych. W zakresie ustalania zasad, na jakich radnym przysługują diety ustawodawca szeroko pozwolił na uregulowanie tej materii w uchwale. Zasady te nie muszą być identyczne w każdej gminie i różnorodna aktywność radnych może stanowić podstawę do określenia wysokości diet.
Gdyby ustawodawca chciał ograniczyć w tym zakresie organy stanowiące gmin, to wówczas wprowadziłby dodatkową regulację. Nie można pominąć, że organy gmin jako jednostki samorządu terytorialnego charakteryzują się względną samodzielnością i niezależnością od innych organów państwa - zwłaszcza administracji rządowej. Jest do podstawa zasady decentralizacji administracji publicznej realizowanej przez samorząd terytorialny (art. 15 ust. 1 Konstytucji RP). Samodzielność gmin jako jednostek samorządu podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 2 ust. 3 u.s.g.). Samodzielność samorządu z zakresie realizacji zadań własnych polegających na stanowieniu aktów prawa miejscowego polega z jednej strony na realizacji delegacji ustawowej, a z drugiej strony na wypełnianiu tej delegacji regulacją dostosowującą akt prawa miejscowego do lokalnych potrzeb i możliwości.
Istota zarzutu strony skarżącej kasacyjnie dotyczy sposobu realizacji delegacji ustawowej wynikającej z art. 25 ust. 4 i ust. 8 u.s.g. Strona skarżąca kasacyjnie podnosi bowiem, że tylko za część aktywności radnego należy się mu dieta, tj. za udział w sesjach rady gminy, udział w komisjach, a z inną aktywnością nie jest związana dieta. Niewątpliwie radni podejmując uchwałę w sprawie ustalenia dla siebie diet mają prawo wskazania, za jaką aktywność dieta przysługuje oraz za brak jakiej aktywności radnego dieta lub jej część nie przysługuje. To są właśnie owe zasady ustalania diet, o których stanowi art. 25 ust. 4 u.s.g. Jeżeli wiec radni część swojej aktywności nie wiążą z ustalaniem diety, to co najwyżej można mówić o niecelowym lub niezasadnym w tym zakresie działaniu rady gminy. Kryterium celowości lub zasadności nie stanowi jednak kryterium kontroli administracji publicznej, ani też kryterium nadzoru nad samorządem terytorialnym (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP).
Jedynym kryterium nadzoru nad samorządem jest legalność a to oznacza, że strona skarżąca kasacyjnie winna wskazać, który to przepis został naruszony przez radę gminy w uchwale, w której powiązano zmniejszanie wysokości wypłacanej diety radnym w związku z brakiem udziału w pracach rady gminy lub jej komisjach, a nie w związku z np. spotkaniami z mieszkańcami. Takiej regulacji nie zawiera ani art. 25 ust. 4 u.s.g., ani też art. 25 ust. 8 u.s.g. Jeżeli więc radni danej gminy wskazują, że za inną aktywność niż udział w sesjach rady gminy lub w posiedzeniach jej komisji nie ponoszą kosztów, to nie można przyjmować, że wysokość diety musi być uzależniona od takiej aktywności. Organ nadzoru wnoszący w tej sprawie skargę kasacyjną zaprzeczyłby swojemu prawidłowemu założeniu, że dieta stanowi formę kompensacji. Jeżeli nie ma czego kompensować, to również nie ma powodu ustalania za brak tej kompensacji diety.
Nie stanowi naruszenia prawa ustalenie innej wysokości diety dla przewodniczącego rady gminy lub wiceprzewodniczącego w innej wysokości niż dla pozostałych radnych. Na obowiązek uwzględnienia pełnione funkcje przez radnych w zakresie ustalania wysokości diet wskazuje wprost art. 25 ust. 8 u.s.g.
Nie można uznać, aby miało miejsce istotne naruszenie prawa związane także z tym, że zgodnie z unieważnioną przez organ nadzoru uchwałą radni uzyskiwali diety w związku z udziałem w sesji rady gminy lub na posiedzeniach jej komisji za wyjątkiem Przewodniczącego Rady Miejskiej w N., dla którego dietę ustalono na innych zasadach. Przyjęte w uchwale nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] czerwca 2023 r. zasady ustalania diet mogą być zróżnicowane i dostosowane do pełnionych przez radnych funkcji.
Nie jest też zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 23 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy i utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty i przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia, nie jest jednak związany instrukcjami wyborców. Zakres wykonywania ww. obowiązków przez radnego może wskazywać na ponoszone w tym zakresie wydatki przez taką osobę. Jeżeli jednak sami radni nie wskazują na potrzebę powiązania przysługiwania diety z przyjmowaniem od mieszkańców postulatów lub ze zgłaszaniem ich organom gminy, to nie można skutecznie zarzucić takiej radzie gminy naruszenia prawa poprzez podjęcie uchwały w sprawie zasad ustalania diety, w której diety te nie zostały powiązane z ww. aktywnością radnego.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro skarga kasacyjna nie doprowadziła do stwierdzenia, że uchwała Rady Miejskiej w N. z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...]w sprawie określenia wysokości diet radnych Rady Miejskiej w N., diety dla Przewodniczącego Rady Miejskiej w N. oraz diet dla przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych Gminy N. zawiera istotne naruszenie prawa, to zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Na tej podstawie Naczelny Sąd Administracyjny stosując art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Koszty te obejmują wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).