III OSK 4237/21

III OSK 4237/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Jerzy Stelmasiak /sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 576/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-09-17
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1396
art. 195 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Wiktorowski po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "A." sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 576/20 w sprawie ze skargi "A." sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Ministra Klimatu z dnia 15 stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania decyzji udzielającej pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 17 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "A." sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: spółka) na decyzję Ministra Klimatu z 15 stycznia 2020 r. w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania decyzji udzielającej pozwolenia na wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Marszałek Województwa Dolnośląskiego decyzją z 24 lipca 2013 r. udzielił spółce pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych w [...] przy ul. [...] 1. W pozwoleniu organ I instancji ustalił warunki korzystania ze środowiska, tj. najwyższe dopuszczalne wartości gazów i pyłów wprowadzanych do powietrza z emitora E1 instalacji do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych. W pkt. II.2.1 pozwolenia została określona emisja dopuszczalna w odniesieniu do dioksyn i furanów na poziomie 0,1 ng/m3u (w warunkach umownych, tj. temp. 273,15 K, przy ciśnieniu 101,3 kPa, zawartości pary wodnej nie większej niż 5 g/kg gazów odlotowych – tzw. gazy suche).
W dniu 9 sierpnia 2018 r. spółka przekazała wyniki okresowych pomiarów emisji zanieczyszczeń do powietrza z instalacji. Wyniki pomiarów ujętych w sprawozdaniu nr [...] wykazały, że zmierzone stężenie wyniosło 0,597 ng/m3u, co świadczy o 6-krotnym przekroczeniu standardu emisyjnego dla dioksyn i furanów w stosunku do poziomów dopuszczalnych określonych w pozwoleniu. Ponadto do organu I instancji wpłynęło wystąpienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 14 września 2018 r., obejmujące wyniki kontroli instalacji spółki, przeprowadzonych od 10 maja do 16 lipca 2018 r. oraz od 12 do 16 lipca 2018 r. W trakcie kontroli zostały przeprowadzone kontrolne pomiary emisji dioksyn i furanów z instalacji z emitora E1 przez laboratorium akredytowane [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Pomiary wykonane12 kwietnia 2018 r. wykazały przekroczenie standardu emisyjnego określonego dla dioksyn i furanów o 1,09 ng/m3u, tj. prawie 12-krotne przekroczenie standardu emisyjnego (prawie 1200% emisji dopuszczalnej). Pomiary wykonane 5 czerwca 2018 r. wykazały natomiast przekroczenie standardu emisyjnego określonego dla dioksyn i furanów o 2,73 ng/m3u, tj. ponad 28-krotne przekroczenie standardu emisyjnego (ponad 2800% emisji dopuszczalnej). Jednocześnie organ inspekcji ochrony środowiska stwierdził naruszenie warunków pozwolenia na wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów w zakresie braku prowadzenia pomiarów ciągłych emisji z emitora E1 instalacji do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych w trakcie prowadzonego procesu termicznego przekształcania odpadów w komorze pirolitycznej w zakresie temperatury procesu, zgodnie z pkt II.1.4. pozwolenia, jak i naruszenie warunku pozwolenia na wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów dotyczącego maksymalnego dopuszczalnego czasu rozruchu spalarni określonego na 24 godz./rok, zgodnie z pkt II.1.4.pozwolenia.
Decyzją z 11 stycznia 2019 r. Marszałek Województwa Dolnośląskiego cofnął z urzędu bez odszkodowania decyzję Marszałka Województwa Dolnośląskiego z 24 lipca 2013 r.
Odwołanie od decyzji z 11 stycznia 2019 r. wniosła spółka.
Decyzją z 15 stycznia 2020 r. Minister Klimatu utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają norm prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Organy w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrały materiał dowodowy, a następnie poddały go szczegółowej analizie, dokonując wnikliwej i prawidłowej oceny pod względem zastosowania przepisu art. 195 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2019 r. poz. 1396 ze zm., dalej: p.o.ś.).
Sąd I instancji wyjaśnił, że emisję dopuszczalną z instalacji ustalono w pozwoleniu na poziomie wynikającym z załącznika nr 5 do rozporządzenia Ministra Środowiska z 22 kwietnia 2011 r. w sprawie standardów emisyjnych z instalacji (Dz.U. Nr 95, poz. 558). Emisja ta jest również zgodna z załącznikiem nr 7 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Środowiska z 1 marca 2018 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów (Dz.U. z 2019 r. poz. 1806), w którym zostały określone standardy emisyjne dla instalacji spalania i współspalania odpadów. Emisja dopuszczalna w odniesieniu do dioksyn i furanów określona została w punktach II.2.1 i II.2.3 udzielonego pozwolenia. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. z 2019 r. poz. 2286) instalacje i urządzenia spalania lub współspalania odpadów podlegają obowiązkowi ciągłych i okresowych pomiarów emisji do powietrza. Zgodnie z załącznikiem nr 3 tabela B tego rozporządzenia, prowadzący instalację ma obowiązek wykonywania okresowych pomiarów emisji dioksyn i furanów. Sposób i częstotliwość przekazywania wyników pomiarów emisji określony został w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 19 listopada 2008 r. w sprawie rodzajów wyników pomiarów prowadzonych w związku z eksploatacją instalacji lub urządzenia, przekazywania właściwym organom ochrony środowiska oraz terminu i sposobu ich prezentacji (Dz. U. Nr 215, poz. 1366 ze zm.).
W ocenie Sądu I instancji, w świetle całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, spółka konsekwentnie nie przestrzega warunków udzielonego pozwolenia i nie dotrzymuje wymaganych przepisami prawa parametrów prowadzenia procesu termicznego przekształcania odpadów. Skutkiem tych naruszeń było wstrzymanie działalności ze względu na zagrożenie dla zdrowia ludzi, decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 17 lipca 2018 r., która została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 16 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 15 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 250/19 oddalił skargę na decyzję z 16 listopada 2018 r. a wyrok ten nie został zaskarżony i stał się prawomocny od dnia 15 listopada 2019 r. Z uzasadnienia decyzji z 17 lipca 2018 r. wynika m. in., że spółka nie prowadziła pomiarów ciągłych emisji z emitora E1 instalacji do powietrza zgodnie z pkt II.1.4 pozwolenia, a więc nie wykonywała obowiązków pomiarów emisji nałożonych rozporządzeniami z 30 października 2014 r. i z 19 listopada 2008 r., jak też naruszała warunki pozwolenia na wprowadzanie do powietrza gazów i pyłów dotyczącego maksymalnego dopuszczalnego czasu rozruchu spalarni określonego na 24 godz./rok zgodnie z pkt II.1.4 pozwolenia.
Ponadto Sąd I instancji wskazał, że wyniki pomiarów emisji dioksyn i furanów wykonane 5 czerwca 2018 r. przez akredytowane laboratorium wykazały ponad 28-krotnie przekroczenie standardu emisyjnego określonego dla dioksyn i furanów emitowanych z instalacji tj. ponad 2800% dopuszczalnej emisji. W trakcie działań kontrolnych inspekcji ochrony środowiska w 2018 r. 6-krotnie wygaszano instalację. Ponadto, przedstawione przez spółkę przy piśmie z 9 sierpnia 2018 r. wyniki okresowych pomiarów emisji zanieczyszczeń do powietrza, również ujawniły 6-krotne przekroczenie emisji dopuszczalnej dioksyn i furanów w odniesieniu do wartości określonej w pozwoleniu. Powyższe przekroczenie potwierdzone zostało w ramach czterech pomiarów emisji przeprowadzonych na zlecenie spółki przez akredytowane laboratorium w dniach 5 czerwca 2018 r., 11 lipca 2018 r., 17 sierpnia 2018 r. i 12 listopada 2018 r. Ostatni z tych pomiarów został wykonany po zalecanych przez audytora zmianach w instalacji. Oznacza to, że podejmowane przez spółkę działania nie były skuteczne, a instalacja była eksploatowana z naruszeniem warunków udzielonego pozwolenia. Jednoznacznie potwierdzone w toku przeprowadzonego postępowania konsekwentne naruszanie przez spółkę warunków prowadzenia działalności oraz brak skutecznych działań w zakresie usunięcia naruszeń wypełniał przesłanki z art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. Sąd I instancji zaznaczył, że Marszałek Województwa Dolnośląskiego wezwał spółkę pismem z 28 września 2018 r. do zaniechania naruszeń stwierdzonych w czasie kontroli przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wskazanych w wystąpieniu z 14 września 2018 r. oraz wezwał do przedłożenia stosownych wyjaśnień i dowodów potwierdzających usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, w terminie do 25 października 2018 r. W piśmie z 24 października 2018 r. spółka złożyła informacje o podjętych działaniach służących wyeliminowaniu naruszeń zapewniając, że praca instalacji nie spowoduje przekroczenia emisji dopuszczalnej dioksyn i furanów określonej w pozwoleniu na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza. Następnie przy w piśmie z 5 grudnia 2018 r. spółka złożyła wyniki pomiarów emisji zanieczyszczeń wprowadzonych do powietrza z instalacji. Pomiar wykonany został na zlecenie spółki przez akredytowane laboratorium w dniu 12 listopada 2018 r. i wykazał 27-krotne przekroczenie emisji dopuszczalnej dioksyn i furanów określonej w pozwoleniu. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z 28 stycznia 2019 r. wyraził zgodę na podjęcie wcześniej wstrzymanej działalności instalacji eksploatowanej przez skarżącą spółkę (decyzja o wstrzymaniu z 17 lipca 2018 r.). Organ inspekcji ochrony środowiska uznał bowiem, że podjęte przez spółkę działania wskazane w ekspertyzie prof. G. W. z grudnia 2018 r., potwierdzone wynikami pomiarów emisji do powietrza przeprowadzonych 11 stycznia 2019 r., doprowadziły do skutecznego usunięcia przyczyn przekroczeń emisji dopuszczalnej do powietrza dioksyn i furanów z instalacji. Jednak, ze względu na dalsze przekraczanie standardów emisyjnych dioksyn i furanów, decyzją z 4 czerwca 2019 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska ponownie wstrzymał działalność prowadzonej instalacji, a Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał tę decyzję w mocy decyzją z 26 września 2019 r., wskazując, że analiza sprawozdania z 27 maja 2019 r. pomiarów stężeń i emisji substancji gazowych oraz pyłowych wprowadzanych do powietrza z instalacji do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych, wykonanych 8 maja 2019 r. wskazuje na znaczne przekroczenie standardów emisyjnych określonych w załączniku nr 7 do rozporządzenia Ministra Środowiska z 1 marca 2018 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów, w zakresie emisji dioksyn i furanów. Ze sprawozdania tego wynika, że doszło do ponad 56-krotnego przekroczenia standardu emisyjnego, tj. ponad 5600% emisji dopuszczalnej.
W ocenie Sądu I instancji, z okoliczności sprawy wynika zatem, że wystąpienie ponadnormatywnej emisji dioksyn i furanów jest powtarzającym się zjawiskiem (nie było jednorazowe). Oznacza to, że podejmowane przez spółkę działania nie są skuteczne i nie osiągnięto efektu polegającego na doprowadzeniu do emisji zgodnie z posiadanym pozwoleniem. Całokształt okoliczności sprawy wskazuje, że organy orzekające w sprawie miały udokumentowane podstawy do zastosowania art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. Brak jest podstaw do uznania, że organ powinien dodatkowo wezwać spółkę do usunięcia naruszeń na podstawie art. 195 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.o.ś. W świetle ustalonego stanu faktycznego, a w szczególności stwierdzonego i udokumentowanego wynikami pomiarów wielkości emisji realnego zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi oraz naruszenia obowiązujących przepisów prawa i warunków pozwolenia, wystąpiły jednoznaczne przesłanki uzasadniające cofnięcie bez odszkodowania pozwolenia udzielonego spółce.
Zdaniem Sądu I instancji, nie bez znaczenia jest również, że spółka prowadząc działalność z przekroczeniem standardów emisyjnych, tj. w sposób zagrażający zdrowiu ludzi, narusza jednocześnie skierowany do wszystkich podmiotów eksploatujących instalacje lub urządzenia, zakaz z art. 141 ust. 1 i ust. 2 p.o.ś., zgodnie z którym eksploatacja instalacji lub urządzenia nie powinna powodować przekroczenia standardów emisyjnych. Oddziaływanie instalacji lub urządzenia nie powinno powodować pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach czy też zagrożenia życia lub zdrowia ludzi.
W ocenie Sądu I instancji, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, brak było podstaw do wykonania dodatkowych pomiarów emisji dioksyn i furanów do powietrza, w ramach dodatkowego postępowania wyjaśniającego, ani potrzeby przeprowadzania dowodu z opinii biegłego w celu ustalenia przyczyn występowania ponadnormatywnych stężeń dioksyn i furanów, bowiem to nie na organie, lecz na stronie ciąży obowiązek ustalenia przyczyn powtarzającego się przekraczania dopuszczalnej emisji i podjęcia takich działań naprawczych, które wyeliminują wskazane naruszenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka.
Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
Po pierwsze, art. 31 ust. 3 w związku z art. 20 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 195 ust. 1 pkt 1 i art. 195 ust. 2 p.o.ś., przez zaakceptowanie przez Sąd I instancji zastosowania przez organy administracji obu instancji najdalej idącego środka prowadzącego do uniemożliwienia prowadzenia działalności gospodarczej. W ocenie spółki, Minister Klimatu uznał za podstawę cofnięcia pozwolenia wyniki kontroli bez umożliwienia podjęcia działań naprawczych po dacie stwierdzenia wystąpienia przekroczenia standardu emisji do powietrza.
Po drugie, art. 195 ust. 1 pkt 1 oraz art. 195 ust. 2 p.o.ś. Spółka wskazała, że w momencie pozyskania informacji o negatywnym wyniku przeprowadzonych przy udziale Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska badan emisji dioksyn i furanów do powietrza, sama niezwłocznie wstrzymała działalność instalacji, a ponadto już po wstrzymaniu instalacji na podstawie decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 4 czerwca 2019 r. Brak było zatem podstaw do uznania, że eksploatacja instalacji jest prowadzona z naruszeniem warunków pozwolenia.
Po trzecie, art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. w związku z art. 34 ust. 1 oraz art. 35 ust. 4 pkt 2 i 3 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2018 r. poz. 992) w związku z uchwałą Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z 21 grudnia 2017 r. Nr XLIII/1450/17 w sprawie przyjęcia Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2016 – 2022. Polegało to na cofnięciu bez odszkodowania pozwolenia na wytwarzanie odpadów i przetwarzanie odpadów w związku z eksploatacją instalacji do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych, z rażącym naruszeniem zasad gospodarowania odpadami, w szczególności zasady samowystarczalności i bliskości. Wojewódzki Plan Gospodarowania Odpadami Województwa Dolnośląskiego na lata 2016 2022 i dane dotyczące gospodarki odpadami na terenie Województwa Dolnośląskiego oraz województw ościennych wskazują jednoznacznie, że instalacja jest jedyną czynną instalacją do unieszkodliwiania odpadów medycznych na terenie Województwa Dolnośląskiego i jej moc przerobowa nie wystarcza dla zaspokojenia potrzeb gospodarki odpadami medycznymi na terenie województwa. Jest zatem instalacją niezbędną dla realizacji celu gospodarowania odpadami na poziomie województwa, a ponadto jest to instalacja zaprojektowana w sposób prawidłowy, wyposażona przez wszystkie wymagane prawem elementy i urządzenia zgodnie z najlepszą dostępną techniką, z prawidłowo przebiegającym procesem spalania oraz utrzymywaną w dobrym stanie technicznym.
Po czwarte, art. 2, art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE. C. 2007.303.1) oraz art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.). Polegało to na pominięciu przez organ ochrony środowiska przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, że incydentalne naruszenie standardu emisyjnego dioksyn i furanów spowodowało natychmiastową reakcję spółki, który wstrzymał użytkowanie instalacji, a następnie przeprowadził skuteczne działania naprawcze w wyniku czego uzyskano ponownie standard czystości spalin emitowanych z instalacji, potwierdzony sprawozdaniem z 18 stycznia 2019 r.
Po piąte, art. 5 p.o.ś., co w tej sprawie sprowadza się do zaakceptowania przez Sąd I instancji zastosowania przez organ ochrony środowiska najdalej idącego środka przewidzianego prawem.
Ponadto spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) przez jego zastosowanie, pomimo, że skarga posiadała uzasadnione podstawy i zasługiwała na uwzględnienie przez Sąd I instancji.
Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 84 k.p.a. przez akceptację przez Sąd I instancji braku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności przez akceptację ustalenia, że w kontrolowanej decyzji administracyjnej doszło do prawidłowego, a więc po dacie wystąpienia naruszenia standardu emisji do powietrza, wezwania do usunięcia stwierdzonych naruszeń. Ponadto polegało to na zaakceptowaniu braku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego wyjaśniającej przyczyny występowania ponadnormatywnych stężeń dioksyn i furanów w wynikach badań przeprowadzonych przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, pomimo przeprowadzonych uprzednio skutecznych działań naprawczych oraz weryfikującej poprawność metodologiczną przeprowadzonych badań, z uwagi na ich "zaskakujące wyniki sugerujące, że doszło do kontaminacji pobranych próbek".
Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez stwierdzenie, że w instalacji zachodzi stałe, konsekwetne przekraczanie standardów emisyjnych dioksyn i furanów, podczas gdy pierwszy raz w wieloletniej działalności tej instalacji stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego poziomu emisji tych substancji w 2018 r., a program naprawczy wdrożony przez spółkę w oparciu o wnioski z badań autorytetów nauki z dziedziny inżynierii środowiska okazał się skuteczny, czego dowodzi ostateczna decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 28 stycznia 2019 r.
Po czwarte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 195 ust. 2 p.o.ś. przez brak stwierdzenia, że "w kontrolowanej sprawie administracyjnej organy nie".
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wywołanego wniesieniem przedmiotowej skargi według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.
Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 w związku z art. 20 Konstytucji RP oraz art. 195 ust. 1 pkt 1 i art. 195 ust. 2 p.o.ś. Zarzut ten sprowadza się w istocie do kwestionowania przez spółką wydania zaskarżonej decyzji bez umożliwienia podjęcia działań naprawczych po dacie stwierdzenia wystąpienia przekroczenia standardu emisji do powietrza. Zgodnie z art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś., pozwolenie może zostać cofnięte lub ograniczone bez odszkodowania, jeżeli eksploatacja instalacji jest prowadzona z naruszeniem warunków pozwolenia, innych przepisów ustawy lub ustawy o odpadach. Jednak, w przypadku, o którym stanowi art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś., przed wydaniem decyzji w przedmiocie cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia organ wzywa prowadzącego instalację do usunięcia naruszeń w oznaczonym terminie, co wynika wprost z art. 195 ust. 2 p.o.ś. Nie ulega wątpliwości, że w toku postępowania organ I instancji wypełniając ten obowiązek, wezwał spółkę pismem z 28 września 2018 r. do zaniechania naruszeń i zażądał przedstawienia stosownych wyjaśnień i dowodów potwierdzających usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, wskazując termin wykonania wskazanego obowiązku do 25 października 2018 r. Spółka upatruje konieczności wystosowania kolejnego wezwania w tym, że na skutek wprowadzenia przez nią programu naprawczego, pomiary wykonane 11 stycznia 2019 r. nie wykazały przekroczenia dopuszczalnej emisji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że w tej sprawie nie doszło do naruszenia art. 195 ust. 2 p.o.ś., ponieważ organ wezwał spółkę do usunięcia naruszeń, a spółka tych naruszeń nie usunęła, o czym świadczą kolejne badania z 8 maja 2019 r. i ponowne wstrzymanie działalności instalacji przez organ inspekcji ochrony środowiska. Nie jest zatem tak, że pojedyncze prawidłowe wyniki badań przesądzają o skutecznym wprowadzeniu działań naprawczych. Przedmiotem oceny organów wyrażonej w kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzjach była bowiem pewna "sekwencja zdarzeń". Liczne badania prowadzone przez akredytowane laboratoria, zarówno na zlecenie organów inspekcji ochrony środowiska, jak i spółki, prowadzą do wniosku, że instalacja przekracza standardy emisji, a działania naprawcze w dłuższej perspektywie okazały się nieskuteczne. Bez znaczenia są przy tym podnoszone w skardze kasacyjnej okoliczności związane ze złożonymi przyczynami tego rodzaju przekroczeń. Przedmiotem sprawy nie jest ewentualna awaria w instalacji spółki, ale ciągłe, powtarzające się przekroczenia emisji niebezpiecznych substancji. Bez znaczenia w tym kontekście jest również postawa spółki, która po stwierdzeniu naruszeń zaprzestała działalności. Było to niewątpliwie działanie prawidłowe, ale nie ma znaczenia dla oceny wpływu przekroczenia standardów emisji na możliwość cofnięcia pozwolenia na podstawie art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. Należy także podkreślić, że zarzut ten w zakresie w jakim odnosi się do art. 31 ust. 3 w związku z art. 20 Konstytucji RP nie został szerzej uzasadniony. Powyższe oznacza, że zarzut podnoszący naruszenie art. 2, art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 8 k.p.a. również nie zasługiwał na uwzględnienie. Trudno przy tym mówić o incydentalnym naruszeniu warunków pozwolenia, uwzględniając, że przekroczenia były ujawniane podczas licznych badań prowadzonych przez akredytowane laboratoria na przestrzeni ponad roku, zarówno w ramach składanych przez spółkę wyników okresowych pomiarów emisji zanieczyszczeń do powietrza z instalacji, jak również podczas pomiarów prowadzonych w trakcie prowadzenia działań naprawczych.
Po drugie, spółka zarzuciła naruszenie art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. w związku z art. 34 ust. 1 oraz art. 35 ust. 4 pkt 2 i 3 ustawy o odpadach oraz w związku z uchwałą Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z 21 grudnia 2017 r. Nr XLIII/1450/17 w sprawie przyjęcia Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2016 – 2022. Argumentacja spółki w tym zakresie sprowadza się do stwierdzenia, że organy nie powinny cofać pozwolenia, ponieważ wpłynie to na gospodarkę odpadami na terenie Województwa Dolnośląskiego. Pomijając nawet uchybienie formalne tego zarzutu polegające na braku wskazania właściwej jednostki redakcyjnej uchwały Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z 21 grudnia 2017 r. (co jest warunkiem koniecznym prawidłowego sporządzenia zarzutu kasacyjnego), to argumenty spółki w tym zakresie nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W ramach postępowania w trybie art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. właściwe organy nie mają możliwości dokonać tego rodzaju oceny, a w szczególności nie mogą dokonywać "ważenia dóbr chronionych", nawet przy uwzględnieniu art. 5 p.o.ś. (zasada kompleksowości ochrony środowiska). Żaden przepis p.o.ś., jak też żaden przepis szczególny, nie daje organom orzekającym na podstawie art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. możliwości zaakceptowania eksploatacji instalacji prowadzonej z naruszeniem warunków pozwolenia, innych przepisów ustawy lub ustawy o odpadach, z uwagi na konieczność zapewnienia prawidłowej gospodarki odpadami na terenie województwa. Tego dotyczą konkretne przepisy ustawy o odpadach, obejmujące planowanie w zakresie gospodarki odpadami, w tym wyznaczenie instalacji zastępczych. Skuteczność i prawidłowość Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Dolnośląskiego wykracza poza granice tej sprawy i nie mogła być przedmiotem oceny zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Sądu I instancji oraz właściwych w sprawie organów administracji publicznej. Powyższe oznacza, że zarzut podnoszący naruszenie art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. w związku z art. 34 ust. 1 oraz art. 35 ust. 4 pkt 2 i 3 ustawy o odpadach, jak i art. 5 p.o.ś., nie zasługiwał na uwzględnienie.
Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia prawa procesowego. Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. został błędnie sformułowany. Norma z art. 151 p.p.s.a. jest normą o charakterze procesowym i może być powołana wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, norma ta nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jest normą o charakterze wynikowym i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku.
W tej sprawie nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 84 k.p.a. Przede wszystkim, jak już wyżej wskazano, Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że doszło do prawidłowego wezwania do usunięcia stwierdzonych naruszeń. Trudno również oczekiwać powołania przez organ biegłego w celu wyjaśnienia przyczyny występowania ponadnormatywnych stężeń dioksyn i furanów w wynikach badań przeprowadzonych przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Przede wszystkim organ inspekcji ochrony środowiska jest organem wyspecjalizowanym, a pomiary prowadzone w trakcie działań naprawczych były dokonywane w obecności upoważnionych i wykwalifikowanych pracowników tego organu. Ponadto, badania prowadzone były zarówno z inicjatywy organu inspekcji ochrony środowiska, jak i spółki. W każdym przypadku dokonywało ich akredytowane laboratorium. Dodatkowo spółka posiłkowała się opiniami naukowymi sporządzonymi na jej zlecenie przez osoby posiadające stosowane kwalifikacje. Spółka nie wskazała także na czym polegała nieprawidłowość metodologiczna badań z maja 2019 r. Trudno również przyjąć, że stwierdzone wówczas przekroczenie było "zaskakujące", skoro tylko podczas jednych badań ze stycznia 2019 r. udało się spółce osiągnąć prawidłowy poziom emisji i jak spółka sama wskazuje, przyczyny przekroczenia standardów emisyjnych są złożone i trudne do określenia. Jednocześnie, jeśli spółka kwestionowała wyniki pomiarów z maja 2019 r., to mogła zlecić ich ponowne przeprowadzenie, które wykluczyłoby ewentualne uchybienia w zakresie pobrania próbek.
Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty podnoszące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w instalacji dochodziło od 2018 r. do powtarzającego się przekraczania standardów emisyjnych dioksyn i furanów, nawet jeżeli wcześniej takie przekroczenia nie występowały. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że program naprawczy wdrożony przez spółkę w oparciu o wnioski z badań autorytetów nauki z dziedziny inżynierii środowiska okazał się skuteczny, skoro w maju 2019 r. ponownie stwierdzono przekroczenie standardów emisji. Ostateczna decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 28 stycznia 2019 r. została wydana w związku z jednostkowo stwierdzonym zachowaniem standardów emisyjnych, a kolejną decyzją tego organu działanie instalacji ponownie zostało wstrzymane (decyzja z 4 czerwca 2019 r.).
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 195 ust. 2 p.o.ś. został błędnie sformułowany, ponieważ ta podstawa kasacyjna nie zawiera pełnego uzasadnienia. Spółka wskazała jedynie, że do naruszenia powołanych przepisów doszło przez brak stwierdzenia, że "w kontrolowanej sprawie administracyjnej organy nie".
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.