III OSK 4224/21

III OSK 4224/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Piotr Korzeniowski
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Inne
Sygn. powiązane
IV SAB/Wr 212/19 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2019-12-06
I OZ 649/20 - Postanowienie NSA z 2020-10-07
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 3 § 2 pkt 8, art. 134 § 1 i 2, art. 141 § 4, art. 149 § 1 pkt 1, art. 151, art. 174 pkt 1 i 2, art. 181 § 1, art. 183 § 1 i 2, art. 185 § 1, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 1330
art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 13 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2019 r., sygn. akt: IV SAB/Wr 212/19 w sprawie ze skargi P.P. na bezczynność Dyrektora Biblioteki Publicznej Miasta i Gminy w C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. zasądza od Dyrektora Biblioteki Publicznej Miasta i Gminy w C. na rzecz P.P. kwotę 560 (pięćset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 6 grudnia 2019 r., sygn. akt: IV SAB/Wr 212/19 oddalił skargę P.P. na bezczynność Dyrektora Biblioteki Publicznej Miasta i Gminy w C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem z dnia 8 sierpnia 2019 r. skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej stanowiącej odpowiedź na pytanie, kto z imienia i nazwiska prowadzi profil Facebook Biblioteki Publicznej Miasta i Gminy w C., ze wskazaniem funkcji i stanowiska tej osoby.
W odpowiedzi z dnia 20 sierpnia 2019 r. na powyższy wniosek organ wskazał, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, bowiem nie mieści się w zakresie definicji z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Skarżący pismem z dnia 31 sierpnia 2019 r. wezwał organ do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 8 sierpnia 2019 r. i podkreślił, że informacja o oficjalnych profilach mediów społecznościowych gminnych jednostek organizacyjnych niewątpliwie stanowi informację publiczną. Profile te obsługiwane są przez osoby opłacane ze środków publicznych. Skarżący zauważył, że na podstawie art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji powinien zrealizować wniosek w ustawowym terminie, a brak działania z jego strony może prowadzić do bezczynności.
Pismem z dnia 12 września 2019 r. organ przekazał skarżącemu, że odpowiedź na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 8 sierpnia 2019 r. nastąpiła w terminie, tj. w piśmie z 20 sierpnia 2019 r. Skarżący został w nim poinformowany, że ze względu na brak charakteru informacji publicznej żądane informacje nie mogą być udostępnione.
Skarżący pismem z dnia 18 września 2019 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność organu żądając zobowiązania organu do wykonania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji w terminie 14 dni od dnia doręczenia wyroku organowi oraz zasądzania na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że nie ma wątpliwości, iż organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem biblioteka jest samorządową instytucją kultury, której organizatorem jest gmina. W opinii skarżącego wbrew twierdzeniom organu żądana informacja stanowi informację publiczną, ponieważ posiadany profil służy wykonywaniu zadań publicznych (prezentacja inicjatyw społecznych, przedstawienie zamierzeń oraz dokonań lokalnej władzy) oraz do kontaktu z mieszkańcami. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem, że żądana informacja nie ma charakteru publicznego, a tym samym, że organ wywiązał się z ustawowego obowiązku i załatwił wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w ustawowym terminie. Podkreślono również, że pod pojęciem bezczynności należy rozumieć brak działania ze strony organu, jak i działanie niepełne, wymijające, a samo udzielenie odpowiedzi przez organ w niniejszej sprawie nie może świadczyć o realizacji żądania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując uprzednio zaprezentowane stanowisko.
Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył definicję bezczynności, zgodnie z którą jest to stan, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Następnie wskazał na definicję informacji publicznej jako każdej informacji wytworzonej przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. W ocenie Sądu I instancji organ niewątpliwie jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej jako jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego, natomiast żądana informacja nie ma charakteru publicznego ze względu na treść art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prawo dostępu do informacji podlega bowiem ograniczeniu ze względu na prywatność osób fizycznych lub tajemnicę przedsiębiorcy, a ograniczenie to nie dotyczy jedynie osób pełniących funkcje publiczne (funkcjonariusz publiczny). Przy analizie czy dana osoba jest funkcjonariuszem publicznym pod uwagę należy wziąć, czy ma ona co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Zgodnie z powyższym w ocenie Sądu I instancji osoba odpowiedzialna za prowadzenie profilu Facebook nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne, więc jej dane osobowe podlegają ochronie i nie mogą zostać udostępnione w ramach realizacji wniosku o dostęp do informacji publicznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący P.P. zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez stwierdzenie, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną oraz zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, orzeczenie o kosztach postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA we Wrocławiu, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych oraz zarzucając:
I. naruszenie przepisów postępowania, a to:
1) art. 141 § 4, art. 151, art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez nieustalenie przez WSA we Wrocławiu stanu prawnego dotyczącego stwierdzenia, czy wnioskowana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną, a odniesienie się wyłącznie do przesłanki ochrony prywatności osoby fizycznej, która nie była przedmiotem kontroli Sądu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, prowadząc do oddalenia skargi w całości;
2) art. 134 § 1 i 2, art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez rozstrzygnięcie sprawy przez WSA we Wrocławiu wykraczające poza granice przedmiotowej sprawy oraz na niekorzyść skarżącego, odnoszące się do zasadności ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej, w miejsce dokonania oceny, czy wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, prowadząc do oddalenia skargi w całości oraz pozbawienia skarżącego możliwości podważenia stanowiska dotyczącego przesłanki ograniczającej prawo dostępu do informacji publicznej;
II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, powołując się przy tym na przesłanki ograniczające dostęp do informacji publicznej, zamiast na przepisy wyznaczające zakres przedmiotowy prawa do informacji, co doprowadziło do oddalenia skargi w całości.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że istotą kontroli w skardze na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej jest przesądzenie czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej oraz czy żądana informacja stanowi informację publiczną. Sąd I instancji uznał, że wnioskowana przez skarżącego informacja nie ma charakteru informacji publicznej, ponieważ na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Skarżący kasacyjnie nie zgadza się z tym stanowiskiem i podnosi, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji jest wewnętrznie sprzeczne – w jednym miejscu odnosi się do regulacji dotyczących ograniczenia dostępu do informacji publicznej, natomiast w drugim stwierdza, że przedmiotowe informacje w ogóle nie mają charakteru informacji publicznej.
Skarżący kasacyjnie stwierdził, wbrew stanowisku organu, że przedmiotowa informacja jest informacją publiczną, bo dotyczy kwestii wykonywania przez organ zadań zleconych i gospodarowania środkami publicznymi, a dokładniej dotyczy zatrudnienia pracownika zajmującego się mediami społecznościowymi organu jednostki samorządu terytorialnego. Nie sposób zatem uznać, że informacja o tym, kto jest odpowiedzialny za prowadzenie ww. oficjalnego profilu organu, nie stanowi informacji publicznej. Co więcej, Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku powołał się na przesłankę ochrony prywatności osoby fizycznej z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 31 i 47 Konstytucji RP, nie odniósł się natomiast do przepisu art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, który to określa możliwość ograniczania prawa dostępu do informacji publicznej. Należy zatem stwierdzić w opinii skarżącego, że WSA we Wrocławiu dokonał niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego wskazując przesłanki ograniczenia dostępu do informacji zamiast przepisów wyznaczających zakres przedmiotowy prawa do informacji, co poskutkowało oddaleniem skargi.
Postanowieniem z dnia 11 maja 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 178 w zw. z art. 58 § 3 i 220 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odrzucił skargę kasacyjną i zgodnie z art. 232 § 1 ustawy zwrócił skarżącemu uiszczony wpis. W uzasadnieniu wskazano, że skarżący został wezwany do uiszczenia wpisu od skargi kasacyjnej, a przedmiotowe wezwanie zostało mu doręczone 14 kwietnia 2020 r. Reakcja skarżącego w postaci wpłaty wpisu nastąpiła 22 kwietnia 2020 r., a tym samym w ocenie WSA we Wrocławiu dzień po terminie wyznaczonym. W związku z powyższym ze względu na nieuzupełnione w terminie braki formalne konieczne było odrzucenie skargi.
Na powyższe postanowienie odrzucające skargę kasacyjną pismem z dnia 24 maja 2020 r. skarżący złożył zażalenie domagając się uchylenia postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wskazał, iż w datach otrzymania i realizowania wezwań terminy procesowe były zawieszone z mocy ustawy, więc odrzucenie skargi kasacyjnej było niezasadne.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 7 października 2020 r. uchylił zaskarżone postanowienie wskazując, że zgodnie z obowiązującym w dniu orzekania przez Sąd I instancji art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 ustawy o zwalczaniu COVID-19 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19, bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W przedmiotowej sprawie wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi kasacyjnej doręczono pełnomocnikowi 14 kwietnia 2020 r., zatem po ogłoszeniu stanu epidemii (20 marca 2020 r.). Zatem 7-dniowy termin na uzupełnienie braków formalnych skargi kasacyjnej nie rozpoczął swojego biegu, brak było tym samym podstaw do odrzucenia skargi przez Sąd I instancji.
Po wykonaniu niezbędnych czynności skarg kasacyjna została przekazana do Naczelnego Sądu Administracyjnego i nadano jej sygnaturę III OSK 4224/21.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.
Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113), gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Zarzuty naruszenia prawa procesowego nie są zasadne ze względu na ich wadliwą konstrukcję.
Skarżący twierdzi, że Sąd I instancji wydając wyrok w dniu 6 grudnia 2019 r. naruszył art. 141 § 4, art. 151 i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – zwanej dalej u.d.i.p., a naruszenie to polegało na nieustaleniu przez Sąd I instancji czy wnioskowana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną, a jedynie odniesieniu się do przesłanki ochrony prywatności osoby fizycznej, co finalnie doprowadziło do oddalenia skargi na bezczynność. Tak postawiony zarzut nie mógł być uwzględniony.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. III OSK 6413/21). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia, zarzut jego naruszenia poprzez "nieustalenie przez WSA we Wrocławiu stanu prawnego" sprawy nie mógł być skuteczny, bowiem Sąd I instancji ustalił stan prawny i faktyczny sprawy, a następnie przedstawił argumenty na poparcie swojego stanowiska. Fakt, że skarżący nie zgadza się z tymi ustaleniami nie daje podstaw do skutecznego podnoszenia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. określa natomiast zakres kognicji sądu administracyjnego i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 § 2 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). Przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 tej ustawy bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W uzasadnieniu zarzutu brak jest takiego wskazania. Zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. powiązano wprawdzie z zarzutem naruszenia przepisów art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., jednakże zarzuty naruszenia tych przepisów również okazały się nieskuteczne.
Analogicznie odnieść należy się do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo części sąd oddala skargę kasacyjną odpowiednio w całości lub w części. Norma zawarta w tym przepisie, podobnie jak w przypadku art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a., określa kompetencje sądu w fazie orzekania. W związku z treścią rozpatrywanego zarzutu przypomnieć należy, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ muszą być powiązane z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia - zaskarżalnego do sądu administracyjnego, interpretacji czy innych aktów bądź podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zarzut skargi kasacyjnej nie może się ograniczać do wskazania naruszenia art. 151 p.p.s.a. lub art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. bez powiązania ich z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2017 r., I OSK 887/16 oraz wyroki z dnia 17 kwietnia 2015 r., II OSK 2483/14, z dnia 7 maja 2014 r., I OSK 2595/13, z dnia 30 stycznia 2009 r., II OSK 931/08). Skuteczność podważenia stanowiska Sądu I instancji o zaistniałej bezczynności w niniejszej sprawie wymagała powiązania zarzutów naruszenia odpowiednich przepisów p.p.s.a. z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, na podstawie których organ był zobowiązany do podjęcia określonych czynności. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełniła. Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. i pozostałych wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów p.p.s.a. powiązany został jedynie z zarzutem naruszenia przepisem art. 13 ust. 1 u.d.i.p., który nie ma materialnej treści, nie zawiera unormowań określających zakres prawa dostępu do informacji publicznej, a wskazuje jedynie termin na załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Ponadto zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. został powiązany z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., przy czym zarzut naruszenia tych przepisów okazał się nieskuteczny. Należy stwierdzić, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie prawem wymagane elementy, a prawidłowość przedstawionych w nim ocen prawnych nie może być weryfikowana w ramach rozpoznania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i powołanych z nim związkowo art. 151, art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
W ramach drugiego zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie wskazał na art. 134 § 1 i 2, art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 151 p.p.s.a.
Zgodnie z pierwszym powołanym przepisem, "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten określa granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania (bądź bezczynności lub przewlekłości działania) organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można natomiast skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań bądź bezczynności lub przewlekłości organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). Nie ulega wątpliwości, że Sąd I instancji rozpoznając skargę orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie bezczynności organu zobowiązanego ustawą o dostępie do informacji publicznej, do jej udzielenia, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Przyjęcie przez Sąd I instancji, że w sprawie brak jest podstawy do uznania, że organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku, nie oznacza, że Sąd ten nie orzekał w granicach sprawy zainicjowanej skargą na bezczynność organu.
W odniesieniu do art. 134 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym "Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności" wskazać należy, że zarzut ten nie został w żaden sposób uzasadniony w skardze kasacyjnej, a z pewnością nie uzasadnia naruszenia powyższego przepisu argument, iż ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej, zamiast dokonania oceny czy wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, pozbawiło skarżącego możliwości podważenia tego rozstrzygnięcia. W realiach niniejszej sprawy skarga została oddalona, a jej oddalenie nie nastąpiło ze względu na treść art. 134 § 2 p.p.s.a., co łącznie z brakiem uzasadnienia zarzutu naruszenia tego przepisu, czyni ten zarzut nieuzasadnionym. Tym samym nieskuteczne okazały się powiązane z zarzutem naruszenia tego przepisu zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 151 p.p.s.a., z przyczyn wskazanych wyżej.
Za zasadny należy jednak uznać powołany zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p. w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie w/w przepisów i uznanie przez Sąd I instancji, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej w związku z ograniczeniem dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osób fizycznych.
Zasadnicza wadliwość kwestionowanego skargą kasacyjną wyroku polega na niewłaściwym zastosowaniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Pozostałe zarzuty mają w istocie charakter wynikowy i stanowią konsekwencję błędnego założenia, że o tym, iż wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej decyduje fakt, że dotyczy informacja ta dotyczy prywatności osoby fizycznej uzasadniającej ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej.
Przedstawiona przez Sąd I instancji argumentacja mająca uzasadnić przyjętą ocenę, że wnioskowana do udostępnienia informacja o tym, kto z imienia, nazwiska funkcji i stanowiska prowadzi profil Facebook organu nie stanowi informacji publicznej, jest wadliwa. Sąd I instancji błędnie przyjmuje, że taki wniosek można wyprowadzić z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Powołany przepis ustanawia systemowe ograniczenie w dostępie do informacji publicznej w sytuacji, gdy dotyczy ona prywatności osób fizycznych lub tajemnicy przedsiębiorcy. W oparciu o treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie można zatem budować argumentacji mającej uzasadnić, że objęte wnioskiem dostępowym informacje nie stanowią informacji publicznej, lecz co najwyżej, że dostęp do tych informacji podlega ograniczeniu. Tym samym, aby art. 5 ust. 2 u.d.i.p. mógł znaleźć zastosowanie konieczne jest uprzednie stwierdzenie, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej. Poczynione przez WSA uwagi dotyczące tego, czy osoba prowadząca Facebooka jest osobą pełniącą funkcję publiczną będą mieć znaczenie na etapie rozstrzygania o tym, czy wnioskowana informacja publiczna może zostać udostępniona, czy też dostęp do niej podlega ograniczeniu z uwagi na prywatność osoby fizycznej. Nie mogą natomiast stanowić argumentacyjnej podstawy dla rozstrzygnięcia o zakwalifikowaniu wnioskowanych informacji, jako informacji publicznej.
Zastosowanie ograniczenia dostępowego przewidzianego treścią art. 5 ust. 2 zobowiązuje podmiot rozpoznający wniosek do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zasadność zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. będzie więc podlegała weryfikacji na etapie ewentualnej sądowoadministracyjnej kontroli tej decyzji. Formułowanie ocen prawnych w tym zakresie na etapie rozpatrywania skargi na bezczynność jest z założenia przedwczesne i tym samym wadliwe. Ocena, czy podmiot, do którego wpłynął wniosek dostępowy dopuścił się bezczynności powinna sprowadzać się wyłącznie do ustalenia, czy w narzuconym przepisami prawa terminie podjęto działania, których forma i treść realizuje wymogi przewidziane przepisami u.d.i.p.
Sąd I instancji w swoim uzasadnieniu właściwie w ogóle nie skonfrontował treści wnioskowanej informacji z normatywnym paradygmatem kształtującym pojęcie informacji publicznej, wyrażonym treścią art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W konsekwencji nie wyjaśniono, czy wnioskowana informacja jest informacją publiczną, a jedynie przyjęto, że takiego charakteru nie posiada. Oznacza to, że meritum sprawy nie zostało wyjaśnione, co zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. – uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.
Z w/w względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił w całości zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r. poz. 265 ze zm.).