III OSK 4223/21

III OSK 4223/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2021-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Jankowski
Jolanta Sikorska /przewodniczący sprawozdawca/
Rafał Stasikowski
Symbol z opisem
6149 Inne o symbolu podstawowym 614
Hasła tematyczne
Szkolnictwo wyższe
Sygn. powiązane
IV SA/Wr 451/19 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2020-06-25
Skarżony organ
Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1668
art. 18 ust. 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce
Dz.U. 2017 poz 2183
art. 98 ust 1, art. 200 ust. 1,3,5
Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 28 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 451/19 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Rektora Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium doktoranckiego I. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Rektora Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu na rzecz skarżącego B. S. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 25 czerwca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 451/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił w całości skargę B. S. na decyzję Rektora Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania stypendium doktoranckiego.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych
i prawnych:
We wniosku z 22 października 2018 r. B. S., uczestnik III roku Stacjonarnych Studiów Doktoranckich na Wydziale Zarządzania, Informatyki i Finansów Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu, zwrócił się do Rektora o przyznanie stypendium doktoranckiego na rok akademicki 2018/2019.
Decyzją z [...] grudnia 2018 r. Rektor Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu odmówił wnioskodawcy przyznania stypendium doktoranckiego w roku akademickim 2018/2019.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wniósł skarżący.
Wyrokiem z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 97/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję. Uznał, że decyzja nie zawierała wszystkich elementów, o których mowa w art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a.") - uzasadnienia faktycznego i prawnego w znaczeniu przyjętym w art. 107 § 3 k.p.a. Nie wskazywała dowodów, na których oparł się organ, faktów, które organ uznał za udowodnione, nie wyjaśniała też podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższa decyzja wymieniała szereg przepisów, nie wskazywała jednak, jaki mają one związek z rozpoznawaną sprawą, nie zawierała ustaleń faktycznych i nie łączyła ustalonego stanu faktycznego z konkretnymi przepisami prawa. Organ nie powołał się na akty prawne dające podstawę do wypłacania stypendium tylko doktorantom rozpoczynającym naukę w roku akademickim 2018/2019 oraz nie wskazał, które przepisy uzasadniały nieprzyznanie stypendium skarżącemu.
Decyzją z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], na podstawie art. 285 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. poz. 1669; zwanej dalej "przepisami wprowadzającymi") w związku z art. 200 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2183; zwanej dalej "Prawo o szkolnictwie wyższym") Rektor odmówił wnioskodawcy przyznania stypendium doktoranckiego w roku akademickim 2018/2019.
W uzasadnieniu wskazał, że decyzja o przyznaniu stypendium doktoranckiego ma charakter uznaniowy, ponieważ uczestnik stacjonarnych studiów doktoranckich może otrzymywać stypendium doktoranckie. Granice tego uznania wyznacza nie tylko to czy doktorant spełnia kryteria merytoryczne do uzyskania stypendium, ale także polityka finansowa uczelni. Brak jest normy prawnej nakazującej organowi wydanie decyzji o przyznaniu stypendium, a uczelni jego wypłatę, nawet jeśli doktorant spełnił warunki ustawowe. Sytuacja uległa zmianie na skutek nowelizacji art. 195a ust. 1 i ust. 2 Prawa o szkolnictwie wyższym dokonanej ustawą z dnia 21 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 859). Począwszy od roku akademickiego 2017/2018 uczelnia została zobowiązana do wypłaty stypendiów doktoranckich dla co najmniej 50 % liczby doktorantów stacjonarnych. W konsekwencji uczelnia wprowadziła Zarządzeniem Rektora nr 55/2018 Regulamin przyznawania stypendiów doktoranckich dla doktorantów Uniwersytetu Ekonomicznego rozpoczynających studia doktoranckie w roku akademickim 2017/2018 i 2018/2019. Wnioskodawca tego warunku nie spełnił. Zarówno Zarządzenie Rektora, jak i przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie nakładały obowiązku wypłat stypendiów dla słuchaczy III roku.
Organ powołał się na zasadę autonomii szkół wyższych, rozumianą również jako kompetencję do tworzenia przez uczelnię norm postępowania o charakterze wewnątrz-zakładowym lub kompetencję do aktualizacji, dezaktualizacji lub konkretyzacji obowiązujących już norm postępowania. Granice autonomii uczelni są wyznaczone przez normy prawa powszechnie obowiązującego. Uprawnienie rektora do ustanowienia szczegółowych kryteriów otrzymywania stypendium doktoranckiego oznacza prawo do skonkretyzowania warunków, które trzeba spełnić, aby otrzymać stypendium. Wydanie wewnętrznego aktu normatywnego przez rektora uwarunkowane jest zapewnieniem w budżecie środków finansowych przez uczelnię na wypłatę stypendiów. Stypendia finansowane są w szczególności z przychodów uczelni. Zatem pozytywną przesłanką przyznania stypendium jest posiadanie w majątku uczelni stosownych środków pieniężnych. Uczelnia publiczna prowadzi samodzielną gospodarkę finansową na podstawie planu rzeczowo-finansowego uchwalanego przez Senat uczelni. Rektor może legalnie wydatkować środki, które zostały odpowiednio umieszczone w planie rzeczowo-finansowym, zatwierdzonym przez Senat uczelni. Senat nie zapewnił środków na stypendia doktoranckie dla słuchaczy III roku i lat następnych w uchwalonym planie rzeczowo-finansowym. Zważywszy na fakultatywny charakter stypendium doktoranckiego oraz wynikającą z przepisów autonomię uczelni, organ uczelni miał do tego pełne prawo.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł skarżący, zarzucając organowi naruszenie:
1) art. 285 ust. 1 przepisów wprowadzających w związku z art. 200 ust. 1 i 3 Prawa o szkolnictwie wyższym przez:
a) jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że rektor nie posiada kompetencji do podjęcia pozytywnej decyzji;
b) jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że funktor "może" oznacza, że decyzja o wypłacaniu tego rodzaju świadczenia zależy od w pełni uznaniowej decyzji rektora;
c) jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzja o przyznaniu stypendium zależy od odpowiedniej uchwały senatu, podczas gdy decyzję o przyznaniu stypendium doktoranckiego podejmuje rektor bez względu na uchwałę senatu;
d) przyjęcie, że decyzja o przyznaniu stypendium zależy od zapewnienia środków finansowych na ten cel, podczas gdy wskazany przepis nie warunkuje jego przyznania od posiadania środków finansowych na ten cel;
2) art. 107 k.p.a. przez:
a) nieuwzględnienie w osnowie decyzji faktycznego uzasadnienia odmowy i powołanie się na brak obowiązku wypłaty stypendium;
b) brak logicznej struktury uzasadnienia oraz wprowadzanie w błąd;
3) art. 70 ust. 5 Konstytucji RP przez błędną wykładnię zasady autonomii szkół wyższych, która nie może być rozumiana jako dowolność postępowania organów uczelni;
4) art. 2 Konstytucji RP przez nadużycie uprawnienia do posługiwania się zasadami komercjalizmu i fiskalizmu;
5) art. 7 k.p.a. przez nieuwzględnienie interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli;
6) art. 7 w związku z art. 107 § 3 k.p.a., co doprowadziło do dokonania nieprawidłowych ustaleń dotyczących stosownych środków pieniężnych posiadanych przez organ do wypłaty stypendium doktoranckiego;
7) art. 10 k.p.a. przez brak wezwania do zapoznania się z zebranymi dowodami oraz brak umożliwienia się wypowiedzenia się odnośnie zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji.
Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego ze wszystkich planów rzeczowo – finansowych oraz korekt dotyczących roku 2018 i 2019, a także dokumentów załączonych do skargi – sprawozdania finansowego za rok 2018.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie skargi.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w pierwszej kolejności odniósł się do wniosku organu o odrzucenie skargi, wskazując, że zaskarżona decyzja została wydana przez organ uczelni (rektora) w sprawie indywidualnej (stypendialnej) doktoranta. Tym samym zgodnie z art. 207 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym jest decyzją, do której mają zastosowanie przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego i stosuje się do niej odpowiednio przepisy k.p.a.
Sąd pierwszej instancji powołał art. 285 ust. 1 przepisów wprowadzających, zgodnie z którym: "uczestnicy stacjonarnych studiów doktoranckich rozpoczętych przed rokiem akademickim 2019/2020 mogą otrzymywać stypendium doktoranckie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, w wysokości nie mniejszej niż 60 % minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta (...)", a także art. 200 ust. 1 i ust. 3 Prawa o szkolnictwie wyższym, który stanowi, że uczestnik stacjonarnych studiów doktoranckich może otrzymywać stypendium doktoranckie na podstawie decyzji rektora o przyznaniu stypendium doktoranckiego, okresie jego pobierania oraz wysokości. W myśl natomiast § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 9 sierpnia 2017 r. w sprawie studiów doktoranckich i stypendiów doktoranckich (Dz.U. z 2017 r. poz. 1696; zwanego dalej "rozporządzeniem") stypendium doktoranckie na pierwszym roku studiów doktoranckich może być przyznane doktorantowi, który osiągnął bardzo dobre wyniki w postępowaniu rekrutacyjnym, natomiast stypendium na drugim i kolejnych latach studiów może być przyznane doktorantowi, który terminowo realizuje program studiów doktoranckich i wykazuje się zaangażowaniem w prowadzeniu zajęć dydaktycznych lub badawczych w ramach praktyk zawodowych albo zaangażowaniem w realizację badań naukowych prowadzonych przez jednostkę organizacyjną uczelni.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji decyzja, o której mowa w ww. przepisach, jest decyzją uznaniową, na co wskazuje wyrażenie "może" użyte w tekście prawnym. Sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych nie może obejmować samego uznania, lecz powinna dotyczyć w szczególności tego czy wybór, o jakim mowa, został należycie umotywowany. Z uzasadnienia wyboru jednego z rozwiązań wynikać powinno, dlaczego organ zdecydował się na zajęcie określonego stanowiska, w szczególności w sytuacji, w której przyjmuje się rozwiązanie negatywne dla strony.
Sąd ten zwrócił uwagę, że sprawa odmowy przyznania stypendium doktoranckiego skarżącemu była już przedmiotem rozpoznania przez tamtejszy Sąd, który wyrokiem z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 97/19, uchylił poprzednio wydaną w sprawie decyzję. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że decyzja nie została należycie uzasadniona, co narusza art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej "p.p.s.a") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
W ocenie Sądu pierwszej instancji organ rozpatrujący ponownie sprawę zrealizował ww. wskazania, uzasadniając w sposób wyczerpujący, jakie były powody odmowy przyznania stypendium doktoranckiego skarżącemu w roku akademickim 2018/2019. Organ prawidłowo wskazał, że brak było normy prawnej nakazującej organowi przyznanie skarżącemu stypendium doktoranckiego.
Zgodnie z art. 195a ust. 2 Prawa o szkolnictwie wyższym, dodanym do ustawy od 1 października 2016 r. na podstawie art. 1 pkt 39 ustawy z dnia 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 1311) w jednostce organizacyjnej uczelni oraz w jednostce naukowej liczba uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich, którym przyznano stypendium doktoranckie, o którym mowa w art. 200 ust. 1, z wyłączeniem liczby uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich, którym przyznano wyłącznie środki finansowe, o których mowa w art. 200a ust. 2, nie może być mniejsza niż 50% liczby uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich ogółem. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy zmieniającej do obliczenia proporcji, o których mowa w art. 195a ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, uwzględnia się liczbę uczestników studiów doktoranckich rozpoczynających te studia, począwszy od roku akademickiego 2017/2018. W konsekwencji, począwszy od roku akademickiego 2017/2018 uczelnia została zobowiązana do wypłaty stypendiów doktoranckich dla co najmniej 50 % liczby doktorantów stacjonarnych rozpoczynających w tym roku studia. Wypłata stypendiów nastąpiła na podstawie Regulaminu przyznawania stypendiów doktoranckich dla doktorantów Uniwersytetu Ekonomicznego rozpoczynających studia doktoranckie w roku akademickim 2017/2018 i 2018/2019 (...), stanowiącego załącznik nr 1 do Zarządzenia Rektora nr 55/2018 z dnia 12 lipca 2018 r.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioskodawca nie spełnił warunku rozpoczęcia studiów doktoranckich w roku akademickim 2017/2018 lub później. Z wniosku wynika bowiem, że skarżący jest uczestnikiem III roku Stacjonarnych Studiów Doktoranckich na Wydziale Zarządzania, Informatyki i Finansów Uniwersytetu Ekonomicznego, a więc studia doktoranckie rozpoczął w roku akademickim 2016/2017. Przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie nakładały obowiązku wypłat stypendiów dla słuchaczy III roku studiów doktoranckich. Organ powołał się również na zasadę autonomii szkół wyższych oraz brak środków pieniężnych w majątku uczelni na wypłatę stypendiów doktorantom III roku. Uczelnia publiczna prowadzi bowiem samodzielną gospodarkę finansową na podstawie planu rzeczowo-finansowego uchwalanego przez Senat uczelni. Jednakże Senat nie zapewnił środków na stypendia doktoranckie dla słuchaczy III roku i lat następnych w uchwalonym planie rzeczowo-finansowym na rok akademicki 2018/2019. Sąd ten wskazał, że Uniwersytet Ekonomiczny jest jednostką sektora finansów publicznych. Zgodnie z art. 408 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce uczelnia publiczna prowadzi samodzielną gospodarkę finansową na podstawie planu rzeczowo – finansowego, zatwierdzanego przez senat uczelni, zgodnie z przepisami o finansach publicznych oraz o rachunkowości. Także zgodnie z § 107 ust. 1 Statutu Uniwersytetu Ekonomicznego uczelnia prowadzi samodzielną gospodarkę finansową na podstawie planu rzeczowo – finansowego, opracowanego przez Rektora i zaopiniowanego przez Radę Uczelni oraz uchwalanego przez Senat w zgodzie z obowiązującymi przepisami, w tym zwłaszcza dotyczącymi finansów publicznych i rachunkowości. Natomiast zgodnie z § 108 ust. 1 Statutu zarządzanie uczelnią, w tym gospodarowanie mieniem, jak i prowadzenie gospodarki finansowej należą do kompetencji Rektora.
Jak wyjaśnił organ, w uchwalonym planie rzeczowo-finansowym na rok akademicki 2018/2019 nie zostały zapewnione środki na stypendia doktoranckie dla słuchaczy III roku i lat następnych. Sąd pierwszej instancji wskazał, że do kompetencji sądu administracyjnego nie należy dokonywanie przesunięć środków finansowych w uchwalonych planach rzeczowo – finansowych i korygowanie rodzaju zaplanowanych wydatków, w związku z czym Sąd odmówił przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z wszystkich planów rzeczowo – finansowych oraz ich korekt, dotyczących roku 2018 i 2019. Wskazał, że rolą Sądu jest jedynie kontrola sposobu i kompletności umotywowania przez organ w treści uzasadnienia decyzji uznaniowej okoliczności związanych z brakiem środków na wypłatę skarżącemu stypendium doktoranckiego w roku akademickim 2018/2019.
W konsekwencji za nieuzasadnione Sąd pierwszej instancji uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 10 k.p.a. Brak zawiadomienia skarżącego w niniejszej sprawie na podstawie art. 10 k.p.a. pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, a skarżący nie wskazał tego rodzaju zależności. Zdaniem tego Sądu nieuzasadnione są również zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 285 ust. 1 przepisów wprowadzających w związku z art. 200 ust. 1 i 3 Prawa o szkolnictwie wyższym oraz art. 70 ust. 5 Konstytucji RP. Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się również naruszenia art. 2 Konstytucji RP, skoro jedynie skarżący złożył wniosek o przyznanie stypendium doktoranckiego, a stypendia nie były wypłacane innym uczestnikom III roku studiów doktoranckich.
Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący reprezentowany przed adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także zrzekł się rozprawy.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
I. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie w granicach niniejszej sprawy przepisu art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r., poz. 1311; zwanej dalej ustawą zmieniającą), zgodnie z którym - procentowy udział liczby uczestników studiów doktoranckich, którzy rozpoczęli studia doktoranckie przed rokiem akademickim 2017/2018 i którym przyznano stypendium doktoranckie, w liczbie uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich w jednostce organizacyjnej uczelni lub jednostce naukowej, którzy rozpoczęli studia doktoranckie przed tym rokiem akademickim, nie może być mniejszy niż procentowy udział liczby uczestników studiów doktoranckich, którym przyznano stypendium doktoranckie w roku akademickim 2015/2016, w liczbie uczestników studiów doktoranckich odbywających stacjonarne studia doktoranckie w tych jednostkach w tym roku akademickim - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem stanowiło podstawę do oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 2 ustawy zmieniającej, poprzez nieuzasadnione uznanie, że organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także że decyzja została w sposób prawidłowy uzasadniona, gdy tymczasem w toku postępowania nie zbadano, ilu uczestnikom studiów doktoranckich przyznano stypendium doktoranckie w roku akademickim 2015/2016 - co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem procentowy udział liczby uczestników studiów doktoranckich, którzy rozpoczęli studia doktoranckie przed rokiem akademickim 2017/2018 i którym przyznano stypendium doktoranckie, w liczbie uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich w jednostce organizacyjnej uczelni lub jednostce naukowej, którzy rozpoczęli studia doktoranckie przed tym rokiem akademickim, nie może być mniejszy niż procentowy udział liczby uczestników studiów doktoranckich, którym przyznano stypendium doktoranckie w roku akademickim 2015/2016, w liczbie uczestników studiów doktoranckich odbywających stacjonarne studia doktoranckie w tych jednostkach w tym roku akademickim;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także że decyzja została w sposób prawidłowy uzasadniona brakiem środków finansowych na wypłatę wnioskowanego przez skarżącego stypendium, gdy tymczasem z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że uczelnia posiadała środki na sfinansowanie takiego stypendium albowiem na koniec 2018 r. uczelnia osiągnęła zysk, który mógł zostać przeznaczony na wskazany cel - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem stanowiło podstawę do oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu;
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione uznanie, że zaniechanie przez organ zawiadomienia skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, gdy tymczasem prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu jest fundamentem praworządności, na której straży winien stać zarówno każdy organ administracji publicznej, jak i każdy sąd dokonujący kontroli decyzji administracyjnej - naruszenie wskazanego przepisu ma istotny wpływ na wynik postępowania albowiem uniemożliwiło skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych materiałów w sprawie i złożenie wniosków dowodowych na etapie przed wydaniem decyzji administracyjnej, które to twierdzenia i dowody są następnie przedmiotem oceny przez sąd administracyjny;
II. naruszenie prawa materialnego, a to:
a) art. 200 ust. 5 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2183 ze zm.) w zw. z 98 ust. 1 tej ustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że stypendium doktoranckie może być wypłacone doktorantowi w przypadku posiadania przez uczelnię środków przeznaczonych na ten cel, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że stypendium takie może być wypłacone z wszelkich przychodów uczelni w szczególności wymienionych w art. 98 ust. 1 ww. ustawy;
b) art. 200 ust. 1 i ust 3 Prawa o szkolnictwie wyższym w zw. z § 13 ust. 2 i § 14 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia z dnia 9 sierpnia 2017 r. w sprawie studiów doktoranckich i stypendiów doktoranckich (Dz.U. 2017 r. poz. 1696) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że jedną z przesłanek uzasadniających odmowę przyznania doktorantowi stypendium doktoranckiego może być brak środków finansowych przeznaczonych na ten cel oraz polityka finansowa uczelni, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że elementem decydującym o przyznaniu wskazanego stypendium doktorantowi kolejnych lat (tu: skarżący), a jednocześnie elementem ocennym w zakresie uznania administracyjnego są kryteria wskazane w § 13 ust. 2 rozporządzenia;
c) art. 70 ust. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że autonomia szkół wyższych ma charakter nieograniczony, gdy tymczasem literalne brzmienie wskazanego przepisu wskazuje wprost, że autonomia szkół wyższych zapewniona jest na zasadach wskazanych w ustawie, a zatem sąd, dokonując kontroli decyzji administracyjnej w tym zakresie, powinien wziąć pod uwagę zarówno przepisy, które wyrażają zasadę autonomii, jak i te, które wskazaną autonomię ograniczają.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący rozwinął powyższe zarzuty.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej "p.p.s.a."), zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są usprawiedliwione.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie została oparta zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), jak i zarzucie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Jeżeli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.
Odnosząc się do podniesionego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a to art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie w granicach niniejszej sprawy przepisu art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r., poz. 1311; zwanej dalej ustawą zmieniającą), uznać należy, że zarzut ten jest zasadny. Zgodnie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. W wyroku z dnia 21 lipca 2016 r. sygn. akt II FSK 1949/14 (Lex nr 2107238) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Natomiast niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut, czy to naruszenia przepisów postępowania, czy też prawa materialnego, nie został podniesiony w skardze."
Rozpoznając skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał oceny jej zasadności z uwzględnieniem w okolicznościach faktycznych sprawy jedynie przepisu art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym oraz niektórych innych ustaw. Pominął natomiast regulację zawartą w ust. 2 tego przepisu, która w związku z tym, że skarżący rozpoczął studia doktoranckie przed rokiem akademickim 2017/2018, co jest okolicznością niesporną w sprawie, wymagała wyjaśnienia i ustalenia czy w sprawie zostały spełnione wskazane w niej przesłanki dające podstawę do uwzględnienia wniosku skarżącego z dnia 24 października 2018 r. o przyznanie stypendium doktoranckiego w roku akademickim 2018/2019.
Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że skarżący jest uczestnikiem III roku Stacjonarnych Studiów Doktoranckich na Wydziale Zarządzania, Informatyki i Finansów Uniwersytetu Ekonomicznego, a więc studia doktoranckie rozpoczął w roku akademickim 2016/2017.
Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 195a ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, dodanym do ustawy od 1 października 2016 r. na podstawie art. 1 pkt 39 ustawy z dnia 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1311) w jednostce organizacyjnej uczelni oraz w jednostce naukowej liczba uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich, którym przyznano stypendium doktoranckie, o którym mowa w art. 200 ust. 1, z wyłączeniem liczby uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich, którym przyznano wyłącznie środki finansowe, o których mowa w art. 200a ust. 2, nie może być mniejsza niż 50% liczby uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich ogółem.
Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy zmieniającej do obliczenia proporcji, o których mowa w art. 195a ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, uwzględnia się liczbę uczestników studiów doktoranckich rozpoczynających te studia, począwszy od roku akademickiego 2017/2018. Trafnie też zauważa, że w konsekwencji, począwszy od roku akademickiego 2017/2018 uczelnia została zobowiązana do wypłaty stypendiów doktoranckich dla co najmniej 50 % liczby doktorantów stacjonarnych, rozpoczynających w tym roku studia. Wypłata stypendiów nastąpiła na podstawie Regulaminu przyznawania stypendiów doktoranckich dla doktorantów Uniwersytetu Ekonomicznego, rozpoczynających studia doktoranckie w roku akademickim 2017/2018 i 2018/2019 (...), stanowiącego załącznik nr 1 do Zarządzenia Rektora nr 55/2018 z dnia 12 lipca 2018 r. Wnioskodawca nie spełnił warunku rozpoczęcia studiów doktoranckich w roku akademickim 2017/2018 lub później.
Należy jednak mieć na względzie, że z ust. 2 art. 18 ww. ustawy wynika, że procentowy udział liczby uczestników studiów doktoranckich, którzy rozpoczęli studia doktoranckie przed rokiem akademickim 2017/2018 i którym przyznano stypendium doktoranckie, w liczbie uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich w jednostce organizacyjnej uczelni lub jednostce naukowej, którzy rozpoczęli studia doktoranckie przed tym rokiem akademickim, nie może być mniejszy niż procentowy udział liczby uczestników studiów doktoranckich, którym przyznano stypendium doktoranckie w roku akademickim 2015/2016, w liczbie uczestników studiów doktoranckich odbywających stacjonarne studia doktoranckie w tych jednostkach w tym roku akademickim.
W uzasadnieniu do ww. art. 18 projektodawcy ustawy stwierdzili, że jest to przepis przejściowy, który nakazuje stosowanie od roku akademickiego 2017/2018 przepisów art. 195a ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym w zakresie dotyczącym obliczania przewidzianych w tych przepisach proporcji liczby uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich i liczby uczestników niestacjonarnych studiów doktoranckich oraz proporcji liczby uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich, którym przyznano stypendium doktoranckie i liczby uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich ogółem.
Wprowadzenie takiej regulacji było konieczne z uwagi na fakt, że w dniu wejścia w życie projektowanej ustawy (1 października 2016 r.) rekrutacja na studia doktoranckie na rok akademicki 2016/2017 będzie trwała albo będzie już zakończona. Jednocześnie przewidziano wejście w życie art. 195a z dniem 1 października 2016 r. Ma to na celu stworzenie podstawy prawnej do przeprowadzenia najbliższej po wejściu w życie projektowanej ustawy rekrutacji na studia doktoranckie w taki sposób, aby w roku akademickim 2017/2018 zostały osiągnięte na pierwszym roku studiów doktoranckich proporcje określone w projektowanym art. 195a. W przypadku studiów doktoranckich trwających 4 lata proporcja określona w art. 195a zostanie zatem osiągnięta na wszystkich latach studiów w roku akademickim 2020/2021. Ponadto ze względu na fakt, że w odniesieniu do uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich przyjętych na rok akademicki 2017/2018 znajdzie zastosowanie przepis, zgodnie z którym co najmniej 50 % spośród nich ma otrzymywać stypendium doktoranckie, wprowadzono przepis gwarantujący, że odsetek doktorantów kontynuujących studia, którym przyznano stypendium doktoranckie nie będzie niższy niż w roku akademickim 2015/2016.
Z powyższego zatem wynika, że art. 18 ust. 2 ustawy z 23 czerwca 2016 r. w sprawie zmiany ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym oraz niektórych innych ustaw może znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie ale tylko wtedy, jeśli na uczelni przyznane zostałyby stypendia doktoranckie w roku akademickim 2015/2016. Tej okoliczności jednak w sprawie nie wyjaśniono i nie ustalono, co trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, a okoliczność ta może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny zasadności wniosku skarżącego z dnia 24 października 2018 r. organ miał na uwadze jedynie ust. 1 art. 18 ustawy zmieniającej. Ocena ta została zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji rozpoznający skargę i nie została skutecznie zakwestionowana w skardze kasacyjnej. W świetle tego, co powiedziano wyżej, bez znaczenia pozostaje w sprawie okoliczność, że w skardze nie podniesiono zarzutu dotyczącego naruszenia art. 18 ust. 2 ustawy zmieniającej, skoro zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W tej sytuacji za zasadny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarówno zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie w granicach sprawy przepisu art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym oraz niektórych innych ustaw, jak i zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 2 ustawy zmieniającej, poprzez uznanie, że organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
Za niezasadny natomiast uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. Podnosząc zarzut naruszenia ww. przepisów prawa, autor skargi kasacyjnej nie wykazał, by brak zawiadomienia skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów uniemożliwił skarżącemu dokonanie konkretnej czynności procesowej mającej wpływy na wynik sprawy. W wyroku z dnia 23 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 41/17 (Lex nr 2595527) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia."
Za przedwczesne natomiast w okolicznościach sprawy uznać należało podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie czy uczelnia posiadała środki na sfinansowanie stypendium doktoranckiego albowiem kwestia posiadania przez uczelnię środków na sfinansowanie stypendium doktoranckiego ma charakter wtórny w stosunku do regulacji zawartej w art. 18 ust. 2 ustawy zmieniającej, a przesłanki zawarte w ww. regulacji nie zostały w sprawie wyjaśnione.
Wobec zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania w związku z niewyjaśnieniem istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, przedwczesne jest odnoszenie się na obecnym etapie postępowania do podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia art. 200 ust. 5 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2183 ze zm.) w zw. z 98 ust. 1 tej ustawy oraz art. 200 ust. 1 i ust 3. Prawa o szkolnictwie wyższym w zw. z § 13 ust. 2 i § 14 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia z dnia 9 sierpnia 2017 r. w sprawie studiów doktoranckich i stypendiów doktoranckich (Dz.U. 2017 r. poz. 1696) poprzez ich błędną wykładnię. Zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła.
Wbrew odmiennemu w tym względzie twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 70 ust. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię. Zgodnie z owym przepisem prawa zapewnia się autonomię szkół wyższych na zasadach określonych w ustawie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz przytoczonej w nim argumentacji nie wynika, by Sąd ten przyjął, że autonomia szkół wyższych ma charakter nieograniczony.
Skoro zatem skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz rozpoznał skargę. Uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. i art. 18 ust. 2 ustawy zmieniającej oraz art. 193 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 199 oraz art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 760 zł kosztów postępowania sądowego składa się: 200 zł wpisu od skargi, 100 zł opłaty kancelaryjnej od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku, 100 zł wpisu od skargi kasacyjnej oraz kwota 360 zł wynagrodzenia dla ustanowionego w postępowaniu kasacyjnym pełnomocnika skarżącego kasacyjnie (§ 14 ust. 1 pkt 2 b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).
Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji rozpatrzy wniosek skarżącego z 22 października 2018 r., mając na względzie to, co powiedziano wyżej odnośnie meritum sprawy.