III OSK 4222/21

III OSK 4222/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Tamara Dziełakowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Wa 46/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-10-08
Skarżony organ
Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1429
ART. 5 UST. 2, ART. 16 UST. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 1233
art. 11 ust. 2
Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j)
Dz.U. 2018 poz 1183
art. 77 ust. 1, art. 77 d ust. 1
Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184, art. 204 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. A. H. L. Z. M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 46/20 w sprawie ze skargi W. A. H. L. Z. M. R. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 8 października 2020 r. (sygn. akt II SA/Wa 46/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art.151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), oddalił skargę W.A.H.L.Z.M.R. z siedzibą w B. (dalej "skarżąca", "spółka") na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej "organ" lub "Prezes ULC") z [...] października 2019 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu ww. orzeczenia wyjaśniono, że skarżąca w związku z powzięciem informacji o prowadzeniu przez organ postępowania w sprawie zatwierdzenia zmiany "Taryfy opłat lotniskowych na Lotnisku Chopina w Warszawie" pismem z 3 września 2019 r. wystąpiła do Prezesa ULC o udostępnienie jej w oparciu o przepisy ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, dalej jako "u.d.i.p.") treści zmiany tejże Taryfy wraz z jej uzasadnieniem zawartym we wniosku o jej zatwierdzenie i załącznikami do tego wniosku, a także ze wszystkimi późniejszymi pismami Przedsiębiorstwa Państwowego "Porty Lotnicze" (dalej "PPL"), mocą których PPL zmodyfikowało treść planowanej zmiany Taryfy.
Pismem z 16 września 2019 r. organ poinformował, że nie jest możliwe rozpatrzenie wniosku w ustawowym terminie 14 dni z uwagi na oczekiwanie na stanowisko PPL, czy wnioskowane dane mogą zostać przekazane z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy i przedsiębiorstwa. Jednocześnie Prezes ULC wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 31 października 2019 r.
Następnie, pismem z 2 października 2019 r. PPL wyraziło swój sprzeciw wobec udostępnienia informacji znajdujących się w aktach sprawy związanej z aktualizacją "Taryfy opłat lotniskowych na Lotnisku Chopina w Warszawie", z wyłączeniem jednak jej sprawozdań finansowych, które są publicznie dostępne w ramach rejestru przedsiębiorców KRS w którym podmiot ten jest ujawniony. Stąd, jak wyjaśniono, informacje w tym zakresie skarżąca może pozyskać samodzielnie i nie istnieje konieczność ich przekazywania.
W takim stanie sprawy, po uzyskaniu od PPL odpowiedzi na wystosowane zapytanie, Prezes ULC po przeanalizowaniu sprawy, a także treści samego wniosku o zatwierdzenie zmian taryfowych wraz z załącznikami i wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, stwierdził, że informacje zawarte we wnioskowanych dokumentach stanowią tajemnicę przedsiębiorcy określoną w art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz wyczerpują przesłanki z art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2019 r., poz. 1010 ze zm.; dalej "u.z.n.k."), ponieważ spełniają zarówno przesłankę formalną, jak i materialną objęcia ich tajemnicą przedsiębiorstwa PPL, a tym samym odmówił udostępnienia żądanych informacji, czemu dał wyraz w decyzji z [...] października 2019 r.
Nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem skarżąca wniosła skargę, zarzucając organowi naruszenie zarówno przepisów postępowania jak i prawa materialnego. Pierwsza kategoria zarzutów, objętych przepisami art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1, art. 11, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej "k.p.a.") w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, sprowadzała się do błędnego sformułowania zdaniem skarżącej uzasadnienia skarżonej decyzji, tj. braku szczegółowego wyjaśnienia przyczyn i okoliczności uzasadniających uznanie wszystkich informacji objętych wnioskiem za tajemnicę przedsiębiorcy, uniemożliwiając tym samym przeprowadzenie kontroli legalności skarżonej decyzji, a także zaniechania wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zebrania materiału dowodowego, poprzez brak ustalenia, które z informacji objętych wnioskiem, a uznanych za tajemnicę przedsiębiorcy, zostały już uprzednio udostępnione spółce w ramach prowadzonych konsultacji w oparciu o treść art. 77 ust. 1 ustawy z 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz.U. z 2018 r., poz. 1183 ze zm.; dalej "u.p.l."), a także które z nieujawnionych informacji w ramach konsultacji stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Natomiast w ramach zarzutów dotyczących prawa materialnego skarżąca zarzuciła organowi błędną wykładnię przepisów art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 u.z.n.k., która miała polegać na przyjęciu, że tajemnicą przedsiębiorcy są objęte informacje udostępnione uprzednio w innym trybie, a także, że wnioskowane przez skarżącą informacje po zakończeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany taryfy opłat na lotnisku podlegają obowiązkowemu opublikowaniu przez organ, przed którym postępowanie to się toczyło. Oprócz tego podniesiony został zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się odmową udostępnienia informacji objętych wnioskiem skarżącej, pomimo, że w jej ocenie winny zostać udostępnione.
Uchybienia te miały wskazywać na konieczność uchylenia w całości zaskarżonej decyzji, o co wnosiła skarżąca.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
W uzasadnieniu wskazanego na wstępie wyroku WSA w Warszawie stwierdził, iż nie dopatrzył się w działaniu Prezesa ULC nieprawidłowości, zarówno w kontekście ustalenia przebiegu stanu faktycznego, jak i zastosowanych do jego oceny przepisów prawa. Sąd wyjaśnił, że objęty żądaniem udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji wniosek PPL został złożony do Prezesa ULC na podstawie art. 77d ust. 1 ustawy z 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2019 r., poz. 1580 ze zm.) w celu zatwierdzenia zmiany Taryfy. Zatwierdzenie taryf opłat lotniskowych na lotniskach takich jak Lotnisko Chopina w Warszawie ("WAW"), a więc na lotniskach użytku publicznego, obsługujących w ciągu roku więcej niż 5 000 000 pasażerów ("Duże Lotnisko"), jest dokonywane w ściśle sformalizowany sposób. Został on uregulowany w szczególności w art. 77d Prawa lotniczego oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 8 sierpnia 2014 r. w sprawie opłat lotniskowych, wydanym na podstawie jej art. 77j. Celem tych przepisów jest zapewnienie wprowadzania (lub zmiany) taryf opłat lotniskowych w taki sposób, aby nie doprowadzić do powstawania na Dużych Lotniskach praktyk antykonkurencyjnych, jak faworyzowanie niektórych przewoźników lotniczych, w tym w szczególności przewoźników krajowych lub dyskryminowanie określonej grupy przewoźników lotniczych (np. przewoźników niskokosztowych). Sąd wyjaśnił też, że zgodnie z przepisem § 17 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 12 sierpnia 2014 r. w sprawie opłat lotniskowych (Dz. U. poz. 1074, dalej rozporządzenie w sprawie opłat lotniskowych), zarządzający lotniskiem użytku publicznego, przedstawia Prezesowi Urzędu do zatwierdzenia zmianę taryfy opłat lotniskowych, wraz z uzasadnieniem zawierającym w szczególności: określenie proponowanego terminu wejścia w życie taryfy opłat lotniskowych; zakres i warunki świadczenia usług standardowych i dodatkowych; opis aktualnej sytuacji finansowej zarządzającego lotniskiem użytku publicznego, wraz z opisem wpływu zmiany taryfy opłat lotniskowych na tę sytuację; uzasadnienie dla modulowania opłat lotniskowych, jeżeli taryfa opłat lotniskowych zawiera takie modulowanie; dokumentację z przeprowadzonych konsultacji; uzasadnienie proponowanych zmian w taryfie opłat lotniskowych, w szczególności okoliczności wpływające na konieczność zmiany opłat lotniskowych oraz uzasadnienie dla proponowanej wysokości opłat lotniskowych; informację o dofinansowaniu z bezzwrotnych środków publicznych kosztów, które mają być poniesione w związku z eksploatacją obiektów i urządzeń oraz usług, których dotyczą opłaty lotniskowe; uzasadnienie konieczności uwzględnienia w opłatach lotniskowych zgromadzenia środków własnych na finansowanie długoterminowych przedsięwzięć inwestycyjnych o dużej skali. Jednocześnie zgodnie z art. 77 ust. 6 w zw. z art. 77c ust. 1 i 3 Prawa lotniczego, informacje dotyczące funkcjonowania systemu opłat lotniskowych, wysokości tych opłat oraz jakości usług świadczonych w zamian za opłaty lotniskowe, a także informacje dotyczące w szczególności metody ustalania opłat oraz związanych z opłatami kosztów i przychodów, w tym pochodzących ze środków publicznych, jak również usług i elementów infrastruktury udostępnianych w zamian za pobierane opłaty, w tym stopnia wykorzystania tej infrastruktury oraz prognoz dotyczących ruchu lotniczego i opłat, a także planów rozwoju infrastruktury i ich wpływu na przepustowość portu lotniczego stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
Wskazując na powyższe regulacje Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ prawidłowo uznał, iż informacje składające się na wniosek zarządzającego lotniskiem o zatwierdzenie zmiany taryfy opłat lotniskowych wraz z załącznikami, stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Wskazał, że organ prawidłowo zauważył, że wobec ogólnej treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej, który został złożony przez przewoźnika lotniczego W.A., konieczne stało się dokonanie oceny czy żądane przez W.A. informacje stanowiły w tym stanie faktycznym informacje publiczne, które mogły zostać udostępnione. Sąd podzielił stanowisko organu, że wniosek PPL wraz z uzasadnieniem i załącznikami, jak i późniejsze pisma zarządzającego sporządzone w sprawie, spełniają łącznie trzy przesłanki przewidziane w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a mianowicie: 1. obejmują one swoim zakresem informacje posiadające wartość gospodarczą, w tym w szczególności informacje o aktualnej sytuacji finansowej zarządzającego lotniskiem, kalkulację kosztów stanowiących podstawę ustalenia poszczególnych opłat lotniskowych oraz plan gospodarczy; 2. PPL podjął niezbędne działania w celu zachowania tych informacji w poufności poprzez wprowadzenie polityki bezpieczeństwa; 3. wniosek wraz załącznikami i późniejszymi pismami nie został ujawniony do wiadomości publicznej. Za zasadne Sąd pierwszej instancji uznał także stanowisko organu, że żądane dokumenty stanowią integralną całość, które wobec ogólnego wniosku przewoźnika lotniczego W.A. musiały zostać ocenione łącznie jako tworzące dokumenty, o których udostępnienie wnosiła skarżąca. Ocenił, że organ poprawnie zastosował art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a wydana w sprawie decyzja zawiera prawidłowe uzasadnienie. Tym samym Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu skargi naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 Kpa. w zw. z 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
Od powyższego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną w której zarzuciła:
1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.:
a) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i sporządzenie uzasadnienia wyroku w taki sposób, że nie zawiera ono jakiegokolwiek odniesienia się przez WSA do zarzutów spółki zawartych w pkt. 1.1) lit. b) petitum skargi oraz pkt. 11.2) lit. c) petitum skargi, wobec czego z uzasadnienia wyroku nie wynika, dlaczego w ocenie WSA nie doszło do naruszenia przepisów prawa wskazanych w tych zarzutach. W wyniku tego naruszenie niemożliwe jest odtworzenie rozumowania WSA w Warszawie, co uniemożliwia kontrolę instancyjną wyroku i stanowi samoistną podstawę jego uchylenia;
b) naruszenie 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., art, 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji sporządzeniu uzasadnienia wyroku w taki sposób, że nie zawiera ono wyjaśnienia stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyroku, bowiem treść uzasadnienia wyroku nie zawiera:
(i) wyjaśnienia, dlaczego w ocenie WSA w Warszawie każda (poszczególna) informacja objęta wnioskiem stanowi tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 u.z.n.k.;
(ii) wyjaśnienia, dlaczego WSA w Warszawie pominął fakt, że co najmniej część z informacji objętych wnioskiem została udostępniona spółce na etapie prowadzenia przez PPL konsultacji planowanej zmiany Taryfy, wobec czego co najmniej takie informacje nie mogą stanowić tajemnicy przedsiębiorcy w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.z.n.k.
Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w jego wyniku WSA w Warszawie nie wyjaśnił całej sprawy, zaś wadliwe sformułowanie uzasadnienia wyroku czyni niemożliwym odtworzenie rozumowania WSA w Warszawie, co uniemożliwia kontrolę instancyjną wyroku i stanowi samoistną podstawę jego uchylenia;
c) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. i 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu błędnych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji na sformułowaniu w uzasadnieniu skarżonego wyroku błędnego wyjaśnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, poprzez:
(i) błędne przyjęcie, że każda (poszczególna) informacja, która była objęta wnioskiem, stanowi tajemnicę przedsiębiorcy PPL, podczas gdy materiał dowodowy sprawy wyraźnie wskazuje, że część z tych informacji nie była tajemnicą względem spółki, bowiem spółce udostępniono te informacje na etapie konsultacji planowanej zmiany Taryfy;
(ii) błędne przyjęcie, że informacje objęte wnioskiem stanowią integralną całość, podczas gdy treść tych dokumentów wskazuje, że nie stanowią one integralnej całości, zatem poszczególne informacje w tych dokumentach podlegały odrębnej ocenie.
Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wadliwe ustalenia WSA w Warszawie, znajdujące odbicie w nieprawidłowym uzasadnieniu skarżonego wyroku, stały się podstawą oddalenia skargi, pomimo że skarga powinna być uwzględniona ze skutkiem uchylenia decyzji;
d) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi w wyniku uznania decyzji za odpowiadającą prawu, mimo że decyzja została wydana przez Prezesa ULC z rażącym naruszeniem przepisów k.p.a., bowiem jej uzasadnienie było wadliwe, tj. nie zawierało szczegółowego wskazania przyczyn i okoliczności uzasadniających uznanie wszystkich informacji objętych wnioskiem za tajemnicę przedsiębiorcy PPL (przynajmniej względem spółki, w zakresie uzasadniającym odmowę udostępnienia tych informacji spółce). Wada ta uniemożliwiała odtworzenie rozumowania przeprowadzonego przez Prezesa ULC, a tym samym nie pozwalała na dokonanie kontroli legalności decyzji przez WSA w Warszawie, zatem stanowiła samoistną podstawę uchylenia decyzji. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do oddalenia skargi, mimo że skarga powinna była zostać uwzględniona ze skutkiem uchylenia decyzji;
e) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi, mimo że decyzja została wydana przez Prezesa ULC z naruszeniem wskazanych przepisów prawa, polegającym na:
(i) oparciu się przez Prezesa ULC wyłącznie na deklaracjach PPL i tym samym zaniechaniu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zebrania materiału dowodowego na okoliczność ustalenia, które z informacji objętych wnioskiem, stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy PPL, zostały już uprzednio udostępnione spółce przez PPL w ramach konsultacji, prowadzonych przez PPL na podstawie art. 77 ust. 1 u.p.l.:
(ii) zaniechaniu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zebrania materiału dowodowego na okoliczność ustalenia, które z informacji nieujawnionych spółce przez PPL w ramach konsultacji stanowią tajemnicę przedsiębiorcy;
(iii) sprzecznej z zasadami logiki ocenie, że wszystkie informacje objęte wnioskiem, w tym w szczególności wniosek PPL oraz pisma składane przez PPL w toku postępowania, stanowią integralną całość, która jako taka powinna rzekomo podlegać ocenie, czy stanowi tajemnicę przedsiębiorcy.
Wskazane naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło do uznania przez WSA, że Prezes ULC prawidłowo uznał wszystkie informacje objęte wnioskiem za stanowiące całość będącą tajemnicą przedsiębiorcy PPL wobec spółki, a w konsekwencji do oddalenia skargi, mimo że skarga powinna była zostać uwzględniona ze skutkiem uchylenia decyzji;
2) naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenie:
a) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. oraz w zw. z art. 77 ust. 1 u.p.l., 77d ust. 1 u.p.l., § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 8 sierpnia 2014 r. w sprawie opłat lotniskowych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1074 ze zm.; dalej "rozporządzenie") oraz § 19 ust. 1 rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że tajemnicą przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 u.z.n.k., są objęte: (a) informacje uprzednio udostępnione w innym trybie przez przedsiębiorcę, którego tajemnicę mają one rzekomo stanowić, podmiotowi wnioskującemu następnie o ich udostępnienie w trybie u.d.i.p., jak również (b) informacje, które po zakończeniu postępowania administracyjnego, w ramach którego zostały złożone, podlegają obowiązkowemu opublikowaniu przez organ administracji przed którym toczyło się to postępowanie (a więc także takie informacje, co do których przedsiębiorca w sposób dorozumiany wyraził zgodę na ich ujawnienie). Prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że te informacje nie są tajemnicą przedsiębiorcy w stosunku do podmiotu, któremu wcześniej zostały udostępnione w innym, określonym przepisami trybie. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do uznania decyzji za prawidłową i oddalenia skargi, podczas gdy skarga powinna była zostać uwzględniona ze skutkiem uchylenia decyzji;
b) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. oraz w zw. z art. 77 ust. 1 u.p.l., 77d ust. 1 u.p.l., § 15 ust. 1 rozporządzenia oraz § 19 ust. 1 rozporządzenia, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że informacje składane do Prezesa ULC przez zarządzającego lotniskiem użytku publicznego obsługującym w ciągu roku więcej niż 5 000 000 pasażerów ("Duże Lotnisko") po przeprowadzeniu przez niego konsultacji, o których mowa w art. 77 ust. 1 u.p.l. i załączone do wniosku o zatwierdzenie taryfy opłat lotniskowych, jak również składane przez ten podmiot Prezesowi ULC w toku postępowania zainicjowanego tym wnioskiem, należy traktować jako integralną całość, która jako taka podlega ocenie, czy stanowi tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.z.n.k. Tymczasem prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że każda z tych informacji powinna być oceniana indywidualnie (osobno). Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do uznania decyzji za prawidłową i oddalenia skargi, podczas gdy skarga powinna była zostać uwzględniona ze skutkiem uchylenia decyzji;
c) art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. art. 5 ust. 2 u.di.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w odniesieniu do spółki zasadna była odmowa udostępnienia wszystkich informacji publicznych objętych wnioskiem, podczas gdy informacje te powinny były zostać udostępnione spółce. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do błędnego uznania przez WSA w Warszawie, że Prezes ULC prawidłowo odmówił udostępnienia spółce informacji publicznych objętych wnioskiem, a w konsekwencji do oddalenia skargi, mimo że informacje te podlegały udostępnieniu spółce, wobec czego skarga powinna była zostać uwzględniona ze skutkiem uchylenia decyzji w całości.
W oparciu o tak skonstruowane podstawy skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez uchylenie decyzji Prezesa ULC ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Skarżąca zażądała także zasądzenia na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania.
Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które NSA rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Sprawa podlegała zatem rozpoznaniu w granicach wskazanych podstaw. Podstawy te nie są usprawiedliwione. Ich analiza wskazuje, że naruszenia wszystkich wymienionych w podstawach przepisów skarżąca upatruje w zasadzie w nieuwzględnieniu jej kilku podnoszonych od początku w sprawie argumentów. Podnoszone są one w zasadzie na uzasadnienie każdego powołanego w skardze kasacyjnej przepisu bez względu na to czy jest to przepis postępowania czy materialny i bez względu na wskazywany sposób jego naruszenia (błędna wykładnia czy niewłaściwe zastosowanie), przy czym powołanie w poszczególnych zarzutach wielokrotnie tych samych przepisów w różnych konfiguracjach i związkach znacznie utrudnia odczytanie do którego z nich konkretnie skarżąca odnosi wskazywany w podstawie sposób naruszenia. W zarzutach materialnych oznaczonych jako 2 a i 2 b powołano przepisy prawa materialnego zarówno z ustawy o dostępie do informacji publicznej, ustawy o zakazie nieuczciwej konkurencji, Prawa lotniczego, jak i dwóch rozporządzeń wykonawczych. Ich błędną wykładnię (zarzut 2 a) uzasadniono niejako zbiorczo twierdzeniami, że po pierwsze część żądanych informacji nie może być objęta tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. skoro została udostępniona skarżącej w innym niejako trybie tj. w ramach konsultacji prowadzonych przez zarządzającego lotniskiem z przewoźnikami lotniczymi, o których mowa w art. 77 ust. 1 Prawa lotniczego, a po drugie, że żądane dane podlegają ostatecznie po zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia taryfy obowiązkowej publikacji, co także wyłącza objęcie ich tajemnicą. Z kolei ich niewłaściwe zastosowanie (zarzut 2 b) odniesiono do kompleksowego podejścia organu i Sądu pierwszej instancji do żądanej dokumentacji jako "integralnej całości", podczas gdy jak podnosi skarżąca "prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że każda z tych informacji powinna być oceniana indywidualnie (osobno)". Pomijając niekonsekwencję skarżącej w określeniu sposobu naruszenia przepisów prawa materialnego (błędna wykładnia czy niewłaściwe zastosowanie) zauważyć należy, że podstawy proceduralne również nawiązują i w zasadzie opierają się na tych samych argumentach. Akcentuje się w ich treści "błędne przyjęcie, że każda (poszczególna) informacja, która była objęta wnioskiem, stanowi tajemnicę przedsiębiorcy PPL podczas gdy materiał dowodowy sprawy wyraźnie wskazuje, że część z tych informacji nie była tajemnicą względem spółki, bowiem spółce udostępniono te informacje na etapie konsultacji planowanej zmiany Taryfy", a także, że "informacje objęte wnioskiem stanowią integralną całość podczas gdy treść tych dokumentów wskazuje, że nie stanowią one integralnej całości, zatem poszczególne informacje w tych dokumentach podlegały odrębnej ocenie". Podobnie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. zarzuty 1 a i b) w istocie opiera się na niewyjaśnieniu, a raczej nieuwzględnieniu w sprawie przez Sąd pierwszej instancji wskazywanych wyżej argumentów.
W tej sytuacji celowe wydaje się odniesienie przez Naczelny Sąd Administracyjny nie tyle do poszczególnych przepisów wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej ile do podnoszonych na ich uzasadnienie argumentów. W swoich wywodach bowiem skarżąca w istocie nie nawiązuje do treści przepisów, podnosząc jedynie, że ich prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie wymagało uwzględnienia podnoszonych przez nią okoliczności. I tak, nie ma racji skarżąca, że jakiekolwiek znaczenie w sprawie ma fakt, że o dostęp do informacji publicznej wystąpiła skarżąca, której organ udostępnił część żądanych informacji w ramach przeprowadzanych konsultacji projektu taryfy opłat lotniskowych prowadzonych w oparciu o przepisy art. 77 i nast. Prawa lotniczego. Jednoznaczna treść art. 77 ust. 6 tej ustawy zgodnie z którym "[i]nformacje przekazywane podczas konsultacji, o których mowa w ust. 1 i art. 77c ust. 1 i 3, stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1010)" wskazuje, że ta argumentacja jest chybiona. Na art. 77 ust. 6 Prawa lotniczego wskazywał Sąd pierwszej instancji i to z jego treści w powiązaniu właśnie z art. 77c ust. 1 i 3 Prawa lotniczego i dodatkowo § 17 rozporządzenia w sprawie opłat lotniskowych (przepis ten określa zakres informacji przedstawianych Prezesowi Urzędu w sprawie zatwierdzenia taryfy lub zmiany taryfy), Sąd wyprowadził ocenę, że przedstawiona organowi przez zarządzającego lotniskiem zmiana taryfy opłat lotniskowych wraz uzasadnieniem zawierającym wymagane określone ww. przepisami informacje i dokumenty spełnia kryteria tajemnicy przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przepisów tych, stanowiących w istocie podstawę stanowiska Sądu pierwszej instancji w ocenie zaskarżonej decyzji skarżąca nie powołała w podstawach skargi kasacyjnej. Okoliczność, że skarżąca na podstawie powołanych regulacji Prawa lotniczego miała dostęp do części dokumentacji jako przewoźnik lotniczy biorący udział w konsultacjach nie powoduje, że "w stosunku do skarżącej", co akcentuje się w skardze, nie są to informacje publiczne objęte tajemnicą, ani że tym samym może ona uzyskać dostęp także do pozostałej części nieujawnianej w ramach konsultacji. Fakt, że o dostęp w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej wnioskuje skarżąca nie mógł mieć w sprawie znaczenia. Ustawa o dostępie do informacji publicznej określa jedynie jakich treści i w jakiej formie można żądać w ramach dostępu do informacji publicznej (przedmiot) i od kogo można żądać informacji publicznej (podmiot obowiązany). Kwestia kto żąda w zasadzie nie ma znaczenia (por. art. 2 ust. 1 i 2 u.i.d.p.). Dlatego cecha skarżącej jako przewoźnika lotniczego biorącego udział w konsultacjach projektu zmiany taryfy opłat nie miała żadnego znaczenia ani dla oceny wniosku ani dla uznania, że dotyczy on danych objętych tajemnicą przedsiębiorcy. Organ obowiązany był rozpatrzeć jej wniosek tak jakby pochodził on od osoby trzeciej niezwiązanej z trybem zatwierdzenia zmiany taryfy i przeprowadzanymi konsultacjami. Wyjaśnić należy, że wprawdzie dla zakwalifikowania określonej informacji jako tajemnicy przedsiębiorcy, konieczne jest ustalenie czy dana informacja nie była udostępniona publicznie, tym niemniej upublicznienie danej informacji wąskiemu gronu podmiotów na podstawie przepisów prawa, nie stanowi ujawnienia informacji do wiadomości publicznej. Tajemnicę przedsiębiorcy mogą zatem stanowić także informacje znane jedynie określonemu kręgowi podmiotów, związanych z prowadzoną przez danego przedsiębiorcę działalnością, wobec których przedsiębiorca podjął wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności. Wyjaśnić należy, że wymagania odnośnie do sposobu i terminu przeprowadzenia konsultacji zostały określone w szczególności w § 14 i 15 rozporządzenia. Zgodnie z art. 77 ust. 1 u.p.l. udział w konsultacjach zapewniony jest przewoźnikom lotniczym stale korzystającym z danego lotniska, których definicja określona jest w art. 77 ust. 2 pkt 1) i 2) u.p.l. lub podmiotom ich reprezentującym, w szczególności działającemu na danym lotnisku komitetowi przewoźników lotniczych lub stowarzyszeniu przewoźników lotniczych. Oprócz tego zarządzający lotniskiem może dodatkowo przeprowadzić konsultacje także z innymi podmiotami korzystającymi z obiektów, urządzeń lub usług, o których mowa w art. 75 ust. 1 u.p.l. W konsekwencji należy zaznaczyć, że obligatoryjny udział w sygnalizowanych konsultacjach jest ściśle reglamentowany i zostają do nich dopuszczone wyłącznie podmioty spełniające warunki określone ustawą. Drugą grupę podmiotów, które mogą zostać dopuszczone do konsultacji wyznacza w sposób dyskrecjonalny zarządzający lotniska, co nie oznacza, że udział takich podmiotów w konsultacjach jest niezbędny dla prawidłowości samego procesu zmiany wysokości taryfy opłat lotniskowych.
Reasumując, dostęp do informacji pozyskanych w ramach prowadzonych obligatoryjnych konsultacji w toku postępowania w przedmiocie zmiany taryfy opłat lotniskowych, posiadają wyłącznie ściśle określone podmioty, ustalane w oparciu o kryteria wynikające z przepisów u.p.l. Nie ma zatem innej możliwości bycia dopuszczonym do udziału w konsultacjach, aniżeli w zgodzie z trybem wyznaczanym przepisami u.p.l. i nie jest możliwe wzięcie w nich udziału przez podmioty zewnętrzne, postronne.
Abstrahując od zaprezentowanych dotychczas wyjaśnień, na poczet rozpoznania przedmiotowej sprawy kluczowy jest cytowany wyżej art. 77 ust. 6 u.p.l. Wskazuje on wprost, że wszystkie informacje jakie zostały przekazane przez zarządzającego lotniskiem, podmiotom będącym zaproszonym do udziału w konsultacjach i które brały w nich udział, stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i nie podlegają ujawnieniu. Innymi słowy każdy z podmiotów, który brał udział w konsultacjach dotyczących zmiany wysokości taryfy opłat lotniskowych zobligowany jest do zachowania w poufności informacji w ten sposób pozyskanych. Chybiona tym samym jest argumentacja skarżącej, że dane, które uzyskała jako uczestnik konsultacji prowadzonych w trybie u.p.l. i jednocześnie pokrywają się one w części z wnioskowanymi przez nią informacjami, tracą charakter poufności tym tylko sposobem, że są w jej posiadaniu z uwagi na ich otrzymanie w innym trybie. Należy zaznaczyć, że w przypadku złamania tajemnicy przedsiębiorstwa do zachowania, której dany podmiot był zobligowany naraża się on na odpowiedzialność karną, której zakres i przesłanki wyznacza art. 23 u.z.n.k. Stąd też wszelkie informacje, które pozyskała skarżąca w ramach konsultacji do wzięcia udziału w których została zaproszona w trybie przepisów u.p.l. pozostają objęte tajemnicą przedsiębiorstwa i nie mogą zostać ujawnione.
Oceny, że treść proponowanej zmiany taryfy opłat lotniskowych wraz z uzasadnieniem, załącznikami i późniejszymi pismami zarządzającego lotniskiem spełnia kryteria tajemnicy przedsiębiorcy nie zmienia także druga podnoszona przez skarżącą okoliczność, że zatwierdzona taryfa ostatecznie jest upubliczniania w drodze obwieszczenia Prezesa Urzędu w Dzienniku Urzędowym Urzędu Lotnictwa Cywilnego, a także jest zamieszczona w Zintegrowanym Pakiecie Informacji Lotniczych publikowanym przez państwowy organ zarządzania ruchem lotniczym (art. 77h u.p.l. oraz § 19 rozporządzenia). Co jednak istotne, opublikowaniu nie podlega cały wniosek złożony do Prezesa ULC oraz wszelka pozostała dokumentacja stanowiąca załącznik do niego, a jedynie taryfa opłat lotniskowych lub zmiana jej postanowień oraz taryfa opłat lotniskowych lub zmiana jej postanowień przekazana do wiadomości Prezesowi Urzędu, w odniesieniu do której Prezes Urzędu nie nakazał zmiany, na co bezpośrednio wskazuje dyspozycja art. 77h ust. 1 u.p.l. Nie sposób zatem przyznać racji skarżącej, której zdaniem wnioskowane przez nią dane stanowią informację publiczną, w sytuacji gdy po pierwsze część z nich z mocy ustawy Prawo lotnicze stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, w zakresie wszystkich informacji i dokumentacji związanej z przeprowadzonymi konsultacjami, a tym samym nie podlegała udostępnieniu. Po drugie zaś pozostała część żądanych informacji została zakwalifikowana jako tajemnica przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a co niejako potwierdza także sam ustawodawca, nakazując publikację wyłącznie treści zatwierdzonej przez Prezesa ULC taryfy lub zmiany jej postanowień oraz taryfy opłat lotniskowych lub zmiany jej postanowień przekazanej do wiadomości Prezesowi Urzędu, w odniesieniu do której Prezes Urzędu nie nakazał zmiany, a nie całości dokumentacji związanej z prowadzonym postępowaniem w przedmiocie zmiany taryfy opłat lotniskowych.
Przepis art. 77 ust. 6 u.p.l. jasno wskazuje, że tajemnicą przedsiębiorstwa objęte są wszystkie informacje, jakie przekazywane są w trakcie konsultacji w postępowaniu dotyczącym zmiany opłat lotniskowych. Zakres stosowania w tym względzie jest szeroki i obejmuje treść wniosku o zmianę taryfy wraz z jej uzasadnieniem oraz załączniki do niego i późniejsze pisma PPL. Wyżej przywołany przepis koresponduje bowiem ze wspomnianym § 17 rozporządzenia, który doprecyzowuje elementy uzasadnienia samego wniosku, będące objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, a w które wpisują się żądane przez skarżącą informacje.
Z treści skargi kasacyjnej konkretnie nie wynika z jakiego przepisu prawa skarżąca wyprowadza pogląd, że obowiązkiem organu w jej sprawie zainicjowanej wnioskiem z 3 września 2019 r. była indywidualna ocena każdej informacji składającej się na żądaną "treść zmiany taryfy wraz z jej uzasadnieniem, zawartym we wniosku o jej zatwierdzenie przez Prezesa ULC, jak i załącznikami do tego wniosku oraz wraz ze wszystkimi późniejszymi pismami PPL, mocą których PPL zmodyfikowało treść planowanej zmiany Taryfy". Treść powołanych w zarzutach 1 c (ii), 1 e (iii), 2 b przepisów nie potwierdza w tym zakresie stanowiska skarżącej. Zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji, odwołując się do Prawa lotniczego i przepisów wykonawczych wyjaśnił jakie dane składają się na treść proponowanej przez zarządzającego lotniskiem zmiany taryfy opłat lotniskowych i składanej wraz z nią dokumentacji, a następnie ocenił, że objęta jest ona w całości tajemnicą przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.i.d.p. Skarżąca, kwestionując pogląd organu i Sądu pierwszej instancji, że złożone dokumenty stanowią integralną całość nie wyjaśniła które konkretnie dane określone przepisami art. 77 ust. 1 Prawa lotniczego i § 17 rozporządzenia w sprawie opłat lotniskowych nie spełniają kryterium tajemnicy przedsiębiorcy, co uniemożliwia ocenę jej stanowiska.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.