III OSK 4212/21

III OSK 4212/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Windak
Olga Żurawska - Matusiak /sprawozdawca/
Rafał Stasikowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SA/Gd 80/20 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2020-10-08
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 161
art.32 ust.1 i2, art.38 ust.2 pkt 4 oraz art.103 ust.1, art.104 ust.3
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
Dz.U. 2015 poz 1236
par.9 ust.1 i 2
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości  uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia  zasadniczego.
Dz.U. 2023 poz 1634
art.151, art.188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 80/20 w sprawie ze skargi K.K. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od K.K. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 8 października 2020 r., III SA/Gd 80/20, po rozpoznaniu skargi K. K. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] października [...] r., nr [...], w przedmiocie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] z [...] września 2019 r., nr [...].
Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.
Komendant Powiatowy Policji w [...] (dalej: "organ pierwszej instancji" lub "Komendant Powiatowy"), po przeprowadzeniu [...] września 2019 r. rozmowy personalnej z K. K. (dalej: "skarżąca"), rozkazem personalnym z [...] września 2019 r., nr [...], na podstawie art. 32 ust. 1 i 2, art. 38 ust. 2 pkt 4 oraz art. 103 ust. 1, art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm., dalej: "ustawa o Policji") w zw. z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1236 ze zm.), zwolnił skarżącą z [...] września 2019 r. z zajmowanego stanowiska Naczelnika [...], cofając jej dodatek funkcyjny. Jednocześnie mianował skarżącą z [...] września 2019 r., na stanowisko asystenta Wydziału Dochodzeniowo-Śledczego Komendy Powiatowej Policji w [...] w [...] grupie zaszeregowania, z uposażeniem zasadniczym w kwocie [...] zł, ustalonym przy zastosowaniu mnożnika [...] kwoty bazowej i przyznał dodatek służbowy w kwocie [...] zł miesięcznie. Dodatkowo - na podstawie art. 103 ust. 1 ustawy o Policji - stwierdzono, że skarżąca zachowuje prawo do stawki uposażenia pobieranego na ostatnio zajmowanym stanowisku, do czasu uzyskania wyższej stawki uposażenia, według stanowiska służbowego, przy zastosowaniu mnożnika [...]. Rozkazowi personalnemu nadano - na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. - rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu rozkazu organ pierwszej instancji wskazał, że od 21 grudnia 2018 r. w Komendzie Powiatowej Policji w [...] zaczął obowiązywać nowy rozkaz w sprawie zmian organizacyjno-etatowych, na podstawie którego likwidacji uległa część komórek organizacyjnych, w tym także Wydział Prewencji wraz ze znajdującymi się w ich strukturze stanowiskami służbowymi.
W związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 25 kwietnia 2019 r., III SA/Gd 156/19, uchylone zostały wcześniejsze rozkazy personalne organów obu instancji dotyczące przeniesienia skarżącej na niższe stanowisko służbowe, tj. rozkaz personalny nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] stycznia 2019 r. oraz rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] z [...] grudnia 2018 r. - jednakże nie stwierdzono o ich nieważności. Komendant Powiatowy podkreślił, że przy wydawaniu niniejszego rozkazu personalnego kierował się wytycznymi zawartymi w ww. wyroku.
Komendant Powiatowy jeszcze raz przypomniał, że w związku z ww. zmianami organizacyjnymi zostało zlikwidowane i wyłączone z etatu Komendy Powiatowej Policji w [...] dotychczas zajmowane przez skarżącą stanowisko Naczelnika Wydziału Prewencji. Organ dokonał dokładnej analizy wakujących stanowisk i na tej podstawie uznał, że z uwagi na brak równorzędnego ani podobnego do oczekiwań skarżącej stanowiska służbowego, zaproponował jej stanowisko asystenta - o najwyższej grupie zaszeregowania, uwzględniając słuszny interes strony, a także zgodne z wykształceniem, doświadczeniem zawodowym oraz podkreślanymi w sprawie administracyjnej osiągnięciami skarżącej w służbie w Policji - które skarżąca przyjęła. Komendant Powiatowy podkreślił przy tym, że na [...] września 2019 r. stan etatów w Komendzie Powiatowej Policji w [...] przedstawiał się następująco: 83 etaty policyjne, w tym 9 wakatów co stanowi 10,8% w etacie jednostki. Wolne stanowiska to: asystent - 4 wakaty; detektyw - 1 wakat oraz referent - 4 wakaty. W grupach zaszeregowania 6-9 (kierownik ogniwa/specjalista - naczelnik wydziału) byli już mianowani funkcjonariusze na podstawie decyzji ostatecznych, a mianowanie na stanowiska naczelników wydziałów nastąpiło w styczniu 2019 r., po obligatoryjnej weryfikacji i uzyskaniu pozytywnej informacji Inspektora Nadzoru Wewnętrznego.
Jednocześnie Komendant Powiatowy wskazał, że cofnięcie dodatku funkcyjnego skarżącej nastąpiło w związku z mianowaniem na nowe stanowisko służbowe i zaprzestaniem realizacji zadań na stanowisku kierowniczym, na którym przysługuje dodatek funkcyjny. Z kolei wysokość przyznanego dodatku służbowego uzależniono od charakteru i zakresu czynności służbowych na stanowisku, na którym nastąpiło mianowanie, a także od rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych.
Na powyższy rozkaz personalny skarżąca złożyła odwołanie, zarzucając Komendantowi Powiatowemu niewyjaśnienie przyczyn, dla których to inni funkcjonariusze, a nie ona, byli bardziej predysponowani do mianowania na stanowiska naczelnika lub inne stanowiska najbardziej zbliżone do zajmowanego ostatnio przez skarżącą. Ponadto zarzuciła organowi nie podjęcie starań w celu pozyskania odpowiedniego dla niej stanowiska, oraz niewykonanie zaleceń WSA w Gdańsku zawartych w wyroku z 25 kwietnia 2019 r., III SA/Gd 156/19.
Po rozpatrzeniu odwołania strony Komendant Wojewódzki Policji w [...] (dalej: "organ odwoławczy" lub "Komendant Wojewódzki") rozkazem personalnym z [...] października 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygniecie organu pierwszej instancji. W obszernym uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie związanej z przeniesieniem służbowym skarżącej począwszy od wydania rozkazu organizacyjnego Nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] z [...] listopada 2018 r. Przedstawił przebieg służby skarżącej, jak również poszczególnych funkcjonariuszy mianowanych od 21 grudnia 2018 r. na stanowiska oficerskie i kierownicze.
Organ odwoławczy podkreślił, że uwzględniając wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zawarte w wyroku z 25 kwietnia 2019 r., III SA/Gd 156/19, ma świadomość, że rozpatrując ponownie sprawę zwolnienia skarżącej z poprzednio zajmowanego stanowiska i mianowania na nowe, istnieją nowe okoliczności oraz związany z nimi stan faktyczny i prawny dotyczący stanowisk policyjnych, które zostały przekształcone oraz tych, które nowo powstały w wyniku reorganizacji. Uwzględniając twierdzenie WSA w Gdańsku zawarte w cytowanym wyroku, że skoro likwidowano całe wydziały i etaty, zlikwidowano wszystkie stanowiska, to wszystkie stanowiska nowo powstające należało postrzegać jako wolne pod kątem poszukiwania odpowiedniego etatu skarżącej organ wyjaśnił, że w obecnym stanie faktycznym etaty, które na skutek reorganizacji były na [...] grudnia 2018 r. wolne, po uprawomocnieniu się cytowanego wyroku i ponownym rozpatrywaniu sprawy administracyjnej, są etatami obsadzonymi przez innych policjantów, zgodnie z posiadanymi przez nich kwalifikacjami i wymaganym prawnie stażem służby. Wolne stanowiska, które można było zaproponować skarżącej znajdują się na wykazie wakatów stanowiącym załącznik do rozmowy kadrowej z 4 września 2019 r. Niemożliwym jest w tym stanie rzeczy zwolnienie innego policjanta z grupy zaszeregowanej od 6 do 9 (bowiem w takim zakresie grup zaszeregowania chciałaby być mianowana skarżąca) jedynie w celu obsadzenia na jego stanowisku skarżącej, bowiem działanie takie byłoby działaniem bezprawnym. W dniu przeprowadzania ponownej rozmowy kadrowej ze skarżącą (tj. [...] września 2019 r.) nie istniało żadne zbliżone pod względem równorzędności stanowisko służbowe, na które mogłaby zostać mianowana policjantka. Wykaz wakatów przedłożony do wiadomości skarżącej zgodny był ze stanem faktycznym.
Organ odwoławczy wskazał, że odnośnie możliwości mianowania policjanta na stanowiska kierownicze, w ustawodawstwie nie ma konstrukcji rezerwowania stanowisk, jednakże stwierdzenie, że stanowiska zostały przewidziane dla innych funkcjonariuszy wynikało stąd, że organ planował ich mianowanie na danych stanowiskach, jednakże z uwagi na nowo obowiązujące przepisy dotyczące obowiązku weryfikowania funkcjonariuszy przez Inspektora Nadzoru Wewnętrznego (art. 6i ustawy o Policji), zmuszony był zaczekać z decyzją o mianowaniu na stanowisko naczelnika wydziału na informację od Inspektora Nadzoru Wewnętrznego.
Komendant Wojewódzki podkreślił, że z uwagi na specyfikę stanowisk kierowniczych nie można domagać się, by każdy funkcjonariusz, którego stanowisko uległo likwidacji, powinien być mianowany na takie stanowisko niejako automatycznie, jeśli wcześniej również zajmował stanowisko kierownicze lub inne oficerskie. Czym innym są stanowiska tzw. wykonawcze, a czym innym stanowiska kierownicze. Kwestie sukcesów zawodowych, doświadczenia zawodowego, stażu służby, na które powołuje się skarżąca są istotne, lecz nie stanowią wyłącznych argumentów do mianowania na stanowisko kierownicze i nie są jedynymi absolutnymi kryteriami. Ponadto Komendant Powiatowy, mianując skarżącą na nowe stanowisko służbowe, musiał wziąć pod uwagę nie tylko interes strony, ale również nadrzędne dobro, czyli ważny interes służby, którym jest prawidłowa realizacja ustawowych zadań Policji z zakresu zapewnienia bezpieczeństwa i porządku na terenie powiatu sztumskiego. W trakcie rozmowy kadrowej udzielił skarżącej stosownych informacji, wyjaśniając ma czym polega trudność w zdobywaniu nowych etatów dla jednostki. Określając nową strukturę organizacyjną jednostki oraz nowe zadania dla poszczególnych komórek organizacyjnych, korzystając z uprawnień do samodzielnego kreowania polityki kadrowej w zarządzanej jednostce organizacyjnej Policji.
Reasumując, Komendant Wojewódzki odrzucił zarzuty skarżącej o nie zastosowaniu się do poleceń zawartych we wcześniejszym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 25 kwietnia 2019 r., w tym wykonaniu rzetelnej analizy etatowo - kadrowej pod kątem obsady etatów osobami o najwyższych kwalifikacjach i doświadczeniu zawodowym. Odnośnie zarzutu dotyczącego braku pozyskania dla jednostki etatu zbliżonego rangą do zajmowanego dotychczas przez skarżącą, Komendant Wojewódzki wskazał, że Komendant Powiatowy podczas rozmowy kadrowej udzielił stronie w tym zakresie stosownych informacji, iż w stanie obecnym jest to niemożliwe z uwagi na narzucone odgórnie kryteria wyrażone w procentowym udziale etatów oficerskich do ogółu etatów w jednostce. Organ odwoławczy odniósł się również do kwestii powołania z 1 sierpnia 2019 r. na stanowisko Dyżurnego Zespołu Dyżurnych Wydziału Organizacji Służby i Prewencji Kryminalnej innego funkcjonariusza (przebywającego w rezerwie kadrowej). Komendant Wojewódzki wskazał, że dopiero 27 sierpnia 2019 r. otrzymał prawomocny wyrok Sądu o obowiązku ponownego zbadania sprawy i poszukiwaniu stosownego etatu dla skarżącej. Poza tym, wskazał na kryteria specjalistyczne wymagane do mianowania na to stanowisko, których skarżąca nie spełnia.
Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, rozszerzając w niej zarzuty i argumentację podniesione w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Opisanym na wstępie wyrokiem z 8 października 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] z [...] września 2019 r., nr [...].
W uzasadnieniu wyroku WSA w Gdańsku wskazał, że organy Policji, prowadząc postępowanie i ponownie rozpoznając sprawę dotyczącą przeniesienia (dotychczasowego) naczelnika Wydziału Prewencji Komendy Powiatowej Policji w [...] na niższe stanowisko służbowe, zgodnie z treścią prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 25 kwietnia 2019 r. III SA/Gd 156/19, nie uczyniły w pełni zadość wskazanym przez Sąd w tym wyroku zaleceniom mającym na celu rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przeniesienia służbowego skarżącej w zgodzie z prawem, czyli z poszanowaniem zaprezentowanej w tym wyroku przez Sąd wykładni art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji oraz wskazaniami jego prawidłowego zastosowania w tej sprawie, czym naruszyły art. 153 p.p.s.a.
Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko skarżącej, że organy wbrew zaleceniom zawartym w ww. wyroku ponownie nie wykazały rzeczywistego braku możliwości mianowania skarżącej na stanowisko równorzędne (kierownicze), co w świetle oceny wyrażonej w powołanym wyroku Sądu z 25 kwietnia 2019 r., nie daje podstawy do stwierdzenia, że podjęte w tej sprawie przez organy rozstrzygnięcie zostało wydane z uwzględnieniem słusznego interesu społecznego (w tym interesu służby) i słusznego interesu skarżącej. Organy w tej sytuacji powinny wykazać, że ich decyzja - skutkująca de facto degradacją służbową skarżącej - nie ma charakteru szykany wobec tego funkcjonariusza ze strony kierownictwa organu lecz jest wynikiem faktycznego braku możliwości przeniesienia policjanta na stanowisko równorzędne, czyli stanowisko o charakterze kierowniczym, jak najbardziej zbliżone do dotychczasowej grupy zaszeregowania przenoszonego policjanta.
Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że z akt sprawy wynika, iż 1 sierpnia 2019 r. (a zatem już po uprawomocnieniu się ww. wyroku Sądu z 25 kwietnia 2019 r.) - w związku z wakatem powstałym po awansie jednego z dotychczasowych dyżurnych, który został mianowany na stanowisko Naczelnika Wydziału Organizacji Służby i Prewencji Kryminalnej - w Komendzie Powiatowej Policji w [...], zostało obsadzone stanowisko Dyżurnego Zespołu Dyżurnych Wydziału Organizacji Służby i Prewencji Kryminalnej, na które - rozkazem personalnym z [...] lipca 2019 r., nr [...] - mianowano (awansowano) policjanta zajmującego dotychczas stanowisko asystenta. W ocenie Sądu - w okolicznościach niniejszej sprawy - zwolnienie wymienionego stanowiska służbowego otwierało możliwość powierzenia skarżącej stanowiska zbliżonego do zajmowanego przed reorganizacją (stanowiska kierowniczego). Zaniechania takiego działania przez organ nie może uzasadniać ani fakt, że Komendant Powiatowy Policji w [...] otrzymał prawomocny ww. wyrok Sądu dopiero 27 sierpnia 2019 r. i dopiero z tą datą posiadał wiedzę o obowiązku ponownego zbadania sprawy i poszukania stosownego etatu dla skarżącej, ani też niespełnienie przez skarżącą "specjalistycznych kryteriów mianowania" na Dyżurnego Zespołu Dyżurnych Wydziału Organizacji Służby i Prewencji Kryminalnej KPP w [...], na które wskazuje organ odwoławczy.
Zdaniem Sądu organy Policji - należycie wykonując swoje kompetencje, a także dbając o interes służby oraz słuszny interes skarżącej - od momentu uprawomocnienia się wyroku w sprawie III SA/Gd 156/19, winny posiadać wiedzę o konsekwencjach prawnych tego wyroku i przygotować się do realnej możliwości jego wykonania, a zatem w sytuacji zwolnienia się w Komendzie Powiatowej Policji w [...] stanowiska kierowniczego (tj. stanowiska Dyżurnego Zespołu Dyżurnych Wydziału Organizacji Służby i Prewencji Kryminalnej), winny uwzględnić tę sytuację (choćby poprzez czasowe - do momentu zwrotu akt sprawy i przeprowadzenia ze skarżącą rozmowy kadrowej z przełożonym w sprawach osobowych - powierzenie tego stanowiska innemu funkcjonariuszowi), stwarzając tym samym możliwość mianowania skarżącej na stanowisko równorzędne (kierownicze) w świetle dyspozycji art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji oraz ww. wyroku w sprawie III SA/Gd 156/19. Nie można zatem w okolicznościach niniejszej sprawy przyjąć za uzasadnione twierdzenia organów o braku w Komendzie Powiatowej Policji w [...] wolnego równorzędnego ani podobnego do oczekiwań skarżącej stanowiska służbowego. Także odwołanie się do bliżej nieoznaczonych "aktów" (tj. poleceń I Zastępcy KWP w [...] oraz wytycznych Naczelnika Sztabu KWP w [...] o konieczności poddania się kandydatów na Dyżurnego Zespołu Dyżurnych Wydziału Organizacji Służby i Prewencji Kryminalnej KPP w [...] weryfikacji w ramach służb członka rezerwy kadrowej na stanowisko dyżurnego), czy też konieczności złożenia akcesu (raportu) i akceptacji przez przełożonego w sprawach osobowych przynależności do rezerwy kadrowej, nie może - w ocenie Sądu - usprawiedliwiać braku "zabezpieczenia" przez organy stanowiska służbowego i rozważenia przeniesienia skarżącej na stanowisko służbowe Dyżurnego Zespołu Dyżurnych Wydziału Organizacji Służby i Prewencji Kryminalnej KPP w Sztumie, gdyż z jednej strony, to w obowiązku organu, który ponownie, na skutek przeprowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej, rozpoznaje sprawę, jest doprowadzenie do realizacji dyspozycji art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji i umożliwienie przeniesienia funkcjonariusza na inne równorzędne stanowisko, a z drugiej strony nie powinno być obojętne dla organu to, że skarżąca w poprzednich latach z racji pełnionej funkcji nadzorowała pracę dyżurnych i niewątpliwie posiadała kwalifikacje i doświadczenie zawodowe, by pełnić służbę na takim stanowisku służbowym.
Reasumując, Sąd pierwszej instancji wskazał, że gdy w sprawie został wydany prawomocny wyrok tut. Sądu uchylający dotychczasowe rozkazy personalne o przeniesieniu służbowym policjanta, to w obowiązku organów policji ponownie rozpoznających tę sprawę pozostaje podjęcie wszelkich możliwych działań, by zabezpieczyć wszystkie okoliczności umożliwiające wykonanie tego wyroku i przeniesienie funkcjonariusza na stanowisko równorzędne stosownie do art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. W świetle powyższego Sąd przyjął, że wobec zwolnienia innego równorzędnego stanowiska służbowego w Komendzie Powiatowej Policji w [...] (a w każdym razie stanowiska zbliżonego do stanowiska uprzednio zajmowanego przez skarżącą w porównaniu ze stanowiskiem, na które została mianowana) w czasie, kiedy toczyło się postępowanie w przedmiocie przeniesienia skarżącej na inne równorzędne stanowisko służbowe, a więc okresie poszukiwania dla skarżącej stanowiska najbardziej zbliżonego do dotychczas przez nią zajmowanego, organy Policji winny uwzględnić zaistniały wakat i dokonać jego obsady zgodnie z dyspozycją art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, tj. z uwzględnieniem możliwości przeniesienia i mianowania na to stanowisko skarżącej. Nieuwzględnienie takiej możliwości i nierozważenie możliwości przeniesienia skarżącej na wolne (zwolnione) stanowisko Dyżurnego Zespołu Dyżurnych Wydziału Organizacji Służby i Prewencji Kryminalnej KPP w [...] stanowiło, w okolicznościach niniejszej sprawy, naruszenie art. 153 p.p.s.a. oraz art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji.
Komendant Powiatowy, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, zaskarżył go w całości do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając wyrokowi naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że [...] września 2019 r. – dacie wydania wobec skarżącej rozkazu personalnego nr [...] w przedmiocie zwolnienia jej z dotychczas zajmowanego stanowiska i mianowania na nowe, niższe - nie zachodziła przesłanka braku możliwości mianowania skarżącej na inne równorzędne stanowisko, podczas gdy w ustalonym przez organ administracji stanie faktycznym w dacie wydania ww. rozkazu personalnego, mimo podjęcia przez organ wszelkich możliwych działań w celu przeniesienia funkcjonariuszki na stanowisko równorzędne, nie było możliwości mianowania skarżącej na stanowisko równorzędne, gdyż wakatu o równorzędnym charakterze, w stosunku do stanowiska zajmowanego przez skarżącą poprzednio, na dzień przeprowadzania ze skarżącą rozmowy kadrowej (tj. [...] września 2020 r.) rzeczywiście w jednostce nie było i nie było możliwości jego utworzenia;
II. przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że organy administracji przy podejmowanych przez nie rozstrzygnięciach naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, podczas gdy organy te ponownie, w sposób wyczerpujący w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji, w świetle zaleceń WSA w Gdańsku, przedstawionych w wyroku z 25 kwietnia 2019 r. (III SA/Gd 156/19), wskazały istotne powody, dla których ze stanowiska kierowniczego przeniesiono skarżącą na niższe - wykonawcze - oraz wykazały rzeczywisty brak możliwości mianowania skarżącej na inne równorzędne (kierownicze) stanowisko w Komendzie Powiatowej Policji w [...], uwzględniając przy tym zasadę prawdy obiektywnej wskazaną w art. 7 k.p.a., a uzasadnienie stanowiska w zakresie zastosowania w sprawie art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji odpowiada wymogom decyzji wskazanym w art. 107 § 1 i 3 k.p.a.
Na podstawie wskazanych powyżej zarzutów, w oparciu o art. 176 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. kasator wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie. Ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie ww. wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku. Dodatkowo organ odwoławczy wniósł o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem określonych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odwoławczy przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności postępowania ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zarzuty skargi kasacyjnej. Okazały się one uzasadnione.
W przedmiotowej sprawie istotne jest, że rozkazy personalne o zwolnieniu skarżącej z zajmowanego stanowiska i mianowania na nowe stanowisko były dwukrotnie kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Zaskarżonym wyrokiem Sąd pierwszej instancji uchylił rozstrzygnięcia organów Policji z uwagi na nieuczynienie w pełni zadość wskazanym przez Sąd zaleceniom mającym na celu rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przeniesienia służbowego skarżącej z poszanowaniem art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, jak i z powodu nieprawidłowości w powtórnym postępowaniu administracyjnym związanych z brakiem mianowania skarżącej na stanowisko równorzędne.
Zastrzeżeń Sądu pierwszej instancji nie można podzielić, co czyni usprawiedliwionym drugi z zarzutów skargi kasacyjnej.
Analiza uzasadnienia zaskarżonego rozkazu personalnego wskazuje, że organ odniósł się do wszystkich zastrzeżeń formułowanych przez WSA w Gdańsku w wyroku z 25 kwietnia 2019 r., zaś orzekając o mianowaniu skarżącej na niższe stanowisko służbowe musiał uwzględnić zmienione okoliczności faktyczne sprawy. Podkreślenia bowiem wymaga, że ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem. Podobny skutek, tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zmiana – po wydaniu orzeczenia sądowego – istotnych okoliczności faktycznych.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił szczegółowo sylwetkę zawodową skarżącej, jak i poszczególnych funkcjonariuszy mianowanych od 21 grudnia 2018 r. na stanowiska oficerskie i kierownicze. Wyjaśnił dlaczego określeni policjanci zostali mianowani na poszczególne stanowiska służbowe, wykazując ich przygotowanie do ich zajmowania w celu jak najlepszego zabezpieczenia interesu służby. Podał z jakich powodów uznał innego funkcjonariusza za bardziej predysponowanego do zajmowania stanowiska Naczelnika Wydziału Organizacji Służby i Prewencji Kryminalnej, do którego to stanowiska aspirowała skarżąca. Organ w uzasadnieniu decyzji o utrzymaniu w mocy rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] z [...] września 2019 r. wskazał, że mianując skarżącą na stanowisko niższe niż zajmowane dotychczas nie umniejsza jej kwalifikacji i doświadczenia zawodowego, dostrzega jednak lepsze walory i predyspozycje innych funkcjonariuszy, których obsada na stanowisku kierowniczym będzie silniejszą gwarancją sprawnego i właściwego funkcjonowania jednostki. Organ mianując na stanowiska kierownicze innych funkcjonariuszy oceniał ich dotychczasową pracę. Ocena ta nie opierała się tylko na procesie opiniowania służbowego lecz wynikała – jak podaje organ - z bieżących analiz oraz porównania zaangażowania, stanu dyscypliny służbowej, dyspozycyjności, efektów podejmowanych czynności służbowych oraz jakości wykonywanych zadań przez czas kierowania jednostką przez organ.
Organ opisał zatem mechanizm wyboru i mianowania funkcjonariuszy na stanowiska kierownicze, realizując tym samym zalecenie Sądu wyjaśnienia powodów braku możliwości mianowania skarżącej na stanowisko równorzędne. Argumentacja organu w tym zakresie jest przekonująca i nie zachodzi potrzeba jej powielania. Podkreślić przy tym należy, co nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, że sąd nie powinien weryfikować zasadności przeprowadzania zmian (np. redukcji etatów), ani też poprawności kryteriów zastosowanych przez organ przy doborze funkcjonariuszy do przeniesienia na niższe stanowisko służbowe. Pogląd taki, z którym Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni się zgadza, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny wskazując w uzasadnieniu wyroku z 6 marca 2018 r., I OSK 2/18, iż z przepisu art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek ustalania powodów likwidacji konkretnego stanowiska. Sąd podkreślił, że materia ta zastrzeżona jest dla właściwych organów odpowiedzialnych za sprawy organizacyjne Policji. W sprawach przeniesienia policjanta na niższe stanowisko służbowe z powodu likwidacji stanowiska służbowego, sąd administracyjny nie jest uprawniony do oceny celowości zmian, powstałej struktury organizacyjnej oraz określania stanowisk, które powinien zajmować określony policjant.
Wyjaśniono również dlaczego nie można było powierzyć skarżącej stanowiska najbardziej zbliżonego. To, że skarżąca neguje argumentację organu, nie oznacza, że działania organu nie znajdowały oparcia w przepisach prawa. Zwrócenia uwagi wymaga, że decyzja o przeniesieniu policjanta na niższe stanowisko służbowe jest decyzją uznaniową. Uznanie administracyjne to forma władzy dyskrecjonalnej organu administracji publicznej w zakresie stosowania prawa. Przyjęta w art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji konstrukcja uznania administracyjnego pozwala organowi Policji na wybór takiego rozstrzygnięcia, które uważa za najwłaściwsze dla osiągnięcia celów funkcjonowania formacji (w tym kreowanej przez ten organ polityki kadrowej). Uznanie administracyjne daje organowi pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji. O ile rozstrzygnięcie musi wynikać z okoliczności sprawy, ustalonych w trakcie postępowania administracyjnego, to zastosowana instytucja uznania administracyjnego powoduje, że organ nie jest zobowiązany spełniać każdego żądania strony w pełnym zakresie. Samodzielność organu w wyborze spośród dwóch lub większej liczby możliwych skutków prawnych nie jest bowiem zupełnie dowolna i swobodna, lecz jest ograniczona przez ustawodawcę w samej normie wprowadzającej uznanie, jak i w innych normach prawnych – w szczególności normach prawa procesowego, regulujących zakres i sposób prowadzenia postępowania dowodowego. Dlatego sprawowana przez sąd administracyjny kontrola decyzji opartych na konstrukcji uznania administracyjnego sprowadza się do badania, czy organy administracji publicznej nie przekroczyły granic tego uznania, a podjęta decyzja nie nosi cech dowolności. W takim przypadku kontrola dotyczy procesu wydania decyzji, tj. spełnienia przez organ wymogów proceduralnych, ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi. Natomiast nie obejmuje ona tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, tzn. czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Sądy nie mogą wkraczać w kompetencje organów i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza tym samym do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona, powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony, przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został ustalony i wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie (zob. wyrok NSA z 1 kwietnia 2016 r., I OSK 464/15).
W ocenie NSA organy obu instancji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, a ich rozstrzygnięcia nie posiadają znamion dowolności.
Ocenę tę należy odnieść zwłaszcza do postępowania, które toczyło się po wydaniu przez WSA w Gdańsku wyroku z 25 kwietnia 2019 r. Okoliczności faktyczne, zwłaszcza odnoszące się do wakatów na poszczególnych stanowiskach służbowych, uległy zmianie. Zmianę tę musiał uwzględnić organ rozstrzygając o sytuacji kadrowej skarżącej.
[...] września 2019 r. została ze skarżącą przeprowadzona rozmowa kadrowa, poprzedzająca wydanie decyzji o zwolnieniu skarżącej z zajmowanego stanowiska i mianowaniu na nowe stanowisko. Ten dzień jest miarodajny dla ustalenia jakie w danej jednostce organizacyjnej Policji są wolne stanowiska. [...] września 2019 r. w Komendzie Powiatowej Policji w [...] nie było wolnych stanowisk równorzędnych ze stanowiskiem zajmowanym przez skarżącą przed wprowadzeniem zmian struktury organizacyjno-etatowej KPP w [...]. Nie było zatem możliwym mianowanie jej na stanowisko równorzędne, a tym samym – jak wskazuje Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku - wykonanie wyroku WSA w Gdańsku z 25 kwietnia 2019 r. polegające na doprowadzeniu do umożliwienia przeniesienia skarżącej na równorzędna stanowisko służbowe. Sąd pierwszej instancji formułując taką tezę w istocie nie wskazuje jak miałoby to nastąpić. Nie można bowiem podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że w związku z wakatem powstałym po awansie jednego z dyżurnych, już po uprawomocnieniu się ww. wyroku, należało to stanowisko przeznaczyć dla skarżącej.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że podstawowym aktem prawnym regulującym kwestię zadań oraz sposobów ich realizacji przez policjantów pełniących służbę na stanowisku kierowania jest Zarządzenie Nr 1173 Komendanta Głównego Policji z dnia 10 listopada 2004 r. w sprawie organizacji służby dyżurnej w jednostkach organizacyjnych Policji (t.j. Dz. Urz. KGP z 2013 r. poz. 73 z późn. zm.). Zarządzenie określa metody i formy wykonywania przez policjantów zadań dyżurnego w jednostkach organizacyjnych Policji oraz innych funkcjonariuszy wykonujących obowiązki w obsadzie stanowiska kierowania (tj. zastępców dyżurnego, pomocników itp.). Zarządzenie określa m.in.: zadania służby dyżurnej, organizację służby na stanowisku kierowania, sposoby wykonywania zadań służby dyżurnej, niezbędne wyposażenie stanowiska kierowania. Stanowisko kierowania nie jest stanowiskiem kierowniczym, czego zdaje się nie zauważać Sąd pierwszej instancji. Obsada stanowiska kierowania podlega bezpośrednio kierownikowi komórki realizującej zadania sztabowe, który zapewnia prawidłowe funkcjonowanie stanowiska kierowania. Stanowisko kierowania to wyodrębnione, odpowiednio wyposażone i zabezpieczone miejsce pełnienia służby dyżurnego, zastępcy dyżurnego lub pomocnika dyżurnego oraz miejsce wykonywania zadań przez operatora zgłoszeń alarmowych. Kierownik jednostki organizacyjnej Policji przede wszystkim określa siły i środki będące w dyspozycji dyżurnego, niezbędne do właściwej realizacji jego podstawowych zadań. Komendant jednostki organizacyjnej Policji w zakresie organizacji służby dyżurnej powinien przede wszystkim: określić zasady organizacji służby na stanowisku kierowania, tworzyć w jednostce rezerwę kadrową na stanowisko dyżurnego oraz wyznaczyć zastępstwa na okres nieobecności dyżurnego spośród rezerwy kadrowej. Rezerwa kadrowa to policjanci lub pracownicy Policji wyznaczeni przez kierownika jednostki Policji, posiadający niezbędne uprawnienia i kwalifikacje, przewidywani do pełnienia służby lub świadczenia pracy na stanowisku kierowania w tej jednostce w trakcie absencji obsady stanowiska kierowania lub w innych uzasadnionych sytuacjach. Właściwy kierownik jednostki Policji wydaje decyzję o powołaniu rezerwy kadrowej, wyznaczając osoby do realizacji zadań na stanowisku kierowania i określając ich zakres. W jednostce Policji, w której służba na stanowisku kierowania pełniona jest w obsadzie minimum dwuosobowej przez dyżurnego i zastępcę dyżurnego, w trakcie absencji w służbie dyżurnego, do wykonywania jego zadań w szczególności wyznacza się policjanta z obsady stanowiska kierowania lub z rezerwy kadrowej, posiadającego większe doświadczenie w zakresie pełnienia służby na stanowisku kierowania. Wyznaczone osoby, o których mowa, w celu utrzymania gotowości lub doskonalenia umiejętności w zakresie pełnienia służby lub świadczenia pracy na stanowisku kierowania, powinny pełnić służbę lub świadczyć pracę na tym stanowisku nie rzadziej niż raz na kwartał (tak Zarządzenie Nr 1173 Komendanta Głównego Policji z dnia 10 listopada 2004 r. w sprawie organizacji służby dyżurnej w jednostkach organizacyjnych Policji, t.j. Dz. Urz. KGP z 2013 r. poz. 73 z późn. zm.). Przynależność do rezerwy kadrowej wynika z decyzji przełożonego w sprawach osobowych poprzedzonych raportem zainteresowanej osoby i wiąże się z zasadą pełnej dobrowolności. Skarżąca akcesu do rezerwy kadrowej nie zgłosiła. W zaskarżonej decyzji organ podał jakie warunki należało wypełnić, aby można było zostać dyżurnym. Skarżąca nie spełniała warunku podstawowego, nie była w rezerwie kadrowej, co pominął Sąd pierwszej instancji.
Niczym nieuargumentowane jest też przekonanie Sądu pierwszej instancji, że skarżąca niewątpliwie posiadała kwalifikacje i doświadczenie zawodowe, by pełnić służbę na stanowisku dyżurnego, zważywszy zwłaszcza na charakter i zakres służby na tym stanowisku. Dyżurny podejmuje, pod nieobecność kierownictwa jednostki, decyzje o charakterze strategicznym - zarządza wszystkimi policjantami w służbie w danym powiecie, musi znać obsługę wielu systemów informatycznych oraz przepisów i procedur charakterystycznych dla tego stanowiska. Aby taką wiedzę skarżąca posiadała Sąd nie wskazał. Sąd natomiast zdyskredytował stanowisko organu o niespełnieniu przez skarżącą "specjalistycznych kryteriów mianowania", nie określając przy tym, jakie kryteria powinny być brane pod uwagę przez organ.
Nie można też podzielić przekonania Sądu, że uchybieniem organu było obsadzenie stanowiska dyżurnego, co nastąpiło 1 sierpnia 2019 r. Nie wydaje się prawidłowym wymaganie od organu, biorąc pod uwagę rolę, jaką w przebiegu codziennej służby policjanta i funkcjonowaniu jednostki policji odgrywa osoba dyżurnego, aby wstrzymał wakat powstały po awansie jednego z dotychczasowych dyżurnych do czasu ponownego rozpoznania sprawy skarżącej w związku z uchyleniem poprzednio wydanych rozstrzygnięć. Dyżurny jednostki odgrywa rolę priorytetową, gdyż nierozerwalnie związany jest z obiegiem zarówno informacji przychodzących spoza Policji, w tym zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, jak i informacji wewnętrznych, tzw. resortowych, i wstrzymanie obsadzenie takiego stanowiska na bliżej nieokreślony czas, nie znajduje żadnego uzasadnienia. Wbrew przekonaniu Sądu pierwszej instancji, organ pierwszej instancji nie musiał posiadać wiedzy o uprawomocnieniu się wyroku z 25 kwietnia 2019 r., biorąc pod uwagę, że to nie ten organ był stroną postępowania sądowoadministracyjnego. Nie znana też była data zwrotu akt do organu, tak aby można było przystąpić do realizacji wydanego w sprawie wyroku.
Podjęte przez organ czynności, w celu pełnej weryfikacji dostępności równorzędnych stanowisk służbowych wykazały, iż w dacie wydawania rozkazu personalnego nie istniały wakujące etaty równorzędne ze zlikwidowanym stanowiskiem skarżącej, zaś stanowisko asystenta Wydziału Dochodzeniowo - Śledczego zaproponowane skarżącej było stanowiskiem najbardziej zbliżonym do stanowiska zajmowanego przez nią do tej pory i jednocześnie najbardziej odpowiadało jej kwalifikacjom, doświadczeniu zawodowemu i predyspozycjom, na co wskazał organ w zaskarżonej decyzji. Było to najwyższe dostępne wówczas stanowisko służbowe. Nie było zatem tak, że organ mianował skarżąca na dowolne stanowisko służbowe.
Stosownie do art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji funkcjonariusza Policji można fakultatywnie przenieść na niższe stanowisko służbowe po spełnieniu następujących warunków: po pierwsze, gdy ma miejsce likwidacja zajmowanego stanowiska służbowego lub występują inne przyczyny uzasadnione potrzebami organizacyjnymi oraz po drugie, gdy nie ma możliwości mianowania policjanta na inne równorzędne stanowisko. Przeniesienie funkcjonariusza Policji na niższe stanowisko służbowe może nastąpić po łącznym spełnieniu powyższych warunków. W przedmiotowej sprawie oba te warunki zostały spełnione, co prowadzi do wniosku o zasadności pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej.
Uznając, że wydane w sprawie rozkazy personalne o odwołaniu skarżącej z zajmowanego stanowiska i o mianowaniu jej na niższe stanowisko służbowe zostały wydane bez naruszenia normy art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy została należycie wyjaśniona, na zasadzie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w trybie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.