III OSK 4191/21

III OSK 4191/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Małgorzata Masternak - Kubiak
Mirosław Wincenciak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Op 275/20 - Wyrok WSA w Opolu z 2020-11-24
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 283
art. 71 ust. 1 i 2 oraz art. 81 ust. 1-3
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1219
art. 3 pkt 50, art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 204 ust. 1 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 6
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant straszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 8 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Op 275/20 w sprawie ze skargi M.G. i R.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 czerwca 2020 r. nr SKO.40.1763.2019.oś w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1) oddala skargi kasacyjne; 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 24 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Op 275/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.G. i R.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 czerwca 2020 r. nr SKO.40.1763.2019.oś w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia 19 czerwca 2019 r. nr RG.6220.9.10.2017 (pkt 1); uchylił postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia 28 marca 2019 r. nr WOOŚ.4221.50.2018.AW.7 (pkt 2); zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących M.G. i R.G. kwotę 697 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3).
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Wnioskiem z dnia 5 października 2017 r. M.G. i R.G. (dalej w skrócie: "skarżący" lub "inwestorzy") wystąpili do Burmistrza [...] (dalej w skrócie: "organ pierwszej instancji") o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "[...]", na działkach nr [...], obręb [...]. Przedsięwzięcie polegać miało na budowie 15 budynków inwentarskich, wraz z budynkami towarzyszącymi i obsadzie 1.077.000 szt. (4.308 DJP) w jednym cyklu, zakładając 6 cykli w roku, które ma być zlokalizowane na działce o powierzchni 15,50 ha, do której nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Do powyższego wniosku dołączono Raport o oddziaływaniu na środowisko (dalej w skrócie: "Raport").
Organ pierwszej instancji wystąpił do: Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej w skrócie: "RDOŚ"), Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej w skrócie: "PPIS"), Marszałka Województwa [...] oraz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] (dalej w skrócie: "PGWWP") o wydanie stosownych uzgodnień lub opinii w związku z w/w inwestycją. PPIS oraz Marszałek Województwa [...] negatywnie zaopiniowali złożony wniosek. Organy te stwierdziły, że przedsięwzięcie będzie szczególnie uciążliwe pod względem higienicznym i zdrowotnym dla mieszkańców zamieszkałych bezpośrednio przy planowanej inwestycji (zabudowa działki nr [...]) oraz działek znajdujących się w odległości 300-400 m (działki nr: [...]), jak również mieszkańców miejscowości [...].
Postanowieniem z dnia 8 marca 2018 r. nr WOOŚ.4242.68.2017 RDOŚ odmówił uzgodnienia realizacji w/w przedsięwzięcia, wskazując, iż inwestorzy do dnia wydania postanowienia nie uzupełnili braków Raportu, co uniemożliwiało dokonanie wnioskowanych uzgodnień.
Pismem z dnia 6 kwietnia 2018 r. PGWWP uzgodniło realizację przedsięwzięcia.
Z kolei pismem z dnia 16 kwietnia 2018 r., powołując się na okoliczności w sprawie, skarżący przedłożyli aneks nr 1 do Raportu oraz umowę przedwstępną sprzedaży dotyczącą działki nr [...], w wyniku zawarcia której doszło do poszerzenia terenu inwestycji.
Mając powyższe na uwadze, Burmistrz [...] wystąpił ponownie do organów współdziałających o wydanie stosownych opinii lub uzgodnień. Po analizie dokumentacji przekazanej przez Burmistrza, RDOŚ stwierdził, że nadal nie spełnia ona wymogów, o których mowa w art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm., dalej w skrócie "ustawa środowiskowa") i wezwał inwestora do jej uzupełnienia. Uzupełnienia dokonano przy piśmie z dnia 28 sierpnia 2018 r. RDOŚ zlecił podmiotom posiadającym wiedzę specjalistyczną sporządzenie koreferatu dotyczącego oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko. Koreferat został przedłożony Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w dniu 25 października 2018 r. Ze względu na skalę i charakter przedsięwzięcia, RDOŚ wystąpił do Przewodniczącego Regionalnej Komisji do Spraw Ocen Oddziaływania na Środowisko w [...] o zwołanie posiedzenia plenarnego Komisji dotyczącego przedmiotowego przedsięwzięcia. W wyniku głosowania członkowie Komisji jednomyślnie przyjęli stanowisko o negatywnym zaopiniowaniu realizacji przedsięwzięcia.
Postanowieniem z dnia 28 marca 2019 r. nr WOOŚ.4221.50.2018.AW.7 RDOŚ odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowej inwestycji. Wskazał, że produkcja zwierzęca – duże fermy produkcyjne, należą do najbardziej uciążliwych i jednocześnie najpowszechniej występujących źródeł emisji odorów. Występowanie uciążliwości zapachowych w przypadku przedmiotowej fermy, z uwagi na jej skalę, tj. 1.077.000 szt. (4.308 DJP) w jednym cyklu oraz planowaną lokalizację w odległości 300-400 m od zabudowy mieszkaniowej, może spowodować znaczną uciążliwość w tym zakresie.
PPIS oraz Marszałek Województwa [...] ponownie wydali negatywne opinie.
Burmistrz [...] decyzją z dnia 19 czerwca 2019 r. nr RG.6220.9.10. 2017, działając na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 1 i art. 85 ust. 1 ustawy środowiskowej w zw. z § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1839, dalej w skrócie: "rozporządzenie"), odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ szczegółowo opisał przebieg postępowania, w tym wyniki przeprowadzonej oceny na środowisko, oraz odniósł się do wydanych w sprawie opinii i uzgodnień. Rozważając kwestię oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i ludzi stwierdził, że podziela stanowiska i opinie wyrażone przez organy współdziałające, w szczególności RDOŚ, który odmówił uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań, szeroko uzasadniając swoje stanowisko i gromadząc przy tym dodatkowy materiał dowodowy.
W wyniku rozpatrzenia odwołania M.G. i R.G. od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 26 czerwca 2020 r. nr SKO.40.1763.2019.oś utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Dokonując oceny prawnej, Kolegium wskazało, że Burmistrz [...] jest związany w tej sprawie stanowiskiem RDOŚ, bowiem postanowienie wydane w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia wiąże organ wydający decyzję w zakresie kwestii środowiskowych i praktycznie tę decyzję kształtuje. Konieczność uzasadnienia tego postanowienia podkreśla przy tym jego merytoryczny charakter. Rozstrzyga ono zatem faktycznie sprawę co do jej istoty. Jednocześnie odmowa uzgodnienia jest przesłanką do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że brak pozytywnego uzgodnienia RDOŚ uniemożliwia wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia przez organ wydający decyzję środowiskową. Zdaniem organu odwoławczego, dokonując oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko oraz mając na uwadze zarzut dotyczący braku przekroczenia dopuszczalnych norm stężenia amoniaku i siarkowodoru poza terenem inwestycji, nie można pominąć stanowiska sądów administracyjnych, iż brak normatywnych podstaw określających parametry stężeń substancji zapachowych w powietrzu nie zwalnia organów z obowiązku analizy w tym zakresie. Podstawę ustaleń stanowi przede wszystkim skala zjawiska oraz możliwy zakres środków służących ograniczeniu uciążliwości. W sytuacji, gdy dla danego oddziaływania nie zostały określone normy, należy badać jego wpływ na zdrowie i życie ludzi. Trzeba wówczas rozważyć kwestię uciążliwości odorów wykraczających swym zasięgiem poza obszar inwestycji, szkodliwości (bądź jego braku) emisji amoniaku, siarkowodoru i innych substancji organicznych na zdrowie osób trzecich. Taka analiza została przeprowadzona przez RDOŚ, który analizując szereg dostępnych źródeł informacji, pod kątem ustalenia zarówno wielkości emisji, jak i możliwości ich ograniczenia, doszedł do wniosku, iż żaden z wariantów przedstawionych w Raporcie i jego uzupełnieniu nie wykorzystuje wszystkich możliwych i pożądanych do zastosowania środków ograniczających niekorzystne oddziaływanie na zdrowie ludzi i warunki ich życia.
W skardze na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu M.G. i R.G. powtórzyli zarzuty odwołania i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzających ją wszystkich niekorzystnych decyzji uzgodnieniowych, w tym w szczególności wydanych przez RDOŚ i Marszałka Województwa [...]. W motywach skargi skarżący zakwestionowali dokonaną przez organy interpretację zasady przezorności, akcentując, że odbiega ona od literalnego brzmienia przepisu art. 191 TFUE. Odwołując się do stanowiska doktryny wskazali, że zasada przezorności może być stosowana "tam, gdzie występują zagrożenia poważnymi lub nieodwracalnymi zmianami, brak całkowitej naukowej pewności nie może być powodem opóźniania efektywnych działań, których realizacja zapobiegałaby degradacji środowiska" oraz z uwzględnieniem zasady proporcjonalności i racjonalnego działania.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku stwierdził, że zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy środowiskowej, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania dla realizacji konkretnego przedsięwzięcia. Postępowanie toczące się w przedmiocie jej wydania dotyczy planowanego dopiero przedsięwzięcia i sprowadza się do ustalenia, czy inwestycja w kształcie opisanym przez inwestora we wniosku zagraża środowisku oraz czy spełnia wymagania i parametry w zakresie ochrony środowiska. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy środowiskowej). W rozpoznawanej sprawie nie budziło wątpliwości, że planowane przedsięwzięcie stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, które wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stosownie do treści art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej. Przesłanki, które winny być wzięte przez organ wydający decyzję w sprawie środowiskowych uwarunkowań zostały określone między innymi w przepisach art. 80 i art. 81 ustawy środowiskowej. W świetle art. 81 cyt. ustawy, jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika brak możliwości realizacji przedsięwzięcia w wariancie proponowanym przez wnioskodawcę, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji, spośród wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5, wariant dopuszczony do realizacji. W przypadku braku możliwości realizacji przedsięwzięcia w wariantach, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5, oraz w przypadku braku zgody wnioskodawcy na wskazanie w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wariantu dopuszczonego do realizacji, organ odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia. Jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, o ile nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 55 ze zm.). Jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie to wpływa negatywnie na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych, o których mowa w art. 56, art. 57, art. 59 oraz art. 61 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację tego przedsięwzięcia, o ile nie zostaną spełnione warunki, o których mowa w art. 68 pkt 1, 3 i 4 tej ustawy.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, całokształt w/w regulacji materialnoprawnych dowodzi, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest decyzją uznaniową. Oznacza to, że organ właściwy do wydania tej decyzji winien przeprowadzić postępowanie przewidziane przepisami powołanej ustawy i jest zobligowany wydać tę decyzję, jeżeli inwestor spełni wymagania określone przepisami ustawy. W postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach podstawowym dowodem jest raport o oddziaływaniu na środowisko. W orzecznictwie przyjmuje się, że raport poprzedzający wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinien mieć charakter kompleksowy i odnosić się do wszystkich możliwych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia oraz wskazywać, jakie w tym zakresie obowiązują standardy ochrony środowiska oraz czy zamierzona inwestycja mieści się w ich ramach. Podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny nie może samodzielnie dokonywać oceny merytorycznej treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, ponieważ wymaga to wiedzy specjalistycznej. Przedmiotowy Raport jest dokumentem, którego prawidłowe sporządzenie wymaga od jego autora określonej wiedzy fachowej i który w efekcie obejmuje tzw. wiadomości specjalne. Weryfikacja tego raportu jest podstawowym obowiązkiem organu orzekającego w sprawie, przy czym musi ona spełniać wymogi weryfikacji prowadzonej w oparciu o sformułowaną w art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej w skrócie: "k.p.a.") zasadę prawdy materialnej.
WSA w Opolu wskazał, że ani organy opiniujące oraz uzgadniające wydanie decyzji w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, ani też wydający decyzję organ pierwszej instancji, nie dokonały pełnej i wnikliwej weryfikacji Raportu i aneksu do Raportu przedstawionych przez skarżących w kontekście całokształtu wymogów informacyjnych stawianych takiemu raportowi stosownie do treści art. 66 ustawy środowiskowej. Burmistrz [...] zlecił co prawda w dniu 3 lipca 2018 r. biegłemu [...] sporządzenie "Ekspertyzy dotyczącej potencjalnego oddziaływania na tereny przyległe planowanej fermy drobiu w miejscowości [...], Gmina [...], w województwie [...]", która została sporządzona w dniu 5 września 2018 r., a na stronach 104-115 ekspertyzy biegły sformułował szereg uwag do Raportu, to jednak do tych szczegółowych uwag biegłego zasadniczo nie odniósł się ani RDOŚ w treści uzasadnienia postanowienia uzgadniającego z dnia 28 marca 2019 r., ani Burmistrz [...] w uzasadnieniu decyzji z dnia 19 czerwca 2019 r. Zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy środowiskowej, przez ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko należy rozumieć – weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz uzyskanie opinii i uzgodnień. W orzecznictwie podkreśla się konsekwentnie, że raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko stanowi kluczowy dowód w sprawach dotyczących ustalenia środowiskowych uwarunkowań danego przedsięwzięcia. W konsekwencji organy administracji publicznej mają obowiązek ocenić, na podstawie art. 80 k.p.a., wartość dowodową raportu. Ewentualny brak dostatecznego odniesienia się do istotnych kwestii oznacza, że raport w tym zakresie może zostać uznany za niespełniający wymogów ustawowych.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że uzasadnienie rozstrzygnięcia Burmistrza [...] konkretyzuje, że zostało ono w zasadniczej mierze zdeterminowane stanowiskiem RDOŚ wyrażonym w treści postanowienia tego organu z dnia 28 marca 2019 r. Jak wynika z uzasadnień rozstrzygnięć obu w/w organów, jako główną podstawę odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, polegającego na budowie fermy chowu drobiu przyjęto tzw. "uciążliwość odorową". W ocenie WSA w Opolu, zarówno RDOŚ, jak i Burmistrz [...], posłużyli się kryterium niedającym się zweryfikować normatywnie. Należy bowiem podkreślić, że w systemie prawa powszechnie obowiązującego nie ma normy wyznaczającej stężenia poziomu zapachu, która wykluczałaby możliwość uzyskania przez inwestora decyzji środowiskowej z uwagi na uciążliwość zapachową (odorową) przedsięwzięcia. Nie ma zatem normy prawnej, która zostałaby naruszona wydaniem decyzji środowiskowej. W konsekwencji brakuje również normatywnego wzorca kontroli sądowoadministracyjnej tego rodzaju przyczyny wydania decyzji odmownej. Dopuszczalne stężenia gazów i pyłów określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2010 r. Nr 16, poz. 87 ze zm.) nie wyznaczają bowiem normatywnej granicy uciążliwości zapachowej przedsięwzięcia. Inwestorzy w Raporcie wykazali, że wskaźniki emisyjne (a nie produkcyjne) amoniaku i siarkowodoru w powietrzu nie przekroczą norm wyznaczonych w powołanym rozporządzeniu. Analizy tej, co umknęło uwadze organów orzekających w sprawie, nie podważają również wnioski ekspertyzy biegłego [...] (w szczególności pkt 3 i 6 Podsumowania). Jak już wskazano, decyzja o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia może zostać wydana jedynie w przypadkach określonych w ustawie. Odmowy wydania decyzji nie mogą zatem stanowić uciążliwości "odorowe", gdyż ustawodawca nie przewidział w polskim porządku prawnym ochrony powietrza przed zapachami, a jedynie przed określonymi substancjami w powietrzu. Zapach czy odór jest substancją niemierzalną. W takiej sytuacji za kryterium oceny w tym zakresie przyjmuje się średnioroczne i godzinowe stężenia amoniaku i siarkowodoru. Jeśli zatem nie ma obiektywnych normatywnych kryteriów oceny uciążliwości zapachowej przedsięwzięcia, to – zdaniem Sądu pierwszej instancji – motywowane realizacją zasad przezorności i uprzedniości, które same w sobie posiadają charakter ogólny, powoływanie się na to kryterium jako główną podstawę odmowy dokonania wnioskowanych ustaleń w decyzji nosi cechy dowolności. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że treść art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy środowiskowej nie odwołuje się do obowiązujących dopuszczalnych norm substancji szkodzących środowisku, lecz nakazuje ogólną ocenę wpływu inwestycji na zdrowie ludzi i warunki ich życia oraz ocenę środków zapobiegających negatywnemu oddziaływaniu. Przy czym przedstawione przez inwestorów w Raporcie planowane środki zapobiegające negatywnemu oddziaływaniu zostały przez organy orzekające zakwestionowane bez bliższego uzasadnienia. Nie poddano także analizie porównawczej oddziaływań wskazanego w Raporcie wariantu alternatywnego.
WSA w Opolu zauważył ponadto, że wprawdzie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia uzależniona jest od niezaskarżalnego i istotnie kształtującego ją postanowienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska w przedmiocie uzgodnienia warunków jego realizacji, to nie oznacza to jednak, że takie postanowienie nie powinno podlegać wnikliwej kontroli organu ostatecznie rozstrzygającego w sprawie. Wobec tego należało uznać, iż w niniejszej sprawie brak jest właściwej weryfikacji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowienia RDOŚ z dnia 28 marca 2019 r., co uzasadnia jego uchylenie, jako aktu wydanego w granicach sprawy, której dotyczy wniesiona skarga. Ponadto z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wynika, aby Kolegium przeanalizowało samodzielnie przedstawiony przez inwestorów Raport. W głównej mierze streszczono bowiem przebieg postępowania i przytoczono treść przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie. Kolegium – co prawda innymi słowami i w sposób nieco bardziej rozbudowany – powtórzyło jednak w istocie argumentację przedstawioną w uzasadnieniu postanowienia RDOŚ, automatycznie uznając, że jest nią związane. Kolegium nie dokonało także pełnej oceny Raportu z punktu widzenia wymogów art. 66 ustawy środowiskowej oraz w kontekście wniosków wynikających z ekspertyzy sporządzonej przez biegłego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Sąd pierwszej instancji zwrócił również uwagę, że organy orzekające w sprawie naruszyły art. 66 ust. 1 pkt 15 w zw. z art. 81 ust. 1-3 ustawy środowiskowej, poprzez błędne uznanie, że konflikty lub protesty społeczne mogą stanowić podstawę do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzuciło:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 Konstytucji RP oraz art. 3 pkt 50 i art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm., dalej w skrócie: "p.o.ś."), poprzez ich niezastosowanie i uwzględnienie skargi na decyzję Kolegium z dnia 26 czerwca 2020 r., a w konsekwencji związanie organów administracji publicznej, w tym wyspecjalizowanego organu ochrony środowiska, jakim jest RDOŚ, nietrafną oceną prawną stanu sprawy i niewłaściwymi zaleceniami co do sposobu jej rozpatrzenia, na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, iż zasada zrównoważonego rozwoju, wynikająca z art. 5 Konstytucji RP, oraz zasada przezorności, wynikająca z art. 6 p.o.ś., której źródeł należy upatrywać m.in. w postanowieniach dyrektywy Rady nr 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. Urz. UE z 1985 r. Nr L 175, s. 40) – nie może stanowić swoistego normatywnego wzorca kontrolnego oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a tym samym błędne przyjęcie, że z powodu braku szczegółowych normatywnych regulacji w odniesieniu do dopuszczalnych wielkości stężeń substancji zapachowych w powietrzu, analiza uciążliwości z tym związanych może być pomijana przez organy administracji publicznej, w sytuacji, gdy istotne w dokonywaniu analizy danego przedsięwzięcia pod względem możliwości jego znaczącego oddziaływania na środowisko jest uwzględnianie zasad ogólnych systemu prawnego ochrony środowiska, regulowanego nie tylko normami prawa krajowego, ale również wspólnotowego, w szczególności w sytuacji, gdy dane przedsięwzięcie, mimo braku szczegółowych norm prawnych (w tym przypadku w zakresie oddziaływania odorowego) wykazuje negatywne oddziaływania na środowisko, w tym na warunki zdrowia i bytowania ludzi, a w systemie prawnym zostały sformułowane ogólne zasady zapobiegania i przezorności, dotyczące podejmowania działań mogących negatywnie oddziaływać na środowisko oraz istnieją dane naukowo-techniczne, pozwalające na ustalenie wielkości i skutków takiego oddziaływania na środowisko;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 204 ust. 1 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 6 p.o.ś. w zw. z decyzją wykonawczą Komisji (UE) 2017/302 z dnia 15 lutego 2017 r. (dalej w skrócie: "decyzja wykonawcza"), ustanawiającą konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do intensywnego chowu drobiu lub świń zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE (Dz. U.UE. L.2017.43.231 z dnia 21 lutego 2017 r.), tj. w szczególności naruszenie BAT 12 i BAT 13 zawartych w punkcie 1.9 (Emisje zapachów) decyzji wykonawczej, poprzez ich niezastosowanie, a tym samym błędne przyjęcie, iż z powodu braku normatywnych regulacji w odniesieniu do dopuszczalnych wielkości stężeń substancji zapachowych w powietrzu, analiza uciążliwości z tym związanych może być pomijana przez organy administracji publicznej, w sytuacji, gdy istotne w dokonywaniu analizy danego przedsięwzięcia pod względem możliwości jego znaczącego oddziaływania na środowisko jest uwzględnianie zasad ogólnych systemu prawnego ochrony środowiska, regulowanego nie tylko normami prawa krajowego, ale również wspólnotowego, w szczególności w sytuacji, gdy dane przedsięwzięcie, mimo braku uszczegółowionych norm prawnych (w tym przypadku w zakresie oddziaływania odorowego) wykazuje negatywne oddziaływania na środowisko, w tym na warunki zdrowia i bytowania ludzi, a w systemie prawnym zostały sformułowane ogólne zasady zapobiegania i przezorności, dotyczące podejmowania działań mogących negatywnie oddziaływać na środowisko oraz istnieją dane naukowo-techniczne pozwalające na ustalenie wielkości i skutków takiego oddziaływania na środowisko;
3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez błędną ocenę materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, skutkującą błędnym przyjęciem przez Sąd pierwszej instancji, że orzekające w sprawie organy naruszyły art. 66 ust. 1 pkt 15 w zw. z art. 81 ust. 1-3 ustawy środowiskowej, uznając, że konflikty lub protesty społeczne mogą stanowić podstawę odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, w sytuacji, gdy z treści zaskarżonej decyzji wynika wprost, iż w odniesieniu do konfliktów społecznych Kolegium wskazało wyłącznie na brak rzetelnej analizy tej kwestii w Raporcie oddziaływania na środowisko, zaś silny konflikt społeczny występujący na tle niniejszej sprawy stanowił wyłącznie impuls do dogłębnej analizy oceny oddziaływania przedsięwzięcia, w tym w odniesieniu do oddziaływania odorowego, które wobec braku ustawy normującej sposób i zakres badania i oddziaływania odorów na środowisko, winno być ocenianie przede wszystkim z uwzględnieniem skali zjawiska oraz możliwych środków służących ograniczeniu tej uciążliwości w oparciu o dostępną wiedzę naukowo-techniczną – elementy te zostały właściwe przeanalizowane i rozważone przez organy, w szczególności przez RDOŚ w prowadzonym przez niego postępowaniu uzgodnieniowym, z uwzględnieniem m.in. zasady przezorności, uzupełnionej wynikami badań naukowych, przedstawionymi w ekspertyzie opracowanej przez biegłego [...], co zostało niesłusznie pominięte przez Sąd i miało decydujący wpływ na wynik sprawy;
W ocenie Kolegium, na skutek w/w naruszeń doszło do wadliwego uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 czerwca 2020 r. nr. SKO.40.1763.2019.oś., poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...] dnia 19 czerwca 2019 r. nr RG.6220.9.10.2017 oraz postanowienia RDOŚ z dnia 28 marca 2019 r. nr WOOŚ.4221.50.2018.AW.7 i związania tych organów nietrafną oceną prawną stanu sprawy w kwestii konieczności pominięcia w procesie oceny oddziaływania na środowisko danych naukowo-technicznych odnoszących się do zanieczyszczenia powietrza substancjami odorowymi, z uwagi na brak ścisłych unormowań prawnych regulujących wielkości emisji substancji odorowych.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżące kasacyjnie Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Ponadto wniosło o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczyło, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło również Stowarzyszenie [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciło:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 204 ust. 1 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 6 p.o.ś. w zw. z decyzją wykonawczą, w szczególności naruszenie BAT 12 i BAT 13 zawartych w punkcie 1.9 (dotyczących emisji zapachów) decyzji wykonawczej, poprzez ich niezastosowanie, a tym samym błędne przyjęcie, iż z powodu braku normatywnych regulacji w odniesieniu do dopuszczalnych wielkości stężeń substancji zapachowych w powietrzu, analiza uciążliwości z tym związanych może być pomijana przez organy administracji publicznej, w sytuacji, gdy istotne w dokonywaniu analizy danego przedsięwzięcia pod względem możliwości jego znaczącego oddziaływania na środowisko jest uwzględnienie zasad ogólnych systemu prawnego ochrony środowiska, regulowanego nie tylko normami prawa krajowego, ale również wspólnotowego, w szczególności w sytuacji, gdy dane przedsięwzięcie, mimo braku uszczegółowionych norm prawnych, w tym przypadku w zakresie oddziaływania odorowego, wykazuje negatywne oddziaływania na środowisko, w tym na warunki zdrowia i bytowania ludzi, a w systemie prawnym zostały sformułowane ogólne zasady zapobiegania i przezorności, dotyczące podejmowania działań mogących negatywnie oddziaływać na środowisko oraz istnieją dane naukowo-techniczne pozwalające na ustalenie wielkości i skutków takiego odziaływania na środowisko;
2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, co z kolei skutkowało błędnym przyjęciem przez Sąd pierwszej instancji, iż organ naruszył art. 66 ust. 1 pkt 15 w zw. z art. 81 ust 1-3 ustawy środowiskowej, uznając przy tym, że konflikty lub protesty społeczne mogą stanowić podstawę odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, w sytuacji, gdy z treści zaskarżonej decyzji wynika wprost, iż w odniesieniu do konfliktów społecznych Kolegium wskazało jedynie na brak rzetelnej analizy w/w kwestii w Raporcie oddziaływania na środowisko, zaś występujący w tej sprawie konflikt społeczny powinien stanowić podstawę dogłębnej analizy odziaływania przedsięwzięcia, w tym w odniesieniu do oddziaływania odorowego, które wobec braku ustawy normującej sposób i zakres badania i oddziaływania odorów na środowisko, winno być oceniane w szczególności z uwzględnieniem skali zjawiska oraz możliwych dostępnych środków służących ograniczeniu tej uciążliwości w oparciu o dostępną wiedzę naukowo-techniczną; tymczasem Kolegium w sposób właściwy przeanalizowało, rozważyło i ostatecznie oceniło wyniki badań naukowych przedstawionych w ekspertyzie opracowanej przez biegłego [...], co z kolei zostało w sposób niesłuszny i bez jakichkolwiek podstaw prawnych pominięte przez Sąd pierwszej instancji i miało wpływ na wynik sprawy;
3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 50 i art. 6 ust. 1 i 2 p.o.ś. oraz art. 5 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie i uwzględnienie skargi, a w konsekwencji związanie organów administracji publicznej, w tym wyspecjalizowanego organu ochrony środowiska jakim jest RDOŚ, nietrafną oceną prawną stanu sprawy i niewłaściwymi, albowiem pozbawionymi umocowania (tak w prawie, jak i w stanie faktycznym) zaleceniami co do sposobu rozpatrzenia sprawy, na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że zasada zrównoważonego rozwoju, określona w art. 5 Konstytucji RP, oraz zasada przezorności, opisana nie tylko w art. 6 p.o.ś., ale także Dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne – nie może stanowić swoistego normatywnego wzorca kontroli oceny oddziaływania normatywnych regulacji w odniesieniu do dopuszczalnych wielkości stężeń substancji zapachowych w powietrzu, w sytuacji, kiedy analiza uciążliwości z tym związanych może być pomijana przez organy jedynie wówczas, gdy istotne w dokonywaniu analizy danego przedsięwzięcia pod względem możliwości ochrony środowiska, regulowanego nie tylko normami prawa krajowego, ale również wspólnotowego, w szczególności w przypadku, gdy dane przedsięwzięcie mimo braku szczegółowych norm prawnych (w tym przypadku w zakresie oddziaływania odorowego), wykazuje negatywne oddziaływania na środowisko, w tym na warunki zdrowia i bytowania ludzi, a w systemie prawnym zostały sformułowane zasady zapobiegania i przezorności dotyczące podejmowania działań mogących negatywnie oddziaływać na środowisko oraz istnieją dane naukowo-techniczne pozwalające na ustalenie wielkości i skutków takiego oddziaływania na środowisko;
4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewskazanie, dlaczego w przedmiotowej sprawie nie dochodzi do oczywistego naruszenia konstytucyjnych zasad i wartości, w przypadku gdy z taką sytuacją mamy do czynienia, zaś taką możliwość, jako instrument umożliwiający kwestionowanie racjonalności lub sprawiedliwości rozwiązań stosowanych, wskazuje także Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...].
W ocenie Stowarzyszenia, w konsekwencji w/w naruszeń doszło do wadliwego uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 czerwca 2020 r. nr. SKO.40.1763.2019.oś., poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...] dnia 19 czerwca 2019 r. nr RG.6220.9.10.2017 oraz postanowienia RDOŚ z dnia 28 marca 2019 r. nr WOOŚ.4221.50.2018.AW.7 i związania tych organów nietrafną oceną prawną stanu sprawy w kwestii konieczności pominięcia w procesie oceny oddziaływania na środowisko danych naukowo-technicznych odnoszących się do zanieczyszczenia powietrza substancjami odorowymi, z uwagi na brak ścisłych unormowań prawnych regulujących wielkości emisji substancji odorowych.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Ponadto wniosło o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
M.G. i R.G. w odpowiedziach na skargi kasacyjne wnieśli o ich oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z uwagi na tożsamość zarzutów zawartych w obu skargach kasacyjnych, zostaną one rozpoznane łącznie.
Zarzuty podnoszące naruszenie art. 5 Konstytucji RP i art. 3 pkt 50 p.o.ś. oraz art. 6 ust. 1 i 2 p.o.ś., poprzez ich niezastosowanie, nie zasługiwały na uwzględnienie.
Według art. 5 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Z kolei przepis art. 3 pkt 50 p.o.ś. definiuje pojęcie zrównoważonego rozwoju, jako taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. W art. 6 p.o.ś. ustanowiono natomiast zasadę zapobiegania i przezorności, która stanowi, że kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu (ust. 1), zaś kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze (ust. 2). Zdaniem skarżących kasacyjnie powołane przepisy mogą stanowić swoisty wzorzec normatywny kontroli oceny oddziaływania na środowisko. Ponadto, zdaniem Kolegium, stanowisko Sądu pierwszej instancji prowadzi do tego, że wobec braku szczegółowych normatywnych regulacji odnośnie stężeń substancji zapachowych, ocena w tym zakresie może być pomijana przez organ administracji publicznej.
Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów w pierwszej kolejności przywołać należy regulację ustawy środowiskowej. Według art. 80 tej ustawy, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ wydaje, biorąc pod uwagę:
1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1;
2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko;
3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa;
4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone;
5) po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony.
Z kolei art. 81 ustawy środowiskowej stanowi, że jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika brak możliwości realizacji przedsięwzięcia w wariancie proponowanym przez wnioskodawcę, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji, spośród wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5, wariant dopuszczony do realizacji. W przypadku braku możliwości realizacji przedsięwzięcia w wariantach, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5, oraz w przypadku braku zgody wnioskodawcy na wskazanie w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wariantu dopuszczonego do realizacji, organ odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia. Jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, o ile nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie to wpływa negatywnie na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych, o których mowa w art. 56, art. 57, art. 59 oraz art. 61 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację tego przedsięwzięcia, o ile nie zostaną spełnione warunki, o których mowa w art. 68 pkt 1, 3 i 4 tej ustawy.
Według powszechnie przyjętej derywacyjnej koncepcji wykładni prawa, ustalenie treści prawa nie może sprowadzać się jedynie do odczytania przepisów. Proces wykładni polega na rekonstrukcji normy postępowania w oparciu o obowiązujące przepisy prawa – ma prowadzić do wyodrębnienia z tekstu prawnego normy, to jest wypowiedzi dostatecznie jednoznacznej (M. Zieliński, Wykładnia prawa zasady – reguły – wskazówki, Warszawa 2002). Wskazuje się, że w dobie gąszczu przepisów wykładnia prawa nie jest procesem związanym z zasadą minimalizacji czynności interpretacyjnych, ale raczej rozumowaniem przypominającym budowanie muru przez dostawianie do siebie kolejnych cegieł lub klocków (por. zdanie odrębne do wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2741/16). Z przedstawianych w zarzutach kasacyjnych przepisów nie wyinterpretowano jednak normy postępowania, z której wynikałby szerszy zakres oceny oddziaływana na środowisko, niż wynika on z wykładni przepisów ustawy środowiskowej przedstawionej przez Sąd pierwszej instancji. Zarzuty skarg kasacyjnych nie wyjaśniają, z których przytoczonych jednostek redakcyjnych można wyprowadzić normę niejako rozszerzającą zakres oceny odziaływania na środowisko. Ustawa środowiskowa określa okoliczności, które należy brać pod uwagę przeprowadzając postępowanie, o którym mowa w art. 80 tej ustawy, a także wskazując przesłanki i okoliczności, które uniemożliwiają wydanie pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W przepisie art. 62 ustawy środowiskowej wskazano elementy, które ocenia się i analizuje w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zakres oceny odziaływania na środowisko jest uszczegółowiany w toku postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko, z uwzględnieniem specyfiki danej sprawy. Jeśli zaś chodzi o przytoczone w zarzutach kasacyjnych zasady prawa, to przypomnieć należy, że zasada może być wyrażona jako klauzula generalna albo jako reguła postępowania. Ten pierwszy sposób redagowania zasady oznacza, że jest ona wyrażona przy pomocy zwrotu nieostrego, natomiast według drugiego – zasada formułuje regułę (normę) postępowania. Przytoczone w zarzutach kasacyjnych zasady prawa służą niewątpliwie właściwej interpretacji norm postępowania. Zasada prawa ze swojej istoty ma charakter ogólny, stanowi argument kierunkowy, ale nie konkluzywny. Sformułowane zarzuty obu skarg kasacyjnych, odwołujące się do zasad prawa ochrony środowiska, nie wykazały jednak szerszego przedmiotowo zakresu oceny odziaływania na środowisko, aniżeli wskazany w art. 62 ustawy środowiskowej. W konsekwencji za niezasadny należało także uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4, p.p.s.a., który stanowi procesowe odzwierciedlenie przedstawionej koncepcji materialnej.
Chybione okazały się również zarzuty podnoszące niezastosowanie przepisu art. 204 ust.1 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 6 p.o.ś. w zw. z decyzją wykonawczą Komisji UE 2017/302 z dnia 15 lutego 2017 r.
Przepis art. 204 ust. 1 p.o.ś. stanowi, że instalacje wymagające pozwolenia zintegrowanego spełniają wymagania ochrony środowiska wynikające z najlepszych dostępnych technik, a w szczególności nie mogą powodować przekroczenia granicznych wielkości emisyjnych. Z kolei według art. 207 ust.1 pkt 6 p.o.ś., najlepsze dostępne techniki powinny spełniać wymagania, przy których określaniu uwzględnia się jednocześnie dokumenty referencyjne BAT oraz konkluzje BAT, o ile zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie ocenie podlega postępowanie administracyjne dotyczące środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, a nie wydania pozwolenia zintegrowanego. Przedmiot postępowania administracyjnego jest zdeterminowany wnioskiem strony i przepisami prawa materialnego, określającymi uprawnienia i obowiązki podmiotu administrowanego. Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy środowiskowej. Zgodnie z art. 71 ust. 1 tej ustawy, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania dla realizacji konkretnego przedsięwzięcia. Postępowanie toczące się w przedmiocie jej wydania dotyczy planowanego dopiero przedsięwzięcia i sprowadza się do ustalenia, czy inwestycja w kształcie opisanym przez inwestora we wniosku zagraża środowisku oraz czy spełnia wymagania i parametry w zakresie ochrony środowiska. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy środowiskowej). Ewentualny wymóg uzyskania przez inwestora pozwolenia zintegrowanego, w celu realizacji zamierzonej inwestycji, nie uzasadnia stosowania norm dotyczących tegoż postępowania na etapie procedowania w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej. Skoro prawodawca odróżnia postępowanie środowiskowe od postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia zintegrowanego, jako dwie odrębne procedury kończące się wydaniem aktu administracyjnego, to zarzut naruszenia przepisów odnoszących się do pozwolenia zintegrowanego, poprzez ich niezastosowanie, nie mógł być w tej sprawie uwzględniony.
Zasadnie natomiast podnoszą zarzuty skarg kasacyjnych brak precyzji Sądu pierwszej instancji w zakresie wypowiedzi organów dotyczących konfliktów lub protestów społecznych. Odnosząc się do tej kwestii WSA w Opolu stwierdził: "Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, że organy orzekające w sprawie naruszyły art. 66 ust. 1 pkt 15 w związku z art. 81 ust. 1-3 ustawy środowiskowej poprzez błędne uznanie, że konflikty lub protesty społeczne mogą stanowić podstawę do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia". Na stronie 15 zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdzono jedynie, że owa analiza nie została w sposób obiektywny przedstawiona w Raporcie. Organ odwoławczy nie twierdzi natomiast w swoim uzasadnieniu, że ta okoliczność może stanowić podstawę do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody. Przedstawione uchybienie nie miało jednak wpływu na wynik rozstrzygnięcia, bowiem pozostałe zarzuty nie zakwestionowały skutecznie oceny prawnej Sądu pierwszej instancji.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na rzecz M.G. i R.G. (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.