III OSK 4186/21

III OSK 4186/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /sprawozdawca/
Mariusz Kotulski
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 2208/24 - Postanowienie NSA z 2024-11-15
III SA/Gl 317/20 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2020-09-23
Skarżony organ
Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151, art 153, art. 183
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 1991 nr 88 poz 400
art. 86, art. 87 ust. 1, art. 95 ust. 1,2,3
Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 września 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 317/20 w sprawie ze M.C. na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie wypłaty nagrody rocznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 23 września 2020 r., wydanym w sprawie o sygnaturze III SA/Gl 317/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi M.C. (dalej jako "skarżąca"), na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), oddalił skargę na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie wypłaty nagrody rocznej.
Jak wynika z akt sprawy, powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...], Śląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej (dalej: KWPSP), po rozpatrzeniu odwołania M.C. (kpt. w st. spocz.) od decyzji z [...] grudnia 2019 r. nr [...] Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. (dalej: KMPSP) w sprawie wypłaty nagrody rocznej w związku z przejściem na zaopatrzenie emerytalne utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: k.p.a.) oraz art. 95 związku z art. 11 a ust. 2 pkt 1 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1499 ze zm.; dalej: ustawa o PSP).
Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S., skarżącej przyznano nagrodę roczną za 6 miesięcy pełnienia służby w roku 2013 w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że skarżąca złożyła raport o zwolnienie ze służby z dniem [...] czerwca 2013 r. w związku z nabyciem prawa do zaopatrzenia emerytalnego i decyzją Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej nr [...] z [...] maja 2013 r. została zwolniona ze służby z dniem [...] czerwca 2013 r. na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy o PSP. Decyzja ta została wydana w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 1035/15, oddalającego skargę strony na decyzję organ nr [...] z [...] sierpnia 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję [...] z [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie przeniesienia ze stanowiska kierownika Sekcji Organizacyjno-Kadrowej na stanowisko starszego specjalisty w Wydziale Kwatermistrzowsko-Technicznym. Wysokość przyznanych i już wypłaconych wraz z ustawowymi odsetkami świadczeń pieniężnych wynikała z przepisów prawa, a nadto uwzględniała treść prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w S. z [...] r., sygn. akt [...], ustalającego przyjętą do wyliczeń przy wydawaniu niniejszej decyzji wysokość uposażenia skarżącej na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym przed odejściem na zaopatrzenie emerytalne, tj. na stanowisku kierownika Sekcji. Na uposażenie to, w łącznej kwocie [...] zł, składało się: zaszeregowanie w grupie "10" – [...] zł, dodatek z tytułu wysługi lat - 24,5% - [...] zł, dodatek za stopień służbowy kapitana – [...] zł, dodatek służbowy – [...] zł, dodatek motywacyjny – [...] zł. Zaznaczono, że kwotę wypłaconej nagrody rocznej ustalono proporcjonalnie do przepracowanego w 2013 roku okresu. Podkreślono, że brak było podstaw do wyliczenia rocznej nagrody ze stawki maksymalnego uposażenia (maksymalny dodatek służbowy w wysokości 50%, tj. [...] zł oraz maksymalny dodatek motywacyjny w 2013 r. w kwocie [...] zł). Jako podstawę prawną wskazano art. 87 ust. 1 pkt 2 i 2a ustawy o PSP oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2008 r. Nr 37, poz. 212). W zakresie dodatku motywacyjnego podkreślono, że skarżąca od [...] r. do [...] r. nie wykonywała obowiązków służbowych w związku z niezdolnością do pracy spowodowaną chorobą oraz z powodu urlopów wypoczynkowych, a w konsekwencji nie spełniała przesłanek wskazanych w rozporządzeniu. Powołując się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w tym wyrok z 19 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 1035/15, wskazano, że ostatnim stanowiskiem służbowym zajmowanym przez skarżącą, było stanowisko kierownika Sekcji Organizacyjno-Kadrowej, które uległo likwidacji, a jednostka organizacyjna przekształceniu. Ponadto obecnie toczy się przed Sądem Okręgowym w K., sygn. akt [...], z powództwa skarżącej sprawa o odszkodowanie. Skarżąca zwolniona została ze służby w związku z jej wnioskiem w trybie art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy o PSP, a dokonanie jej przeszeregowania służbowego po zwolnieniu ze służby było prawnie niemożliwe.
Decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...] Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że bezspornym jest fakt zakończenia przez skarżącą służby w związku z przejściem na zaopatrzenie emerytalne. Przedmiotem postępowania jest kwestia nagrody rocznej, a w postępowaniu tym nie jest dopuszczalne procedowanie w zakresie wysokości wynagrodzenia będącego podstawą obliczenia nagrody rocznej. Kwestie te zostały rozstrzygnięte w wyroku Sądu Rejonowego w S. oraz w toku postępowań administracyjnych. Organ rozważył implikacje wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyroku z 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 1035/15, w którego uzasadnieniu Sąd oddalając skargę strony, stwierdził, że niemożliwym jest przeniesienie skarżącej na inne stanowisko po zakończeniu przez nią służby.
W uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku z 23 września 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 317/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że nagroda roczna zgodnie z art. 95 ust. 1 ustawy o PSP przysługuje strażakowi za służbę pełnioną nienagannie w danym roku kalendarzowym w wysokości 1/12 uposażenia otrzymanego w roku kalendarzowym, za który nagroda przysługuje. Zgodnie z ust. 4 powołanego przepisu nagroda roczna przysługuje, jeżeli strażak w danym roku kalendarzowym pełnił służbę przez okres co najmniej 6 miesięcy kalendarzowych. Zgodnie natomiast z ust. 3 art. 95 ustawy o PSP (uchylonym przez art. 3 pkt 3 lit. b ustawy z 24 stycznia 2014 r. (Dz.U.2014.502) zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 czerwca 2014 r.), podstawę ustalania wysokości nagrody rocznej stanowi miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne strażakowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym w roku kalendarzowym, za który przysługuje nagroda. Powyższe uregulowanie odnosi wysokość nagrody rocznej do uposażenia otrzymywanego w danym roku kalendarzowym, w rozpatrywanej sprawie w 2013 roku. Skarżąca w 2013 r. nie otrzymywała uposażenia we wskazanej przez nią wysokości, to jest w kwocie [...] zł. W wyniku toczących się postępowań sądowych (wyrok WSA w Gliwicach z 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 1035/15) ustalono, że skarżąca w dniu odejścia ze służby na zaopatrzenie emerytalne zajmowała stanowisko służbowe kierownika Sekcji Organizacyjno-Kadrowej z uposażeniem [...] zł. Wysokość poszczególnych składników uposażenia, w tym dodatku służbowego, znajduje oparcie w treści prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w S. z [...] r. (sygn. akt [...]) oraz jest konsekwencją rozstrzygnięć Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (sygn. akt IV SA/Gl 561/13). Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ustalone jako podstawa wyliczenia wysokości nagrody rocznej uposażenie skarżącej zostało przyjęte w oparciu o wyniki powołanych rozstrzygnięć, z których nie wynika, by podstawą do wypłaty skarżącej przedmiotowego świadczenia była wskazana przez nią kwota. Sąd meriti zaznaczył, że w toku ponownie przeprowadzonego postępowania organ, zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyroku WSA w Gliwicach z 8 października 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 640/19, przeprowadził postępowanie dowodowe, dokonując jego szczegółowej oceny i analizy, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które było przekonujące i zawierające kompleksową analizę sytuacji skarżącej. Zaleceniami tymi organ był związany z mocy art. 153 p.p.s.a. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaznaczył, że po części zarzuty skargi i argumenty przytoczone w jej uzasadnieniu i w piśmie procesowym nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a co za tym idzie nie wymagają szerszego odniesienia. W rozpoznawanej sprawie kwestią decydującą było określenie uposażenia skarżącej w 2013 r. Uposażenie to stanowiło bowiem podstawę obliczenia nagrody rocznej zgodnie z art. art. 95 ust. 1 ustawy o PSP. Organ wskazał w oparciu, o które orzeczenia Sądów oraz w oparciu o jakie przesłanki faktyczne i przepisy prawa przyjął wysokość uposażenia. Wskazał również przyczyny, dla których nie było możliwe określenie wysokości nagrody rocznej w kwocie wskazanej przez skarżącą.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w całości oraz zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:
1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
- art. 153 p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu w sprawie wskazań wynikających z wyroku WSA w Gliwicach wydanego w sprawie o sygn. akt III SA/Gl 640/19, a także wyroków: NSA o sygn. akt I OSK 1032/13, WSA w Gliwicach o sygn. akt IV SA/Gl 1035/15, WSA w Gliwicach o sygn. akt IV SAB/Gl 42/15 i postanowienia Sądu Okręgowego w K. o sygn. akt [...],
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, mimo iż zaskarżona decyzja została oparta na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym, w szczególności w zakresie ustalenia uposażenia skarżącej na ostatnio zajmowanym przez nią stanowisku i w związku z tym nieprawidłowym wyliczeniu wysokości nagrody rocznej oraz uniemożliwienie skarżącej aktywnego udziału w postępowaniu administracyjnym przed organem I i II instancji,
- art. 151 p.p.s.a., co z kolei doprowadziło do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a lub c tej ustawy;
2. naruszenie prawa materialnego polegające na:
- niewłaściwym zastosowaniu art. 95 ust. 1, 2 i 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez organ, że skarżącej w ustalonym stanie faktycznym przysługuje nagroda roczna liczona z uposażenia [...] zł, podczas gdy skarżącej przysługuje nagroda roczna liczona z maksymalnego uposażenia na stanowisku kierownika Sekcji Organizacyjno-Kadrowej z kwoty [...] zł,
- naruszeniu art. 86 i art. 87 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej poprzez niewydanie skarżącej decyzji administracyjnej określającej uposażenie na ostatnio zajmowanym stanowisku,
- § 5 ust. 1 oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. poprzez naruszenie zasady równego traktowania strażaków, przejawiającej się w niewydaniu decyzji o nagrodzie rocznej w związku z przejściem na zaopatrzenie emerytalne z maksymalnego uposażenia.
W oparciu o tak skonstruowane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według wartości przedmiotu sporu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej szeroko uzasadniono stanowisko w sprawie. Zwrócono uwagę, że organ II instancji ponownie nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, nie domagał się od organu pierwszej instancji dostarczenia dowodów, na jakie się powołuje i ponownie przyjął bezkrytycznie stwierdzenia z decyzji organu I instancji. To skarżąca dostarczyła Sądowi dowody i wyroki mające związek z przedmiotem postępowania, w konsekwencji zaś skarżącej zostało odebrane prawo odniesienia się do rzekomych zarzutów organu, ponieważ prawo nie przewiduje, aby strona odnosiła się do "hipotetycznych domyślnych dowodów", jak ma to miejsce w tym przypadku. Zaznaczono, że akta postępowania administracyjnego nie zawierają żadnych dowodów, na których opierał się organ I i II instancji przy wydawaniu decyzji. Akta zawierają jedynie decyzję organu I instancji bez żadnych załączników, odwołanie oraz decyzję organu II instancji bez jakichkolwiek załączników. Zaznaczono, że jeśli organ ponownie nie wykonał poleceń z wyroku WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 640/19, to Sąd rozpatrując ponownie sprawę, winien był uchylić w całości decyzję organu II instancji oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, ponieważ organy nie zgromadziły żadnego materiału dowodowego oraz nie wykonały polecenia WSA w Gliwicach zawartego w wyroku o sygn. akt III SA/Gl 640/19. Podkreślono, że z uwagi na brak zgromadzenia przez organy materiału dowodowego, ich ustalenia są dowolne, podczas gdy skarżąca każde swoje twierdzenie oparła na konkretnym materiale dowodowym. Skarżąca nigdy nie kwestionowała sposobu naliczenia wysokości nagrody rocznej, którą oblicza się zgodnie z art. 96 ust. 1 pkt 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz § 1, § 2, § 3 pkt 1 i § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 sierpnia 1997 r. w sprawie okresów zaliczania do okresu służby, od którego zależy nabycie przez strażaka Państwowej Straży Pożarnej prawa do nagrody rocznej oraz szczegółowych zasad jej obliczania i wypłacania. Skarżąca kwestionuje wyłącznie podstawę wyliczenia, czyli bezzasadne przyjęcie przez organ, że uposażenie skarżącej wynosiło [...] zł, co nie może się ostać, ponieważ zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji nie dostarczyły do Sądu i nie wskazały decyzji o ustaleniu skarżącej uposażenia w kwocie [...] zł, gdyż taka decyzja nigdy nie została wydana. Zaznaczono przy tym, iż stosunek służbowy strażaka jest stosunkiem administracyjnoprawnym i ustalenie uposażenia dla strażaka i jego stanowisko jest regulowane decyzją administracyjną. W konsekwencji uznano, że organy w przedmiotowej sprawie naruszyły art. 86 oraz 87 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej poprzez niewydanie skarżącej decyzji administracyjnej określającej uposażenie na ostatnio zajmowanym stanowisku. Sąd pierwszej instancji zaś bezpodstawnie przyjął, że skarżąca miała ustalone uposażenie w wysokości [...] zł. Ponadto skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że Sąd ma obowiązek odnieść się do wszystkich argumentów stron, czego na gruncie zaskarżonego orzeczenia nie zrobił. Sąd meriti dokonał w przedmiotowej sprawie dowolnych i niekompletnych ustaleń faktycznych, które nie są poparte żadnym materiałem dowodowym, a organy nie dostarczyły skarżącej wraz z decyzją żadnych dowodów, na które się powołują w decyzjach.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jak i na zarzutach naruszenia prawa materialnego.
W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).
Sformułowany w sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczył naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wskazówek wynikających z wyroku WSA w Gliwicach z dnia 8 października 2019 r., wydanego w sprawie III SA/Gl 640/19 oraz z wyroków tego Sądu w sprawach sygn. akt IV SA/Gl 1035/15 i IV SAB/Gl 42/15, a także z wyroku NSA o sygn. akt I OSK 1032/13 i postanowienia Sądu Okręgowego w K. sygn. akt [...].
Oceniając ten zarzut, wyjaśnić należy, iż zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za błędne. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Związanie organów i sądów w rozumieniu tego przepisu oznacza, że nie mogą formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonymi wcześniej poglądami, lecz zobowiązane są do podporzadkowania się im w pełnym zakresie. Ocena prawna i wskazania tracą moc wiążącą w przypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Podobny skutek, może spowodować zaistniała po wydaniu orzeczenia sądowego zmiana istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia sądu. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie złożenia skargi, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności).
We wskazanym w skardze kasacyjnej wyroku WSA w Gliwicach z dnia 8 października 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 640/19, po wydaniu którego sprawa powróciła do organu I instancji i była przedmiotem ponownej merytorycznej oceny, zwrócono uwagę na brak pełnej, rzeczowej argumentacji w kontrolowanej decyzji i nakazano w toku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego uzupełnienie materiału dowodowego, tak aby uzasadnienie następnej decyzji było przekonujące i zawierające kompleksową analizę sytuacji skarżącej. W przywołanym wyroku WSA w Gliwicach podkreślił też, iż stanowisko to winno zostać szczegółowo uzasadnione. W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że powyższe wskazania zostały zrealizowane przez orzekające w sprawie organy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego PSP z [...] marca 2020 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji z [...] grudnia 2019 r. wyjaśniono bowiem, jakie stanowisko zajmowała skarżąca w dniu odejścia ze służby na zaopatrzenie emerytalne, wskazując, że było to stanowisko kierownika Sekcji Organizacyjno-Kadrowej. Organy ustaliły nadto, że powyższa okoliczność wynika z wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach: z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 619/09, z dnia 4 listopada 2011., sygn. akt IV SA/Gl 994/10, z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 561/13, mocą których wyeliminowane zostały z obrotu prawnego podejmowane wobec skarżącej decyzje przenoszące ją ze stanowiska kierownika Sekcji Organizacyjno-Kadrowej na stanowisko starszego specjalisty w Wydziale Kwatermistrzowsko-Technicznym. Dodać należy, iż okoliczność zajmowania stanowiska kierownika Sekcji Organizacyjno-Kadrowej w dniu odejścia ze służby na zaopatrzenie emerytalne nie jest kwestionowana przez skarżącą.
Ponadto w uzasadnieniu kontrolowanych przez Sąd pierwszej instancji decyzji wyjaśniono, że na uposażenie skarżącej w dniu odejścia ze służby na zaopatrzenie emerytalne składało się zaszeregowanie w grupie "10" – [...] zł, dodatek z tytułu wysługi lat - 24.5 % - [...] zł, dodatek za stopień służbowy kapitana – [...] zł, dodatek służbowy – [...] zł, dodatek motywacyjny – [...] zł. Wskazano też, że łączna wysokość uposażenia w dniu odejścia ze służby na zaopatrzenie emerytalne wynosiła [...] zł. Organy zaznaczyły, że kwotę wypłaconej nagrody rocznej ustalono proporcjonalnie do przepracowanego w 2013 roku okresu. Kwota ta wyniosła [...] zł. Określając wysokość poszczególnych składników uposażenia, w tym dodatku służbowego, organy podkreśliły, że znajduje ona oparcie w treści prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w S. z [...] r., sygn. akt [...] oraz jest konsekwencją rozstrzygnięć Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 561/13. Wyrok Sądu Rejonowego w S. stanowił, jak wyjaśniono w decyzji organu I instancji, przywrócenie do stanu wyjściowego wysokości przyznanego dodatku służbowego i w konsekwencji był podstawą ustalenia wysokości uposażenia skarżącej przed jej odejściem na zaopatrzenie emerytalne. Biorąc pod uwagę powyższe, brak jest podstaw do przyjęcia, że działanie organów nie uwzględniło wskazówek wynikających z wyroku WSA w Gliwicach z dnia 8 października 2019 r., wydanego w sprawie III SA/Gl 640/19.
Z kolei wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 1035/15, był wyrokiem oddalającym skargę, w uzasadnieniu którego stwierdzono, iż "postępowanie w sprawie przeniesienia skarżącej na niższe stanowisko służbowe w związku z reorganizacją Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w S. zostało uruchomione w 2010 roku i było prowadzone do dnia wydania decyzji przez organ pierwszej instancji w dniu [...] czerwca 2015 r. o jego umorzeniu. Przesłanką wydania takiego rozstrzygnięcia stało się nabycie z dniem [...] czerwca 2013 roku przez skarżącą uprawnień do zaopatrzenia emerytalnego. Decyzja Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] maja 2013 r. jest ostateczna i na jej mocy skarżąca z dniem [...] czerwca 2013 r. nabyła uprawnienia emerytalne. W świetle tej okoliczności prowadzenie postępowania zmierzającego do przeniesienia skarżącej ze stanowiska Kierownika Sekcji Organizacyjno–Kadrowej na stanowisko Starszego Specjalisty w Wydziale Kwatermistrzowsko–Technicznym w Komendzie Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w S., w służbie stałej, w codziennym rozkładzie czasu służby utraciło rację bytu. Fakt przejścia skarżącej na świadczenie emerytalne skutkuje wyczerpaniem przesłanki bezprzedmiotowości przedmiotowego postępowania przewidzianej treścią art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z chwilą przejścia skarżącej na świadczenie emerytalne nie jest już możliwe przeniesienie jej na jakiekolwiek inne stanowisko w Komendzie. W tej sytuacji obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie stało się umorzenie prowadzonego postępowania i wydania decyzji w oparciu o przywołany art. 105 wyżej wymienionego Kodeksu". W świetle przywołanego wywodu WSA w Gliwicach organy trafnie przyjęły, że skarżąca w dniu odejścia ze służby na zaopatrzenie emerytalne zajmowała stanowisko kierownika Sekcji Organizacyjno-Kadrowej. Nie sposób zatem przyjąć, że nieuwzględniona zostało ocena prawna zawarte we wskazanym wyroku, co czyni zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. niezasadnym.
Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 maja 2015 r., sygn. akt IV SAB/Gl 42/15, dotyczył natomiast bezczynności Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego PSP w Katowicach w sprawie zmiany stanowiska służbowego skarżącej. W wyroku tym Sąd stwierdził, iż przedmiotem jego analizy było ustalenie, jak przebiegało postępowanie organu po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyroku z dnia 19 lutego 2014 r. o sygn. akt IV SA/Gl 561/13 i dokonanie oceny pod kątem, czy organ podjął działania celem wykonania wyroku. Sąd zauważył też, iż "wbrew argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, fakt podejmowania czynności faktycznych w postaci wyrównania dodatku służbowego nie świadczy o wykonaniu wyroku WSA w Gliwicach z dnia 19 lutego 2014 r. o sygn. akt IV SA/Gl 561/13 i nie ma wpływu na dokonaną ocenę, bowiem zestawienie kodeksowych terminów załatwiania spraw z przebiegiem kontrolowanego postępowania administracyjnego pozwalało z łatwością dostrzec rażące naruszenie reguł określonych w art. 35 k.p.a". Z kolei w wyroku z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 561/13, wydanym w przedmiocie zmiany stanowiska służbowego, Sąd wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji powinien prawidłowo przeprowadzić postępowanie, mając na uwadze wykładnię przytoczonych przepisów prawa przedstawioną przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu oraz wcześniejszych uzasadnieniach wyroków tutejszego Sądu, jak również dokonać aktualizacji sytuacji skarżącej w zakresie jej aktywności zawodowej i dopiero w oparciu o te ustalenia wydać stosowną decyzję. Trafnie zatem organy, będąc związane stanowiskiem Sądu, nie ograniczyły się do czynności faktycznych, lecz wydały merytoryczną decyzję w przedmiocie należnej nagrody rocznej. Zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. nie jest zatem zasadny.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wskazówek zawartych w wyroku NSA wydanym w sprawie sygn. akt I OSK 1032/13, stwierdzić należy, iż sprawa o wskazanej sygnaturze nie dotyczyła skarżącej. Zarzut jest zatem niezrozumiały. Nie może również odnieść zamierzonego skutku zarzut nieuwzględnienie wskazówek zawartych w postanowieniu Sądu Okręgowego w K., sygn. akt [...]. Przepis art. 153 p.p.s.a. dotyczy bowiem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu administracyjnego.
Wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie nie można uznać, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy organy nie podjęły niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organy prawidłowo i zgodnie z normami wynikającymi z art. 7, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy w zakresie umożliwiającym podjęcie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy, na co trafnie również zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Zaznaczyć należy, że gdy ocena organu nie jest zbieżna ze stanowiskiem strony, nie świadczy to o nierzetelnym rozpatrzeniu materiału dowodowego, co zdaje się sugerować skarżąca. Odmienna ocena prawna materiału dowodowego stanowiącego podstawę podjętego przez organy rozstrzygnięcia w sprawie nie oznacza automatycznie naruszenia przepisów postępowania. Podkreślić przy tym należy, że zarzut błędu w ustaleniach faktycznych nie może sprowadzać się do samej tylko polemiki z ustaleniami poczynionymi w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu, do odmiennej oceny materiału dowodowego, lecz powinien polegać na wykazaniu, jakich uchybień w świetle norm prawnych, wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego dopuściły się organy. Zgromadzony w sprawie materiał nie daje podstaw do przyjęcia, że organy błędnie ustaliły uposażenie skarżącej na ostatnio zajmowanym stanowisku, tj. stanowisku kierownika Sekcji Organizacyjno–Kadrowej. W analizowanej sprawie podstawą do wyliczenia nagrody rocznej było uposażenie przysługujące skarżącej w dniu zakończenia stosunku służbowego. Uposażenie to, jak trafnie przyjęły orzekające w sprawie organy, wynosiło [...] i składało się na nie: zaszeregowanie w grupie "10" – [...] zł, dodatek z tytułu wysługi lat wynoszącej 24.5% - w kwocie [...] zł, dodatek za stopień służbowy kapitana – [...] zł, dodatek służbowy – [...] zł, dodatek motywacyjny – [...] zł. Takie też stanowisko wyraziły orzekające w sprawie organy, a także Sąd pierwszej instancji, podkreślając, że znajduje ono oparcie w treści prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w S. z [...] r., sygn. akt [...] oraz jest konsekwencją rozstrzygnięć Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 561/13. Wyliczenie to jest prawidłowe, bowiem z akt niniejszej sprawy wynika, że ostatnią - przed przejściem w dniu [...] czerwca 2013 r. na zaopatrzenie emerytalne – pozostającą w obrocie prawnym decyzją określająca uposażenie skarżącej jest decyzja z dnia [...] kwietnia 2009 r. Z decyzji tej wynika, że skarżącej przyznano z dniem 1 stycznia 2009 r. uposażenie zasadnicze w kwocie [...] zł, 22,5% wzrostu uposażenie z tytułu wysługi lat, dodatek służbowy w kwocie [...] zł. oraz dodatek za posiadany stopień w kwocie [...] zł, podniesiony następnie decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. do kwoty [...] zł. Twierdzenie skarżącej, iż "nie ma żadnego aktu potwierdzającego, że wysokość uposażenia skarżącej w dniu przejścia na zaopatrzenie emerytalne wynosiło [...] zł", jest sprzeczne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.
W niniejszej sprawie organy, a szczególnie organ I instancji, w sposób bardzo obszerny przedstawiły sytuację prawną skarżącej, chronologicznie zaprezentowały podejmowane w sprawie decyzje i orzeczenia sądów administracyjnych i powszechnych, po czym poddały je szczegółowej analizie, a wynik tych rozważań przedstawiony został w uzasadnieniu decyzji. W świetle powyższego brak jest podstaw do przyjęcia, że WSA w Gliwicach nie dostrzegł, iż uzasadnienie kontrolowanych decyzji nie odpowiada wymogom art. 107 § 1 i 3 k.p.a.
Przechodząc do oceny zarzutu naruszenie art. 151 p.p.s.a., wskazać należy, iż skarżąca kasacyjnie kwestionuje rozstrzygnięcie Sądu stwierdzającego brak podstaw do uwzględnienia skargi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 146 § 1, art. 147, art. 149 § 1-2, art. 151, czy art. 145 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów ogólnych (blankietowych) jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie powołano. Zarzut skargi kasacyjnej nie może ograniczać się do wskazania naruszenia art. 151 p.p.s.a. bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2017 r., I OSK 887/16 oraz wyroki z dnia 17 kwietnia 2015 r., II OSK 2483/14, z dnia 7 maja 2014 r., I OSK 2595/13, z dnia 30 stycznia 2009 r., II OSK 931/08). Dla skutecznego podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji o podstawach do oddalenia skargi koniecznym było wskazanie w ramach podniesionego zarzutu przepisów, których naruszenie świadczy o błędnym oddaleniu skargi. Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne oddalenie skargi, co doprowadziło do niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c tej ustawy, był zatem nieskuteczny.
Ocenę zarzutów naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 95 ust. 1, 2 i 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, poprzedzić należy wyjaśnieniem, iż stosownie do tych przepisów - w brzmieniu obowiązującym w dacie przejścia skarżącej na zaopatrzenie emerytalne - strażakowi za służbę pełnioną nienagannie w danym roku kalendarzowym przysługuje nagroda roczna w wysokości jednomiesięcznego uposażenia (art. 95 ust. 1). Wysokość nagrody rocznej ustala się, jak stanowi art. 95 ust. 2, proporcjonalnie do okresu służby pełnionej w roku kalendarzowym, za który przysługuje nagroda, z wyłączeniem okresów niewykonywania zadań służbowych z przyczyn innych niż wymienione w art. 105 ust. 1. W myśl zaś art. 95 ust. 3 ustawy podstawę ustalania wysokości nagrody rocznej stanowi miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne strażakowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym w roku kalendarzowym, za który przysługuje nagroda. Przywołane przepisy ustanawiają uprawnienie strażaka do nagrody rocznej i określają zasady ustalania wysokości tej nagrody, nie stanowią natomiast podstawy do żądania jej ustalenia w wysokości liczonej od maksymalnie możliwego uposażenia, jak zdaje się sądzić skarżąca kasacyjnie, stwierdzając, że przysługuje jej nagroda roczna "liczona z maksymalnego uposażenia." Zarzut naruszenia art. 95 ust. 1, 2 i 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej jest w świetle powyższego niezasadny.
Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 86 i art. 87 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej poprzez niewydanie wobec skarżącej decyzji administracyjnej określającej uposażenie na ostatnio zajmowanym stanowisku. Wskazać należy, że art. 86 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej określa składniki uposażenia i stanowi, że: "Uposażenie strażaka składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia." W art. 87 ust. 1 określono natomiast dodatki do uposażenia: dodatek za stopień, dodatek służbowy, dodatek motywacyjny, dodatki uzasadnione szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami albo miejscem pełnienia służby, dodatek funkcyjny za pełnienie funkcji, o których mowa w art. 17 ust. 1, dodatek funkcyjny za pełnienie służby na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym. Z przepisów tych w żaden sposób nie wynika uprawnienie funkcjonariusza Państwowej Straży Pożarnej do żądania wydania decyzji administracyjnej określającej uposażenie na ostatnio zajmowanym - przed przejściem na zaopatrzenie emerytalne – stanowisku w maksymalnie możliwej wysokości. Powoływanie się w tym zakresie na przyjętą w Państwowej Straży Pożarnej praktykę i politykę związaną z wypłatą świadczeń w związku z przejściem na zaopatrzenie emerytalne w maksymalnie możliwej wysokości jest bezskuteczne, jako że sąd administracyjny nie może oceniać działania organów administracji publicznej pod względem kryterium słuszności lub celowości, a do tego w istocie sprowadza się podniesiony zarzut.
W świetle powyższych wywodów nie może również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej poprzez naruszenie zasady równego traktowania strażaków przejawiającej się niewydaniem decyzji o nagrodzie rocznej w związku z przejściem na zaopatrzenie emerytalne "z maksymalnego uposażenia". Z § 5 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia MSWiA z dnia 27 lutego 2008 r. wynika, iż strażakowi przyznaje się, ustalany kwotowo, dodatek służbowy w wysokości do 50% otrzymywanego uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień. Z kolei § 6 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że strażakowi może być przyznany na czas określony, ustalany kwotowo, dodatek motywacyjny w wysokości do 30% najniższego uposażenia określonego w § 1 ust. 2. Przepisy te określają zatem maksymalną wysokość dodatku służbowego i motywacyjnego, nie stanowią natomiast podstawy do żądania ustalenia tych dodatków w maksymalnej wysokości.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.