III OSK 4175/21

III OSK 4175/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 260/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-09-30
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1429
art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d i f
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 131
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 260/20 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] marca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. prostuje oczywistą omyłkę w rubrum wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 260/20 w ten sposób, że w oznaczeniu daty dziennej wniosku zamiast "[...]" wpisuje "[...]", 2. oddala skargę kasacyjną, 3. zasądza od Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na rzecz Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 września 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 260/20 oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku z 31 marca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 31 marca 2020 r. do Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej wpłynął wniosek Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] z żądaniem udostępnienia na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP informacji, ile razy wykonano test na koronawirusa C0VID-19 Prezydentowi A. D. - od pierwszego wykonanego testu, do dnia odpowiedzi na niniejszy wniosek. Stowarzyszenie wniosło o udzielenie odpowiedzi za pomocą platformy ePUAP.
W piśmie z dnia 16 kwietnia 2020 r. Kancelaria Prezydenta RP wskazała, iż Prezydenta RP, w związku z wprowadzonym w Polsce stanem epidemii, obowiązują te same przepisy i procedury co wszystkich obywateli polskich. Poinformowano również, że status informacji publicznej uzyskuje taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa), a zatem informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych. Ponadto, sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów.
Zdaniem organu wykładnia prokonstytucyjna art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429, dalej u.d.i.p.) prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Z tego względu, żądanie nie dotyczące zasad funkcjonowania i działalności Prezydenta RP, lecz obejmujące informacje o bieżącym stanie zdrowia Prezydenta RP, w tym o poddaniu się określonym badaniom, nie dotyczy sprawy publicznej i nie posiada statusu informacji publicznej, a jako takie nie jest objęte zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Stowarzyszenie [...] w [...] w dniu 4 maja 2020 r., wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że w myśl art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny (art. 61 Konstytucji RP), a zatem ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie. Nie oznacza to jednak, że ustawa o dostępie do informacji publicznej umożliwia każdemu podmiotowi dostęp do każdej informacji i każdego dokumentu niezależnie od tego, jakim celom informacja bądź dokument służy.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej i reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.
Sąd I instancji zaznaczył, że za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Zdaniem Sądu I instancji żądane we wniosku informacje nie są informacjami o sprawach publicznych i tym samym nie stanowią informacji publicznej. Prawo do informacji dotyczy bowiem spraw publicznych rozumianych jako przejaw takiej działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, jaka ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych. W piśmiennictwie podnosi się, że ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Kryteria określające, że żądana informacja ma charakter publiczny, zawarto w przepisie art. 6 u.d.i.p., statuującego rodzaje informacji, które dotyczą spraw publicznych. Przepis ten jest rozwinięciem art. 1 u.d.i.p. łączącego pojęcie "informacja publiczna" z podjęciem "sprawa publiczna", a zatem przedmiotem informacji musi być sprawa publiczna związana z funkcjonowaniem Państwa (por. wyrok NSA z 9 lipca 2019 r., sygn. I OSK 2419/17, dostępny w CBOiSA).
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:
1. przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: art. 10 ust. 1 u.d.i.p i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 151 p.p.s.a. - przez oddalenie skargi pomimo nieudostępnienia przez organ informacji publicznej w terminie ustawowym;
2. prawa materialnego, a to: art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) oraz f) w związku z art. 131 Konstytucji RP, art. 5a ust. 1, 2, 4 i 5 ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (dalej: "ustawa o wynagrodzeniach") oraz §§ 1-3 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu oraz warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej przysługujących Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej, Marszałkowi Sejmu, Marszałkowi Senatu, Prezesowi Rady Ministrów, małżonkom tych osób oraz członkom rodzin będącym na ich utrzymaniu (dalej: "Rozporządzenie") - przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż informacja o liczbie testów wykonanych u osoby sprawującej funkcję Prezydenta RP nie stanowi informacji publicznej.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze, nakazanie organowi rozpoznania wniosku Skarżącego i orzeczenie o kosztach postępowania, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Ponadto skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kancelaria Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej wniosła o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) Przewodnicząca Wydziału III zarządzeniem z dnia 11 października 2022 r. wyznaczyła posiedzenie niejawne w dniu 6 grudnia 2022 r.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Przypomnieć w tym miejscu należy, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia (vide np. NSA w wyroku z 29 lipca 2022 r., sygn. akt I GSK 2728/18, LEX nr 3393227).
Zatem podkreślenia wymaga, że zarzut błędnej wykładni dotyczy przepisów zastosowanych przez Sąd I instancji w danej sprawie. Z uzasadnienia ww. wyroku WSA w Warszawie wynika wprost, że Sąd ten rozstrzygnął sprawę dokonując wykładni art. 1 ust.1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Zarzut kasacyjny zawarty w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej został więc niepoprawnie sformułowany, bowiem autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi błędną wykładnię przepisów, których Sąd nie zastosował w tej sprawie - tj. art. 131 Konstytucji RP, art. 5a ust. 1, 2, 4 i 5 ustawy ustawa o wynagrodzeniach oraz §§ 1-3 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu oraz warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej przysługujących Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej, Marszałkowi Sejmu, Marszałkowi Senatu, Prezesowi Rady Ministrów, małżonkom tych osób oraz członkom rodzin będącym na ich utrzymaniu.
Brak jest zatem podstaw do dokonania przez Sąd kasacyjny walidacji tego zarzutu, gdyż Sąd I instancji nie tylko nie dokonał błędnej wykładni ww. przepisów, ale nawet ich nie przytoczył w swoich rozważaniach prawnych.
Zauważyć nadto należy, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Tymczasem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest nawet wskazania jak należy rozumieć wyżej wskazane przepisy.
Natomiast dokonana przez WSA w Warszawie wykładnia przepisów art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 131 Konstytucji RP nie budzi zastrzeżeń Sądu odwoławczego.
Warunkiem zakwalifikowania danej informacji jako informacji publicznej jest zbadanie jej charakteru z punktu widzenia dwóch kryteriów, a mianowicie kryterium podmiotowego, tj. od jakiego podmiotu informacja pochodzi i kryterium przedmiotowego, tj. czego informacja dotyczy i do jakiej sprawy (publicznej czy prywatnej) się ona odnosi. W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że kryterium podmiotowe jest spełnione. Szef Kancelarii Prezydenta RP jest organem przewidzianym w ustawie jako organ władzy publicznej w świetle jej art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zagadnienie to zresztą w rozpatrywanej sprawie nie było sporne. Wątpliwości dotyczą spełnienia kryterium przedmiotowego, a zatem tego, czy żądana we wniosku z dnia 30 marca 2020 r. informacja stanowi informację publiczną.
W orzecznictwie przyjmuje się, iż "ustawodawca pojęcie informacji publicznej określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Przepis art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, przy czym zawarte w nim wyliczenie nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Określa on przedmiotowo, jakie informacje podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu powołanej ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji" (wyrok z dnia 24 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 260/13, podobnie wyrok z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1835/12). Kryteria określające, że żądana informacja ma charakter publiczny, zawarto w art. 6 u.d.i.p., statuującego rodzaje informacji, które dotyczą spraw publicznych. Przepis ten jest rozwinięciem art. 1 u.d.i.p. łączącego pojęcie "informacja publiczna" z podjęciem "sprawa publiczna", a zatem "przedmiotem informacji musi być sprawa publiczna związana z funkcjonowaniem Państwa" (tak np. NSA w wyroku z 9 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2419/17, CBOIS).
W przepisach prawa brak jest legalnej definicji "sprawy publicznej". Z pewnością jednak jest to sprawa, która, jak wynika z potocznego rozumienia pojęcia "publiczny", odnosi się w jakimś stopniu do kwestii dotyczących ogółu, służących ogółowi ludzi, dostępnych dla wszystkich, ogólnych, społecznych i nieprywatnych (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom D-Ś red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 843) mogących interesować ogół obywateli. Przeciwieństwem "sprawy publicznej" jest "sprawa prywatna", czyli niepubliczna, osobista, indywidualna, dotycząca sfery prywatnej człowieka w tym również jego interesu prawnego. W konsekwencji treść art. 6 ustawy, pomimo że nie zawiera zamkniętego katalogu rodzajów informacji publicznej, to ma istotne znaczenie dla interpretacji czy dana informacja jest informacją publiczną. Mając powyższe na względzie, zasadnie przyjęto, że informacje dotyczące liczby wykonanych Prezydentowi RP testów na koronawirusa COVID-19 - nie stanowią informacji publicznej, bowiem kwestia ta nie dotyczy to żadnego przejawu aktywności Prezydenta RP jako organu władzy publicznej i nie wiąże się z wykonywaniem zadań publicznych. Prawidłowo Sąd I instancji uznał zatem, że poddanie się badaniom lekarskim (w tym również testom na koronawirusa) nie dotyczy działania lub zaniechania w zakresie powierzonych zadań i kompetencji publicznoprawnych w znaczeniu organizacyjnym, materialnym oraz formalnym, a także nie stanowi przejawów funkcjonowania władzy publicznej.
Z tych względów zgodzić się należy ze stanowiskiem WSA w Warszawie, iż przedmiotem wniosku strony skarżącej nie była informacja publiczna, co czyni zarzuty oparte na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. za pozbawione podstaw. Zarzutu naruszenia przepisów postępowania podniesiony w skardze kasacyjnej został sformułowany w taki sposób, iż tylko ustalenie, iż wniosek dotyczył informacji publicznej, stanowiłoby podstawę do jego uwzględnienia. Bezzasadność zarzutów naruszenia prawa materialnego, czyni go tym samym nieuzasadnionym.
Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Koszty te wynoszą 360 zł i obejmują wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego organ z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a
O sprostowaniu oczywistej omyłki w rubrum wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzeczono na podstawie art. 156 § 3 w zw. z art. 156 § 1 p.p.s.a. Nie budzi wątpliwości, że jest to oczywista omyłka, gdyż jak wynika z załączonych akt sprawy wniosek Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] z żądaniem udostępnienia informacji publicznej ma datę 30 marca 2020 r., a nie 31 marca 2020 r., jak to zamieszczono w rubrum zaskarżonego wyroku. Natomiast, jak wynika z wygenerowanego poświadczenia przedłożenia, wpłynął on do organu w dniu 31 marca 2020 r. Zatem niewłaściwe oznaczenie zaskarżonej decyzji w rubrum wyroku stanowiło nieścisłość wymagającą sprostowania.