III OSK 416/22

III OSK 416/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 454/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-11-03
Skarżony organ
Prokurator
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art.6 ust.2
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Krajowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 454/21 w sprawie ze skargi A.P. na bezczynność Prokuratora Krajowego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 16 maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 3 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 454/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), rozpoznał skargę A.P. (dalej: "skarżący") na bezczynność Prokuratora Krajowego (dalej: "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i w pkt 1 wyroku zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z 16 maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt 2 stwierdził, że bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3 oddalił skargę w pozostałym zakresie; w pkt 4 zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Wnioskiem z 26 kwietnia 2021 r. skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
1) wytycznych Prokuratora Prokuratury Krajowej E. J. (względnie wytycznych Prokuratury Krajowej) w odniesieniu do udziału prokuratorów w postępowaniach dotyczących zarzutów wykroczeń/przestępstw polegających na prezentowaniu w przestrzeni publicznej ludzkich płodów po zabiegu aborcji,
2) informacji do jakich jednostek prokuratury te wytyczne zostały skierowane.
Skarżący wyjaśnił, że o istnieniu wytycznych dowiedział się z artykułu prasowego autorstwa E. I. pt. "Wyrok za plakaty z płodami? Prokuratorska Centrala nakazuje śledczym: odwołujcie się". Jednocześnie przytoczył fragmenty tego artykułu.
Pismem z 10 maja 2021 r. organ poinformował skarżącego, że jego wniosek jest nieprecyzyjny w stopniu uniemożliwiającym jego właściwe rozpoznanie. Ogólne odwołanie się do artykułu prasowego, bez wskazania charakteru pisma, jego daty lub numeru uniemożliwia identyfikację wnioskowanego dokumentu.
Kolejnym wnioskiem z 16 maja 2021 r., przesłanym pocztą elektroniczną, skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii pism podpisanych przez Prokuratora Prokuratury Krajowej E.J., skierowanych do Prokuratorów Regionalnych [...] sierpnia 2019 r., [...].
Pismem z 31 maja 2021 r. organ powiadomił skarżącego, że wnioskowana przez niego informacja ma charakter dokumentu wewnętrznego, a w związku z tym nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.").
W dniu 10 czerwca 2021 r. skarżący wywiódł skargę do WSA w Warszawie na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z 16 maja 2021 r., zarzucając organowi naruszenie: art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 u.d.i.p., art. 6 ust. 2 u.d.i.p., art. 4 ust. 3 u.d.i.p. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o: zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 16 maja 2021 r.; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny; zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił stan faktyczny sprawy, a także jego ocenę prawną. Stwierdził, że z informacji prasowych wynika, iż wnioskowane dokumenty zawierają określone stanowisko organu względem zagadnienia budzącego społeczne emocje, a mianowicie prezentowania w przestrzeni publicznej banerów zawierających fotografie zakrwawionych szczątków ludzkich.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, jako niezasadnej. Wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z "dokumentami", lecz z pojedynczym pismem adresowanym do Prokuratora Regionalnego w Poznaniu. Celem tego pisma było wyłącznie gromadzenie materiałów oraz uzgadnianie poglądów i stanowisk w zakresie postępowań o wykroczenia, w tym przypadku o wykroczenia przewidziane w art. 51 i 141 kodeksu wykroczeń.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uwzględnił wniesioną skargę. Sąd pierwszej instancji wskazał, że żądane pismo nie posiada charakteru organizacyjnego, porządkowego, technicznego, nie zostało sformułowane w procesie legislacyjnym, nie stanowi wewnętrznej opinii służącej do powstania aktu będącego formą działalności organu, nie służy wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, konsultacji, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, ani nie ma charakteru niewiążącego. Zawiera bowiem określone wytyczne – nakazy podjęcia przez adresata przedmiotowego pisma konkretnych działań, w tym działań wymagających współpracy z innymi podmiotami władzy publicznej. Zatem omawiane pismo nie ma charakteru organizacyjnego, czy technicznego (np. nie określa sposobu kompletowania akt, gromadzenia materiałów sprawy), lecz odnosi się do prezentowania przez prokuratorów stanowiska merytorycznego na pewnym etapie postępowań sądowych w sprawach o wykroczenia przewidziane w art. 51 i art. 141 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2021 r., poz. 2008).
Sąd pierwszej instancji nie zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym w odpowiedzi na skargę, że pismo organu stanowi "wskazówkę dotyczącą korzystania z uprawnień procesowych przez prokuratora jako strony postępowania". Przeczy temu treść żądanego pisma, sformułowania w nim użyte, oczekujące przyjęcia określonych postaw w konkretnych sytuacjach procesowych. Nie bez znaczenia jest przy tym kontekst ustrojowy, związany z hierarchiczną organizacją prokuratury oraz służbową podległością prokuratorów względem przełożonych, co znajduje swój wyraz także w przepisach art. 13 § 1 i 3 p.p., a także w treści przedmiotowego pisma.
WSA tym samym uznał, że objęte wnioskiem pismo z 14 sierpnia 2019 r. nie nosi cech dokumentu wewnętrznego, lecz stanowi podlegający udostępnieniu dokument urzędowy.
WSA stwierdził zatem zasadność skargi oraz zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z 16 maja 2021 r. w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy, o czym WSA orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
W punkcie drugim sentencji wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że bezczynność organu nie była rażąca. Nieudostępnienie skarżącemu żądanego pisma wynikało z odmiennej oceny prawnej co do charakteru tego dokumentu, a tym samym możliwości jego udostępnienia jako informacji publicznej. Z tej też przyczyny WSA w punkcie trzecim sentencji wyroku oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. w zakresie żądania wymierzenia organowi grzywny.
Organ wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku - zaskarżając go w całości.
W oparciu o treść art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego: tj. art. 1 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie wymienionego przepisu, polegające na przyjęciu, że pismo Zastępcy Dyrektora Departamentu Postępowania Sądowego Prokuratury Krajowej skierowane do Prokuratora Regionalnego w Poznaniu nie może zostać uznane za dokument wewnętrzny, podczas gdy należyte uwzględnienie elementów konstytuujących pojęcie dokumentu wewnętrznego jako aktu z zakresu kierownictwa wewnętrznego, skonstruowanego tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawiającego jego stanowiska na zewnątrz, pozostającego bez wpływu na treść ostatecznych działań czy ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, prowadzi do wniosku odmiennego.
Na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. o oddalenie skargi, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł również uczestnik postępowania -Stowarzyszenia S. – wnosząc o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Sformułowano w niej wyłącznie jeden zarzut: naruszenia prawa materialnego - art. 1 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p., przy pomocy którego zakwestionowano przyjętą przez Sąd pierwszej instancji ocenę, że żądane wnioskiem z 26 kwietnia 2021 roku informacje, zawarte w piśmie Prokuratora Prokuratury Krajowej E.J. z [...] sierpnia 2019 r., [...], skierowanym do Prokuratorów Regionalnych stanowią informację publiczną. Skarżący kasacyjnie konsekwentnie utrzymuje, że informacje zawarte w przedmiotowym piśmie świadczą o tym, iż jest to dokument wewnętrzny.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska, aprobując tym samym sposób zastosowania art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez WSA w Warszawie w niniejszej sprawie.
W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej jest pojęciem niedookreślonym. Na gruncie powyższego przepisu za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów, nie tylko bezpośrednio zredagowanych
i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu przepisów u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji - wyrok NSA z 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 317/21. Jednocześnie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy wykładać w powiązaniu z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przewidującym, że w skład prawa dostępu do informacji publicznej wchodzi m.in. uprawnienie do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to niewątpliwie ma na celu zagwarantowanie jawności życia publicznego oraz transparentności działania organów władzy publicznej. Jak słusznie ujął to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13 "Transparentność działań organów władzy publicznej i poddanie tych działań kontroli społecznej może przyczynić się do poprawy standardów dotyczących ochrony praw obywatelskich, przestrzegania przepisów prawa, poprawy relacji w stosunkach obywatel - państwo i wreszcie budować zaufanie do organów władzy publicznej". Tym samym treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w powiązaniu z normą konstytucyjną przesądzają o przyjęciu szerokiej wykładni pojęcia "informacji publicznej".
Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne)" - zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska. Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 19 i 23.
Przypomnieć należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12 stwierdził, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Również w orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentowany jest pogląd, że nie wszystkie dokumenty wewnętrzne stanowią informację publiczną. Część z nich wprawdzie służy realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają one o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, jednak nie są w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Założeniem u.d.i.p. było zapewnienie w drodze dostępu do informacji publicznej społecznej kontroli nad działalnością m.in. organów administracji publicznej - por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r. I OSK 1645/14. Cel ten winien być każdorazowo uwzględniany przy ocenie czy dana informacja ma charakter informacji publicznej.
Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym, bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem np.:
▪ wewnętrzna korespondencja, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji, co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu - wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2320/13;
▪ korespondencja osoby wykonującej zadania publiczne z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia - wyrok NSA z 14 września 2012 r. sygn. I OSK 1203/12; wyrok NSA z 25 marca 2014 r. sygn. I OSK 2320/13; wyrok NSA z 31 lipca 2014 r. sygn. I OSK 2770/13; wyrok NSA z 18 września 2014 r. sygn. I OSK 3073/13, 15 lipca 2021 r. sygn. III OSK 3335/21.
Uwzględniając przyjęte założenia systemowe należy zaaprobować pogląd wyrażony przez Sąd pierwszej instancji, że pismo Prokuratora Prokuratury Krajowej E. J. z [...] sierpnia 2019 r., [...]., skierowane do Prokuratorów Regionalnych stanowią informację publiczną. Przedmiotowe pismo niewątpliwie zostało wytworzone przez podmiot władzy publicznej, zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Przyjąć również trzeba, że dotyczyło ono działalności organów władzy publicznej – Prokuratury. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze (Dz. U. 2019 r. poz. 740, publikator aktualny na dzień sporządzenia pisma), prokuratura wykonuje zadania w zakresie ścigania przestępstw oraz stoi na straży praworządności. Swoje funkcje prokuratura realizuje poprzez podejmowanie różnorodnych czynności procesowych w postępowaniach sądowych (karnych, cywilnych, sądowoadministracyjnych), administracyjnych, jak również w prowadzonych postępowaniach przygotowawczych. Realizując swoje zadania prokurator jest niezależny. Nie dotyczy to jednak sytuacji, gdy prokurator przełożony zwiąże go wydanym przez siebie zarządzeniem, wytycznymi lub poleceniem – art. 7 § 1 i § 2 ustawy o Prokuraturze. Analizowane pismo z [...] sierpnia 2019 r., [...] zostało sporządzone przez Prokuratora Prokuratury Krajowej, który jednocześnie był Zastępcą Dyrektora Departamentu Postępowania Sądowego Prokuratury Krajowej. Stosownie do art. 34 § 1 pkt 1 i § 2 ustawy o Prokuraturze zastępca dyrektora departamentu Prokuratury Krajowej może wydawać wiążące polecenia Prokuratorom Regionalnym. Analiza treści objętego wnioskiem dostępowym pisma z [...] sierpnia 2019 r., [...] dowodzi, iż stanowi ono polecenie skierowane do podległego Prokuratora Regionalnego w Poznaniu. Kluczowa dla identyfikacji wzmiankowanego pisma jako informacji publicznej jest jego treść. Jak trafnie ocenił WSA przedstawiono w nim ocenę prawną (opinię) dotyczącą sprawy publicznej jaką jest prezentowanie w miejscu publicznym transparentów (banerów) przedstawiających płody ludzkie po zabiegu aborcji, czyli zakrwawione szczątki ludzkie. Przyznaje to organ w odpowiedzi na skargę, wskazując, iż dokument "został skierowany w ramach struktury organizacyjnej prokuratury i zawiera ocenę przepisów powszechnie obowiązującego prawa, która zdaniem osoby podpisującej to pismo jest prawidłowa". Sformułowanie przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Postępowania Sądowego Prokuratury Krajowej określonej oceny prawnej wobec faktów podlegających kwalifikacji przez podległego Prokuratora Regionalnego w Poznaniu jest równoznacznie z wyłączeniem alternatywnej oceny tych faktów przez tego prokuratora. Analizowane pismo zawiera wytyczne - nakazy podjęcia przez jego adresata konkretnych działań, w tym działań wymagających współpracy z innymi podmiotami władzy publicznej. Właściwie ocenił Sąd pierwszej instancji, że nie ma ono charakteru organizacyjnego, czy technicznego, lecz odnosi się do prezentowania przez prokuratorów stanowiska merytorycznego na pewnym etapie postępowań sądowych w sprawach o wykroczenia przewidziane w art. 51 i art. 141 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2021 r. poz. 2008).
Analizowane pismo nie jest wskazówką dotyczącą korzystania z uprawnień procesowych przez prokuratora jako strony postępowania. Z jego treści, z użytych w nim sformułowań wynika jednoznacznie, iż jego celem było zobowiązanie do przyjęcia przez Prokuratora Regionalnego w Poznaniu określonych postaw w konkretnych sytuacjach procesowych. Takie działanie wpisuje się równocześnie w hierarchiczną organizację prokuratury oraz służbową podległością prokuratorów względem przełożonych - art. 13 § 1 i 3 ustawy o Prokuraturze.
Z powyższego wynikają istotne wnioski: po pierwsze, wydane przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Postępowania Sądowego Prokuratury Krajowej polecenie nie stanowi elementu kształtującego proces podejmowania decyzji o kierunku działalności prokuratury, nie ma formy uzgodnieniowej, analitycznej bądź ocennej, lecz ma charakter definitywny, rozstrzygający o tym, jak w określonych układach procesowych mają postępować prokuratorzy. Pismo z [...] sierpnia 2019 r., [...] zawiera więc dane dotyczące zasad funkcjonowania podmiotu władzy publicznej, a w szczególności trybu jego działania (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) oraz sposobu załatwiania spraw (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d). Trafnie WSA zwraca uwagę, że polecenie Zastępcy Dyrektora Departamentu Postępowania Sądowego Prokuratury Krajowej nie ma charakteru wewnętrznego, nie dotyczy kwestii porządkujących organizację i prowadzenie postępowań prokuratorskich. Jego celem jest wskazanie jednolitego sposobu działania prokuratorów, jako uczestników postępowań sądowych, w określonych skonfigurowaniach sądowo-procesowych. Niewątpliwie więc dotyczy zewnętrznej sfery działalności prokuratury, obejmującej aktywność ingerującą w sferę prawną pozostałych stron postępowań sądowych w ramach interakcji procesowych. Monitowana w skardze kasacyjnej okoliczność, iż sposób i tryb działania prokuratora w postępowaniu sądowym nie determinuje ostatecznych skutków prawnych, albowiem te zależą od oceny i decyzji sądu, pozostaje irrelewantna z perspektywy ocen prawnych formułowanych na gruncie niniejszej sprawy. Istotne jest wyłącznie to, że działania te cechuje wpływ na sytuację prawną jednostek uczestniczących w postępowaniach sądowych z udziałem prokuratora. Jeżeli działania te wynikają z przyjętego paradygmatu, którego źródłem jest wiążące prokuratorów polecenie Zastępcy Dyrektora Departamentu Postępowania Sądowego Prokuratury Krajowej, to polecenie to, jako źródło danych pozwalających odtworzyć tryb działania prokuratury oraz sposób załatwiania przez nią spraw, podlega udostępnieniu jako informacja publiczna. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że stanowisko prokuratora prezentowane w postępowaniach sądowych zgodnie z poleceniem nie jest wiążące, a przez to jest wyłącznie roboczą wskazówką dla prokuratora. Polecenie Zastępcy Dyrektora Departamentu Postępowania Sądowego Prokuratury Krajowej wyrażone w piśmie z [..] sierpnia 2019 r. jest wiążące dla podległego Prokuratora Regionalnego w Poznaniu, albowiem zobowiązuje go do określonych działań procesowych. Z kolei działania podjęte przez prokuratora zgodnie z poleceniem w toku postępowania sądowego jest wiążące dla sądu w tym sensie, że musi spowodować odpowiednią reakcję procesową sądu. Stanowisko prokuratora musi zostać poddane sądowej ocenie i w zależności od sformułowanych w ramach tej oceny konkluzji wywołać określone następstwa procesowe. Nie można więc zasadnie twierdzić, że polecenie sformułowane w piśmie z [...] sierpnia 2019 r. ma charakter roboczy i jest jedynie wskazówką dla prokuratora.
Nie może również umykać systemowy kontekst ocenianej sprawy. Jeżeli prokuratura, jako organ władzy publicznej, do zadań którego należy ochrona praworządności, przyjmuje poprzez wiążące polecenie określony sposób interpretacji przepisów prawa, za którym idzie adekwatna do tej interpretacji formuła aktywności procesowej, to zgodnie z konstytucyjnym uprawnieniem proklamowanym w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do informacji o treści takiego polecenia. Nie jest to bowiem informacja, która dotyczy wyłącznie wewnętrznej, organizacyjnej sfery działania prokuratury, lecz tego obszaru działalności prokuratury, w którym aktywne są również jednostki oraz inne podmioty publiczne (sądy). Niewątpliwie więc dotyczy spraw publicznych.
Zagadnienie ostatnie, odnoszące się do braku skierowania polecenia "na zewnątrz". Wyjaśnić trzeba, że kwestia zewnętrznego charakteru pisma ma znaczenie jedynie przy rozstrzyganiu o tym, czy pismo to jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Należy potwierdzić, że zgodnie z powołanym przepisem "zewnętrzność" pisma, rozumiana jako skierowanie go do innego podmiotu, lub złożenie do akt sprawy, stanowi cechę definicyjną dokumentu urzędowego. Nie oznacza to jednak, że każde pismo, które nie cechuje się tak rozumianą zewnętrznością jest dokumentem wewnętrznym. Nieskierowanie pisma do podmiotu spoza struktur organizacyjnych jego autora dowodzi wyłącznie tego, że nie mamy do czynienia z dokumentem urzędowym, nie przesądza zaś o tym, że nie jest ono nośnikiem informacji publicznej. O tym decyduje jego treść. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji – wyrok NSA z 21 kwietnia 2022 r., sygn. III OSK 3032/21. Nie każdy dokument zawierający informację publiczną jest dokumentem urzędowym i nie każdy dokument niebędący dokumentem urzędowym jest dokumentem wewnętrznym. Dokument urzędowy jest wyłącznie jedną z form inkorporacji informacji publicznej. Dowodzi tego struktura treści art. 3 i art. 6 u.d.i.p., która dokumenty urzędowe traktuje jako jedną z form informacji publicznej – art. 3 ust. 1 pkt 2 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.
Pismo Zastępcy Dyrektora Departamentu Postępowania Sądowego Prokuratury Krajowej z [...] sierpnia 2019 roku zawiera treść, która stanowi informację publiczną, a fakt, iż pismo to nie zostało skierowane do podmiotów spoza struktur prokuratury nie może pozbawiać jej tego charakteru.
Z podanych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.