III OSK 4158/21

III OSK 4158/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 187/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-10-23
Skarżony organ
Prokurator
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art.184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2016 poz 177
art.32 i art.36 par.1
Ustawa z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Magdalena Zając po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 187/20 w sprawie ze skargi Z. B. na decyzję Prokuratora [...] z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie dodatku wyrównawczego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z. B. na rzecz Prokuratora [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 października 2020 r., II SA/Wa 187/20 oddalił skargę Z. B. na decyzję Prokuratora [...] z [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie dodatku wyrównawczego.
Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.
Prokurator [...], decyzją z [...] września 2019 r., wydaną na podstawie art. 80 ust. 2-4 i art 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 414 ze zm. dalej: "ustawa pragmatyczna") oraz art. 32 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 178 ) - w związku z wyznaczeniem Z. B. (dalej: "skarżący") będącego żołnierzem zawodowym na stanowisko służbowe prokuratora prokuratury [...] w Wydziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Okręgowej w [...], przyznał skarżącemu od 1 maja 2016 r. dodatek wyrównawczy w kwocie [...] zł miesięcznie brutto.
W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że wobec treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z póżn. zm. – dalej: "p.p.s.a."), jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 maja 2017 r., II SA/Wa 1758/16 w przedmiocie dodatku wyrównawczego dla skarżącego.
Prokurator [...] przypomniał, że decyzją z [...] kwietnia 2016 r., nr [...], na podstawie art. 36 § 1 przepisów wprowadzających ustawę Prawo o Prokuraturze, przeniósł skarżącego z [...] kwietnia 2016 r. na stanowisko prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...], z zachowaniem tytułu "prokuratora byłej Naczelnej Prokuratury Wojskowej" oraz prawa do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku. Organ zaznaczył, że data początkowa do dodatku za długoletnią pracę liczona jest od [...] grudnia 1984 r.
Na mocy decyzji Ministra Sprawiedliwości - Prokuratora Generalnego z [...] kwietnia 2016 r., nr [...], skarżący został wyznaczony na stanowisko służbowe prokuratora prokuratury okręgowej w Wydziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Okręgowej w [...], zaszeregowane do stopnia etatowego [...] i grupy uposażenia U: [..] przy czym data początkowa służby wojskowej do dodatku za długoletnią służbę wojskową ustalona została na [...] lutego 1987 r.
Powołując się na treść art. 78 ust. 1 i 3 oraz art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy pragmatycznej, § 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 18 grudnia 2015 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2213), § 28 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 oraz § 29 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 listopada 2014 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1618 z późn. zm.), Prokurator Generalny wyjaśnił, że miesięczna kwota uposażenia należna skarżącemu na zajmowanym stanowisku służbowym wynosi [...] zł, a jej składnikami są: stawka uposażenia zasadniczego dla grupy uposażenia U: [...], tj. [...] zł oraz dodatek za długoletnią służbę wojskową w wysokości 29% należnego uposażenia zasadniczego, tj. [...] zł.
Przytaczając treść art. 80 ust. 2 ustawy pragmatycznej Prokurator [...] podniósł, że w przypadku, gdy miesięczne uposażenie żołnierza zawodowego pełniącego zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym prokuratora do spraw wojskowych jest niższe od miesięcznego wynagrodzenia prokuratora na takim samym stanowisku i pełnionej funkcji, żołnierzowi przysługuje dodatek wyrównawczy w wysokości różnicy między tym wynagrodzeniem, a uposażeniem należnym na zajmowanym stanowisku służbowym.
Wobec powyższego i w oparciu o § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 kwietnia 2010 r. w sprawie wynagrodzenia zasadniczego prokuratorów oraz wysokości dodatków funkcyjnych przysługujących prokuratorom (Dz. U. z 2010 r., Nr 56, poz. 339), Prokurator [...] wskazał, że z dniem przeniesienia na stanowisko prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] skarżący posiadał prawo do wynagrodzenia zasadniczego na stanowisku prokuratora Prokuratury Generalnej w stawce awansowej, tj. 115% stawki podstawowej dla sędziów Sądu Najwyższego z zastosowaniem mnożnika 4,13 do podstawy ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora. Wynagrodzenie to, na mocy art. 36 § 1 Przepisów wprowadzających, zostało mu zachowane.
Wobec powyższego Prokurator [...] ustalił, że kwota łącznego uposażenia, należna skarżącemu na [...] maja 2016 r., jest tożsama kwocie wynagrodzenia prokuratora wynikającej z zachowania prawa do wynagrodzenia na dotychczas zajmowanym stanowisku prokuratora.
Uwzględniając powyższe Prokurator [...] uznał, że skoro kwota dodatku wyrównawczego przysługująca skarżącemu od 1 maja 2016 r. stanowi różnicę pomiędzy kwotami wynagrodzenia [...] zł, a należnego uposażenia na zajmowanym stanowisku służbowym [...] zł, to wynosi ona [...] zł.
Po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy, Prokurator [...] decyzją z [...] listopada 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję.
Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który cytowanym powyżej wyrokiem z 23 października 2020 r., oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W pierwszej kolejności WSA w Warszawie przypomniał, że na podstawie art. 31 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze, z 4 kwietnia 2016 r. zniesione zostały wojskowe jednostki organizacyjne prokuratury: Naczelna Prokuratura Wojskowa, wojskowe prokuratury okręgowe i wojskowe prokuratury garnizonowe.
Obowiązki i uprawnienia Naczelnego Prokuratora Wojskowego, wojskowych prokuratorów okręgowych i wojskowych prokuratorów garnizonowych w sprawach wynikających z ustawy pragmatycznej przejął, zgodnie z art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze, Prokurator Generalny.
W związku z przeniesieniem skarżącego ze zniesionych wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury do prokuratury powszechnej konieczne było ustalenie wysokości przysługującego skarżącemu, jako żołnierzowi zawodowemu, dodatku wyrównawczego.
Ustalając wysokość dodatku wyrównawczego, o którym mowa w art. 80 ust. 2 ustawy pragmatycznej, organy przyjęły, iż równoważnym stanowiskiem dla prokuratura Naczelnej Prokuratury Wojskowej jest stanowisko prokuratora Prokuratury Generalnej w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury.
WSA w Warszawie podkreślił, że art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze stanowił, że wynagrodzenie zasadnicze prokuratorów zajmujących równorzędne stanowiska prokuratorskie jest równe; wysokość wynagrodzenia prokuratorów zajmujących równorzędne stanowiska prokuratorskie różnicuje staż pracy lub pełnione funkcje. Podobny zapis znalazł się w art. 124 § 1 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 740).
Powyższe doprowadziło Sąd pierwszej instancji do konkluzji, że choć wedle nomenklatury służbowej w prokuraturze wojskowej używano pojęcia "wizytator - prokurator" na określenie stanowiska w szerszym ujęciu, to jednak w istocie "stanowisko" to w swej treści kryło desygnat stanowiska "prokuratora Naczelnej Prokuratury Wojskowej", który pełnił funkcję "wizytatora".
Skarżący zajmując stanowisko służbowe "[...] - prokuratora Naczelnej Prokuratury Wojskowej w Oddziale [...]" otrzymywał uposażenie wojskowe, na które składało się uposażenie zasadnicze według stawki dla grupy uposażenia U: [...] plus dodatek za długoletnią służbę wojskową oraz dodatek wyrównawczy. Dodatek wyrównawczy niwelował różnicę między jego uposażeniem żołnierza zawodowego, a wynagrodzeniem prokuratora w Prokuraturze Generalnej pełniącego funkcję [...].
W efekcie, tak ustalone uposażenie równało się wynagrodzeniu prokuratora w Prokuraturze Generalnej pełniącego funkcję [...].
Stosownie do art. 36 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze, Prokurator Generalny przenosi prokuratorów Prokuratury Generalnej oraz prokuratorów Naczelnej Prokuratury Wojskowej, których nie powołał do Prokuratury Krajowej, na inne stanowisko służbowe w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury z zachowaniem tytułu "prokuratora byłej Prokuratury Generalnej" lub "prokuratora byłej Naczelnej Prokuratury Wojskowej" oraz prawa do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku, kierując się przy tym ich dotychczasowym miejscem zamieszkania lub miejscem pracy.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji spór w niniejszej sprawie dotyczył wykładni zwrotu "z zachowaniem prawa do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku". Organ przyjął bowiem, iż w pojęciu "wynagrodzenia na dotychczas zajmowanym stanowisku" nie mieści się dodatek funkcyjny za pełnienie funkcji wizytatora, skarżący uważa natomiast, iż - zgodnie z literalnym brzmieniem ustawy - należy dodatek też zaliczyć do spornego pojęcia.
Rozważając tę kwestię, Sąd pierwszej instancji przywołał wyrok Sądu Najwyższego z 30 października 2012 r., II PK 70/12, w którym zwrócono uwagę na występujące w ustawie o prokuraturze pojęcia "zajmowanego stanowiska" i "pełnionej funkcji". Katalog stanowisk prokuratorskich wymieniony był w art. 6 ust. 1 ustawy o prokuraturze z 1985 r. Od zajmowania "stanowiska prokuratorskiego" w prokuraturze odpowiedniego szczebla należy jednak odróżnić zdaniem Sądu Najwyższego, pełnienie określonych "funkcji" przez prokuratorów.
Podzielając to rozumowanie Sąd pierwszej instancji, stwierdził, że dodatek funkcyjny jest składnikiem wynagrodzenia prokuratora, który przysługuje mu "w związku z pełnioną funkcją", a nie "w związku z zajmowanym stanowiskiem". Skoro zatem w art. 36 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze ustawodawca wskazał - jako podstawę odniesienia - wynagrodzenie "na dotychczas zajmowanym stanowisku", to w skład tego wynagrodzenia, jak trafnie przyjęły organy, nie wchodzi dodatek funkcyjny z tytułu sprawowania funkcji wizytatora - prokuratora Naczelnej Prokuratury Wojskowej. Dodatek ten przysługiwał bowiem skarżącemu w związku z pełnioną funkcją, a nie w związku z zajmowanym stanowiskiem prokuratora Naczelnej Prokuratury Wojskowej.
W tych okolicznościach zdaniem Sądu pierwszej instancji nie do zaakceptowania jest argumentacja skarżącego, że wynagrodzeniem "nabytym" w rozumieniu art. 36 § 1 Przepisów wprowadzających ustawę - Prawo o prokuraturze jest ta jego część, która odpowiadała ekwiwalentowi za pełnione czasowo funkcje. W ten sposób bowiem prokurator byłej Naczelnej Prokuratury Wojskowej poprzez regulację z art. 36 § 1 Przepisów wprowadzających nabywałby trwale prawo do wynagrodzenia, które przysługiwało mu czasowo z tytułu pełnionej funkcji. Nie dość więc, że otrzymywałby zapłatę odpowiadającą funkcjom, których nie pełni, ale nadto znalazłby się w lepszej sytuacji nawet, aniżeli prokuratorzy byłej Naczelnej Prokuratury Wojskowej powołani na stanowiska w Prokuraturze Krajowej, do których nie ma zastosowania art. 36 § 1 Przepisów wprowadzających ustawę – Prawo o Prokuraturze.
Z tych względów skarga jako niezasadna została oddalona.
Od powyższego wyroku skarżący wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to przepisów art. 36 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze oraz art. 80 ust. 2 ustawy pragmatycznej w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez błędne uznanie, iż wynagrodzenie na ostatnio zajmowanym przez skarżącego stanowisku wizytatora - prokuratora w zniesionej Naczelnej Prokuraturze Wojskowej jest po myśli ww. art. 36 § 1 cyt. przepisów wprowadzających wynagrodzeniem ze stanowiska prokuratora byłej Naczelnej Prokuratury Wojskowej, a tym samym należny skarżącemu po myśli ww. art. 80 ust 2 ustawy pragmatycznej dodatek wyrównawczy nie obejmuje kwoty wynikającej z zajmowanego stanowiska służbowego [...] Naczelnej Prokuratury Wojskowej (określonego w etacie wojskowej jednostki organizacyjnej - Naczelnej Prokuratury Wojskowej), tylko zaś z etatowego niższego stanowiska prokuratora, co pozostaje w ewidentnej opozycji do jednoznacznych w treści i niewymagających wykładni wyżej wskazanych przepisów, których literalne brzmienie jednoznacznie gwarantuje skarżącemu zachowanie wynagrodzenia z ostatnio zajmowanego stanowiska służbowego, tj. [...] naliczanego w sposób zgodny z zasadami pragmatyki wojskowej, nie zaś według zasad dotyczących prokuratorów nie będących żołnierzami zawodowymi - oficerami Wojska Polskiego;
II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez wadliwą kontrolę legalności zaskarżonego orzeczenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i treść rozstrzygnięcia;
2) art. 145 § 1 pkt 1) lit a) p.p.s.a., poprzez akceptację naruszenia przez organ przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, zawartych w zasadnym zarzucie skargi, a to:
- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz prawa materialnego, tj. art. 80 ust. 2 ustawy pragmatycznej w brzmieniu obowiązującym 3 kwietnia 2016 r. w zw. z art. 36 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze, poprzez bezpodstawne obniżenie zainteresowanemu dodatku wyrównawczego o kwotę [...] zł bez jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego i prawnego w sytuacji, gdy na mocy powołanych przepisów nabył on prawo do wynagrodzenia na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, którym na podstawie decyzji Ministra Obrony Narodowej Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015r. wydanej zgodnie ówcześnie obowiązującym art. 111 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze, było stanowisko służbowe (nie zaś funkcja) [...] Naczelnej Prokuratury Wojskowej;
- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 9, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej oceny zebranych dowodów, która przyniosła skutek w postaci wydania zaskarżonych decyzji wyłącznie z tego względu, że w ocenie organu zainteresowany nie jest uprawniony do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku [...] ponieważ po przeniesieniu z wojskowej jednostki organizacyjnej prokuratury (Naczelnej Prokuratury Wojskowej) do prokuratury powszechnej (Prokuratury Okręgowej w [...]) nie pełni funkcji wizytatora, a także art. 107 § 3 k.p.a. wobec nienależytego uzasadnienia decyzji;
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Prokuratora [...] z [...] września 2019 r. dotkniętej wadą określoną w art 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego nie zastosowanie i nie uchylenie decyzji Prokuratora [...] z [...] września 2019 r. dotkniętej wadą określoną w art 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo obowiązku odmiennego rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
3) art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. oraz art. 190 p.p.s.a., polegającą na akceptacji naruszenia przez organ przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo że w sprawie zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem zaskarżona decyzja pierwszoinstancyjna z [...] września 2019 r., wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, a mimo tego wbrew jednoznacznym wytycznym zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2019 r, (I OSK 1866/17) zapadłym w sprawie skarżącego oraz wskazanemu przepisowi organ w postępowaniu odwoławczym działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzją z [...] listopada 2019 r. utrzymał ją w mocy, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności obu decyzji;
4) art. 119 pkt 2 p.p.s.a., polegające na rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym, pomimo że skarga zawierała wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie, strona zaś nie składała późniejszego wniosku o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, ani też nie wyraziła zgody na procedowanie na posiedzeniu niejawnym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie całości sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Dodatkowo wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
Prokurator [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie oraz wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
Pismem z 18 marca 2024 r. skarżący wniósł o odroczenie terminu rozprawy i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu "Księgi etatowej wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury za lata 2010-2016".
Na rozprawie 10 kwietnia 2024 r. pełnomocnik skarżącego złożył do akt sprawy jako dowód uzupełniający wyrok Sądu Rejonowego dla Miasta Stołecznego Warszawy, VII Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 2 czerwca 2023 r., VII P 695/22, z powództwa J.C. przeciwko pozwanemu Prokuraturze Okręgowej w Warszawie, o wynagrodzenie za pracę, odsetki ustawowe za opóźnienie i skapitalizowane odsetki - wnosząc o uwzględnienie zawartego w nim rozstrzygnięcia przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej przedstawione zostały zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W przypadku sformułowania zarzutów kasacyjnych w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przedstawionych jako skutek przyjęcia przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie przez NSA w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczna jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez Sąd określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zasadniczo do rozstrzygnięcia kwestii, czy ustalając skarżącemu kasacyjnie wysokość dodatku wyrównawczego w związku z jego zwolnieniem z zajmowanego stanowiska w wojskowych jednostkach organizacyjnych prokuratury i następnie wyznaczeniem na stanowisko służbowe w Prokuraturze Okręgowej w Warszawie, wysokość owego dodatku powinna być powiększona o kwotę dodatku funkcyjnego, który przysługiwał skarżącemu kasacyjnie w związku z pełnieniem obowiązków wizytatora-prokuratora Naczelnej Prokuratury Wojskowej.
Zarzut naruszenia prawa materialnego koncentruje się wokół rozumienia użytego w przepisie art. 36 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze sformułowania "prawo do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku".
Interpretacja tego pojęcia dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest prawidłowa.
Przed 4 kwietnia 2016 r., tj. przed zwolnieniem skarżącego z zajmowanego stanowiska służbowego w wojskowych jednostkach organizacyjnych prokuratury i przeniesieniem na stanowisko prokuratora prokuratury okręgowej w Wydziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Okręgowej w Warszawie, skarżący zajmował stanowisko służbowe wizytatora – prokuratora Naczelnej Prokuratury Wojskowej. Było to stanowisko wojskowe, dla którego został określony stopień etatowy oraz grupa uposażenia. Należności wynikające z zaszeregowania stanowiska do określonej grupy uposażenia oraz dodatek za długoletnią służbę wojskową stanowiły uposażenie skarżącego jako żołnierza zawodowego. Wobec tego, że skarżący był jednocześnie prokuratorem, w kwestii należnego mu uposażenia zastosowanie znajdował przepis art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, w myśl którego w przypadku, gdy miesięczne uposażenie żołnierza zawodowego pełniącego zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym sędziego sądu wojskowego albo asesora lub prokuratora wojskowej jednostki organizacyjnej prokuratury jest niższe od miesięcznego wynagrodzenia przysługującego na równorzędnym stanowisku sędziego sądu powszechnego albo asesora lub prokuratora powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury, żołnierzowi przysługuje dodatek wyrównawczy w wysokości różnicy między tym wynagrodzeniem a uposażeniem należnym na zajmowanym stanowisku. Jest to jeden z dodatków, o których stanowi art. 72 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Dla zrealizowania dyspozycji przepisu art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych należało wobec tego określić równorzędne stanowisko prokuratora powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury. Takim stanowiskiem dla stanowiska "wizytatora – prokuratora Naczelnej Prokuratury Wojskowej" – stosownie do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 lipca 2012 r. w sprawie ustalenia szczegółowego wykazu stanowisk i funkcji prokuratorów i asesorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury równorzędnych pod względem wynagrodzenia i uposażenia ze stanowiskami i funkcjami prokuratorów i asesorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. z 2012 r., poz. 825) – było stanowisko (funkcja) "wizytatora w Prokuraturze Generalnej". Zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy o prokuraturze z 1985 r. wynagrodzenie zasadnicze prokuratorów zajmujących równorzędne stanowiska prokuratorskie jest równe; wysokość wynagrodzenia prokuratorów zajmujących równorzędne stanowiska prokuratorskie różnicuje staż pracy lub pełnione funkcje. W myśl art. 62 ust. 1a ww. ustawy wynagrodzenie zasadnicze prokuratora określa się w stawkach, których wysokość ustala się z zastosowaniem mnożników podstawy ustalenia wynagrodzenia zasadniczego. W związku z pełnioną funkcją prokuratorowi przysługuje dodatek funkcyjny (ust. 1f).
Uwzględniając powyższe regulacje od zajmowania "stanowiska prokuratorskiego" w prokuraturze odpowiedniego szczebla, należy odróżnić pełnienie określonych "funkcji". Desygnaty pojęć "stanowisko" i "funkcja" nie pokrywają się. W art. 6 ustawy o prokuraturze zawarty jest katalog stanowisk prokuratorskich. Wykaz funkcji, z pełnieniem których związany był dodatek funkcyjny, regulowało natomiast rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 kwietnia 2010 r. w sprawie wynagrodzenia zasadniczego prokuratorów oraz wysokości dodatków funkcyjnych przysługujących prokuratorom. Dla funkcji wizytatora w Prokuraturze Generalnej przewidziany został mnożnik służący do ustalenia wysokości dodatków funkcyjnych w wysokości 0,25-0,5. Wynagrodzenie prokuratora Prokuratury Generalnej pełniącego funkcję wizytatora składało się zatem z wynagrodzenia zasadniczego wyliczonego przy uwzględnieniu stawki awansowej, dodatku stażowego oraz dodatku funkcyjnego. Tak ukształtowane wynagrodzenie zostało przyjęte do wyliczenia należnego skarżącemu dodatku wyrównawczego. W dodatku tym ujęty został więc dodatek za pełnioną funkcję wizytatora, ale tylko na czas pozostawania skarżącego na stanowisku wizytatora – prokuratora Naczelnej Prokuratury Wojskowej odpowiadającego funkcji wizytatora w Prokuraturze Generalnej. Dodatek funkcyjny jest bowiem immanentnie związany z pełnioną funkcją. Jest to dodatek czasowy. Nie stanowi stałego elementu wynagrodzenia, lecz jest jego dodatkowym składnikiem, przysługującym w związku z pełnioną funkcją. Konsekwencją odwołania z funkcji jest ustanie prawa do dodatku funkcyjnego. Gdyby zatem nie doszło do przekształceń ustrojowych w prokuraturze, a skarżący w dalszym ciągu pełniłby służbę wojskową w prokuraturze do spraw wojskowych lecz zostałyby przeniesiony na inne stanowisko służbowe np. prokuratora Naczelnej Prokuratury Wojskowej odpowiadające – zgodnie z art. 116 ust. 2 ustawy o prokuraturze z 1985 r. – stanowisku prokuratora w Prokuraturze Generalnej, to wówczas przy obliczaniu dodatku wyrównawczego nie byłby uwzględniany dodatek funkcyjny, gdyż taki dodatek prokuratorowi Prokuratury Generalnej nie przysługuje. Tożsamo należy potraktować sytuację, powstałą w związku z przekształceniami w prokuraturze dokonanymi w związku z wejściem w życie z 4 marca 2016 r. ustawy z 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze.
Skarżący, na mocy art. 36 § 1 Przepisów wprowadzających ustawę – Prawo o prokuraturze, został przeniesiony na stanowisko służbowe prokuratora Prokuratury Okręgowej w Warszawie w Wydziale do Spraw Wojskowych. Nie została mu natomiast powierzona żadna funkcja, za sprawowanie której przysługiwałaby dodatkowa gratyfikacja. Nie do zaakceptowania jest takie rozumienie przepisu art. 36 § 1 ww. ustawy, stosownie do którego prokurator wojskowy, poprzez regulację z art. 36 § 1 ww. ustawy, nabywałby trwale prawo do wynagrodzenia, które przysługiwało mu czasowo z tytułu pełnionej funkcji, nie objętej przecież z założenia i jej charakteru gwarancjami trwałości. Nie dość więc, że otrzymywałby zapłatę odpowiadającą funkcji, której obecnie (to jest po zmianach w ustroju prokuratury) nie pełni, ale nadto znalazłby się w lepszej sytuacji nawet, aniżeli prokuratorzy byłej Naczelnej Prokuratury Wojskowej powołani na stanowiska w Prokuraturze Krajowej, do których art. 36 § 1 ustawy nie ma zastosowania.
Przyjąć zatem należy, że wobec zmiany ustroju prokuratury, zniesienia wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury i utraty mocy przez dotychczasowe przepisy stanowiące podstawę ustalenia dotychczasowego sposobu wynagradzania prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury (z uwagi na treść art. 73 i art. 74 Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze), nie ma podstaw prawnych ani podstaw faktycznych do uwzględnienia otrzymywanego wcześniej dodatku funkcyjnego przy obliczaniu dodatku wyrównawczego dla prokuratora, który pozostając po 4 marca 2016 r. w czynnej służbie wojskowej nie sprawował jakiejkolwiek funkcji w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury. Prawo skarżącego do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku, zgodnie z art. 36 § 1 ww. ustawy, obejmuje dotychczasowe wynagrodzenie zasadnicze wraz z dodatkiem za długoletnią pracę. Wskazane elementy wynagrodzenia są bowiem związane z zajmowanym przez skarżącego od 4 kwietnia 2016 r. stanowiskiem i wykonywanymi przezeń obowiązkami prokuratora Prokuratury Generalnej.
Uwzględniając powyższe uznać należy, że zarzuty naruszenia art. 36 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze i art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie mogły podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku.
Konsekwencją przyjęcia za prawidłową interpretację powyższych przepisów dokonaną przez Sąd pierwszej instancji jest uznanie, że chybione są zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
O tym, jakie okoliczności są w danej sprawie istotne i wymagają wyjaśnienia przesądzają przepisy prawa materialnego, które w sprawie mają zastosowanie. Hipotetyczny stan faktyczny wyznacza konkretny przepis prawa. Ustalenie innych faktów niezapisanych w tym przepisie jest zbędne. Tym samym o tym, jakie ustalenia faktyczne są konieczne do załatwienia konkretnej sprawy decydują prawidłowo wyłożone przepisy prawa materialnego, a nie subiektywne przekonanie strony.
W rozpoznawanej sprawie organ wyjaśnił wszystkie istotne w niej elementy i dokonał subsumcji prawidłowo ustalonego stanu faktycznego pod znajdującą zastosowanie w sprawie właściwie zinterpretowaną normę prawą, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymagania art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący kasacyjnie formułując zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § i art. 80 k.p.a. nie precyzuje, jakie okoliczności ważne w sprawie zostały przez organ pominięte. W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nie może być uznane za skuteczne.
Dokonanie prawidłowej wykładni i właściwe zastosowanie przepisów stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji oznacza, że zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach. A skoro zaskarżona decyzja nie była dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to niezasadne są zarzuty naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Powołany w zarzucie II.1 skargi kasacyjnej przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przyjmuje się w orzecznictwie, że zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być uznany za usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienie na tyle istotne i oczywiste zarazem, że bez względu na treść zarzutów stawianych w skardze, powinny być one dostrzeżone i uwzględnione przez sąd administracyjny (por. np. wyrok NSA z 22 czerwca 2023 r., III OSK 2918/22). W rozpoznawanej sprawie takich okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega, co zostało wykazane powyżej.
Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten ma więc charakter tylko ustrojowy. Wydanie wyroku niezgodnie z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że WSA w Warszawie nie dokonał w sprawie niniejszej takiej kontroli albo, że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Nie jest tym samym możliwe uznanie za zasadne naruszenie tego przepisu.
Brak również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.
W przywołanym w skardze kasacyjnej wyroku z 23 maja 2019 r., I OSK 1866/17 NSA rozstrzygał kwestię ustalenia organu właściwego rzeczowo do wydania decyzji o przyznaniu skarżącemu dodatku wyrównawczego. NSA ustalił, że w przedmiotowej sprawie właściwym organem do wydania decyzji był Prokurator Generalny i taka właśnie wytyczna w niniejszej sprawie wiązała zarówno organ wydający decyzję, jak i sąd administracyjny. W toku ponownego procedowania kwestii ustalenia wysokości należnego skarżącemu dodatku wyrównawczego w żaden sposób nie uchybiono wytycznym NSA, gdyż obie decyzje w rozpatrywanej sprawie wydał Prokurator Generalny, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując skargę uznał działanie organu za właściwe.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia właściwości organu przy wydawaniu decyzji z 25 września 2019 r., nr PK IX K 123.716.2016 zważyć należy, że art. 13 § 3 Prawa o prokuraturze przewiduje, iż kompetencje i zadania Prokuratora Generalnego wynikające z ustaw może również realizować upoważniony przez niego Prokurator Krajowy lub inny zastępca Prokuratora Generalnego. Prokurator Generalny wydaje w tym zakresie stosowne zarządzenie. Przywołany zapis ustawowy określa, że wszystkie kompetencje i zadania Prokuratora Generalnego wynikające z ustaw (wszelkich) mogą być powierzane Prokuratorowi Krajowemu i zastępcom Prokuratora Generalnego. Z formalnego punktu widzenia konieczne jest w tym względzie wydanie stosownego zarządzenia, co też w rozpoznawanej sprawie uczyniono. Jednocześnie zauważyć należy, że Prokurator Generalny może skorzystać także z możliwości upoważnienia pracownika przewidzianej w art. 268a k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem. Zgodnie z art. 17 § 1 Prawa o prokuraturze to Prokuratura Krajowa zapewnia obsługę Prokuratora Generalnego i Prokuratora Krajowego, zatem pracownik tej instytucji może zostać upoważniony przez Prokuratora Generalnego do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Dla skuteczności takiego upoważnienia konieczne jest dokonanie go w formie pisemnej, co zostało uczynione poprzez wydanie upoważnienia Prokuratora Generalnego Nr PK IX K 117.251.2019. Decyzja organu pierwszej instancji została zatem wydana przez właściwie upoważnionego pracownika.
Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Zarządzeniem z 13 października 2020 r., z uwagi na znaczny wzrost liczby zakażeń wirusem SARS-CoV-2 oraz obowiązujące od 10 października 2020 r. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 1758), wprowadzające na obszarze całego kraju strefę żółtą, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn. zm.), dodanego na podstawie art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. poz. 875) zmieniającej powołaną wyżej ustawę z 16 maja 2020 r., Przewodniczący Wydziału II zarządził zdjęcie przedmiotowej sprawy z wokandy posiedzenia jawnego i przeprowadzenie w niniejszej sprawie posiedzenia niejawnego 23 października 2020 r., o czym powiadomiono pełnomocników stron. Pełnomocnik skarżącego o powyższym został zawiadomiony 14 października 2020 r. i w tej samej dacie skierował do Sądu pierwszej instancji pismo, w którym podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Uzyskał też wgląd do akt sprawy w systemie teleinformatycznym. W tak ukształtowanych okolicznościach nie można uznać, aby wskazane przez skarżącego naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Zresztą sam skarżący tak nie twierdzi w sytuacji gdy dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyroki NSA z: 5 maja 2004 r., FSK 6/04, 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12). Użycie przez ustawodawcę słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu, powinien zachodzić związek przyczynowy. Związek przyczynowy musi być realny, nie wystarczy aby istniała hipotetycznie możliwość odmiennego wyniku sprawy. Ten warunek w rozpoznawanej sprawie nie został zrealizowany.
Końcowo wyjaśnić należy, że NSA nie uwzględnił wniosków dowodowych skarżącego zgłoszonych w piśmie z 18 marca 2024 r. oraz na rozprawie 10 kwietnia 2024 r., albowiem wnioskowane dowody nie mogły przyczynić się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w zupełności wystarczył do oceny zgodności z prawem zaskarżonych decyzji.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 1 p.p.s.a.