III OSK 414/23

III OSK 414/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/
Przemysław Szustakiewicz
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1114/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-12-01
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 138 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności - tekst jednolity.
Dz.U. 2021 poz 1372
art. 18 ust. 2 pkt 2
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1114/22 w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 16 lutego 2022 r. nr LXXVIII/2210/22 w sprawie podjęcia działań kontrolnych dotyczących stanu środowiska w Nowej Hucie oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Radę Miasta Krakowa jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Krakowie z dnia 1 grudnia 2022 roku sygn. akt II SA/Kr 1114/22, którym stwierdzono nieważność uchwały Nr LXXVI11/2210/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 lutego 2022 r. w sprawie podjęcia działań kontrolnych dotyczących stanu środowiska w Nowej Hucie.
Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następując e ustalenia faktyczne i prawne:
Uchwałą Nr LXXVI11/2210/22 z dnia 16 lutego 2022 r. w sprawie podjęcia działań kontrolnych dotyczących stanu środowiska w Nowej Hucie, powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 i 1834). Rada Miasta Krakowa w § 1 ustaliła kierunki działania dla Prezydenta Miasta Krakowa, polegające na podjęciu wszelkich możliwych i prawnie dopuszczalnych działań w celu identyfikacji rzeczywistego i aktualnego stanu środowiska na terenach znajdujących się na obszarze dzielnicy XVIII Nowa Huta wraz z opracowaniem wyników podjętych czynności w formie raportu końcowego. Natomiast w § 2 powyższej uchwały organ stwierdził, że w celu wykonania uchwały proponuje się Prezydentowi Miasta Krakowa powołanie zespołu zadaniowego, w skład którego wejdą przedstawiciele środowisk krakowskich instytutów naukowo- badawczych, władz Województwa Małopolskiego, przedstawicieli klubów Rady Miasta Krakowa, Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska, Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska i Komisji Dialogu Obywatelskiego d/s Środowiska. Celem prac zespołu zadaniowego będzie koordynacja wykonania reprezentatywnych i kompleksowych badań stanu gleb i gruntów oraz wód powierzchniowych i podziemnych na terenie i okolicy terenów należących do A. S.A. Oddział w K., ze szczególnym uwzględnieniem terenów składowisk odpadów produkcyjnych, będących zarówno we władaniu wspomnianej firmy, jak i Gminy Miejskiej Kraków oraz władz wojewódzkich. W § 3 powyższej uchwały zobowiązano do przedstawienia raportu końcowego z przeprowadzonych prac badawczych i projektowych wraz ze wskazaniem ewentualnych kosztów remediacji tych terenów Radzie Miasta Krakowa do dnia 31 grudnia 2022 r. Z kolei w § 4 stwierdzono, że w przypadku zaistnienia jakichkolwiek wątpliwości natury interpretacyjnej zapisy zawarte w niniejszej uchwale należy rozumieć wyłącznie oraz jedynie jako wytyczną, zalecenie, sugestię, cel, priorytet czy też wskazówkę o charakterze ogólnym, skierowane przez Radę Miasta Krakowa do Prezydenta Miasta Krakowa, co niezależnie od innych form interpretacyjnych stanowi wykładnię autentyczną, posiadającą formalną moc wiążącą co do norm przez siebie uchwalonych, dokonaną przez Radę Miasta Krakowa jako organ stanowiący Gminy Miejskiej Kraków. W § 5 wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta Krakowa, a w § 6 stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
Pismem z 18 sierpnia 2022 r. Wojewoda Małopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na wyżej wskazaną uchwałę. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm., dalej: "u.s.g."), art. 7 Konstytucji RP, a także art. 376 w zw. z art. 377 i art. 378 oraz art. 379 ustawy z dnia 27 kwietnia 2019 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r. poz. 1973 ze zm. dalej: "P.o.ś.") poprzez podjęcie uchwały z przekroczeniem delegacji ustawowej i nieuprawnione wkroczenie w materię, która nie należy do kompetencji organu stanowiącego gminy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Uzasadniając skargę, organ nadzoru zaznaczył, że w normie prawnej zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. nie mieści się nakazanie stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też załatwienie konkretnej sprawy. Zdaniem Wojewody, w takim zakresie uchwała wykracza poza zakres określony powołanym wyżej przepisem. Jak wskazał organ nadzoru, z treści kwestionowanej uchwały wynika jednoznaczny zapis wskazujący na wolę Rady Miasta do zobowiązania Prezydenta do podjęcia wszelkich możliwych i prawnie dopuszczalnych działań w celu identyfikacji rzeczywistego i aktualnego stanu środowiska na terenach znajdujących się w obszarze dzielnicy XVIII Nowa Huta wraz z opracowaniem wyników podjętych czynności w formie raportu końcowego. W celu wykonania powyższego zadania w istocie zobowiązano Prezydenta Miasta do powołania zespołu zadaniowego, bowiem w sposób jednoznaczny wskazano tak skład zespołu, jak i zakres jego zadań. Dalej zobowiązano Prezydenta Miasta do opracowania wyników podjętych czynności w formie raportu końcowego, zakreślając jednocześnie termin jego przedłożenia Radzie Miasta.
W ocenie organu nadzoru, sformułowania zawarte w początkowej części § 1 w zakresie użycia w jej treści zwrotu "ustala się dla Prezydenta Miasta Krakowa kierunki działań polegające na podjęciu wszelkich możliwych prawnie działań" nie zmieniają jej stanowczego brzmienia i w rezultacie nie stanowią o określeniu kierunku działania, a nakazują Prezydentowi Miasta podjęcie konkretnego działania, jakim jest ocena stanu środowiska w Nowej Hucie. Powyższej intencji Rady nie zmienia też użycie słów "proponuje" w miejsce "zobowiązuje", jak również zapis § 4 uchwały. Końcowo, Wojewoda zwrócił uwagę na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 6 grudnia 2019 sygn. akt III SA/Kr 1152/19, którym oddalono skargę Rady Miasta Krakowa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego w analogicznej sprawie, dotyczącej uchwały Rady Miasta Krakowa ws. podjęcia działań kontrolnych dot. stanu środowiska w Nowej Hucie.
Odpowiadając na skargę, Rada wniosła o jej oddalenie. Podkreśliła, że uchwała została podjęta w granicach upoważnienia ustawowego. W ocenie Rady, uchwała określa kierunek działania Prezydenta ogólnie (cel: identyfikacja rzeczywistego i aktualnego stanu środowiska na terenach znajdujących się w obszarze dzielnicy XVIII Nowa Huta). Uregulowania zawarte w § 2 uchwały, stanowią jedynie propozycję powołania zespołu zadaniowego. Zarówno ostateczny skład zespołu zadaniowego, jak i opracowanie szczegółowego celu oraz zakresu przeprowadzanych prac, należy do wyłącznej kompetencji realizatora uchwały. Z treści uchwały nie wynika w żadnym stopniu, aby zawierała ona szczegółowe polecenia lub nakazy adresowane do Prezydenta Miasta. Zdaniem Rady, Prezydent Miasta dysponuje swobodą w zakresie określenia środków finansowych i rzeczowych koniecznych do identyfikacji rzeczywistego i aktualnego stanu środowiska, ustalenia sposobu czy szczegółowego harmonogramu podejmowanych czynności, w tym wyznaczenia osób odpowiedzialnych za wykonanie całości lub części celu. Swoboda organu wykonawczego została w sposób szczególny podkreślona w § 4 uchwały. Przywołany przepis stanowi wykładnię autentyczną. Jak podkreśliła Rada, wykładnia autentyczna jest wiążąca i ma ona moc prawną taką samą jak akt normatywny, którego przepis został poddany interpretacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2022r. sygn. akt II SA/Kr 1114/22 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
Na wstępie Sąd wskazał, że niniejsza uchwała została poprzedzona uchwałą Rady Miasta Krakowa nr XXI/441/19 z dnia 10 lipca 2019 r. w sprawie podjęcia działań kontrolnych dotyczących stanu środowiska w Nowej Hucie, która to uchwała została unieważniona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1152/19. Istotnym było przywołanie tej uchwały i jej losów, albowiem obecna uchwała zasadniczo powiela poprzednią. Różnica między nimi to fakt "zaproponowania" Prezydentowi powołania zespołu oraz dołączenia § 4, gdzie Rada Miasta Krakowa wskazuje, że w razie wątpliwości natury interpretacyjnej zapisy zawarte w uchwale należy rozumieć wyłącznie jako wytyczną, zalecenie, sugestię, cel, priorytet czy wskazówkę o charakterze ogólnym skierowane przez Radę do Prezydenta, co ma stanowić wykładnię autentyczną, posiadającą moc formalnie wiążącą. Pozostając przy tym wątku, w ocenie Sądu zamieszczenie § 4 nie zmienia sensu paragrafu 2 i 3 kontrolowanej uchwały. Wymowa jej jest taka, że w istocie nakłada się na Prezydenta zadanie powołania zespołu określonego w § 2-gim, dla wykonania zaleceń tamże wskazanych, z powinnością przedstawienia raportu do 31.12.2022 r. Nie jest to bynajmniej wytyczna, wskazówka, cel o charakterze ogólnym, lecz konkretnie określone zadanie z terminem. Potwierdza to również uzasadnienie uchwały, w którym nawiązuje się do wspomnianej wyżej (unieważnionej) uchwały z 2019 r. wytykając Prezydentowi jej niewykonanie i podnosi się, że nie ma dotąd diagnozy środowiska wokół Kombinatu, że powinna ona się opierać na kompleksowych wynikach badań zanieczyszczonych gleb i wód a także podejmować ocenę zagrożeń zdrowotnych dla mieszkańców. Treść tego uzasadnienia daje wyraz pewnego rodzaju zniecierpliwieniu brakiem działań Prezydenta i tym względem objaśnia niejako nową uchwałę. Nie jest to zatem w żadnym razie ogólna wytyczna, lecz konkretne zadanie zlecone Prezydentowi, z wyraźnym dążeniem, aby tym razem działał. § 4 uchwały ma tutaj za zadanie ukryć determinację § 2 i 3, ale jest o tyle niepotrzebny, że w ocenie Sądu wskazane § 2 i 3 nie pozostawiają wątpliwości co do intencji uchwały.
Dalej Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. uchwała kierunkowa stanowi upoważnienie do wydawania aktów kierunkowych, wskazujących jedynie cele, priorytety działania wójta/burmistrza, ale nie przesądzających w jaki sposób i w jakich formach ma to działanie być przez wójta/burmistrza podejmowane. Stanowione na podstawie tego upoważnienia uchwały mogą mieć zatem jedynie charakter wewnętrzny zawierając wytyczne lub zalecenia dla organu wykonawczego. Mogą określać ogólnie strategie działania wójta/burmistrza, wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań mieszczących się w zadaniach gminy nie mogą natomiast nakazywać organowi wykonawczemu stosowania konkretnych rozwiązań ani narzucać sposobu załatwienia konkretnej sprawy (tak wyroki NSA sygn. akt II GSK 3514/15, lii OSK 3563/21, Ili OSK 4043/21, III OSK 4140/21). Uchwała rady, podejmowana w powyższym zakresie, winna mieć wyłącznie charakter programowy (intencyjny).
Tymczasem w niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, wbrew własnej wykładni autentycznej dokonanej przez Radę Miasta Krakowa ( § 4), która może mieć jedynie charakter pomocniczy dla organu orzekającego w sprawie uchwała Rady Miasta Krakowa nr LXXVI11/2210/22 z 16 lutego 2022 r. w sprawie podjęcia działań kontrolnych dotyczących stanu środowiska w Nowej Hucie zobowiązuje w istocie Prezydenta Miasta do podjęcia ściśle skonkretyzowanych działań mających na celu wyjaśnienie stanu środowiska w Nowej Hucie poprzez zalecenie utworzenia zespołu ze wskazaniem jego składu i nałożeniem powinności złożenia raportu końcowego w ściśle określonym terminie. Mimo słownej ekwilibrystyki zawiera tym samym wiążące nakazy podjęcia określonych działań. Nie ulega zatem dla Sądu wątpliwości, że z tych przyczyn jest sprzeczna z prawem.
Wobec zarzutów skargi w kwestii odnoszącej się do organów ochrony środowiska, zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że w świetle art. 379 ust.1 P.o.ś. (ustawa z 27 kwietnia 2001 r., Dz.U.2021.1973) m.in. wójt (prezydent miasta) sprawuje kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska w zakresie objętym właściwością tego organu. Natomiast nie ma wątpliwości, że takim kontrolnym organem nie jest Rada Miasta Krakowa. Jednakże, w ocenie Sądu, to nie oznacza, że Rada nie może wydać zaleceń czy wskazać kierunku działania w zakresie ochrony środowiska.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada Miasta Krakowa wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Wojewody Małopolskiego, względnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Jednocześnie, powołując się na art. 176 § 2 p.p.s.a, skarżąca kasacyjnie złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy w niniejszej sprawie. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie:
I. prawa materialnego (art 174 pkt. 1 p.p.s.a), a to art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. wobec błędnego uznania, że uchwała Nr LXXVI11/2210/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 lutego 2022 r. w sprawie podjęcia działań kontrolnych dotyczących stanu środowiska w Nowej Hucie (dalej jako "uchwała Rady Miasta Krakowa" lub "zakwestionowana uchwała") zobowiązuje Prezydenta Miasta Krakowa do podjęcia ściśle skonkretyzowanych działań podczas gdy zakwestionowana uchwała nie przesądza, ani nie narzuca konkretnego sposobu załatwienia sprawy, ale zawiera propozycje dla Prezydenta Miasta Krakowa przy zachowaniu pełnej możliwości ich zaakceptowania lub odrzucenia, a więc mieści się w ramach uchwał kierunkowych;
II. przepisów postępowania, których uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a), a to art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uwzględnieniu skargi Wojewody Małopolskiego, zamiast jej oddaleniu w całości, gdyż zakwestionowana uchwała nie narusza art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. a w konsekwencji art. 151 p.p.s.a w zw. z art 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. przez jego niezastosowanie, tj. nieoddalenie skargi Wojewody Małopolskiego, mimo iż zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zdaniem Rady zaskarżona uchwała kierunkowa zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. jasno precyzuje cel na poziomie ogólnym (rzeczywiste i aktualne zbadanie stanu środowiska na terenie Nowej Huty), a kwestie związane z powołaniem zespołu niezależnych ekspertów, sporządzeniem raportu końcowego oraz w miarę pilnego potraktowania problemu stanowią jedynie proponowane wskazówki dla Prezydenta Miasta Krakowa, co wynika z wykładni poszczególnych postanowień uchwały dokonywanych w świetle normy interpretacyjnej zawartej przez Radę w paragrafie 4 uchwały. Określa kierunek działania Prezydenta ogólnie (cel: identyfikacja rzeczywistego i aktualnego stanu środowiska na terenach znajdujących się w obszarze dzielnicy XVIII Nowa Huta). W żaden sposób treść uchwały nie przesądza i nie wymusza na Prezydencie Miasta Krakowa realizacji uchwały zgodnie z wyżej wymienionymi wskazówkami, a tylko i wyłącznie przedstawia najbardziej optymalny i zgodny ze standardami merytorycznymi i etycznymi sposób realizacji celu. Na takie intencje Rady jasno wskazuje zwrot "proponuje", który zgodnie ze swoim formalnym, ale też powszechnym znaczeniem w języku polskim, oznacza "występowanie z propozycją". Termin ten ze swej istoty zakłada swobodę zachowania przez podmiot, któremu składana jest propozycja - Prezydent ma możliwości jej zaakceptowania lub odrzucenia. Nie jest to w żadnym stopniu żądanie czy "przymuszanie" Prezydenta Miasta do takiego, a nie innego działania, ale jedna z opcji realizacji celu. Prezentowane przez Sąd stanowisko, podnoszone przez Wojewodę Małopolskiego, jakoby zwrot "proponuje" nie dawał Prezydentowi Miasta Krakowa żadnego pola manewru i narzucał mu tym samym stanowisko Rady Miasta Krakowa, w ocenie Rady, jest nadinterpretacją nie mającą uzasadnienia wstanie faktycznym i stanowi rażące naruszenie zasad semantyki oraz logiki. Słowo "proponuje" oznacza niewiążącą opcję i stanowi istotną zmianę w stosunku do zwrotu "zobowiązuje", który jest ostateczny, kategoryczny i nie daje opcji dowolności. Podnoszenie przez Sąd, ale również Wojewodę Małopolskiego, że zwrot "proponuje" został użyty rzekomo jako próba zmiękczenia wykładni jest nieuprawniony i stanowi niedopuszczalną nadinterpretację - wbrew zasadom obowiązującym w języku polskim.
Skarżąca kasacyjnie podniosła, że również termin przygotowania raportu końcowego podany w uchwale kierunkowej posiada charakter wyłącznie propozycji, a jego celem jest jedynie zwrócenie uwagi Prezydenta Miasta Krakowa na pilność sprawy opisanej w treści skarżonej uchwały i jej wagę dla społeczności mieszkańców Krakowa. W celu wzmocnienia takiej interpretacji do treści uchwały kierunkowej dodano § 4, podkreślający pełną swobodę Prezydenta Miasta Krakowa w zakresie realizacji przedmiotowej uchwały kierunkowej. Sąd nie tylko nieprawidłowo założył, że "propozycja" Rady Miasta oznacza "w istocie zobowiązanie" Prezydenta Miasta Krakowa do realizacji uchwały dokładnie według całkowicie niewiążących wskazówek podanych w paragrafach 2 i 3, ale dodatkowo niezgodnie ze stanem faktycznym zinterpretował § 4 uchwały, gdzie podkreślono pełną swobodę Prezydenta Miasta Krakowa w zakresie realizacji uchwały kierunkowej. Dalej podniesiono, że przywoływanie przez Sąd w tym kontekście uchwały z 2019 r. i próba dowodzenia że są one identyczne mija się z celem, gdyż intencją Rady Miasta Krakowa było skorygowanie uchwały z 2022 r. w sposób podkreślający pełną dowolność Prezydenta Miasta Krakowa w warunkach jej realizacji oraz mocne zaakcentowanie że wskazówki podane w § 2 i 3 są jedynie "propozycją". W ocenie Rady przyjęta konstrukcja normatywna spełnia wymagania stawiane w judykaturze tzw. "uchwałom kierunkowym".
Zdaniem skarżącej kasacyjnie zaskarżona uchwała nie narusza również przepisów Prawa ochrony środowiska jak to błędnie podnosił Wojewoda Małopolski. Organ stanowiący gminy proponując udział w zespole zadaniowym przedstawicieli organów ochrony środowiska czy organów ochrony przyrody nie narusza przynależnych tym organom kompetencji. Nie można utożsamiać ograniczenia samodzielności podmiotów wyspecjalizowanych w zakresie ochrony środowiska ze złożeniem organowi wykonawczemu gminy propozycji powołania zespołu zadaniowego, w którego pracach mogliby uczestniczyć przedstawiciele innych organów administracji publicznej, w tym posiadających wyspecjalizowaną wiedzę i doświadczenie. Uchwała nie kreuje nowego obowiązku po stronie organów ochrony środowiska, nie wkracza w przyznane im ustawowo kompetencje, ale co najwyżej sugeruje podjęcie próby stworzenia forum efektywnej współpracy potencjalnie zainteresowanych podmiotów. Dodatkowo skarżąca kasacyjnie wskazała, że rada gminy nie jest wprawdzie wymieniona w wyżej wymienionej ustawie jako organ ochrony środowiska, ale w świetle art. 74 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej istnieją uzasadnione wątpliwości, czy katalog organów ochrony środowiska podany w art. 376 P.o.ś. ma charakter zamknięty.
W dalszej części uzasadnienia, odwołując się do § 4 zaskarżonej uchwały podniesiono, że zawiera on wykładnię autentyczną dokonaną przez Radę Miasta Krakowa dotyczącą zapisów zawartych w zaskarżonej uchwale, zgodnie z którą ten, kto jest upoważniony do tworzenia prawa, uprawniony jest też do jego interpretowania. Przyjmuje się, że ma ona moc prawną równą mocy prawnej aktu normatywnego poddanego interpretacji, np. gdyby więc Sejm dokonywał oficjalnej interpretacji ustanowionej przez siebie ustawy, to wykładnia taka musiałaby mieć moc prawną równą ustawie. Uznanie przez Sąd I instancji wykładni autentycznej jako nieznaczącej (w istocie pomijalnej w procesie wykładni treści uchwały) w kontekście interpretacji zaskarżonej uchwały, w ocenie strony składającej skargę kasacyjną nie jest właściwe. W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie tyle mógł, ale miał obowiązek prawny uwzględnienia wykładni autentycznej zawartej w § 4 zaskarżonej uchwały. W tym przypadku wykładnia należy do organu stanowiącego - Rady Miasta Krakowa i powinna być uznana za wykładnię wiążącą, co oznacza, że interpretacja aktu prawnego powinna zostać dokonana w oparciu i w znaczeniu określonym w tejże wykładni autentycznej. Zatem wywody zawarte w części uzasadnienia skarżonego wyroku dotyczące pewnej niekonsekwencji czy też braku zgodności pomiędzy zapisami uchwały należy - w ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną - uznać jako chybione. Wnosząca skargę kasacyjną Rada Miasta Krakowa podniosła, że Prezydent Miasta Krakowa, nie był bezwzględnie zobowiązany do realizacji wytkniętego celu. Nie musiał również stosować zaproponowanych form, sposobów działania lub postępowania. O tym stanowi nie tylko norma interpretacyjna zawarta w § 4 uchwały, ale przede wszystkim treść § 1 zaskarżonej uchwały, który został błędnie zinterpretowany przez Sąd I instancji. Paragraf 1 ustala kierunki działania dla Prezydenta Miasta Krakowa, polegające na podjęciu wszelkich możliwych i prawnie dopuszczalnych działań (...). Zatem Prezydent Miasta Krakowa, o ile uzna, że dane działania nie są możliwe i prawnie dopuszczalne zostaje zwolniony z obowiązku realizacji uchwały kierunkowej, np. jeżeli okaże się, że w kompetencjach, zadaniach, uprawnieniach organu wykonawczego nie leży możliwość realizacji danego celu/kierunku/zadania to zwalnia to Prezydenta z obowiązku realizacji uchwały Rady Miasta Krakowa (rady gminy). Informuje jedynie Radę o braku możliwości realizacji z uwagi na przeszkody prawne lub też brak możliwości realizacji z innych przyczyn niż przyczyny prawne. Organ wykonawczy - Prezydent Miasta Krakowa - zachowuje w tym przypadku całkowitą autonomię przy wykonywaniu uchwały. Może zastosować się to wytycznych Rady, ale też nie ma takiego bezwzględnego obowiązku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) – powoływanej również jako "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.
Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie, zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie kolejność ta musi zostać odwrócona, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego są dalej idące, a przesądzenie ich zasadności bądź bezzasadności determinować będzie sposób rozpoznania zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania. Dodatkowo zarzuty naruszenia prawa procesowego nie kwestionują ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania. Z tego powodu wydaje się być uzasadnione dokonanie w pierwszej kolejności oceny skuteczności naruszenia prawa materialnego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że spór dotyczy oceny legalności uchwały Rady Miasta Krakowa nr LXXVIII/2210/22 z dnia 16 lutego 2022 r. w sprawie podjęcia działań kontrolnych dotyczących stanu środowiska w Nowej Hucie. Zdaniem skarżącej kasacyjnie zaskarżony wyrok został podjęty z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. poprzez błędne uznanie, że uchwała ta nie jest uchwałą kierunkową, o której mowa w powołanym przepisie, albowiem nakłada na Prezydenta Miasta Krakowa ściśle zindywidualizowany obowiązek w zakresie ustalenia rzeczywistego i aktualnego stanu środowiska na terenie obejmującym obszar dzielnicy Nowa Huta.
Istota zarzutu opartego na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (mimo pewnego braku precyzji w sformułowaniu zarzutu drugiego) sprowadza się do naruszenia przepisu art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. przez błędne uznanie , że przedmiotowa uchwała stanowi uchwałę kierunkową w rozumieniu tego przepisu, mimo że nakłada ona obowiązek podjęcia konkretnych czynności przez Prezydenta Miasta Krakowa.
Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Kluczowe z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy jest ustalenie znaczenia sformułowania ustawy "stanowienie o kierunkach działania" organu wykonawczego gminy.
Rekonstrukcja znaczenia tego zwrotu wymaga uprzedniego zakreślenia pozycji prawnej obu organów gminy, tj. rady gminy (rady miejskiej) i wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) w strukturze władz gminy oraz względem siebie.
Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.s.g. z zastrzeżeniem art. 12 (dotyczy sprawowania władzy w gminie przez mieszkańców w drodze referendum gminnego) organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy. Jest ona wybierana przez mieszkańców gminy na kadencję, która trwa 5 lat (art. 16 u.s.g.), a zaprzestanie jej działania przed tym okresem możliwe jest w dwóch bardzo szczególnych przypadkach precyzyjnie uregulowanych w przepisie ustawy (art. 67 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym, art. 96 ust. 1 u.s.g.). Kompetencje rady gminy określone zostały w art. 18 u.s.g. Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej (ust. 1). W art. 18 ust. 2 u.s.g. niezależnie od tego domniemania kompetencji, określone zostały sprawy pozostające w wyłącznej właściwości rady gminy.
Wójt gminy jest jednoosobowym, wybieranym przez mieszkańców w wyborach powszechnych na 5-letnią kadencję organem wykonawczym gminy. Należy podkreślić, iż z przepisu art. 26 ust. 1 u.s.g. wynika wyraźnie, że wójt jest organem wykonawczym gminy, a nie organem wykonawczym rady gminy, co niezależnie od innych regulacji ustawowych, czyni wójta organem obdarzonym pewnym zakresem względnej niezależności od rady gminy. Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.s.g. wykonuje on uchwały gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Z art. 30 ust. 2 u.s.g. wynika, że do zadań wójta należy w szczególności:
1) przygotowywanie projektów uchwał rady gminy;
1a) opracowywanie programów rozwoju w trybie określonym w przepisach o zasadach prowadzenia polityki rozwoju;
2) określanie sposobu wykonywania uchwał;
3) gospodarowanie mieniem komunalnym;
4) wykonywanie budżetu;
5) zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.
Wynika z tego, iż zadania związane z wykonywaniem uchwał rady gminy przesądziły o określeniu go "organem wykonawczym", zwracając uwagę na jego funkcję zasadniczą, lecz funkcja wójta nie wyczerpuje się w pełnieniu roli organu wykonawczego, nie wyczerpuje jego wszelkich możliwości działania, ani przede wszystkim nie czyni go organem podporządkowanym i zależnym w pełni od rady gminy. Wójt z jednej strony jako organ wykonawczy wykonuje uchwały rady gminy, lecz, co istotne, ma inicjatywę uchwałodawczą i przygotowuje projekty uchwał dla rady gminy, programując w ten sposób działalność rady gminy. Z drugiej zaś strony wójt realizuje prawo, wykonując zadania gminy określone przepisami prawa (np. kieruje bieżącymi sprawami gminy, reprezentuje ją na zewnątrz, wydaje decyzje administracyjne w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej), co czyni go w tym zakresie w pełni samodzielnym i niezależnym od rady gminy. W tej sferze zakres aktywności wójta zakreślony zostaje przez ustawy, co wyłącza możliwość oddziaływania rady. W tym zakresie ma więc szczególnie silną pozycję, co pozwala przyjąć, iż określanie go organem wykonawczym ma zupełnie umowne znaczenie. Twierdzenia te potwierdzają przepisy regulujące kwestie udzielania absolutorium wójtowi, przepisy dotyczące możliwości odwołania wójta przed upływem kadencji, jak i sankcja administracyjna jaka może spaść na radę gminy w przypadku nieodwołania wójta w postaci zakończenia działalności rady z mocy ustawy (art. 67 ust. 3 u.r.l.). Wzmacnia to w sposób szczególny pozycję wójta względem rady i nie pozwala go traktować jako organ wykonawczy rady, osłabia kontrolę rady nad nim i hamuje jej inicjatywy (K. Podgórski, Nowy kształt organów wykonawczych gminy, Samorząd Terytorialny 2002/10, s. 5).
Wykładnia przepisu art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. nie może tym samym ograniczyć się li tylko do możliwych kontekstów językowych zwrotu "stanowienia o kierunkach jego działania", lecz musi uwzględniać również dyrektywy wykładni systemowej, co winno obejmować wskazany wyżej zespół przepisów określających ustrój gminy i jej organów oraz ich wzajemne powiązania i relacje prawne. Z zawartego w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. zwrotu "stanowienie o kierunkach jego działania" wynika, iż uchwała rady gminy adresowana do wójta nie może dotyczyć konkretnej sprawy i wskazania sposobu jej załatwienia, tj. określenia skonkretyzowanego zadania, które wójt winien załatwić.
Regulacja prawna art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. - będąc samodzielną podstawą do działania rady gminy - upoważnia ją do wydawania aktów w sferze wewnętrznej działania organów gminy. Akty te winny jednak zawierać wyłącznie wytyczne, zalecenia lub wskazówki dla organu wykonawczego i wówczas do podjęcia takich aktów nie jest wymagane oparcie o inny przepis szczególny, jak chociażby w przypadku aktów prawa miejscowego - na co wskazały sądy administracyjne w przytoczonych powyżej i poniżej wyrokach. Podejmowana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. tzw. "uchwała kierunkowa" może wskazywać priorytety, którymi organ wykonawczy powinien się kierować podczas wykonywania uchwały, zawierać wytyczne dla tego organu, a nie zobowiązania do określonego w nich działania. Na podstawie tego upoważnienia ustawowego rada gminy nie może nakazywać organowi wykonawczemu ani stosowania konkretnych rozwiązań prawnych, ani też narzucać sposobu załatwienia konkretnej sprawy. Tego rodzaju uchwały nie mogą zatem nakazywać organowi wykonawczemu podejmowania określonych, konkretnych działań. Powinny mieć one charakter programowy (intencyjny) i wewnętrzny, a zatem powinny zawierać wyłącznie wytyczne lub zalecenia dla organu wykonawczego. Organ stanowiący nie może wskazywać organowi wykonawczemu, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., ani sposobu wykonania, ani tym bardziej zobowiązywać go do realizacji powinności ukształtowanej normą prawną.
Wskazania przy tym wymaga, że powszechnie tak w doktrynie, jak i judykaturze przyjmuje się, iż wytyczne nie mogą przybierać charakteru polecenia konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy - tak: wyroki WSA we Wrocławiu z 13 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 504/06, WSA w Opolu z 26 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Op 356/09. Określenie kierunków działania powinno wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań wójta, może wskazywać na konieczność zajęcia się przez wójta sprawami mieszczącymi się w zadaniach gminy, a nie wymienionymi wprost w zakresie działania poszczególnych organów gminy (porównaj P. Chmielnicki (w:) red. P. Chmielnicki, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007, str. 217-218). W normie prawnej zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. nie mieści się zatem nakazanie stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też załatwienie konkretnej sprawy. W takim zakresie uchwała wykracza poza zakres określony powołanym wyżej przepisem. Ustawodawca upoważnił bowiem radę gminy do stanowienia o kierunkach działania wójta, a nie do określenia form działania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3514/15, orzekł, iż "art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. upoważnia radę gminy do stanowienia o kierunkach działania wójta, a nie do określania form działania. Przepis ten stanowi upoważnienie do wydawania aktów kierunkowych, wskazujących jedynie cele, priorytety działania wójta, ale nie przesądzających w jaki sposób i w jakich formach ma to działanie być przez wójta podejmowane. Stanowienie na podstawie tego upoważnienia uchwały mogą mieć zatem jedynie charakter wewnętrzny, zawierając wytyczne lub zalecenia dla organu wykonawczego. Mogą one określać strategię działania, wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań mieszczących się w zadaniach gminy, ale nie mogą wkraczać wprost w zakres działania poszczególnych organów gminy. Podejmowane przez radę gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. uchwały nie mogą wkraczać w zakres kompetencji należnych ustawowo wójtowi z mocy ustawy, naruszałoby to bowiem ustawowy podział kompetencji pomiędzy organami gminy".
Na gruncie ustalenia znaczenia tego przepisu istotne staje się także wyróżnienie i określenie pojęcia zadania i celu. Ustawodawca nie zdefiniował tych pojęć. W języku potocznym bardzo często są one traktowane intuicyjnie jako synonimy. Na gruncie języka prawnego nie mogą jednak one być traktowane jako synonimy, gdyż ze względu na zakaz wykładni synonimicznej zabronione jest nadawanie różnym zwrotom tego samego znaczenia. Należy przyjąć, że "zadanie" postrzegać należy jako to, co należy wykonać, względnie postępowanie zmierzające do realizacji określonego jednostkowego obowiązku (celu). Z kolei celem jest pewien postulowany stan rzeczy, pewne wyobrażenie kształtu przyszłości pozostające w zakresie właściwości organu. Tym samym przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. w zakresie zwrotu "stanowienia o kierunku działania" organu wykonawczego nie może być podstawą do nakładania na ten organ obowiązku realizacji oznaczonego zadania rozumianego jako obowiązek wykonania jednostkowego, skonkretyzowanego szczegółowego zadania, połączonego np. ze sposobem czy terminem jego realizacji. Wójt nie jest bowiem organem wykonawczym rady gminy i nie jest obowiązany do wykonywania jej poleceń służbowych odnoszących się do konkretnej sprawy. Wskazania przy tym wymaga, że powszechnie tak w doktrynie, jak i judykaturze przyjmuje się, iż wytyczne nie mogą przybierać charakteru polecenia konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy - tak: wyroki WSA we Wrocławiu z 13 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 504/06, WSA w Opolu z 26 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Op 356/09.
Przenosząc powyższe generalne zapatrywanie na realia rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym zaskarżona uchwała Rady Miasta Krakowa nie odpowiada powyższym warunkom uchwały kierunkowej, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Nie podważył skutecznie powyższego stanowiska podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia wskazanego wyżej przepisu prawa materialnego sprowadzający się do podważenia poglądu, zgodnie z którym powyższa uchwała zobowiązuje Prezydenta Miasta Krakowa do podjęcia ściśle skonkretyzowanego działania. Dokonując oceny charakteru zaskarżonej uchwały należy uwzględnić wszystkie jej postanowienia. Nie doprowadzi do prawidłowej jej oceny interpretacja poszczególnych jej postanowień czy też zwrotów w oderwaniu od całości jej treści. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podobnie jak i w doktrynie, wielokrotnie się podkreśla, że do ustalenia charakteru prawnego danego aktu prawnego nie jest wystarczające oparcie się na wykładni językowej, a wykładania autentyczna dokonana przez organ stanowiący ma co najwyżej znaczenie pomocnicze dla organu czy to stosującego prawo lub orzekającego w oparciu o wskazany akt prawny. Analiza tekstu prawnego zawartego w zaskarżonej uchwale prowadzi do wniosku, że zobowiązuje ona Prezydenta Miasta Krakowa do podjęcia ściśle skonkretyzowanego działania mającego na celu identyfikację rzeczywistego i aktualnego stanu środowiska na terenach znajdujących się na obszarze dzielnicy XVIII Nowa Huta. Wskazuje na to nie tylko treść § 1 zaskarżonej uchwał, w którym nadto zobowiązano organ wykonawczy do opracowania wyników podjętych czynności w formie raportu końcowego, ale także postanowienia § 3 tejże uchwały, zgodnie z którym Prezydent Miasta został zobowiązany do przedłożenia powyższego raportu końcowego wraz ze wskazaniem kosztów remediacji terenów objętych badaniem Radzie Miasta Krakowa w terminie do 31 grudnia 2022 r. Już powyższe postanowienia zaskarżonej uchwały pozwalają przyjąć, że nakłada ona na Prezydenta Miasta Krakowa konkretny obowiązek (ustalenia stanu środowiska konkretnie ustalonego terenu, ale także zobowiązuje go do przedstawienia wyników podjętych czynności w trakcie jego realizacji w określonej formie (raportu końcowego), w określonym terminie (do 31 grudnia 2022 r.) określnemu podmiotowi. Zasadnie podkreślił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, że słownej ekwilibrystyki polegającej na użyciu w § 1 uchwały zwrotu "ustala się kierunek działania dla Prezydenta Miasta Krakowa" czy też w § 2 "w celu wykonania uchwały proponuje się Prezydentowi Miasta Krakowa zespołu zadaniowego" określając w dalszej jego części jego skład nie może mieć wpływu na ocenę charakteru zaskarżonej uchwały przy uwzględnieniu dalszych jej postanowień wyżej już przedstawionych. Trafne jest również stanowisko Sądu I instancji, że wykładnia autentyczna, na którą powołuje się Rada Miasta Krakowa a zawarta w § 4 zaskarżonej uchwały może mieć jedynie charakter pomocniczy dla organu orzekającego w sprawie, w żadnym jednak przypadku nie może prowadzić do konsekwencji w postaci związania organu orzekającego przy rozstrzyganiu sprawy, w szczególności gdy pozostaje ona w sprzeczności z brzmieniem norm prawnych wyinterpretowanych z postanowień zawartych w danym akcie prawnym. Tym samym zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. nie jest zasadny. Rada Miasta Krakowa nakazując Prezydentowi tegoż Miasta ustalenie środowiska dzielnicy Nowa Huta zobowiązując jednocześnie do przedstawienia wyników przeprowadzonych czynności w określonej formie w ściśle zakreślonym terminie wykroczyła poza upoważnienie ustawowe zawarte w powołanym przepisie. Zaskarżona uchwał nakłada na organ wykonawczy obowiązek wykonania zindywidualizowanego zadania publicznego. Skoro zatem została podjęta bez wystarczającej podstawy prawnej, stanowi to o wydaniu jej z istotnym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. Sąd I instancji miał zatem podstawy do stwierdzenia jej nieważności, a w konsekwencji, działając na podstawie art. 147 p.p.s.a zasadnie stwierdził jej nieważność. Brak było podstaw do oddalenia skargi wniesionej w tym przedmiocie przez Wojewodę Małopolskiego. Tym samym nie zasługuje na uwzględnienie drugi z podniesionych zarzutów kasacyjnych dotyczący naruszenia przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 147 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.