III OSK 4117/21

III OSK 4117/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Mirosław Wincenciak
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SAB/Łd 56/20 - Wyrok WSA w Łodzi z 2020-10-28
Skarżony organ
Marszałek Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 797
art. 38b ust. 1 i 3, art. 38 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Marszałka Województwa Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 października 2020 r. sygn. akt II SAB/Łd 56/20 w sprawie ze skargi Z. z siedzibą w Ł. na bezczynność Marszałka Województwa Łódzkiego w przedmiocie wpisania instalacji komunalnej na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, modernizacji lub rozbudowy I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Województwa Łódzkiego na rzecz Z. z siedzibą w Ł. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 28 października 2020 r. sygn. akt II SAB/Łd 56/20, po rozpoznaniu skargi Z. z siedzibą w Ł. na bezczynność Marszałka Województwa Łódzkiego w przedmiocie wpisania instalacji komunalnej na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, modernizacji lub rozbudowy, zobowiązał Marszałka Województwa Łódzkiego do załatwienia wniosku Z. z 14 stycznia 2020 r. (punkt 1); stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa (punkt 2); oddalił skargę w pozostałej części (punkt 3); zasądził od Marszałka Województwa Łódzkiego na rzecz skarżącego Z. z siedzibą w Ł. zwrot kosztów postępowania (punkt 4).
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że z art. 38b ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r., poz. 797) wynika, iż marszałek województwa prowadzi listę, na którą wpisuje zarówno instalacje funkcjonujące, jak i planowane do budowy (rozbudowy lub modernizacji). Oznacza to, że skarżący we wniosku z dnia 14 stycznia 2020 r. sformułował żądanie w sposób odpowiadający treści art. 38b ust. 1 ustawy o odpadach. Z przytaczanych we wniosku okoliczności wynika zaś, że Z. domagał się wpisu na tę część listy, która dotyczy instalacji planowanych, nie zaś funkcjonujących, nie są zatem trafne twierdzenia organu o sprzeczności wniosków skarżącego.
Zaakcentowano, że zgodnie z art. 38b ust. 3 ustawy o odpadach wpisu na listę dokonuje się na pisemny wniosek podmiotu prowadzącego instalację komunalną. Marszałek województwa odmawia, w drodze decyzji, wpisu na listę instalacji komunalnej, o której mowa w art. 38 ust. 1 pkt 1, to jest listę instalacji funkcjonujących, jeżeli dana instalacja nie spełnia wymagań przewidzianych dla instalacji komunalnej. Ustawodawca nie wskazał trybu administracyjnego dokonywania odmowy wpisu danej instalacji na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji. W tym zakresie rozważania skarżącego Z. co do trybu wydania ewentualnej decyzji odmownej nie znajdują odzwierciedlenia w przepisach cyt. ustawy.
Sąd podkreślił nadto, że ustawodawca nie uzależnił wpisu na listę instalacji planowanych od spełnienia przez wnioskodawcę jakichkolwiek warunków. Wpis następuje bowiem niejako automatycznie, a wnioskodawca nie musi wykazywać żadnego interesu prawego, uzasadniającego swoje żądanie. Brak dokonania wpisu na listę instalacji planowanych w przypadku jednego z wnioskodawców, w sytuacji gdy lista instalacji planowanych jest prowadzona przez organ i znajdują się niej inne podmioty budzi zastrzeżenia w świetle zasady równości wobec prawa.
Nie jest przy tym uprawnione posługiwanie się przez organ argumentacją, jakoby z wnioskiem o wpis na listę instalacji planowanych w świetle art. 38b ust. 3 ustawy o odpadach może wystąpić jedynie podmiot już de facto prowadzący instalację, gdyż czyniłoby to niemożliwym ubieganie się o wpis na listę instalacji planowanych do budowy przez podmioty, które dopiero rozpoczynają działalność w tym przedmiocie. Takie odczytywanie treści przepisu art. 38b ust. 3 ustawy o odpadach, w ocenie Sądu nie zasługuje na akceptację, gdyż prowadzi do nierównego traktowania podmiotów, które są inwestorami instalacji komunalnych.
Jak wynika z okoliczności sprawy, a co przyznaje również organ, wnioskodawca rozpoczął już budowę instalacji komunalnej, co więcej wpisana ona została w "Plan gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028". Dlatego też nieuzasadnione są rozważania organu odnoszące się do braku legitymacji skarżącego do domagania się wpisu na stosowną listę, który to obowiązek dla organu wynika wprost z treści przepisu art. 38b ustawy o odpadach.
Skoro w świetle art. 38b ust. 3 ustawy o odpadach organ miał obowiązek niezwłocznego wpisania planowanej instalacji na listę, o której mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach, a do dnia rozpoznania skargi organ nie dokonał wpisu instalacji skarżącego na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji, skarga okazała się, zdaniem Sądu pierwszej instancji, usprawiedliwiona.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Marszałek Województwa Łódzkiego, zaskarżając go w części, tj. w zakresie punktów 1, 2 oraz 4. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1) przepisów postępowania:
a) art. 149 §1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. poprzez uznanie, że Marszałek Województwa Łódzkiego prowadził postępowanie w sprawie w sposób przewlekły oraz, w konsekwencji, zobowiązanie Marszałka Województwa Łódzkiego do załatwienia wniosku Z. z dnia 14 stycznia 2020 r., w sytuacji gdy organ podjął i wykonał wszystkie czynności przewidziane prawem, informując zarazem stronę o sposobie załatwienia jej sprawy wraz z uzasadnieniem podjętych czynności uwzględniając przy tym fakt, iż obowiązujące przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach nie uprawniają organu do wydania decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku strony przeciwnej, a zarazem jego uwzględnienie w niniejszej sprawie było niemożliwe, o czym strona została pisemnie poinformowana;
b) art. 200 P.p.s.a. poprzez zasądzenie na rzecz strony przeciwnej od organu zwrotu kosztów postępowania, wynikającego z błędnego uwzględnienia skargi na bezczynność w niniejszej sprawie;
2) przepisów prawa materialnego:
a) art. 38b ust. 1 oraz ust. 3 ustawy o odpadach poprzez:
- uznanie, że od umieszczenia instalacji na liście, o której mowa w art. 38b ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach w części dotyczącej instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji (dalej również, jako lista instalacji planowanych) uzależniona jest możliwość finansowania jej budowy, rozbudowy lub modernizacji ze środków Unii Europejskiej lub funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej lub, że umieszczenie instalacji komunalnej na ww. liście w części dotyczącej instalacji planowanych w jakikolwiek sposób wpływa na sytuację prawną podmiotu ubiegającego się o wpis, w sytuacji gdy analizowana lista instalacji planowanych w żaden sposób nie wpływa na sytuację prawną wnioskodawców, ani dopuszczalność budowy danej instalacji, a posiada wyłącznie walor informacyjny;
- całkowite pominięcie przesłanki, iż wniosek o wpis musi pochodzić od podmiotu prowadzącego instalację komunalną, wskazanej w sposób jednoznaczny w analizowanym przepisie 38b ust. 3 ustawy o odpadach, bowiem wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi ustawodawca wskazał jedną zasadniczą przesłankę wpisu na listę instalacji planowanych: wniosek musi pochodzić od podmiotu prowadzącego instalację komunalną, a nie dowolnego podmiotu. Gdyby ustawodawca zmierzał do całkowitego automatyzmu (pomijając zagadnienie "automatycznego dokonywania wpisu", bowiem wówczas zbędny byłby organ administracji publicznej) to użyłby sformułowania "każdy", a nie sformułowania "prowadzący instalację". Dodatkowo przyjmując wykładnię Sądu pierwszej instancji należałoby uznać, że działanie organu administracji jest całkowicie zbędne. Skoro jednak wpis na listę ma się odbywać na wniosek oraz być dokonywany przez marszałka województwa, to oznacza, iż kryteria (choćby formalne) określone w art. 38b ustawy o odpadach winny podlegać badaniu;
b) art. 35 ust. 9 ustawy o odpadach poprzez jego niezastosowanie w wyniku uznania, iż warunkiem dopuszczalności finansowania budowy, rozbudowy lub modernizacji instalacji przeznaczonych do przetwarzania odpadów komunalnych ze środków Unii Europejskiej lub funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej jest uwzględnienie ich na liście, o której mowa w art. 38b ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach, w części dotyczącej instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji, podczas gdy uzależnione jest to wyłącznie od ich ujęcia w planie inwestycyjnym, o którym mowa w art. 35a ustawy o odpadach, stanowiącym załącznik do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami przyjmowanego zgodnie z art. 35a ust. 4 ustawy o odpadach w formie uchwały sejmiku województwa;
c) art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw poprzez jego niezastosowanie i w rezultacie nieuprawnione przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że instalacja planowana do budowy przez Z. pozostaje wpisana do Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028 w zakresie uwzględnienia w planie inwestycyjnym, podczas gdy zgodnie z przywołanym przepisem z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy tracą moc postanowienia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami uchwalonego po dniu 1 lipca 2016 r. i obowiązującego w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, dotyczące instalacji, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 122), dla których nie zostało złożone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zawiadomienie do organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, z czego wynika konkluzja, że inwestycja planowana do budowy przez stronę przeciwną nie jest aktualnie uwzględniona w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, bowiem utracił on w tym zakresie moc obowiązującą.
W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na bezczynność, a także o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, w tym kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie występuje.
Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.) rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl zaś art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany; 4) powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Przede wszystkim należy stwierdzić, że istotą rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi sprawy była bezczynność Marszałka Województwa Łódzkiego w przedmiocie rozpoznania wniosku Z. dotyczącego wpisania instalacji komunalnej Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadami Komunalnymi w miejscowości P. na listę instalacji komunalnych oraz instalacji planowanych do budowy, modernizacji lub rozbudowy. Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku zobowiązał Marszałka Województwa Łódzkiego do załatwienia wniosku ww. Z. z siedzibą w Ł. z dnia 14 stycznia 2020 r., a więc załatwienia wniosku o wpisanie instalacji na listę instalacji komunalnych oraz instalacji planowanych do budowy, modernizacji lub rozbudowy, przy czym jak trafnie wskazał na to Wojewódzki Sąd Administracyjny z treści tego wniosku wynika, że celem wnioskodawcy było wpisanie planowanej instalacji na tę część listy objętej art. 38b ust. 1 ustawy o odpadach, która nie dotyczyła instalacji już funkcjonujących, ale instalacji komunalnych planowanych do budowy (art. 38b ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach).
Nie budzi wątpliwości również i to stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym czynność polegająca na dokonaniu wpisu danej instalacji na właściwą listę ma charakter czynności materialno-technicznej, natomiast odmowa wpisu na listę funkcjonujących instalacji (objętych art. 38b ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach) przybiera postać decyzji administracyjnej (art. 38b ust. 5 tej ustawy). Natomiast mimo, że ustawodawca nie wskazał na formę działania organu prowadzącego te listy w przypadku odmowy wpisania na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji, to nie oznacza, że odmowne załatwienie w tym zakresie wniosku nie może mieć miejsca. Mimo braku wyraźnego doprecyzowania w tekście ustawy formy dokonania odmowy dokonania wpisu na listę planowanych do realizacji instalacji komunalnych, trafnie w tym zakresie Sąd pierwszej instancji wskazał na art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., zgodnie z którym skoro taka odmowa ma charakter indywidualny, dotyczy uprawnień lub obowiązków wnioskodawcy, uprawnienia te mają charakter publicznoprawny i taka odmowa wywołuje skutki prawne, to należy taką odmowę zakwalifikować jako akt w rozumieniu tego przepisu. Tym samym brak załatwienia wniosku w sprawie wpisania na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji prowadzoną przez Marszałka Województwa Łódzkiego należało zakwalifikować jako bezczynność organu. Bezczynność w zakresie podjęcia aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.
Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że nie są one zasadne.
W okolicznościach tej sprawy nie można uznać za uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 P.p.s.a. poprzez uznanie, że Marszałek Województwa Łódzkiego prowadził postępowanie w sprawie w sposób przewlekły co doprowadziło do zobowiązania tego organu do załatwienia wniosku Z. z dnia 14 stycznia 2020 r.
Przede wszystkim należy stwierdzić, że przedmiotem tej sprawy, jak zostało to już wskazane, była bezczynność Marszałka Województwa Łódzkiego, a nie przewlekłe prowadzenie postępowania. Sąd pierwszej instancji ani razu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zarzucił organowi będącemu stroną skarżącą kasacyjnie przewlekłości postępowania, natomiast kilkakrotnie wskazywał na bezczynność w załatwieniu wniosku (s. 15, s. 17 i s. 19 uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji).
Tym samym skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawidłowo uznał w tej sprawie bezczynność Marszałka Województwa Łódzkiego, to tym samym trafnie zastosował art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązując ten organ do wydania w określonym terminie aktu. Nie można uznać za trafną argumentację strony skarżącej kasacyjnie, jakoby w tej sprawie Marszałek Województwa Łódzkiego podjął i wykonał wszystkie czynności przewidziane prawem, informując stronę o sposobie załatwienia jej sprawy wraz z uzasadnieniem podjętych czynności. Jak bowiem wynika z akt sprawy, po wniesieniu ponaglenia przez Z. skierowanego do Marszałka Województwa Łódzkiego w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 14 stycznia 2020 r. (pismo z dnia 28 stycznia 2020 r., karta nr 19 akt sprawy), organ ten ani wniosku nie załatwił, ani też nie udzielił wnioskodawcy jakiejkolwiek odpowiedzi. Dopiero przesyłając to ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (pismo z dnia 19 marca 2020 r.) Marszałek Województwa Łódzkiego wyraził swoje stanowisko co do bezzasadności tego ponaglenia, przy czym pismo to nie było skierowane do wnioskodawcy. Jedynym pismem, jakie Marszałek Województwa Łódzkiego skierował do Z. w zakresie obejmującym wniosek tego Z. z daty 14 stycznia 2020 r. było pismo z dnia 9 czerwca 2020 r. zawierające informację o przepisach i braku procedowania tego wniosku.
Tym samym na podstawie tak zebranego materiału dowodowego nie można uznać, że Marszałek Województwa Łódzkiego podjął czynności zmierzające do załatwienia wniosku Z. z dnia 14 stycznia 2020 r., a tym samym zobowiązanie tego organu do załatwienia ww. wniosku było w pełni zasadne.
Zgodnie natomiast z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Zarzut skargi kasacyjnej sformułowany jako naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. nie może być skuteczny, bowiem ww. przepis ma charakter ogólny i kompetencyjny. Tego typu przepis zasadniczo nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej poza przypadkiem, gdy strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość wykładni tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji (tak np. NSA w wyroku z 25 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 915/21; NSA w wyroku z 30 września 2021 r. sygn. akt III OSK 946/21).
Niezasadny jest również zarzut naruszenia w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji art. 200 P.p.s.a. poprzez zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. Zgodnie z art. 200 P.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał m.in. dopuścił się bezczynności zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Tym samym skoro w tej sprawie prawidłowym było uwzględnienie skargi na bezczynność i zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku, to także w pełni uzasadnionym było zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, których wysokości strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje w skardze kasacyjnej.
Nie są zasadne także zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie art. 38b ust. 1 i ust. 3 ustawy o odpadach. Samo zredagowanie tego zarzutu budzi wątpliwości, ponieważ zarzut naruszenia prawa materialnego powinien wskazywać albo na dokonanie błędnej wykładni danego przepisu przez sąd pierwszej instancji albo też jego niewłaściwego zastosowania.
Jedynie w oparciu o uzasadnienie tego zarzutu zawarte w skardze kasacyjnej można stwierdzić, że w istocie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca dokonanie błędnej wykładni ww. przepisów podnosząc, że skuteczny wniosek o dokonanie wpisu planowanej instalacji na listę objętą art. 38b ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach tj. listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji, może zgłosić jedynie podmiot już prowadzący instalację.
Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie można utożsamiać obu list wskazanych przez ustawodawcę w art. 38b ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o odpadach jako w istocie stanowiącej jedną listę. Okoliczność, że ustawodawca wskazuje na warunki dokonania wpisu już funkcjonującej instalacji komunalnej na listę, o której mowa w art. 38b ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach nie oznacza, że identyczne warunki musiałby spełnić wnioskodawca domagając się wpisania planowanej instalacji na listę objętą art. 38b ust. 1 pkt 2 tej ustawy. W pełni prawidłowym jest argumentacja Sądu pierwszej instancji zgodnie z którą przyjęcie, że tylko podmiot posiadający już funkcjonującą instalację komunalną mógłby składać wniosek o wpisanie planowanej instalacji (a więc dopiero wybudowaną w przyszłości) nie mógłby przedłożyć takich dokumentów jak np. potwierdzenie zakończenia budowy instalacji, która dopiero jest projektowana.
Wprawdzie art. 38b ust. 3 ww. ustawy wskazuje, że wpisu na listę, o której mowa w art. 38b ust. 1 ustawy o odpadach dokonuje się na pisemny wniosek prowadzącego instalację komunalną, ale wykładnia tego przepisu musi uwzględniać treść kolejnego ustępu (ust. 4 art. 38b tej ustawy), zgodnie z którym do wniosku objętego art.38b ust. 3, ale tylko w zakresie dokonania wpisu na listę funkcjonujących instalacji (a nie planowanych) dołącza się obligatoryjnie takie dokumenty jak: potwierdzenie zakończenia budowy i oddania do użytkowania instalacji komunalnej oraz kopię zezwolenia na przetwarzanie odpadów, pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniającego przetwarzanie odpadów albo pozwolenie zintegrowanego uwzględniającego przetwarzanie odpadów w tej instalacji.
Byłoby całkowicie nielogiczne i niczym nieuzasadnione, gdyby ww. dokumenty należało dołączać do wniosku o wpisanie na odrębną listę planowanych dopiero instalacji komunalnych. Tym samym w przypadku, gdy wykładnia językowa art. 38b ust. 3 ww. ustawy mogłaby prowadzić do odmiennej interpretacji tego przepisu, to dokonana przez Sąd pierwszej instancji w tej sprawie wykładnia systemowa sprowadzająca się do rozumienia tego ust. 3 w związku z ust. 4 i ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu oraz wykładnia celowościowa biorąca pod uwagę cel, jaki chciał osiągnąć ustawodawca prowadzi do w pełni akceptowalnego wniosku, że ustawodawca nakazał marszałkom województw prowadzenie dwóch odrębnych list instalacji (funkcjonujących i projektowanych). Jest również zrozumiałym, że w przypadku instalacji komunalnych już funkcjonujących, ustawodawca stawia wnioskodawcom dużo większe wymagania w zakresie ich wpisania na właściwą listę niż w przypadku instalacji dopiero planowanych, co do których nie ma ani pewności, czy one w ogóle powstaną i w jakim zakresie będą w przyszłości przetwarzały odpady.
Tym samym nie jest zasadny zarzut dokonania w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 38b ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o odpadach.
Nie jest również zasadnym argumentacja strony skarżącej kasacyjnie, zgodnie z którą brak wpisania planowanej instalacji na listę objętą art. 38b ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach nie ma żadnego znaczenia dla wnioskodawcy. Jak wynika z akt sprawy, np. z pisma Prezesa Z. z dnia 26 listopada 2019 r., brak dokonania wpisania projektowanej przez wnioskodawcę instalacji miał wpływ na możliwość uzyskania dofinansowania na jej realizację. Przy czym należy stwierdzić, że ustawodawca pomija badanie przy wpisywaniu na listę objętą art. 38b ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach oceny skutków, jakie dla wnioskodawcy taki wpis wywołuje.
Tym samym trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro ustawodawca nie wprowadza dodatkowych przesłanek warunkujących dokonanie wpisu na listę projektowanych instalacji komunalnych, to nie może ich określać sam organ właściwy w zakresie prowadzenia takiej listy. Art. 38b ustawy o odpadach nie zawiera w tym zakresie żadnego upoważnienia dla marszałka województwa.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi art. 35 ust. 9 ustawy o odpadach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że warunkiem dopuszczalności finansowania budowy, rozbudowy lub modernizacji instalacji przeznaczonych do przetwarzania odpadów komunalnych ze środków Unii Europejskiej lub funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej jest uwzględnienie ich na liście, o której mowa w art. 38b ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach, podczas gdy w ocenie strony skarżącej kasacyjnie uzależnione jest to wyłącznie od ich ujęcia w planie inwestycyjnym, o którym mowa w art. 35a ww. ustawy stanowiącym załącznik do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami przyjmowanego zgodnie z art. 35a ust. 4 ustawy o odpadach w formie uchwały sejmiku województwa.
Przede wszystkim należy stwierdzić, że w tej sprawie Sąd pierwszej instancji w ogóle nie stosował art. 35 ust. 9 ustawy o odpadach. Tym samym już z tego powodu nie można uznać za zasadny zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji niewłaściwego zastosowania tego przepisu.
Art. 35 ustawy o odpadach reguluje elementy planu gospodarki odpadami, a zgodnie z ust. 9 tego przepisu warunkiem dopuszczalności finansowania budowy, rozbudowy lub modernizacji instalacji przeznaczonych do przetwarzania odpadów komunalnych, w tym odpadów budowlanych i rozbiórkowych, ze środków Unii Europejskiej lub funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej jest ich ujęcie w planie inwestycyjnym, o którym mowa w art. 35a tej ustawy, za wyjątkiem instalacji do recyklingu odpadów.
Ponadto należy podnieść, że przedmiotem tej sprawy była bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku wnioskodawcy, a nie ocena, jakie skutki finansowe dla wnioskodawcy będą wynikały na skutek dokonania wpisu planowanej instalacji komunalnej.
Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1579), a w rezultacie nieprawidłowe przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że instalacja planowana do budowy przez Z. pozostaje wpisana do Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 20162022 z uwzględnieniem lat 2023-2028 w zakresie uwzględnienia w planie inwestycyjnym. Jak wywodzi strona skarżąca kasacyjnie, zgodnie z ww. przepisem z dniem jego wejścia w życie utraciły moc postanowienia wojewódzkich planów gospodarki odpadami uchwalone po dniu 1 lipca 2016 r. i obowiązujące w dniu wejścia w życie tej ustawy w zakresie instalacji, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 122), dla których nie zostało złożone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zawiadomienie do organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Tym samym, jak podnosi to strona skarżąca kasacyjnie, planowana przez ww. Z. inwestycja nie jest aktualnie uwzględniona w wojewódzkim planie gospodarki odpadami.
Także i co do tego zarzutu należy stwierdzić, że objęte nim przepisy nie były w tej sprawie stosowane przez Sąd pierwszej instancji, ponieważ przedmiotem tej sprawy nie była ocena skutków wpisania planowanej instalacji komunalnej na właściwą listę objętą art. 38b ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach, ale bezczynność w zakresie załatwienia wniosku o dokonanie takiego wpisu. Ponadto przepis ten dotyczył utraty z dniem 6 września 2019 r. tych postanowień wojewódzkich planów gospodarki odpadami uchwalonych po dniu 1 lipca 2016 r. i obowiązujących w dniu 6 września 2019 r., które dotyczyły instalacji objętych art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 122) i dla których nie zostało złożone przed dniem 6 września 2019 r. zawiadomienie do organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Zgodnie zaś z ww. art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, przepis ten dotyczył takich instalacji, których budowę rozpoczęto przed dniem 6 lutego 2015 r. i które spełniały przesłanki określone w art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 152, poz. 897 z późn. zm,). Mając na uwadze, że sprawa ta dotyczyła tylko bezczynności organu, zarzut niezastosowania art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw pozostaje poza przedmiotem tej sprawy, a tym samym jest niezasadny.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji i oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.).