III OSK 4113/21

III OSK 4113/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Jezielska
Olga Żurawska - Matusiak
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Uzasadnienie
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 844/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-04-23
I OZ 1020/20 - Postanowienie NSA z 2020-12-08
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tym zakresie przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Beata Jezielska Protokolant: Marcelina Pietras po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 844/19 w sprawie ze skargi L. D. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 16 sierpnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach drugim i trzecim i sprawę w tej części przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz Stowarzyszenia [...] w W. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 844/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. D. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku z 16 sierpnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a, art. 151 i art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a." stwierdził, że Minister Sprawiedliwości dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku L. D. z 16 sierpnia 2019 r. (pkt 1), uznał że stwierdzona w punkcie 1 wyroku bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3) oraz zasądził od Ministra Sprawiedliwości na rzecz L. D. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztu postępowania (pkt 4).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 16 sierpnia 2019 r. skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej "w zakresie:
1. Kosztu i jego struktury, wdrożenia w Sądzie Rejonowym dla Krakowa-Podgórze ul. Przy Rondzie 7 31 - 547 Kraków: protokołu elektronicznego w sprawach cywilnych i wykroczeniowych zrealizowanego w okresie 2011-2015 (dotowanego ze środków UE ramach programu "Dotacje na innowacje" - w Sądzie zawieszona jest tablica informacyjna jak niżej. Nie zawiera ona jednak wnioskowanych informacji).
2. Projektu techniczno-informatycznego realizacji przedmiotowej innowacji, w Sądzie Rejonowym dla Krakowa-Podgorze.
3. Kosztu i jego struktury, wdrożenia w Sądzie Okręgowym w Krakowie, ul. Przy Rondzie 31-547 Kraków, protokołu elektronicznego w sprawach cywilnych i wykroczeniowych zrealizowanego w okres 2011-2015 (dotowanego ze środków UE w ramach programu "Dotacje na innowacje" - w Sądzie zawieszona jest tablica informacyjna jak niżej. Nie zawiera ona jednak wnioskowanych informacji).
4. Projektu techniczno-informatycznego realizacji przedmiotowej innowacji, w Sądzie Okręgowym w Krakowie.
5. Czy przedmiotowe innowacje (wdrożone protokoły elektroniczne), stanowią majątek beneficjenta, czy Sądów, w których zostały wdrożone."
W odpowiedzi na wniosek 28 sierpnia 2019 r. organ poinformował wnioskodawcę o tym, że przedmiotowy wniosek jest nieczytelny (zawierał jedynie dokument Word z nieczytelnymi znakami) i poprosił go o jego ponowne wysłanie, co skarżący uczynił 19 września 2019 r. Tego samego dnia organ udzielił odpowiedzi, wskazując, że żądana informacja wykracza poza zakres zadań realizowanych przez Ministerstwo Sprawiedliwości.
W takim stanie rzeczy L. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku z 16 sierpnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, domagając się zobowiązania organu do bezzwłocznego załatwienia wniosku, nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty orzeczenia w niniejszej sprawie, zasądzenia od organu kosztów postępowania oraz zasądzenia od organu na sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł na pokrycie szkody wywołanej bezczynnością organu.
W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, ze udzielił żądanej informacji. Organ wskazał, iż po otrzymaniu skargi i ponownym przenalizowaniu sprawy 20 listopada 2019 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek.
W replice do odpowiedzi na skargę skarżący wskazał, że organ pozostaje w bezczynności z udzieleniem informacji publicznej na punkty 2 i 4 wniosku, albowiem informacja zawarta w tych punktach pisma Ministra Sprawiedliwości nie odpowiada wnioskowanej informacji. W odpowiedzi na pytanie o projekt techniczno-informatyczny realizacji przedmiotowej innowacji w Sądzie Rejonowym dla Krakowa-Podgórze organ odesłał skarżącego do "Opisu przedmiotu zamówienia", który nie zawiera dokumentów posiadających znamiona projektu techniczno-informatycznego. Zdaniem skarżącego informacje zawarte w punktach ad. 2 i 4 pisma organu stanowią informacje nie na temat, udzielone dla pozoru. Wątpliwości skarżącego budziły również informacje udzielone w zakresie pkt 1 i 3 wniosku.
W odpowiedzi na powyższe pismo Minister Sprawiedliwości podniósł, że nie podziela zaprezentowanego tam stanowiska, zaś różnica w ocenie udzielonej przez organ odpowiedzi może być wynikiem różnego rozumienia sformułowania użytego w pytaniu udostępnienia informacji w zakresie punktów 2 i 4. Zdaniem organu już sama konstrukcja wyrażenia "...przedmiotowej innowacji...", która została zaczerpnięta z tablicy pamiątkowej umieszczonej w sądzie, będąca hasłem wymaganym przez Instytucję Zarządzającą POIG do umieszczenia w sądzie w celu informowania opinii publicznej o pomocy otrzymanej z funduszy unijnych, zdaje się sugerować, że pytający nie miał wyrobionego poglądu dotyczącego przedmiotu wdrożenia. Jednocześnie pytający prosił o udostępnienie informacji w konkretnym zakresie, czyli udzielenia informacji w zakresie projektu techniczno-informatycznego. Organ zgodził się ze skarżącym, że dokumentacja, do której został on odesłany, nie zawiera dokumentu o nazwie, którą wskazał w pytaniu. Niemniej jeżeli celem wniosku było otrzymanie takiego dokumentu, to dokument o takiej nazwie nie istnieje.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę w części. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że bezspornie organ udzielił wnioskodawcy żądanej informacji już po wniesieniu skargi, co świadczy niezbicie o tym, że na dzień wywiedzenia skargi, organ był w bezczynności. Bez znaczenia pozostaje okoliczność, że organ początkowo nie zamierzał udostępnić żądanej informacji, ponieważ ostatecznie zmienił zdanie i udzielając żądanej informacji uznał, że posiada żądane dane i że zadane pytanie nie wykracza poza zakres zadań jakie realizuje. Sąd wyjaśnił, że udzielenie odpowiedzi na wniosek powoduje brak możliwości zobowiązywania organu do rozpatrzenia wniosku strony. Jednocześnie Sąd uznał, że organ nie zamierzał pozbawić wnioskodawcę jego prawa do informacji publicznej, co przesądza o konieczności oddalenia żądania przyznania skarżącemu sumy pieniężnej.
Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Minister Sprawiedliwości dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z 16 sierpnia 2019 r., która to bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w pozostałym zakresie oddalił skargę.
Skargę kasacyjną złożyło Stowarzyszenie [...] w W., dopuszczone do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania na prawach strony. Stowarzyszenie zaskarżyło powyższy wyrok w części, tj. w zakresie punktu 2 i 3 wyroku. Zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób, który pomija istotne dla sprawy fakty, to jest okoliczność, iż organ w chwili orzekania pozostaje w bezczynności co do punktów 2 i 4 wniosku strony, oraz iż strona nie zajmowała pisemnego stanowisko w toku postępowania przed WSA w Warszawie,
2. art. 149 § 1a p.p.s.a. przez uznanie, iż bezczynność organu w sprawie nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, chociaż organ w trakcie postępowania całkowicie zmienił zajmowane przez siebie stanowisko, a więc jego pierwotnie wyrażony pogląd można uznać za bezpodstawne ograniczanie prawa strony do informacji.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty Stowarzyszenie wniosło o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty przez stwierdzenie, iż bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa i orzeczenie o kosztach postępowania. Wniosło ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, ponieważ podniesione w niej zarzuty nie są zasadne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, przez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy (co w niniejszej sprawie należy szczególnie podkreślić) i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego i sądowego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1751/11). W sprawie, której przedmiotem jest bezczynność organu, która nie jest poprzedzona zakończonym postępowaniem przed tym organem, szczególnie istotne jest także prawidłowe przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu faktycznego, który stanowił podstawę tego wyroku.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji nie realizuje powyższych wymagań. Wynika z niego, że stan faktyczny jaki został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, i na podstawie którego dokonano oceny skargi na bezczynność, został ustalony z pominięciem całości akt sprawy. Sąd I instancji ustalając stan faktyczny w sprawie, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że "[d]o Sądu-po otrzymaniu odpowiedzi na skargę-nie wpłynęło żadne pismo od wnioskodawcy, w którym kwestionowałby on fakt załatwienia jego wniosku przez organ pismem z 20 listopada 2019 r." Dalej Sąd ten wyjaśnił, że "[j]ak wynika bowiem z akt sprawy, organ udzielił stronie merytorycznej odpowiedzi na wniosek w dniu 20 listopada 2019 r. Do Sądu nie dotarło zaś żadne pismo od skarżącego, w którym kwestionowałby on fakt uzyskania pełnej odpowiedzi na swój wniosek. Stąd uznać należało, że per facta concludentia skarżący przyznał, iż pismo organu z dnia 20 listopada 2019 r. stanowiło pełną realizację jego wniosku z 16 sierpnia 2019 r."
Powyższe okoliczności doprowadziły Sąd I instancji do wniosku, że "[w] niniejszej sprawie okolicznością niesporną był fakt, że organ, po otrzymaniu skargi strony na swoją bezczynność, udzielił wnioskodawcy żądanej informacji. Świadczy to niezbicie o tym, że na dzień wywiedzenia skargi, organ był w bezczynności." To spowodowało, że Sąd I instancji uznał co prawda, że doszło do bezczynności Ministra w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jednak Sąd stwierdził również, iż w realiach niniejszej sprawy nie zachodziła możliwość zobowiązywania organu do rozpatrzenia wniosku strony a bezczynność, która ustała po wniesieniu skargi ale przed wydaniem zaskarżonego wyroku, nie miał miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dlatego Sąd I instancji oddalił też skargę w pozostałej części.
Tymczasem w aktach sprawy znajduje się pismo skarżącego L. D. z 7 stycznia 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zatytułowane "Replika do odpowiedzi na skargę". Na piśmie tym widnieje prezenta Sądu z datą 8 stycznia 2020 r. W piśmie tym podaje, że w minimalnym stopniu odpowiedź na skargę nie "inaktywuje" żadnego z zarzutów postawionych w skardze, i jest ona "zasadna, aktualna i konieczna". Ale co jest najważniejsze, skarżący zarzucił w tym piśmie, że Minister Sprawiedliwości "pozostaje w bezczynności do chwili obecnej, tj. od ponad 144 dni, z udzieleniem informacji publicznej na dwa z pięciu punktów mojego wniosku. Chodzi o punkty 2 i 4. Informacja zawarta w tych punktach pisma MS, nie odpowiada wnioskowanej informacji". Następnie przytoczył bardzo obszerną i rzeczową argumentację przemawiającą według niego za tym, że organ nie udzielił informacji żądanej w punktach 2 i 4 wniosku z 16 sierpnia 2019 r. Przedstawił również szereg okoliczności wskazujących według niego to, że bezczynność organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa a żądanie przyznania mu od Ministra sumy pieniężnej w jeszcze wyższej kwocie niż żądana w skardze, jest uzasadnione.
Skarżący powyższe stanowisko potwierdził w piśmie skierowanym do Sądu I instancji z 14 lutego 2020 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu z 31 stycznia 2020 r. Na stanowisko skarżącego powołuje się również uczestnik Stowarzyszenie [...] w piśmie do Sądu I instancji z 16 kwietnia 2020 r.
W tych okolicznościach zaskarżony wyrok w punktach 2 i 3 nie poddaje się kontroli kasacyjnej, ponieważ nie sposób ocenić prawidłowości stanowiska Sądu co do tego, czy organ udzielił odpowiedzi na wniosek z 16 sierpnia 2019 r. w całości, w konsekwencji czy prawidłowe jest stanowisko Sądu: co do trwania bezczynności organu i jej charakteru, niezobowiązania organu do rozpoznania wniosku w punktach 2 i 4 i oddalenia wniosku o przyznanie od organu sumy pieniężnej.
Przyjęte przez Sąd założenia, częściowo oparte na okolicznościach niemających miejsca, powodują także, że wymyka się spod kontroli kasacyjnej prawidłowość oceny kwalifikacji bezczynności Ministra z art. 149 § 1a p.p.s.a. jako niemającej miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo należy wskazać, że Sąd I instancji przy tej ocenie nie wziął pod uwagę argumentacji skarżącego wskazanej w piśmie z 7 stycznia 2020 r stanowiącym replikę do odpowiedzi na skargę, w szczególności tego, że organ w trakcie postępowania całkowicie zmienił zajmowane przez siebie stanowisko.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok w punktach 2 i 3 oraz przekazał sprawę w tej części do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
O kosztach postępowania kasacyjnego od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.